نقش رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي(1)
نويسنده:دكتر محسن اسماعيلي
مقدمه
در پاسخ به اين پرسش كه مبنايي براي تعيين اختيارات رئيس جمهور نيز هست، نظريه هايي كاملاً متفاوت ابراز شده كه به رغم نگاهي كه هر كدام از آنها به واقعيت دارد، نتوانسته اند ساز و كاري متناسب با ساختار قانون اساسي و ساير اصول آن ارائه نمايند.
به نظر مي رسد براي يافتن پاسخي در خور ابتدا بايد نگاهي به مباني و سير گذشت تاريخي اصل 113 داشت و سپس به تحليل و نقد نظريه هاي پيرامون آن پرداخت. قسمت هاي اول و دوم عهده دار اين هدف ها است.
الف. بررسي تاريخي و حقوق تطبيقي
اول. سير تصويب اصل 113 و مباني آن
چنان كه پيداست متن پيشنهادي بدون در نظر گرفتن ساختار حكومت اسلامي و مبتني بر اين پيش فرض بود كه رئيس جمهوري بالاترين مقام رسمي كشور است .از آنجا كه درپيش نويس ياد شده سخني از« مقام رهبري» و «ولايت فقيه» به ميان نيامده بود چنين پيشنهادي طبيعي و مشابه با كشورهايي است كه بر اساس نظام رياستي، همه اختيارات مهم را در رياست جمهوري متمركز مي كنند . به همين جهت طبق پيش نويس مذكور «توشيح قوانين با رئيس جمهور است...»[1]، و «رئيس جمهور حق دارد در مهلت توشيح، مصوبات مجلس شوراي ملي را كه بر خلاف قانون اساسي يا اصول مسلم و احكام شرعي مي بيند، با ذكر دلايل خود براي اصلاح و بررسي مجدد آن به مجلس باز گرداند» (اصل 84 پيشنهادي) ، «نخست وزيررا انتخاب مي كند.» (اصل 87 پيشنهادي) ، «مي تواند از راه همه پرسي انحلال مجلس شورا را به تصويب ملت برساند » (اصل 89 پيشنهادي) ، «اعلام عفو عمومي» (اصل 90 پيشنهادي) كند، «فرماندهي كل نيروهاي نظامي با رئيس جمهور است» (اصل 93 پيشنهادي) ،« اعلان جنگ و متاركه آن و پيمان صلح پس از تصويب مجلس شوراي ملي با رئيس جمهور است ...» (اصل 95 پيشنهادي) و از همه مهم تر اينكه «حكم انتصاب رئيس ديوان عالي كشور و روساي شعب و مستشاران و دادستان كل كشور به امضاي رئيس جمهور صادر مي شود و ساير احكام به امضاي وزير دادگستري مي رسد» (اصل 140 پيشنهادي). طبق اين پيش نويس ، اگرچه قوه قضائيه مستقل است ، امّا «رئيس جمهور ضامن استقلال آن است» (اصل 127 پيشنهادي) ؛ همانگونه كه هر سه قوه « بايد هميشه مستقل از يكديگر باشند و ارتباط ميان آنها بر طبق اين قانون بوسيله رئيس جمهور بر قرار گردد.» (اصل 16 پيشنهادي).
تركيب نويسندگان اين پيشنهاد،[2] (كيهان، 6/6/1358) تحصيلات آنان و نيز مطالعه تطبيقي در قوانين اساسي كشورهاي ديگر ترديدي باقي نمي گذارد كه الگوي مورد نظر اين پيشنهاد دهندگان نظام سياسي فرانسه بوده و تلاش وافري داشته اند تا همه نهادها و اختيارات آنان را همانند آن كشور سازمان دهي كنند. مقايسه جايگاه و وظايف پيشنهادي رئيس جمهوري اسلامي ايران با جايگاه و وظايف رئيس جمهور در قانون اساسي فرانسه در اين باب بسيار نكته آموز خواهد بود . اين مقايسه نشان مي دهد كه ذكر مسئوليت اجراي قانون اساسي براي رئيس جمهور تقليدي از ماده 8 قانون اساسي فرانسه است ؛ همانگونه كه ساير اختياراتي كه از اصول متعدد پيش نويس نقل شد ، عيناً در قانون اساسي آن كشور وجود دارد.
ناگفته پيداست كه در جريان تدوين نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي متن پيشنهادي مذكور دچار تغييراتي شد . با تصويب اصل پنجم «در زمان غيبت حضرت ولي عصر ’’عج الله تعالي فرجه‘‘ در جمهوري اسلامي ايران ولايت امر و امامت بر عهده فقيه عادل و با تقوي ، آگاه به زمان ، شجاع ، مدير و مدبر است» و به همين دليل ديگر «رئيس جمهوري بالاترين مقام رسمي كشور» به شمار نمي رود.[3]
با توجه به همين نكته بود كه خبرگان و نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، متن پيشنهادي را با تغييراتي به عنوان اصل يكصد و سيزدهم اينگونه به تصويب رساندند: «پس از مقام رهبري رئيس جمهور عالي ترين مقام رسمي كشور است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط قواي سه گانه و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي شود ، بر عهده دارد .»
لزوم تغييرات فوق به گونه اي در نظر خبرگان آشكار بوده است كه مباحثه و اختلافي پيرامون آن صورت نگرفته و بلافاصله نتيجه گرفته مي شود كه «اين اصل را مي توانيم به راي بگذاريم چون سر راست هم هست» (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) و در نهايت با يك راي مخالف و دو راي ممتنع در مقابل 54 راي موافق به تصويب مي رسد. (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) دليل افزوده شدن قيد «پس از مقام رهبري» و «جز در مواردي كه مستقيما\"به رهبري مربوط مي شود» نياز به توضيح ندارد.
حذف عبارت «در امور داخلي و روابط بين المللي» نيزبه آن جهت بوده كه «اينها همه داخل قوه مجريه است و روابط بين المللي جزو وزارت امور خارجه است.» (صورت مشروح مذاكرات...، 1364، ص 1209) امّا به نظر مي رسد باقي نهادن ساير قسمت ها و تصويب آنها ، بدون هر بحث وگفت وگو ، چندان هم پذيرفتني و مناسب نبوده است ؛ گر چه در داوري خود نبايد شرايط و اوضاع و احوال ويژه آن زمان و ضرورت مربوط براي پايان تدوين قانون اساسي را ناديده انگاشت. نگاهي به جدول مقايسه جايگاه و مسئوليت هاي رئيس جمهور در قانون اساسي فرانسه، متن پيش نويس و نيز متن نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران, قبل و بعد از بازنگري سال 1368 , به روشني اقتباس ناموزون و غير متناسب از قانون اساسي فرانسه را نمايان مي سازد.
تحليل تاريخي و انتقادي اصل 113،گر چه در جاي خود آموزنده و براي تفسير و تحليل آن راهگشاست،امّا به هرحال ما هستيم و متن موجود. اكنون وظيفه آن است كه با در نظر گرفتن آن پيشينه و وضع موجود، اصل 113 (همانند هر اصل ديگر) به گونه اي تفسير شود كه از سويي هيچ قسمت آن لغو و بيهوده ، به نظر نرسد و از سوي ديگر به بهانه عمل به عبارتي از يك اصل، شالوده قانون اساسي و دهها اصل ديگر به هم ريخته نشود.
در هر حال بنا بر اصل 113 مصوب سال 1358 رئيس جمهور در نظام حقوقي ايران داراي يك شأن و سه وظيفه مهم و متفاوت شد؛ از نظر شأن و جايگاه عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري شد و سه مسئوليت زير را به عهده گرفت:
1- اجراي قانون اساسي
2- تنظيم روابط قواي سه گانه
3- رياست قوه مجريه جز در اموري كه مستقيماًَََ به رهبري مربوط مي شود.
مسئوليت «تنظيم روابط قواي سه گانه» در بازنگري سال 1368 از اين اصل حذف و به اصل 110 كه عهده دار بيان «وظايف و اختيارات رهبر» است ، منتقل گرديد و به همين جهت ديگر به عنوان يكي از مسئوليت هاي رئيس جمهور نمي تواند مورد بحث قرار گيرد ، امّا به دليل تاثيري كه تحليل مفهوم اين مسئوليت و انگيزه هاي تغيير آن در يافتن حقيقتِ معنا و محدوده «مسئوليت اجراي قانون اساسي» دارد، به ناچار باز هم بايد مورد توجه خاص قرار گيرد .
به همين دليل در ادامه به دلايل بازنگري و حذف مسئوليت «تنظيم روابط قواي سه گانه» اشاره كرده و سپس جايگاه و مسئوليت هاي رئيس جمهور در اصل 113 كنوني را مورد بحث قرار مي دهيم .
برخي معتقدند اگر هم رئيس جمهور را بر اساس اصل 113مصوب 1358 مسئول اجراي قانون اساسي در همه حوزه ها بدانيم ، پذيرش اين مطلب پس از باز نگري سال 1368 امكان پذير نيست ؛ هنگامي «تنظيم روابط قواي سه گانه» هم در زمره اختيارات و وظايف رئيس جمهور بود ، به دليل تسلطي كه بر دو قوه ديگر داشت تصور مسئوليت و در نتيجه دخالت او در قبال اجراي قانون اساسي در آن دو قوه مي توانست توجيه پذير باشد ، اما با انتقال اين مسئوليت به عهده رهبري ديگر محلي براي اين توجيه وجود ندارد و رئيس قوه مجريه نيز از اين نظر در سطح روساي دو قوه ديگر قرار گرفته است .امّا واقعيت چيست ؟
پي نوشت ها :
1- اصل 83 پيشنهادي. براي ديدن متن پيش نويس قانون اساسي، ر. ك : صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ،اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي ، چاپ اول 1364 ، ج 4 ، ص 3 – 22 .
2- تهيه كننده نخستين پيش نويس قانون اساسي ، دكتر حسن ابراهيم حبيبي است . ايشان در گفتگوي مفصلي با روزنامه كيهان خاطرات و نظرات خود را در اين زمينه بيان كرده است ( ر. ك : روزنامه كيهان ، روزهاي 6 و 10 و 11 شهريور ماه 1358 ) . كيهان به عنوان پيش درآمد اين گفت گو ، وي را چنين معرفي كرده است : دكتر حسن حبيبي از حقوقدانان و جامعه شناسان مي باشد كه امام در مدت اقامت در پاريس تهيه پيش نويس قانون اساسي را به ايشان محول نمود و طرح تنظيمي ايشان يكي از منابع متن پيشنهادي به مجلس خبرگان است .
از سوي ديگر گفته مي شود كه دكتر حبيبي نيز با مشورت دكتر ناصر كاتوزيان ، احمد صدر حاج سيد جوادي و فتح الله بني صدر طرحي را در اين مورد تهيه كرد . پس از پيروزي انقلاب اين طرح در جلسات شوراي طرحهاي انقلاب با رياست دكتر يدالله سحابي بررسي شد و پس از تغييراتي تصويب گرديد.
3- ياد آوري اين نكته ضروري است كه تهيه كنندگان پيش نويس هم با اصل ولايت فقيه مخالفتي نداشته اند. دكتر حبيبي در مصاحبه ياد شده تأكيد مي كند كه «امام خميني به عنوان مرجع و مجتهد علي الاطلاق و به عنوان رهبر انقلاب داراي ولايت شرعي هستند.» (روزنامه كيهان ، همان تاريخ) با اين حال بيان اين موضوع به صورت اصلي از اصول قانون اساسي از نظر آنان ضرورت نداشته است . اين نكته در جريان تصويب اصل پنجم مورد تصريح قرار گرفته است . ( ر . ك : صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، ج 1 ، ص 375 ) .
