منابع اقتصادی بازآفرینی شهری

تأمین منابع: سرمایه و نگهداشت

بیشتر پروژه‌های بازآفرینی کالبدی نیازمند عنصر پشتیبانی بخش عمومی (دولت) هستند. چنین پشتیبانی از طرف بودجه بازآفرینی واحد و بودجه چالش شهری، شرکای انگلیسی و یا بودجه ساختاری اروپا صورت می‌گیرد که البته نیازمند توجیه و قانع کردن آن‌ها به سختی شرایط، به ویژه برای حفظ اشتغال و یا اشتغال‌زایی (برای مثال ببینید مشارکت انگلیسی 1994) است. فرایند تخصیص منابع از نهادهای بخش عمومی بسیار پیچیده می‌باشد، چرا که شرکت کننده‌های مناقصه متعهد به ارائه دستاوردهایشان با استفاده از روش‌هایی چون تحلیل هزینه – فایده‌اند. فشار برای به حداکثر رساندن سهم بخش خصوصی و تأکید فزاینده بر ارزیابی گذشته نگر پروژه‌ها این موضع را پیچیده‌تر نیز می‌کند.
نیاز به هماهنگ کردن بودجه از طرف تأمین کننده‌های کمک‌های بلاعوض (شامل قرعه‌کشی ملی) باعث به کارگیری روش‌های پیچیده ارزیابی برنامه‌ها به منظور ساخت مجموعه واحد صندوق اعتباری از منابع مختلف خصوصی و عمومی می‌شود.
از آن‌جا که بیشتر کمک‌های بلاعوض برای بازآفرینی کالبدی جزو هزینه‌های سرمایه‌ای‌اند، نیاز به اثبات این امر وجود دارد که آیا زمانی که پروژه‌های جدید تکمیل شدند از محل درآمد حاصله هزینه‌های نگهداری و جاری تأمین مالی خواهند شد؟ بنابراین مؤسسه‌های تأمین بودجه به دنبال یافتن مستندات ظرفیت پذیرش بازآفرینی برای ارائه هستند. در مالکیت‌های بزرگ که احتمالاً مالکیت آن‌ها پس از تکمیل تغییر می‌کند، مهم خواهد بود که طرح کسب و کار دربرگیرنده جزییات راهبردهای موجود در مورد چگونگی دست‌یابی موفقیت آمیز به اهداف باشد. بنابراین برنامه‌ریزی دقیق پروژه بسیار برای موفقیت تخصیص کمک بلاعوض و اطمینان از احیای اقتصادی دراز مدت اهمیت دارد. پیش برندگان پروژه نیازمند حصول اطمینان از عدم تجاوز کل سهام توسعه از ظرفیت‌های مالی آنها برای عملیات مداوم نگه‌داری هستند. این موضوع، نگرانی ویژه پروژه‌های سرمایه‌گذاری بزرگ بوده است که بخشی از آن به وسیله کمیسیون هزاره تأمین مالی شدند.
یک راه فایق آمدن بر این امر افزایش استفاده از منابع بخش خصوصی از طریق صندوق اختصاصی بخش خصوصی (PFI) است که تا به امروز این روش برای تأمین منابع لازم سرمایه‌گذاری کلان در جاده‌ها، ریل‌های سبک، تسهیلات سلامتی و خدمات فن‌آوری اطلاعات به کار رفته است. از طریق تشکیل صندوق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، سرمایه‌گذاری به بخش خصوصی منتقل می‌شود. به خصوص با ایجاد مدل عملیات تأمین مالی طراحی ساخت (1) (DBFO) تقریباً همه خدمات محلی و بسیاری از سرمایه‌گذاری‌های کلان از این روش تأمین مالی استفاده می‌کنند تا قادر به جلب حمایت‌های درآمدی دل‌خواه باشند. مقولاتی که به وسیله گونه‌های مشخص پروژه‌ها مورد توجه قرار گرفتند عبارتند از:
-منظرسازی/ بهبود محیط زیست – معمولاً پروژه‌های غیرسرمایه‌ای هستند که نیازمند برخی نگهداری جاری است. تخصیص منابع جهت نگهداری (به صورت هزینه‌های سالانه) و همچنین استفاده از موادی که در آینده در دسترس خواهند بود و بایستی جایگزین مواد مورد نیاز شوند از اهمیت فراوانی برخوردار است.
- پروژه‌های حمل و نقل – آیا درآمد بدست آمده از مسافران برای نگهداری سطح خدمات و ارزش سهام کافی خواهد بود؟ پیشنهاد امداد جاده‌ای شمال بیرمنگام جذب سرمایه، درآمد و هزینه‌های نگهداری از طریق پرداخت کاربران جاده‌ای است. این روند احتمالاً بصورت فزاینده‌ای در آینده ادامه خواهد داشت.
- جاذبه‌ها (هنر/ فرهنگ/ گردشگری) – شمار بازدیدکنندگان مهم خواهد بود زیرا آنها باید درآمد کافی برای جبران هزینه‌های جاری در نظر بگیرند.
-مسکن – ارتقای سرمایه سهام مسکن باید با کاهش طبیعی هزینه‌های نگه‌داری از طریق بهبود ساخت و سازها و کارایی انرژی صورت پذیرد. انتقال سهام توسعه مجدد و احیا مسکن موجود به بخش خصوصی یا تعاونی‌های مسکن باعث کاهش فشار بر منابع عمومی (دولت) خواهد شد.
- بازآفرینی اقتصادی و اجتماعی (شامل آموزش و تسهیلات حمایت از کسب و کار) اغلب وابسته به پشتیبانی مداوم بخش عمومی علاوه بر تولید درآمد برای رشد است که نیازمند هوشیاری نسبت به مشکلات درازمدت درآمدهاست.

تأثیر اقتصادی بازآفرینی

طیفی از مشکلات در تلاش برای ارزیابی تأثیرات اقتصادی بازآفرینی شهری وجود دارد. بررسی تأثیر اقتصادی یک اقدام خاص یا برنامه دشوار است چرا که دستاوردها اغلب نتیجه تأثیرات تلفیقی از چندمین برنامه‌اند. همچنین مشکلات غیرواقعی‌ای وجود دارد که باید در نظر گرفته شوند. اگر هم هیچ برنامه‌ای معرفی نشود مشکل قابل پیش‌بینی نبودن آن در طول دوره‌ی مشابه از زمان رخ خواهد داد. علی‌رغم این مشکلات ارزیابی‌ها نشان داده‌اند که بسیاری از پروژه‌ها موفقیت خود را به اثبات رسانده‌اند. تحقیقات مشابه در زمینه کمک بلاعوض توسعه شهری نشان می‌‌دهد که این امر باعث سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در شهرها خواهد شد (DOE, 1988b) تحقیق مشابه درباره‌ی برنامه‌های شهری هم نشان داد که این امر به بهبود محیط زیست و پروژه‌های اشتغال‌زایی کمک می‌کند (DOE,1989)؛ ضمن این که ارزیابی از اقدامات نواحی اقتصادی نشان داد که آنها بازار املاک و مستغلات محلی را افزایش داده‌اند، فرسودگی و تخریب را از بین برده و باعث تشویق کسب و کارها و شغل‌های جدید شده‌اند (HMSO,1995).

ارزیابی سیاست‌های اخیر

تحلیل ارزیابی اثرات سیاست‌های شهری (رابسون و دیگران، 1994) که توسط برایان رابسون (رابسون، 1994) و همکاران به عنوان بخشی از تحقیق دپارتمان محیط زیست درباره برنامه تحقیق درون شهری انجام شد، بررسی دقیقی را از اثرات سیاست‌های شهری در طول دهه 1980 و اوایل 1990 ارائه داد. از آن‌جا که این تنها منبعی است که چنین ارزیابی دقیق را ارائه می‌کند ادامه این بخش در بیشتر قسمت‌ها به روش‌ها و نتایج آن می‌پردازد.
اثر سیاست اقتصاد شهری در این مورد هم به صورت کمی و کیفی ارزیابی شد. در بخش کمی یا آماری تحلیل رابطه میان هزینه و نتایج اقتصادی – اجتماعی را در نمونه‌ای از صدوبیست و سه نفر از مسئولان محلی انگلستان انجام داد. از این صدوبیست و سه نفر، پنجاه و هفت نفر در مناطق شهری با مجوز و ضوابط خاص (UPA) قرار داشتند (که این هدف اقدامات برنامه شهری است) چهل نفر مسئولان نواحی حاشیه‌ای و بیست و شش نفر باقی مانده مسئولان برای مقایسه و در جایگاه نظاره‌گر بودند.
شمار زیادی از دستاوردها می‌توانستند برای تحلیل انتخاب شوند ولی در این مورد عواملی که به نظر می‌رسید اثرات مؤثرتری را نشان می‌دهند، در نظر گرفته شدند که عبارت بودند از: نرخ‌های عمومی و بلندمدت بیکاری در 1983 تا 1991، تغییرات اشتغال خالص بین 1981 تا 1989، درصد تغییرات در کسب و کارهای کوچک بین سالهای 1979 تا 1990، تغییرات قیمت مسکن از 1983 تا 1990 و تغییرات خالص در تعداد و نسبت 25 تا 34 ساله‌ها بین سال‌های 1981 تا 1990. این عوامل برای تحلیل انتخاب شدند، زیرا به راحتی قابل دسترس و تفسیر بودند.
اطلاعات کیفی از دو جنبه مختلف جمع‌آوری شد. اول مطالعه کسانی که پذیرنده آثار سیاست‌ها بودند (شامل ساکنان و کارفرمایان در نواحی درون شهری) و دوم از حاصل بحث‌های بین متخصصان در نوک پیکان اجرای سیاست‌ها.

ارزیابی کمی

ارزیابی ملی رابسون 123 مسئول محلی را برای بررسی اثرات و دستاوردها مورد استفاده قرار داد. با توجه به داده‌ها واضح است که در نواحی با اولویت شهری نشان دهنده یک عدم تناسب بین طبقه‌بندی مسئولان و میزان منابعی که آنها به صورت سرانه دریافت می‌کنند وجود دارد. نواحی با اولویت شهری، سرانه قابل توجهی را نسبت به مسئولان حاشیه‌ای و محله‌های قابل قیاس دریافت نکردند. با در نظرگرفتن دستاوردها به طور کلی، در طول این دوره، نواحی با اولویت شهری در موقعیت نابودی قرار گرفتند؛ هرچند برخی از شاخص‌های اختصاصی مثبت بود، مثلاً نرخ اشتغال عمومی و اشتغال بلندمدت نمایانگر نشانه‌هایی از بهبود بودند. همچنین دستاوردهای خوبی جهت ارتقای جذابیت‌های مسکونی در نواحی درون شهری وجود داشت و برخی از نواحی با اولویت شهری در نگهداری گروه‌های سنی مهم بین 25 تا 34 سال موفق بودند. سیاست شهری در برخی از نواحی با اولویت شهری تأثیراتی مانند پایین آوردن یا از بین بردن فرسودگی پایه‌های اقتصادی و مسکونی در برخی از شهرهای بزرگ و شهرهای کوچک داشته است. یکی از مهم‌ترین نتایج از داده‌های بالا این است که افزایش هزینه‌ها در یک ناحیه معین می‌تواند به کاهش بیکاری کلی و بلندمدت منجر شود و همچنین به نگهداری گروه‌های 25 تا 34 ساله کمک کند؛ به علاوه چنین ارتباطی نیز بین افزایش هزینه‌ها و افزایش مثبت تغییرات قیمت مسکن در دوران 1986 تا 1989 وجود دارد.
نیم رخ نواحی با اولویت شهری بر پایه ورودی: داده‌های خروجی‌های 18 ناحیه از 57 ناحیه با اولویت شهری نشان می‌دهد که چه چیزی را می‌توان دستاورد مثبت تعریف کرد. 9 عدد از این 18 ناحیه، ورودی بودجه بالا یا نسبتاً بالا داشت، 2 عدد دارای ورودی کم و بیش متوسط و 7 عدد دارای ورودی نسبتاً کم بودند. 18 ناحیه با اولویت شهری دستاوردهای کم‌وبیش متوسط را نشان داد و از میان آنها 8 عدد دارای داده‌های کم و بیش متوسط و 10 تا دارای حمایت‌های نسبتاً پایینی بودند. 21 ناحیه با اولویت شهری دارای دستاوردهای کمی بودند؛ به رغم این واقعیت که 9 تا دارای حمایت‌های ورودی بالا و 2 تا دارای حمایت‌های کم و بیش متوسط بودند. 10 تای باقی مانده ورودی، منابع حمایتی پایینی داشتند.

ارزیابی کمی

برای مطالعات کیفی، 1299 مصاحبه با ساکنان نواحی با اولویت شهری ترتیب داده شد. محدوده‌ی مطالعات طوری انتخاب شده بود که بتوانند مقایسه‌ای دوگانه بین نواحی‌ای در سطح وسیع دارای شرایط مشابه اجتماعی اقتصادی‌اند؛ و نواحی‌ای که میزان متفاوتی از منابع مالی را دریافت کردند، داشته باشند. نکته مهم چنین مطالعه‌ای این بود که در نواحی که پول بیشتری را دریافت کرند عقاید ساکنان در مورد مطلوبیت حال و آینده ناحیه آنها مثبت بود و گونه‌ای از وفاداری به ناحیه وجود داشت. بنابراین نیاز به توجه بیشتر بر ابعاد اجتماعی سیاست‌های شهری برای به دست آوردن منافع حاصل از این حس وفاداری و حس تعلق اجتماعی وجود دارد. مخاطبان مهم‌ترین موضوعات نگرانی خود را برای توجه به ترتیب چنین اعلام کردند: بزهکاری، سلامتی و هزینه‌های زندگی. اگرچه باید به این مسأله اشاره شود که تفاوتی بین مخاطبان از گروه‌های نژادی مختلف نیز وجود داشت.
در جمع‌بندی دیدگاه شاغلان درباره سیاست شهری با مجموعه‌ای از بحث‌های ساختار گسیخته برخورد شد. مخاطبان – حتی در مورد شرکت‌هایی که به نظر می‌رسید از برنامه‌ها منتفع شده‌اند – نشان دادند که دانش آنها از برنامه‌ها بسیار محدود بوده است. مدیران نسبت به موانع اداری چندگانه‌ای که با آنها روبه رو بودند انتقاد داشتند. برنامه سرمایه محور مانند کمک و اعطای زمین‌های متروکه و شرکت‌های توسعه شهری به طور کلی مورد استقبال قرار نگرفتند. اگرچه به نظر می‌رسید که دسترسی به این اطلاعات مشکل است، مواجهه با بزهکاری مسأله مهمی در محلات میانی پیرامون مرکز شهر بود زیرا به دلیل هزینه‌های اضافی برای امنیت، مانعی برای مکان‌یابی در نواحی درون شهری بود.
در طول مصاحبه و بحث با متخصصان در نهایت 3 نتیجه مهم به دست آمد. اول شرکاء و مداخله‌گران در نظر گرفته شده بودند، براساس توافق همگانی محلی برای موفقیت شرکا و برنامه‌هایی که درگیر آن بودند، اهمیت زیادی در نظر گرفته شد. به رغم هدف دولت برای توسعه و تشویق این شراکت بسیاری از مخاطبان احساس کردند که بسیاری از سیاست‌های دهه 1980 در واقع توسعه شراکت را در سطح محلی و ملی نادیده گرفته‌اند؛ به خصوص به دلیل محدودیت‌ها و موانع مالی که ظرفیت نواحی محلی را برای مشارکت موفق کاهش داده بود. اگرچه برنامه‌ی چالش شهری اخیر تغییری را در این روند نشان داد و مسئولان محلی به طور فزاینده‌ای شروع به ایفای نقش در شراکت کردند. مخاطبان احساس کردند برنامه چالش شهری یک نوآوری و نشانه‌ای برای اقدامات موفقیت‌آمیز بود.
دومین مقوله هماهنگی و جامعیت است که هماهنگی بین مخاطبان محلی، دپارتمان‌های دولت مرکزی و دولت محلی ناکارآمد است. به نظر می‌رسد دپارتمان‌های مختلف با اهداف و فرضیات مختلف درباره ماهیتشان، و چگونگی برخورد و مقابله با مشکلاتشان کار می‌کنند.
مقوله سوم هدف‌گذاری سیاستی است. در این جا دو جنبه وجود دارد که باید در نظر گرفته شوند: اول هدف‌گذاری منابع به سمت ایجاد 57 منطقه شهری با مجوز و ضوابط خاص (UPA) و دوم هدف‌گذاری گروه‌ها و یا نواحی قرار گرفته در مناطق شهری با مجوز و ضوابط خاص (UPA). پاسخ‌ها پیشنهاد می‌کنند که نیاز برای تمرکز بیشتر بر گروه‌ها به جای مکان‌ها وجود دارد. این عقیده برخی از دستاوردها را که هدف‌گذاری فضایی را برای برنامه‌های موفق پیشنهاد می‌کند، رد می‌کند. همچنین پشتیبانی قابل توجهی برای تمرکز منابع در مناطق تعریف شده وجود داشت.

الزامات ارزیابی

در بسیاری از روش‌ها یک الگوی مختلط از ارزیابی پدیدار می‌شود. اگرچه در بیشتر مناطق محروم به نظر می‌رسد که این سیاست تأثیر کوچکی داشته است، شواهد قطعی مبنی بر بهبود در جهت فقر اجتماعی و عدم اشتغال وجود دارد. در واقع شواهد نشان دهنده آن است که برخی مناطق در وضع بدتری قرار گرفته و موفقیت کمتری در آن‌ها حاصل شده است. بهترین موقعیت می‌تواند در مناطق پیرامونی و کوچک‌تر، جایی که هزینه‌ها اثرات مثبتی را داشتند یافت شود.
هر چند بخشی از هدف ایجاد مشارکت‌ها تحقق یافته است، اما تمایل برای ورود سرمایه‌گذاری خصوصی باعث ایجاد مشکل با مسئولان محلی در برخی از مناطق شده است. مسئولان محلی برای ایفای نقش خود در جایگاه مشارکت با مشکلاتی روبرو شدند چرا که منابع آنها بسیار گسترده بود و آنها با کارکردن با بخش خصوصی آشنا نبودند. به علاوه از نقطه نظر برخی از مخاطبان سرمایه‌گذاری خصوصی تأثیر و دامنه کم و کوتاه مدتی دارد که برای اطمینان از پایداری و دوام سیاست اقتصادی یا یک فرآیند تداوم سیاست توسعه، مناسب نیست.
نتیجه گزارش این بود که بسیاری از سیاست‌های شهری در دهه 1980 انسجام لازم را نداشتند و باید راهبردی‌تر می‌بودند. بسیاری از برنامه‌ها نیز باید با برخی از دپارتمان‌های دولتی هماهنگ می‌شدند که این امر به خوبی انجام نشد. مناطقی که سیاست‌های توسعه‌ی شهری در آن به خوبی عمل کردند نیازمند بودجه‌های منطقه‌ای و هماهنگی بیشتر محلی بودند. این تمایل در برنامه چالش شهری به مانند برنامه بودجه بازآفرینی واحد لحاظ شد.
این مطالعه همچنین نسبت به تمرکز اقتصاد دولت (بازآفرینی املاک محور) بر سیاست‌های شهری انتقاد دارد و ادعا می‌کند که اگرچه بیان می‌شود که برخی از موفقیت‌ها در جهت بهبود محیط زیست و نوسازی کالبدی به دست آمده است، در نظر گرفتن مسائل و مقولات مهم اجتماعی موفقیت‌آمیز نبوده است. براساس این گزارش نیازهای ساکنان نواحی محروم درون شهری نادیده گرفته شده و این بزرگ‌ترین فرصت برای استفاده و به کارگیری مهارت‌های آنها و ظرفیت‌سازی محلی بود که از دست رفت (رابسون، 1994).

نتایج حاصل از گزارش رابسون

پنج نتیجه از گزارش رابسون برای تأثیرگذاری در سیاست‌های اقتصاد شهری آینده به شرح ذیل ترسیم شد:
-نیاز به پیوستگی و هم‌افزایی مؤثر کنشگران در محل وجود دارد و این امر تأثیر بیشتر توسعه ساختارها برای تشویق مشارکت بلندمدت را در پی خواهد داشت.
- مسئولان محلی در هر ائتلاف و کار مشترک باید نقش مهمی را به عهده بگیرند.
- گروه‌های محلی نیز باید در این ائتلاف‌ها و کار مشترک وارد شوند.
- انسجام برنامه‌ها باید همراه و با بخش‌های دولتی بهبود یابد. اهداف راهبردی باید اولویت‌ها را هدایت کنند.
- توسعه یک بودجه شهری که در سطح منطقه‌ای اداره می‌شود نیازمند لحاظ کردن بهتر موقعیت و شرایط محلی است.
از آن‌جا که این مطالعه در سال 1994 منتشر شد ارزش به روز شدن ضمن در نظرگرفتن اینکه آیا هیچ یک از اهداف به دست آمده‌اند را دارا می باشد. با توجه به نتیجه‌ی اول، پیشرفت‌هایی به دست آمده است. در کشور شماری از مداخله‌گران و مشارکت‌کنندگان جدید مثل شرکای کاونتری و وارویکشایر وارد عمل شدند.
شراکت با مسئولیت محدود کاونتری و وارویکشایر در ژوییه 1994 به عنوان شرکت با مسئولیت محدود برای تهیه سازوکار رسمی برای هماهنگی و یکپارچگی اقدامات سیاست شهری راه‌اندازی شد. تأسیس این شرکت، پیشینه طولانی از توافقات غیررسمی مسئولان محلی و سایر ارگان‌ها برای پشتیبانی و افزایش و ارتقا توسعه اقتصادی مناطق را دنبال می‌کند.
شرکای کلیدی شامل مسئولان محلی کاونتری و وارویکشایر، شوراهای آموزش و سرمایه‌گذاری (TEC) کاونتری و وارویکشایر و دفتر بازرگانی بودند. شرکت به موفقیت‌های زودهنگامی به خصوص در مورد دور اول بودجه واحد بازآفرینی (SRB) دست یافت. یک راهبر اقتصادی واحد برای فراهم کردن چارچوب برای اقدامات توسعه‌ی اقتصادی آینده در شهر کاونتری و مناطق حاشیه وارویکشایر ایجاد شده است.
همچنین برخی اشکال توسعه با توجه به سازمان وارد شده در سیاست اقتصاد شهری در نظر گرفته شده است. اوریل 1994 دفاتر دولتی برای مناطق تأسیس شدند. این دفاتر ده‌گانه‌ی یکپارچه‌ی منطقه‌ای، منابع دپارتمان‌های اشتغال – محیط زیست – حمل‌و نقل و صنعت را با هم یکی کرد. هدف دفاتر دولتی منطقه‌ای بنا به گفته جان‌گامر کسی که آغاز کار آنها را اعلام کرد: «ابزارهای سریع برای انتقال قدرت از دولت انگلیس به جوامع محلی و افزایش مسئولیت دولت در مورد اولویت‌های محلی» است.

پی‌نوشت‌:

1. Design Build Finance Operate

منبع مقاله :
رابرتز، پیتر؛ (1393)، بازآفرینی شهری یک کتاب راهنما، ترجمه محمدسعید ایزدی و پیروز حناچی، تهران: مؤسسه‌ی انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول