نویسندگان: دیوید نون
جیمز اسمیت کنهام
مارتین اگلند
برگردانندگان: محمدسعید ایزدی
پیروز حناچی

از اواسط دهه‌ی 1960 تا روزهای اخیر می‌توان چهار مرحله در سیاست توسعه‌ی شهری به مثابه‌ی پاسخی به شهر شناسایی کرد. مرحله اول از اواسط دهه 1960 تا انتشار گزارش کاغذ سفید [گزارش راهنما برای تصمیم‌گیری] 1977 را در بر می‌گیرد (1917 – HMSO) در خلال این زمان نگرش ویژه‌ای از محرومیت براساس تئوری "فرهنگ فقر" وجود داشت که توسط نویسندگانی مثل بنفیلید (1970) در آمریکا مطرح شد و غالباً مسائل شهری را به نارسایی‌هایی در میان خانواده‌هایی که در مناطق کوچک تمرکز یافته‌اند نسبت می‌داد.
فقر یک مسأله کوچک متمرکز در مناطق کوچک فرض شد که می‌تواند به صورت یک فرهنگ ضد اجتماعی قابل تعریف، شناسایی و سرانجام ریشه‌کن شود (لاولس، 1988، ص: 538). بنابراین بسیاری از برنامه‌های اقتصاد شهری که در این دوره اجرا شدند، نشان دهنده‌ی تلاش برای تقابل با این مسأله اجتماعی بودند. در هر صورت، پروژه‌‌های توسعه گروه‌های اجتماعی (CDPs)(1) و مطالعات محلات میانی پیرامون مرکز شهر (IASs) (2) به تغییر این طرز برخورد با محرومیت کمک کرد و مسیر جدیدی را در سیاست شهری باز کرد.
مرحله‌ی دوم از 1977 تا اوایل دهه‌ی 1980 جریان داشت: پیش‌نویس گزارش 1977 تغییر در محل تمرکز را نشان داد و تغییر دولت حاصل از انتخابات 1979، موجب پیشروی بیشتر این مرحله شد. این دوره با تاکید بر توسعه زمین و متعلقات آن جهت بازآفرینی اقتصادی شهری مشخص می‌شود. رویکردهای اساسی نظری با یک مسأله مواجه شدند که در کنار زمین محدود برای توسعه‌ی کسب و کار موجود و فرصت‌های بسیار کم برای جذب سرمایه‌های داخلی، در عمل محدودیت‌های عمده عرضه نیز وجود دارند. این موضوع پذیرفته شد که بودجه عمده‌ای از طرف دولت برای بهبود فرصت‌های توسعه درونی شهر و شناخت مساله متروکه شدن شهر مورد نیاز خواهد بود. این آغاز رویکرد اقتصادی به بازآفرینی شهری با بکارگیری مناطق سامان یافته صنعتی، اراضی متروکه و کمک‌های توسعه شهری و مناطق اقتصادی بود. در این زمان سیاست شهری برای افزایش تمرکز نقش قدرت‌های محلی و سایر نهادهای محلی که به تدریج نقش‌شان کمرنگ شده بود علائمی از خود بروز داد. این جابجایی از کنترل محلی به کنترل مرکزی در مرحله بعد سیاست شهری از اوایل دهه‌ی 1980 تا 1987 و 1988 ادامه یافت. دولت قدرت‌های محلی را نظام‌های اداری اضافی ناکارآمدی می‌دید که به دلیل هزینه و نرخ‌های بالا به کسب و کار محلی تحمیل شده است. بنابراین، بخش خصوصی به مداخله فعالانه در بازآفرینی شهری تشویق شد که توسط نهادهای جدیدی مثل «بنگاه‌های توسعه‌ی شهری» (UDCs) تسهیل می‌شد. سیاست "برنامه‌ریزی اهرمی" توسعه چندمنظوره و اغلب طرح‌های بزرگ‌تر را در بر می‌گرفت که توسط یارانه‌های اعطایی دولت مرکزی به حکومت‌های محلی و شرکت‌های توسعه شهری حمایت می‌شد. موضوع دیگری که در این دوره توسعه پیدا کرد مشارکت بخش عمومی و خصوصی بود. مشارکت برای ایجاد رویکردی پویا و کاراتر در بازآفرینی شهری در خلال اقدامات دولت مرکزی که به صورت محلی به اجرا درآمد و نظیر تیم‌های عملیاتی شهری (CATs) (3) شهر تشویق می‌شد. مفهوم اهرم نمودن منابع دولتی در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و مفهوم مشارکت بین سازمان‌ها و مؤسسات مختلف به عنوان شاه بیت سیاست شهری تا اواسط دهه‌ی 1990 ادامه پیدا کرد.
طی دهه‌ی 1980 در پروژه مجلل و بزرگ مقیاس بیشترین تمرکز بر فعالیت‌های اقتصادی و بازآفرینی شهری بود. این پروژه طرحی بزرگ، چند منظوره و با نوعی تأکید تجاری و فراهم آوردن زیرساخت عمده‌ی لازم و منافع موجود در اصلاح و احیای زمین بود. پروژه‌های مجلل و بزرگ مقیاس به دنبال تحریک سرمایه‌های قابل توجه و تقاضای مشتریان‌اند. حمایت کنندگان پروژه‌های مجلل و بزرگ مقیاس برای ارائه علت حمایت خود می‌توانند به ارتقای سطح موفق مناطق تحت پوشش، ایجاد تقاضای خارجی و بهبود در توزیع قدرت بصورت محلی اشاره کنند. منتقدین نیز به تغییر شکل مراکز خرید محلی و جذب تقاضا برای سالیان زیاد به یک بخش از این منطقه اشاره می‌کنند. تعدادی از پروژه‌های مجلل و بزرگ مقیاس یا تعطیل شدند یا به دلیل رکود اقتصادی اواخر دهه 1980 و اوایل دهه‌ی 1990 کاهش یافتند. به هر حال اخیراً، بخش عمده‌ای از منابع و وجوه صندوق توسعه منطقه‌ای اروپا (ERDF) (4) به داوطلبان حل چالش‌های منطقه‌ای و جذب سیاستگذاران اقدامات بزرگ مقیاس که تحسین و شهرت وسیعی را می‌توانند بدست بیاورند اختصاص داده می‌شود.
همچنین در دهه‌ی 1980 تمرکز اقدامات بازآفرینی شهری به تدریج از جوامع و قدرت‌های محلی به کنترل توسط دولت مرکزی و تشکیلات شبه عمومی منتقل شد. پیرو آزادسازی سند اقدام برای شهرها در سال 1988 (1988 – HMSO) این گرایس مسیر عکس خود را طی کرده است و اکنون تمایل به افزایش نقش گروه‌ها و قدرت‌های محلی در بازآفرینی شهری وجود دارد. در مرحله چهارم و نهایی، یعنی وقایع نگاری سیاست‌ توسعه شهری این تشخیص فزاینده وجود دارد که ماهیت مسائل شهری بین محلات مختلف متنوع است و راهبرد بازآفرینی شهری به توسعه و مالکیت توسط گروه‌های محلی نیاز دارد، یک مثال از این رویکرد نو به بازآفرینی اقتصاد شهری بوسیله پروژه بازآفرینی کولیسلند (5) بیان می‌شود.
پروژه بازآفرینی کولیسلند با ایجاد مشارکت بین گروه‌های محلی، مؤسسات عمومی و کسب‌و کار محلی، از طریق فراهم‌سازی تسهیلات جمعی در نوسازی محلات، پارکینگ‌ها، آب‌نما، نمای شهری و تبدیل کارخانه‌های متروکه و ساختمان‌های خالی به کاربری‌های اقتصادی، به طور قابل توجهی مرکز این شهر صنعتی راکد را بهبود داده است. گروه‌های اجتماعی در مقام یک عضو فعال در فرایند توسعه درگیر شده‌اند و این منتج به احساس تعلق و مالکیت بیشتری در آنان شده است. نقطه قوت بازآفرینی تکیه بر انرژی گروه‌های اجتماعی است و این به رویکرد مشارکت قدرتمندی رهنمون شده است.
به مالکان دارایی‌های تجاری خصوصی کمک‌های مالی داده شده تا ساختمان‌های خالی را نوسازی کنند و فضای جلوی فروشگاه (خود را) بهبود ببخشند. بازآفرینی پایه‌ای برای نوسازی بیشتر، و طرح‌های آتی شامل کانل ارتباطی، گردشگری صنعتی و افزایش واحدهای کاری کوچک است. طرح کولیسلند اثر اهرمی قدرتمند منابع مالی دولت را که به طرز مناسب به کار گرفته شده را تصویر می‌کشد.
برنامه‌هایی مثل چالش شهر (6) و بودجه واحد بازآفرینی (SRB) (7)، همراه با تأسیس دفاتر دولتی در مناطق، برای افزایش مشارکت محلی الزاماتی ایجاد کرده است. این تأکید منطقه‌ای و محلی، حرکتی ضروری در ارتباط با ایده‌آل‌های منطقه‌ای اتحادیه اروپا و یک گام مهم در بهبود فرصت‌های تأمین مالی از این منابع خواهد بود.

برنامه‌ها و اقدامات اولیه بازآفرینی اقتصادی

توسعه سیاست‌های شهری از دهه 1960 تا امروز به ایجاد طیفی از اقدامات سیاسی منتج شده است که در این بخش تشریح می‌شود. اقداماتی که در این جا بیان می‌شود ترکیب مهمی از سیاست‌های شهری را در دهه 1990 شکل داده است.

حمایت تشویقی

اعطای زمین رایگان عامل مهمی در بسیاری از طرح‌های بازآفرینی شهری مثل مری هیل (8) در بلک کانترلی (9) یا در مقیاس کوچک‌تر با توسعه مجدد کارخانه کاستارد (10) در بیرمنگام بوده است. چنین بهره‌برداری از حمایت تشویقی آستانه سطح ورودی برای بخش خصوصی را کاهش داد و در نتیجه این حمایت توانست سرمایه‌گذاری قابل توجهی را تأمین کند.
اولین مشوق زمین رایگان مربوط به قانون اعطای زمین‌های متروکه (DLG) (11) بود که بعد از سانحه‌ی آبرفان (12) در سال 1966 ایجاد شد و ابتدا بیشتر برای نواحی روستایی کاربرد داشت. تمرکز کار در طول دهه‌ی 1980 بر اعطای زمین رایگان به اراضی متروکه در نواحی شهری منتقل شد. اعطای زمین‌های متروکه رایگان، بخشی از روند بازگرداندن بهای زمین از طریق استفاده‌های سودآور را ممکن می‌کرد. مقامات محلی برای اعطای 100 درصد تشویقی در نواحی حمایت شده یا در نواحی پاک‌سازی شده و متروکه، 75 درصد در پارک‌های ملی و 50 درصد در جاهای دیگر مجاز شناخته شدند. برای بخش خصوصی درصدها به ترتیب 80 درصد در نواحی حمایت شده و متروکه و پاک‌سازی شده و 50 درصد در جاهای دیگر بود. مقامات محلی استفاده کننده‌های غالب از این حمایت بودند و استفاده از آن توسط بخش خصوصی به نسبت پایین بود.
حمایت‌های توسعه شهری در سال 1982 برای تشویق بخش خصوصی برای وارد شدن به توسعه شهری به منظور به حداقل رساندن دخالت بخش عمومی شکل گرفت. برای این کار لازم بود تا هیچ محدودیتی در نوع پروژه وجود نداشته باشد. اگرچه از سال 1984 به وضوح تأکید بر مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های بازآفرینی کالبدی بسیار بیشتر از سهم دولت (بخش عمومی) بود. این حمایت‌ها به انگیزش مضاعف سرمایه‌گذاری بخش خصوصی کمک کردند و باعث ساخت مسکن‌هایی در درون شهر (در مکان‌هایی که ساخته نمی‌شدند) گشتند. اما تنها بخش کوچکی از برنامه‌ی مذکور که در بخش‌های کوچکی از شهرها متمرکز شده بود، مثمرثمر واقع شد. همچنین انتقاداتی درباره‌ی پیچیدگی‌ و روند کاری طولانی وجود داشت.
تغییرات عمده در حمایت‌ها و تشویق‌های بازآفرینی شهری از سال 1987 برای غلبه بر برخی از محدودیت‌های حامیان توسعه شهری آغاز شد که توسعه گران را قادر می‌ساخت مستقیماً با دولت (با نادیده گرفتن مقامات محلی) ارتباط برقرار کنند. سایت‌های واجد شرایط توسعه بایستی از بیش از 20 هکتار زمین برخوردار می‌بودند. حمایت کنندگان توسعه شهری و بازآفرینی شهری با مشوق شهری جایگزین شدند که این نزدیک به الگوی مشوق باز زنده‌سازی شهری که در سند عملیاتی 1988 برای شهرها شکل گرفته و طرح‌ریزی شد، بود. مانندامتیاز بازآفرینی شهری که با نادیده گرفتن دولت محلی، توسط دفاتر منطقه‌ای دپارتمان محیط زیست پیشنهاد شد تا هزینه‌ها و ضررهای خاص سایت‌های درون شهری را جبران کرده و به حیات اقتصادی و مالی پروژه یاری رساند.

مقررات‌زدایی

حوزه‌های اقتصادی در سال 1981 بر پایه اصل از بین بردن «تحمیل فشار بر کسب و کار» از طریق کاهش کنترل‌های برنامه‌ریزی و فراهم آوردن منافع مالیاتی شکل یافتند. از سال 1981 تا به حال دولت بیست و هشت حوزه و منطقه اقتصادی و چهار بخش الحاقی را طراحی کرده است. هر یک از این مناطق از ابتدای طراحی و شکل‌گیری در یک دوره ده ساله فعالیت کرده‌اند؛ بنابراین برخی از این مناطق هم اکنون به پایان عمر خود رسیده‌اند. در سال 1996 پنج منطقه شامل دو بخش الحاقی در حال کار بودند. قرار است سه منطقه دیگر هم تعیین شوند که از بیکاری ناشی از کسادی صنعت معدن رنج می‌برند.
منافعی که هم اکنون برای کسب‌و کارهایی که در این نواحی واقع هستند وجود دارند؛ عبارتند از:
-معافیت از نرخ‌های مالیاتی غیرمحلی؛
- اجازه 100 درصدی برای شرکت‌ها و اهداف مالیات بردرآمد برای مخالج مالی در ساختمان‌های صنعتی و تجاری؛
- سامانه‌های برنامه‌ریزی بسیار ساده شده و کاهش درخواست‌های دولتی برای اطلاعات آماری؛
یافته‌های حاصل از ارزیابی موقت (HMSO, 1987) بر اثربخشی مناطق اقتصادی، دولت را به این سمت هدایت می‌کند که اعلام کند به طور کلی گسترش این طرح پیش‌بینی نمی‌شود؛ هر چند به نظر ممکن بود نواحی جدید در جایگاه بهترین شیوه مقابله با مشکلات خاص محلی باشند. دو نمونه در این مورد یکی در سال 1990 در ساندرلند (13) و دیگری در سال 1989 در اینورکلاید (14) پیش آمد.

بنگاه‌های توسعه‌ی شهری

تصویب قانون زمین و برنامه‌ریزی دولت محلی در 1980 به دولت قدرت ایجاد شرکت‌های توسعه شهری را داد. دو مورد اولیه در سال 1981 به وجود آمدند که بعدها بیش از 11 مورد در سالهای 1987 تا 1993 با آنها همراه شدند. این‌ها مؤسسه‌هایی بودند که به منظور یاری رساندن به بازآفرینی محله‌های شهری ویژه عموماً با پول، ایده و تمرکز بر بخش خصوصی با بودجه اولیه دولت مرکزی ایجاد شدند. این مؤسسه‌ها قدرت در اختیارگیری، توسعه و خدمت‌رسانی به زمین‌ها را داشتند و قابلیت آن را داشتند تا بعد از آن نقش کنترلی توسعه را نیز برعهده داشته باشند. هدف اصلی اطمینان یافتن از این بود که سرمایه‌گذاری خصوصی برای ایفای نقش در بازآفرینی شهری تشویق شده است. تا سال 1989 «بنگاه‌های توسعه‌ی شهری» (UDCs) با 40000 هکتار وارد کار شدند و دولت مرکزی سالانه برابر با 200 میلیون (پوند) کمک بلاعوض داشته است. در سال 1988 دولت چنین عنوان کرد که تأسیس شرکت‌های توسعه شهری مهم‌ترین حمله بر فرسودگی شهری بوده است (HMSO, 1988)
شراکت‌های انگلیسی (EP) که اساساً به عنوان مؤسسه‌های بازآفرینی شهری (URA) شناخته می‌شدند در سال 1993 در جریان اصلاحات اجاره‌داری (15) و قانون مسکن و توسعه شهری به وجود آمدند. زمانی که سومین دور از چالش‌های شهری از بین رفت نمونه‌ای از «شرکت‌های توسعه شهری سیار» تشکیل شد. این رویکرد جدید، تأکید مداوم دولت را بر توسعه زمین و دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری داخلی نشان می‌داد، و جهت توسعه ارتباطات و تعهدات با گروه‌های محلی پایه‌گذاری شد.

رویکردهای یکپارچه

اوایل دهه 1980 نگرانی از نبود یکپارچگی و هماهنگی سیاست‌ها و اقدامات شهری به وجود آمد. در پاسخ نیاز به یک رویکرد جامع برای به کارگیری در نواحی محلی و شناخت اهمیت منابع و امکانات گروه‌های محلی، تیم‌های عملیاتی شهری (CATs) ایجاد شدند. این آزمایش به وسیله دولت مرسی ساید (16) در قالب نیروی کار شهری (گروه ضربت) مرسی ساید در سال 1981 آغاز شد. به دنبال موفقیت‌های نسبی این پروژه آزمایشی، شش تیم عملیاتی در سال 1985 در نواحی مداخله تأسیس شد. هر تیم شامل مدیران منطقه‌ای دپارتمان محیط زیست، اشتغال و تجارت و صنعت بودند و این تیم‌ها مسئول هماهنگی هزینه‌های اعتبارات دولت مرکزی بودند و مجموعاً سالیانه میزان 850 میلیون پوند را برای اعتمادبخشی به بخش خصوصی، جستجوی منابع مالی و فراهم آوردن ارتباط برای منابع خارجی سرمایه‌گذاری به این نواحی مدیریت می‌کردند.
در هر صورت آنها، خود به تنهایی، هیچ گونه منابع اضافی برای ناحیه به ارمغان نمی‌آوردند و بنا به هدف خود نزدیک به دولت‌های محلی کار نمی‌کردند و اظهار می‌کردند (لاولس، 1988) که بسیاری از پروژه‌هایی که تیم‌های عملیاتی شهری آغاز کرده‌اند یا با آن درگیراند احتمالاً از منطق خاصی پیروی نکرده و به هر شکل ممکن رخ داده‌اند. تیم‌های عملیاتی شهر در اوایل 1994، در دفاتر یکپارچه منطقه‌ای مستقر شدند.
گروه‌های ضربت (نیروهای کار) در ابتدا به تعداد هشت گروه به وسیله دولت در فوریه 1986 به کار گرفته شدند. هدف این نیروهای هماهنگی بهتر بین تلاش‌های ادارات دولتی مرکزی، دولت محلی، بخش خصوصی و گروه‌های محلی برای بازآفرینی محلات میانی پیرامون مرکز شهر بود.
این نیروهای کار شامل گروهی در حدود پنج کارگر خدمات عمران شهری بود. این گروه‌ها با گروه‌های بعدی متشکل از مسئولان محلی و بخش‌های خصوصی و داوطلب کامل شدند و اینک نیروهای کار در برخی از محروم‌ترین نواحی درون شهری در کشور مانند برادرفورد، هال، ماس ساید و هالمی در منچستر مستقراند.
مهم‌ترین اهداف نیروهای کار (گروه‌های ضربت) اجرای عملیات:
-افزایش چشم‌انداز میزان اشتغال برای ساکنان با از بین بردن موانع اشتغال؛
- اشتغال‌زایی و حفاظت از مشاغل؛
- بهبود اشتغال‌پذیری مردم محلی با بالا بردن سطح مهارت‌ها و فراهم آوردن آموزش؛
- ارتقای توسعه بنگاه‌های اقتصادی محلی از طریق پشتیبانی برای آموزش سرمایه‌گذاری، کمک‌های مالی و مدیریتی؛
- پشتیبانی از اقدامات آموزشی.
نمونه‌ای از فعالیت‌های نیروهای کار:
-تشویق بنگاههای اقتصادی برای جذب کسب و کار جدید از طریق تدارک پشتیبانی‌های مالی و مدیریتی؛
-هماهنگ کردن مهارت‌های شغلی با فرصت‌های کاری موجود و آتی؛
-حمایت از برنامه‌های آموزشی برای بهبود اشتغال‌پذیری.
تا بهار 1994 گروه‌های ضربت برای 5800 پروژه متعهد به پرداخت در حدود 148 میلیون (پوند) شده بودند. این پروژه‌ها به ایجاد بیش از 31000 شغل و بیش از 44000 بنگاه کسب و کار کمک کرده و بیش از 175000 مکان آموزشی شغلی را فراهم نموده است.

مناقصه رقابتی برای تأمین مالی

دهه 1990 با تخصیص بودجه‌های بازآفرینی شهری از طریق یک فرآیند مناقصه رقابتی بر پایه اهداف روشن، محاسبات خروجی کار و ارزش پول شناخته شده است. یک عنصر مهم، مداخله و مشارکت بخش خصوصی و چشم‌انداز جذب منابع مالی قابل توجه بخش خصوصی بوده است.
برنامه چالش‌های شهری در سال 1991 آغاز شد و دوره جدیدی از مناقصه رقابتی برای تأمین مالی ارائه کرد. این دوره متفاوت با بسیاری از سیاست‌های قبلی بود که به دنبال دادن نقش کلیدی به دولت محلی بودند و به آنها توانایی و قدرت تهیه طرح بازآفرینی مناطقی را که به نظر می‌رسید برای تجدید حیاتشان اساسی هستند می‌‌داد. این دوره نیز با ارتباط‌های قوی با بخش‌های کسب و کار و تجاری همراه بود، ولی این بار منابع بخش‌های داوطلب محلی نیز در نظر گرفته شده بود که بیان‌گر حرکت از طرف انگیزه‌های بازآفرینی اقتصادی صرف به سمت ابعاد سیاست اجتماعی قوی‌تر (توجیه اقتصادی – اجتماعی) بود.
چالش شهری مسئولان محلی را تشویق کرد تا با یک چشم‌انداز مشخص عمل کنند و در پروژه‌های خود مردم محلی و سازمان‌های مردمی را سهیم کنند (البته به همراه بخش خصوصی). همچنین بر رویکرد یکپارچه برای ارتباط پروژه‌های شهری با اشتغال و آموزش، مراقبت از کودکان، مسکن، ملاحظات زیست محیطی و پیش‌گیری از جرایم و ایجاد امنیت تأکید شد. بخش ابتکاری برنامه این بود که فرایند مناقصه رقابتی را با هدف تشویق ایده کارآفرین به دولت محلی معرفی می‌کرد. همچنین احساس می‌شد که حتی آن نواحی که در مناقصه رقابتی برنده نشده بودند نیز از فرآیند سود می‌بردند و با شرکای جدید خود در بخش خصوصی بهتر کار می‌کردند.
گزارشات کمیسیون حسابرسی در سال 1989 و دفتر ملی حسابرسی در سال 1990 نشان می‌‌دهد که درجه‌ای از هم‌پوشانی در برنامه‌های درون شهری دولت وجود دارد که باعث هدر رفتن زمان و بودجه‌ها می‌شود. این گزارشات باعث شکل‌گیری بودجه واحد بازآفرینی (SRB) در سال 1994 شدند که موجب ترکیب 20 برنامه و فعالیت جاری به یک بودجه بازآفرینی یکپارچه شد. بودجه واحد بازآفرینی (SRB)، طیف وسیع و متنوع‌تری از فعالیت‌های بازآفرینی را نسبت به گذشته معرفی کرد. بعد از آن یکپارچگی و هماهنگی‌ای که با برنامه‌ی چالش شهری در سطح محلی آغاز شده بود، بیشتر از طریق صندوق بودجه بازآفرینی واحد تشویق شد و گسترش یافت. این تمرکز محلی بیشتر با تأسیس دفاتر دولتی برای مناطقی در سال 1993 حمایت شد تا برای کنترل مخارج و اجرای سیاست‌ها در مقیاس منطقه‌ای و پاسخ‌گویی کاستی تلاش شرکای قبلی به دلیل ناکامی مداخله‌های دولت‌های محلی به کار گرفته شود.
تجربه تا به امروز نشان می‌دهد که بودجه واحد بازآفرینی (SRB) عموماً تحت‌الشعاع پروژه‌های بزرگ مقیاس توسعه کالبدی قرار می‌گیرد. دلیلش این است که هر دوی شرکت‌های توسعه شهری و برنامه‌های مشارکت کننده‌های انگلیسی که در برگیرنده استفاده مجدد از زمین بوده‌اند، از طرف صندوق‌های بازآفرینی واحد تأمین مالی می‌شوند (جدول 1).
جدول 1 – بودجه واحد بازآفرینی (SRB) (ارقام به میلیون پوند)

1997 – 1996	1996 – 1995	1995 – 1994
90.0	90.0	88.2	صندوق اعتباری فعالیت مسکن (HATs )
244.7	253.7	291.0	بنگاه‌های توسعه‌ی شهری (UDC )
220.8	210.8	180.8	شراکت‌های انگلیسی (EP )
768.2	777.6	887.1	سایر برنامه‌های بودجه واحد بازآفرینی (SRB )

ماخذ: دپارتمان محیط زیست
صندوق بازآفرینی واحد معرفی کننده تغییرات در تأثیرات اولیه عمل بر روی سیاست‌های اقتصادی شهری می‌باشد. در بیشتر سیاست شهری دولت، از تجربیات و ایده‌های امریکای شمالی به خصوص ایالات متحده استفاده شده است و بسیاری از تجربیات مشابه نیزبرگرفته از برنامه کنترات دی‌ویل (18) از فرانسه است. این اقدام تشویقی برای مشارکت مؤسسات مرکزی و محلی به منظور شکل‌دهی درک متقابل از اثرات و علل مشکلات و بهترین شیوه مقابله با آنها بود. این اقدام مشارکت منسجم در سطح محلی را تقویت کرد و مرزهایی اجرایی و سیاستگذاری را هم در سطح محلی و هم به صورت مرکزی از بین برد و به سطح مؤثری از هماهنگی سیاست و مصارف عمومی دست یافته است. (اوکلی (19)، 1995 a، 1995 b) بودجه واحد بازآفرینی (SRB) هم اکنون شکل اصلی پشتیبانی از سوی دولت مرکزی برای بازآفرینی شهری در انگلستان را نشان می‌دهد.

تأمین مالی بازآفرینی شهری

از زمان آغاز برنامه‌های مدرن شهری، به دنبال پیش‌نویس گزارش سال 1977، دگرگونی‌هایی در روش‌های مورد استفاده برای تأمین مالی به وجود آمده است.
مهم‌ترین منبع تأمین مالی برای بازآفرینی شهری در اولین روزهای اجرای این برنامه، درآمد بخش دولتی بود. قبل از پیش‌نویس گزارش سال 1977 برنامه‌ی بازآفرینی شهری به وسیله دفتر مرکزی انجام می‌شد که 75 درصد کمک بلاعوض را به بسیاری از مسئولان محلی و گروه‌های داوطلب واگذار می‌کرد. در سال 1977 دولت کارگر، برنامه بازآفرینی شهری را از 30 میلیون پوند در سال به 125 میلیون پوند در سال افزایش داد و اداره آن را به دپارتمان محیط زیست واگذار کرد. در سال 1978 هفت مشارکت شهری، 66 میلیون پوند را مستقیماً از بودجه‌ی برنامه از بازآفرینی شهری و بیش از 66 میلیون را از 100 میلیون بودجه‌ی برنامه‌ی سرمایه‌ی داخلی شهر، دریافت کردند.
به دنبال انتخابات عمومی 1979 ایده جدیدی درباره چگونگی تأمین مالی بازآفرینی شهری شکل گرفت. تمرکز جدید بر تشویق مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در فعالیت‌های بازآفرینی شهری بود، با ظهور لیبرالیسم نو، یارانه در مسیر سرمایه‌گذاری زیرساخت‌ها، به بخش خصوصی تخصیص داده شد. (اتکینسون و مون، 1994، ص 165) البته هنوز آورده‌های قابل توجهی از بودجه‌های مستقیم دولتی وجود داشتند، اما تأکید بر تغییر میزان استفاده از منابع بخش خصوصی بود. این تغییر در مسیر سیاست‌گذاری‌ها تمایل ادارات محافظه‌کار را برای یک تمرکز اقتصادی بر سیاست‌های شهری منعکس کرده و نوعی فرآیند هدایت‌گر توسعه متمرکز بر بازآفرینی ساختمان‌ها و بهبود و توسعه مجدد زیر ساخت‌ها را معرفی می‌کند.
در سندی که در سال 1983 منتشر شد، ماسکل هسلتاین (20) بیان می‌کند که برای به حداکثر رساندن مقدار سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در مناطق درون شهری نگرانی‌های عمده‌ای وجود دارد (هسلتاین، 1983، ص 21). بسیاری از سیاست‌های دولت محافظه‌کار در طول این دوران بر پایه‌ای بود که آن را می‌توان برنامه ریزی اهرمی نام نهاد. (اتکینسون و مون، 1994، ص 192) در این جا بود که هدف اصلی از سرمایه‌گذاری عمومی ایجاد اهرم برای سرمایه‌گذاری خصوصی شد. برنامه‌ریزی اهرمی با مفهوم بهره‌برداری از منابع خصوصی بیشتر از طریق به کارگیری هزینه‌های عمومی برای بازآفرینی اقتصادی (رابسون، 1989) می‌تواند به وسیله برخی از برنامه‌های حفاظت که در سالهای دهه 1980 معرفی شدند توضیح داده شود. بسیاری از این اقدامات برپایه اقدامات مشابهی بودند که در ایالات متحده شکل گرفتند.
نمونه‌ی آن برنامه کمک‌های بلاعوض توسعه شهری است که بر پایه برنامه کمک‌های عملیات توسعه شهری آمریکا بود. طرح یاد شده طرحی بود که در آن مسئولان محلی به تدریج سرمایه پروژه‌ها را با همکاری بخش خصوصی به دست می‌آوردند. در ابتدا بخش خصوصی بیشتر سرمایه‌ی لازم برای تأمین مالی پروژه‌ها را فراهم می‌کرد؛ سپس برنامه به دپارتمان محیط زیست فرستاده می‌شد. در این جا هیچ محدودیتی در نوع پروژه‌های شایسته دریافت کمک و مناقصه رقابتی برای سهیم شدن در منابع سرمایه‌گذاری موجود، وجود نداشت و به پروژه‌های موفقی که 75 درصد از منابع مالی آنها را مسئولان محلی تأمین می‌کردند کمک‌های بلاعوض اهدا می‌شد.
یکی دیگر از نمونه‌های به کارگیری اصول اهرمی را می‌توان در رویکرد آن برای ارائه‌ی خانه‌های ارزان‌قیمت مشاهده کرد. در این مورد بخش عمومی برای برگزاری مناقصه در مورد زمین‌های متروکه‌ای دعوت می‌شد که بخش خصوصی می‌توانست پس از اصلاح این زمین‌ها در آن‌ها خانه‌های ارزان‌قیمت بسازد. در سال 1983 اظهار می‌کند که 5 میلیون پوند از پول عمومی که برای این برنامه پیشنهاد شده بود 14 میلیون پوند از پول بخش خصوصی را جذب کرد.
با وجودی که اغلب به نظر می‌رسید که شرکت‌های توسعه شهری که از سال 1980 شروع به کار کردند، پیشگام در سیاست شهری دولت محافظه‌کار هستند، کمیسیون حسابرسی (1989) در مورد پیچیده‌ بودن شرکت‌های توسعه شهری و اینکه آنها منابع لازم برای حل مساله با توجه به مقیاس آن را ندارند، نگرانی خود را ابراز می‌کرد (ایمری و توماس (20)، 1993، ص 1). پس از آن شرکت‌های توسعه شهری تلاش‌های دیگری برای بازآفرینی شهری با هدف اهرم نمودن منابع خود برای به کارگیری منابع بخش خصوصی کردند. شرکت‌های توسعه شهری منابع مالی را از دو منبع مختلف دریافت می‌کنند: یکی بودجه سالانه از دولت مرکزی و دیگری منابع حاصل از فروش زمین و دارایی‌ها.
در دهه 1980 دولت بسیاری از انرژی و منابع خود را به سوی شرکت‌های توسعه شهری سوق داد، در آن هنگام، آنها اولویت و محل تمرکز بازآفرینی دارایی محور بودند. بین سالهای 1981 و 1990 بودجه شرکت‌های توسعه شهری 1.8 میلیارد پوند بود که سهم بزرگی از آن صرف خرید زمین و تجمیع شد (همان). شرکت‌های توسعه شهری در به کارگیری مجموعه عظیمی از منابع مالی بخش خصوصی موفق بودند. کمیته حسابداری عمومی (1989) عنوان می‌کند که شرکت توسعه داکلند لندن تأمین بیش از 2 بیلیون پوند در سال 1989 و شرکت توسعه تین و ویر 250 میلیون پوند از منابع مالی بخش خصوصی در دو سال اول عملیات خود را تعهد کردند.
بزرگ‌ترین مشکل پیش روی شرکت‌های توسعه شهری ابهام بازگشت سرمایه در اوایل دهه 1990 در مورد سرمایه‌گذاری در زمین و دارایی‌ها به دنبال رکود در بازار املاک در سال 1989 بود. بسیاری از شرکت‌های توسعه شهری اوایل دهه 1990 زیان‌هایی در این زمینه متحمل شدند.
تمرکز بر بخش خصوصی و نقش آن در بازآفرینی شهری برای برنامه‌ شهری در قانون 1988 آورده شد. این برنامه توضیح داده می‌شود که چگونه دولت 3 میلیارد پوند بر روی محلات میانی پیرامون مرکز شهر از طریق اقدامات مختلف آن خرج نموده و همچنین چگونه ائتلاف جدیدی (کنسرسیوم) که توسعه شهری بریتانیا (21) (BUD) خوانده می‌شد به وجود آمد و 11 شرکت مهندسی و ساخت و ساز بزرگ شکل گرفت. این کنسرسیوم طرح‌هایی برای سرمایه‌گذاری در برنامه‌های توسعه جدید داشت و باعث به وجود آمدن شرکای دیگری شد که دولت آنها را از طریق شرکت‌های توسعه شهری بریتانیا تجهیز و راه‌اندازی می‌کرد. به این ترتیب از تکمیل و اجرای کارآمد آنها اطمینان حاصل می‌کرد. ولی رکود در بازار املاک و مستغلات این اقدامات را ناکام گذاشت.
دهه‌ی 1990 شاهد تغییرات زیادی در عملیات بازآفرینی شهری بود و به این ترتیب تأکیدها از کمک‌های بلاعوض به سمت مناقصه‌های رقابتی، اتحاد منافع و مشارکت تغییر کرد.
اولین مثال فراگیر از این رویکرد جدید (برنامه) چالش شهری (22) بود. در 1993 دولت دپارتمان‌های تجارت و صنعت، اشتغال، محیط زیست و حمل و نقل را با هم به صورت یک دفتر یکپارچه مرکزی منطقه‌ای تجمیع کرد. این امر با الحاق همه برنامه‌های بازآفرینی موجود در یک چارچوب واحد به نام بودجه بازآفرینی واحد همراه بود که توسط دفتر یکپارچه منطقه‌ای جدید اداره می‌شد. به این ترتیب تمام پروژه‌های بازآفرینی از جمله پروژه‌های شرکت‌های توسعه شهری، شرکت‌های ساخت مسکن و شرکای انگلیسی با این بودجه واحد و با پولی که در مناقصه‌ای رقابتی به دست می‌آمد، از نظر مالی تأمین می‌شدند. تأمین بودجه‌ی بازآفرینی واحد نیازمند پشتیبانی از طرف تمامی کنشگران است و از مسئولان محلی انتظار می‌رود که نقش قدرتمندی در میان آنها بازی کنند (هر چند نقش رهبری مممکن نباشد). این تأمین مالی به لحاظ فضایی برنامه‌ریزی نشده است و در نتیجه به پراکنش جغرافیایی وسیع‌تر از منابع بازآفرینی منجر شده است. برای مثال می‌توان به ایالت راندشاو و لاندن بوروگ در ساتن اشاره کرد.
شراکت‌های انگلیسی (EP) از آوریل 1994 وارد روند کار شدند. مؤسسه بصورت کلی بر اقدامات بازآفرینی کالبدی در انگلستان متمرکز بود. موضوعات آن اشتغال‌زایی، سرمایه‌گذاری داخلی و بهبود محیط زیست از طریق احیا و توسعه زمین‌ها و ساختمان‌های متروک، خالی و بلااستفاده است و در آن به انجام نقش مشارکت راهبردی با مسئولان محلی، بخش خصوصی و بخش‌های داوطلب و سایر اجزا می‌پردازد. همچنین شرکای انگلیسی در جایگاه قدرت بودند که این به آنها توانایی فراهم‌سازی حمایت مالی (مشوق‌ها، وام‌ها و ضمانت‌ها) و همچنین امکان جلب مشارکت و توسعه یا خرید زمین و ساختمان (اجباری و یا توافقی) را می‌داد. تمام جنبه‌های مداخله آن در بازآفرینی به وسیله صندوق سرمایه‌گذاری تأمین مالی می‌شود که منابع آن از سوی برنامه بودجه بازآفرینی واحد دولت فراهم می‌شود.
از سال 1995 قرعه‌کشی ملی (23)، منابع مالی جدیدی را برای طیف وسیعی از پروژه‌های مشارکت محور و منحصر به فرد فراهم کرده است که این پروژه‌ها اغلب از نگاه بودجه‌های عمومی مرسوم دور می‌مانند در حالیکه تقاضا برای آن‌ها بسیار است. برای پشتیبانی توسط وجوه قرعه‌کشی پنج مزیت وجود دارد، چرا که کمیسیون توسعه هزاره، انجمن‌های ورزشی، صندوق یادمان میراث ملی، هیأت امنای خیریه‌ها و نیز انجمن‌های هنری تشکیل دهنده آن هستند. این نهادها، از طریق وجوه قرعه‌کشی‌ها، پروژه‌های بزرگ و کوچک را برای حفاظت از میراث ملی، بهبود محیط زیست، توسعه جامعه، ورزش و تفریح و هنرها پشتیبانی می‌کنند. برخی از این پروژه‌ها هم چنان به عنوان کاتالیزور و محرک توسعه برای بازآفرینی نواحی محلی نقش بازی می‌کنند. پروژه‌های مجلل و بزرگ مقیاس شامل مرکز لوری (24) در سالفورد، مرکز بین‌الملل زندگی در نیوکاسل، بریستول 2000، مرکز هزاره در بیرمنگام و مرکز زمین دنکستر توسط کمیسیون توسعه هزاره پشتیبانی می‌شوند. شماری از برنامه‌های مشابه نیز هم اکنون در دست مطالعه‌اند.
کمیسیون اروپا از طریق تخصیص کمک‌های توسعه منطقه‌ای خود یک تأمین کننده مهم بودجه برای بازآفرینی در انگلستان است. بسیاری از مسئولان محلی و کنش‌گران بازآفرینی محلی منابع اضافه مهمی را از کمیسیون اروپا برای تکمیل پروژه‌هاشان دریافت کردند که در غیر این صورت قادر به تأمین مالی آن نبودند. اکثر این‌ها از بودجه‌های ساختاری بود که به بهبود و افزایش انسجام اقتصادی و اجتماعی در اروپا از طریق توزیع مجدد منابع به نفع مناطق کمتر برخوردار متمایل بودند. بودجه‌های ساختاری بر چهار هدف سیاست منطقه‌ای تمرکز دارند؛ سه مورد که در ادامه می‌آید در انگلستان به کار گرفته شده است.
هدف 1: برای مناطقی که از میزان توسعه متوسط جامعه عقب مانده است (70 درصد از بودجه کلی موجود).
هدف 2: برای تعدیل مناطقی که متأثر از رکود صنعتی بوده‌اند (11 درصد از بودجه).
هدف 5b: برای تعدیل ساختاری در نواحی روستایی (4 درصد از بودجه).
بیش از 9 درصد کل منابع برای اقدام در جوامع محلی خرج شدند که همچنین می‌توانند برای کمک به تأمین مالی به پروژه‌های خاص نیز استفاده شوند. این‌ها شامل طراحی نواحی معدن زغال سنگ و طراحی برای مناطق محروم شهرهایند. مجموع بودجه‌های ساختاری تخصیص داده شده در انگلستان قابل توجه بوده و به طور متوسط بین سالهای 1994 تا 1999 1.8 میلیارد پوند بوده است و برای هماهنگی منابع بودجه‌ها که از طریق اقدامات بازآفرینی انگلستان به دست می‌آیند به کار می‌رود.
کمیسیون اروپا بیان می‌کند که تقریباً 10000 میلیون پوند از بودجه‌های ساختاری در سالهای 1994 تا 1999 به انگلستان تخصیص داده خواهد شد. بیشتر بودجه به نواحی شهری، به ویژه در مناطق صنعتی قدیمی‌تر سرازیر خواهد شد. کمیسیون اروپا همچنین پشتیبانی برنامه‌های زیرساختی برای بخش خصوصی را با کاهش میزان بودجه‌های مورد نیاز از طرف مسئولان محلی، ساده‌تر کرده است.

پی‌نوشت‌ها:

1- Commumity Development Projects
2- Inner Area Studies
3- City Actions Teams
4- European Regional Development Fund
5- coalisland
6- City Challenge
7- Single Regeneration Budget
8- Merry Hill
9- Black Country
10- Custard
11- Derlict Land Grant
12- Aberfan disaster
13- Sunderland
14- Inverclyde
15- Leasehold
16- Merseyside
17-Contrat de Ville
18-Oakley
19- Michael Heseltine
20- Imrie & Thomas
21- British Urban Development
22- City Challenge
23- National Lottery
24- lowry