شورای نگهبان قانون اساسی در آیینه‌ی تاریخ (1)

دین‌پناهان قانون‌گذار: عصر تأسیس
دقیقاً دو ماه پس از آنکه فرمان مشروطیت به امضای مظفرالدین‌شاه رسید، نخستین مجلس شورای مشروطه در تاریخ 14 مهرماه 1285ش گشایش یافت و پس از حدود سه ماه بحث و بررسی، نخستین قانون اساسی مکتوب تاریخ ایران را تدوین کرد و به تصویب رساند. این قانون، در واپسین روزهای حیات شاه مظفر، به تأیید او رسید و به این ترتیب، «شاه فاتح» نخستین قربانی مشروطه نیز لقب گرفت. این قانون اساسی، که بیشتر می‌‌بایست آن را نظامنامه‌‌ی اداره‌‌ی مجلس دانست (که در آن زمان، با درکی تقلیل‌یافته، تبلور همه‌‌ی آرمان‌ها و اهداف نهضت مشروطه‌خواهی قلمداد می‌‌شد)، به بیان کلیاتی در وظایف و اختیارات مجلسین شورای ملی و سنا در 51 اصل پرداخت و هرچند در اصل آخر آن، ابراز امیدواری شد که عمل به این قانون، موجبات «تشدید مبانی دولت»، «تأکید اساس سلطنت» و «نگهبانی دستگاه معدلت» و «آسایش ملت» را فراهم آورد؛ اما دیری نپایید که پدران این مولود نورسیده، خود دریافتند که شانه‌‌هایش نحیف‌‌تر از آن است که بار چنین رهاورد شگرفی را برای ملت و دولت به دوش کشد.
از جمله نقصان‌‌هایی که در نخستین ماه‌های اجرای قانون اساسی، خود را به رخ «پدران مؤسس» کشانید، غفلت آن‌ها از تعیین تکلیف مرامنامه‌‌ی جدید، با احکام و قوانین شریعت اسلام بود؛ قانونی کهن و سترگ که برای چندین و چند سده، حاکم بر حیات درونی و بیرونی فرد فرد مردم این جغرافیا بود. این بی‌‌توجهی شاید برآمده از ذوق وافر مشروطه‌خواهان از غنیمت به‌دست‌آمده و میل به حظ یک‌شبه از لذات آن و یا شاید برخاسته از عدم شناخت کافی از ابعاد مشروطیت و امکان‌ها و ظرفیت‌‌های تاریخی و اجتماعی ایران بود؛ اما هر چه بود از منظر لوازم استقرار و تداوم نهضت نیز می‌‌بایست خطایی آشکار دانسته شود؛ چرا که غفلت از «اسلام»، که در سراسر متن مکتوب اول، حتی یک بار نیز به آن اشاره نشده بود، معنای دیگری نیز داشت و آن بی‌‌توجهی و نادیده انگاشتن شأن و کسوت روحانیون و مدرسان و مبلغان دینی بود که ضلعی قدرتمند و انکارناپذیر از هندسه‌‌ی شاید ناموزون نهضت بودند. خطایی نابخشودنی در چشم توده‌‌ی دین‌داران و «دین‌پناهان» مشروطه‌خواه که خیلی زود و با تدوین «متمم قانون اساسی»، که تحکیم پایه‌های سست و ضعیف نهضت را دنبال می‌‌کرد، سعی شد تا جبران شود.
اصل دوم از متمم قانون اساسی مشروطه بر عدم مخالفت «مواد قانونیه»‌ی مصوب در مجلس شورا با «قواعد مقدسه‌ی اسلام و قوانین موضوعه‌ی حضرت خیرالانام، صلی ‌الله علیه و آله و سلم» تصریح کرده و به منظور تضمین و تحکیم آن، مقرر داشته است که در هر دوره از مجلس، «هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند» با معرفی از سوی «علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه» انطباق قوانین مصوب مجلس با احکام شریعت اسلام را «تا زمان ظهور حضرت حجت‌ عصر، عجل ‌الله فرجه» بررسی و درباره‌‌ی آن اعلام نظر نمایند.
این چرخش آشکار از قانون اساسی اول، که در متمم قانون اساسی مشروطه صورت پذیرفت، هرچند در آن مقطع، مانع به گل نشستن کشتی مشروطه‌‌خواهان نشد، اما شاید برای همیشه‌‌ی تاریخ، اذعانی بود به اینکه هیچ نهضتی در این کشور، استقرار نخواهد یافت، مگر آنکه نسبت خود را با «اسلام»، که رکن عقیدتی مردم است، به روشنی اعلام کند. حوادث آینده و در رأس همه، پیروزی انقلاب اسلامی 1357 بر این تحلیل مهر تأیید می‌‌زند.

جمهوری اسلامی: فقهای ناظر، از مجلس شورا به شورای نگهبان
پیروزی انقلاب اسلامی به رهبری حضرت امام خمینی (رحمت الله علیه) در شرایطی رخ داد که هیچ کس در غلبه‌‌ی اهداف و انگیزه‌‌های اسلامی در قیام مردم شک نداشت. قدرت برانگیزاننده‌‌ی شعارهای اسلامی به حدی آشکار بود که گروه‌ها و نیروهای متمایل به ایدئولوژی‌‌هایی غیر از اسلام نیز رفته‌رفته در پی ایجاد سنتزهایی میان افکار خود با آموزه‌های دین برآمدند. همه‌‌پرسی مدل حکومت، پس از انقلاب، با رأی معنادار به «جمهوری اسلامی» در گام نهایی، اجرای احکام اسلامی را به مثابه‌ی عنصر هویت‌بخش به نظام سیاسی تثبیت کرد و بر آن مُهر «ضرورت» نهاد. به این ترتیب، انطباق قوانین و رویه‌‌های حاکم بر کشور با «احکام اسلامی» به میثاق عمومی مردم با حاکمان و سردمداران نظام انقلابی و «مفروض اساسی» نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی تبدیل شد.
به همین منظور، نمایندگان «مجلس خبرگان قانون اساسی» (1358) با تدوین نهادی مستقل، «شورای نگهبان قانون اساسی» را، که متشکل از شش حقوق‌دان و شش فقیه مجتهد است، مسئول نگهبانی از کیان اسلامی نظام در قانون‌‌گذاری و تصدی‌‌گری سمت‌‌های اداری و اجرایی قرار دادند. تعبیه‌‌ی چنین دستگاهی در قانون اساسی، در همان مرحله‌‌ی تأسیس نیز بدون چالش و خالی از حرف‌وحدیث نبود. ابهامات و تردیدهایی پیرامون شأن و جایگاه این دستگاه، تناسب آن با دیگر ‌‌ارگان‌های حقوقی نظام، رابطه‌ی حقوقی با تحقق ولایت فقیه و... از مسائلی بود که به تفصیل در مجلس قانون اساسی به بحث و بررسی گذارده شد و نهایتاً طراحان قانون اساسی جمهوری اسلامی، در دو مقطع مجلس خبرگان اول (1358) و شورای بازنگری (1368) بر وجود شورای نگهبان و کارکرد نظارتی آن تأکید کردند.
در ادامه به نحوه‌ی طرح برخی از این چالش‌‌ها و ابهامات، که در مجلسین تدوین قانون اساسی پیرامون شورای نگهبان طرح شد، می‌‌پردازیم. این مرحله را در تاریخ حیات سی‌‌‌‌وچندساله‌‌ی شورای نگهبان، «مرحله‌ی تأسیس» نام‌گذاری کرده‌ایم. در شماره‌‌های آینده از این مقاله، به مسائل دوره‌‌ی استقرار و تثبیت و نیز مسئله‌‌ی «نظارت استصوابی» خواهیم پرداخت:

ابهام پیرامون ضرورت وجودی شورای نگهبان
پس از پیروزی انقلاب و با استقرار نظام جمهوری اسلامی نیز همچنان برخی‌‌ها، نظیر آنچه در صدر عصر مشروطه تصور می‌‌شد و در قانون اساسی اول مشروطه تبلور داشت، به کفایت «قوانین عُرفی» و نظامات قانون‌گذاری برای ایران، مطابق آنچه در دیگر کشورهای جهان مرسوم بود، نظر داشتند. در این دیدگاه و در خوش‌‌بینانه‌ترین حالت، قوانین عرفی، حامل و شامل وجوه روزآمد احکام اسلامی است و استقرار و تثبیت آن قوانین وافی مقصود شارع مقدس در تمشیت امور روزمره‌‌ی مسلمین خواهد بود. ایده‌‌ی پشتیبان تأسیس شورای نگهبان، اما با تأکید بر ظرفیت احکام شریعت اسلام برای تدبیر و اداره‌‌ی امور جهان کنونی، بر ضرورت تطبیق قوانین مصوب عرفی با قرائت‌‌های روزمره از فقه مرسوم شیعه تأکید داشتند.
شهید بهشتی در خلال طرح این مواجهه و در اثنای مذاکرات مجلس تدوین قانون اساسی، با اشاره به ابهام پیرامون ضرورت وجودی شورای نگهبان، می‌‌گوید: «ما یک قانون اساسی داریم و ما باید بدانیم که قوانین مصوب مجلس شورای ملی آینده، منحرف از قانون اساسی نیست. می‌خواهیم ببینم که تشخیص اینکه این قوانین بعدی مغایر با قانون اساسی نیست به عهده‌ی چه کسی باشد؟» (1)
وی سپس در توجیه چرایی ورود فقها به عرصه‌‌‌‌ی نظارت بر قوانین می‌‌گوید: «ما می‌گوییم چون قانون اساسی، مبنای اسلامی دارد، بنابراین باید چند نفر متخصص در مسائل و احکام اسلامی باشند تا عدم مغایرت قوانین مصوب مجلس شورای ملی را با اسلام تأیید کنند و چون قانون اساسی با مبانی غیراسلامی مباینتی ندارد، ولی مصادیق تطبیقی حقوقی دارد، یعنی اموری دارد که در بسیاری از مکاتب حقوقی دنیا هست و مصداقِ حقوق اسلامی هم هست، در تشخیص این مصداق، صاحب فن بودن در حقوق مؤثر است. در تشخیص این مصداق، صاحب نظر بودن در مسائل حقوقی مؤثر است. بنابراین ما می‌گوییم در اینجا این حقوق‌دانان می‌‌آیند و نظر می‌دهند.»
وی سپس در مقام پاسخ‌گویی به شبهه‌‌افکنی یکی از نمایندگان پیرامون معیار «عدم تغایر قوانین مصوبه با احکام اسلامی» با توجه به اختلاف میان فتاوی فقهای مختلف، با استناد به قاعده‌‌ی مرسوم در سنت تقلید می‌‌گوید: «اگر یک مرجع تقلیدی یا یک فقیهی در رساله‌‌اش یک فتوایی بر خلاف قول مشهور بنویسد، مگر نمی‌گویید عمل به فتوای او مجزی است برای اینکه در فتوای هر کسی این امکان وجود دارد؟» به این ترتیب، به نظر می‌‌رسد از زاویه‌‌ی چرایی ضرورت نظارت بر قوانین مصوب مجلس، تفاوتی میان منطق استدلالی قانون‌گذاران عصر مشروطه و جمهوری اسلامی وجود ندارد.

ابهام پیرامون ترکیب شورای نگهبان
با تعطیلی محاکم شرع و واگذاری شأن قضاوت پیرامون دعاوی خصوصی و عمومی به محاکم عرف، که ذیل آن بر اساس نظامات حقوقی متعارف در فرنگ حکم صادر می‌‌شد، رفته‌رفته ترتیبات و مفاد آموزش حقوق قضایی در ایران نیز با طرح مرسوم در آموزشگاه‌های اروپایی تطبیق داده شد و دانشجویان حقوق که برای قرار گرفتن در کرسی قضاوت تربیت می‌‌شدند، تحت آموزش اصول و ضوابط قضایی سکولار و عرفی قرار داشتند.
در هنگامه‌‌ی پیروزی انقلاب اسلامی و بحث و بررسی پیرامون ترکیب شورای نگهبان، دهه‌‌‌‌ها بود که همین رویه بر محاکم قضایی ایران حاکم بود. لذا در گفت‌وگو پیرامون ترکیب آن شورا، برخی از نمایندگان مجلس، با توجه به عدم آگاهی کافی حقوق‌دانان وقت کشور به قوانین اسلامی، از‌‌ یک ‌‌سو و شأن وجودی شورای نگهبان در انطباق قوانین مصوب مجلس با احکام اسلامی، از سوی دیگر، حضور حقوق‌دانان در شورای نگهبان را بلاوجه و غیرضروری می‌دانستند و ترکیب مجتهدین را برای نیل به مقصود مورد انتظار از شورای نگهبان کافی قلمداد می‌‌کردند: «شما از کجا حقوق‌دان می‌‌آورید؟ این برای من سؤال است و من واقعاً این را نمی‌دانم... شما این مسئله را چگونه فرض کردید که این را گذشته‌‌اید؟... آیا حقوق‌دان‌هایی که با سیستم حقوق ناپلئون و فرانسه و سایر کشورهای دنیا آشنا هستند، با آن فکر و منطقشان، می‌توانند برای شما تحلیل کنند؟ [ما] مبنای حقوق علم اصول را داریم و مبنای قانون اساسی، فقه است که داریم و به طور خلاصه، با وجود یک یا چند نفر مجتهد، پنج یا ده نفر مجتهد و به طور کلی، حقوق‌دان اسلامی، یعنی فقیه... دیگر چه نیازی به حقوق‌دان دارید که نمی‌دانید کیست و معلوماتش چیست؟»
این پرسش و ایرادی است که به نظر می‌‌رسد از سوی قاطبه‌‌ی نمایندگان مجلس تدوین قانون اساسی مقبول واقع شد؛ به گونه‌‌ای که نهایتاً مصوب شد تشخیص عدم مغایرت قوانین مصوب در مجلس با قوانین اسلامی، صرفاً بر عهده‌‌ی اکثریت فقهای شورای نگهبان باشد و تشخیص عدم مغایرت آن با قانون اساسی را اکثریت همه‌‌ی اعضای آن شورا عهده‌دار باشند.

مناقشه پیرامون جایگاه حقوقی شورای نگهبان
در اثنای بحث و بررسی پیرامون حدود اختیارات شورای نگهبان در مجلس قانون اساسی، مناقشه‌‌ای درباره‌‌ی گستره‌‌ی اختیارات نظارتی شورا مطرح می‌‌شود. دغدغه‌‌ی برخی از نمایندگان آن است که آیا معنای «نظارت» در ردیف اختیارات شورای نگهبان، به قلمروی تشخیص صلاح و مصلحت کشور نیز داخل می‌‌شود؟ به بیان دیگر، آیا شورای نگهبان اختیار ورود به «تشخیص مصلحت» در انطباق قوانین با احکام اسلامی و قانون اساسی را دارد؟ البته پاسخ شهید بهشتی، که به حق شایسته‌‌ی عنوان «معمار قانون اساسی جمهوری اسلامی» است، در آن مقطع به این پرسش، شفاف و صریح است: «این دو گروه، فقط کارشان کار یک کارشناس است؛ چه حقوق‌دان‌ها، چه فقها، کارشان کار یک کارشناس است و جهت کارشناسی‌‌شان هم مشخص است؛ یعنی نه فقیه و نه حقوق‌دان درباره‌ی اینکه آیا این قانون به صلاح مردم هست یا نیست، حق اظهار نظر ندارند. این تشخیص با نمایندگان مردم است. فقط این‌ها به عنوان کارشناس نظر می‌دهند [که] این چیزی را که نمایندگان ملت به صلاح ملت تشخیص داده‌‌اند خارج از دایره‌ی شرع یا قانون اساسی نباشد. بنابراین این شورا صرفاً شورای کارشناسان برای تشخیص جهت معین است.»
به این ترتیب و با این تصریح شهید بهشتی، به نظر می‌‌رسید که مسئله‌‌ی حدود اختیار شورای نگهبان در ورود به مبحث نظارت، یک بار برای همیشه حل شده باشد؛ اما تجربیات آینده‌‌ی جمهوری اسلامی، تعارض میان پافشاری سفت و سخت بر ثابتات از احکام اسلامی با اقتضائات روزآمد کشور را آشکار کرد؛ مناقشه‌‌ای که نهایتاً با طرح بحث «احکام ثانویه و حکومتی» از سوی حضرت امام و تشکیل مجمع بالادستی «تشخیص مصلحت نظام» فیصله یافت.

نسبت جایگاه قانونی شورای نگهبان با اختیارات ولایت فقیه
آیا قانون‌‌گذاری درباره‌‌ی اختیارات ولی فقیه عدول از ولایت‌‌پذیری نبود؟ آیا الزام برای ولی فقیه، که بر اساس نظامنامه‌‌ی مکتوب و از پیش تعیین‌شده‌‌ای فقهایی را برای مدتی مشخص به کاری گمارد، مداخله در شئون و اختیارات ولی فقیه نبود؟ آیا اساساً تأسیس شورای نگهبان به معنای تقسیم و چندپاره شدن شأن ولایت نیست؟ نباید از نظر دور داشت که در هنگام تشکیل جلسات تدوین قانون اساسی، هنوز بحث واگذاری اختیارات ولی فقیه (آن گونه که بعدها در مجمع تشخیص مصلحت تبلور یافت) مطروح نبود. بنابراین پرسش این بود که آیا «این اصل [تأسیس شورای نگهبان] معنایش این است که ما ولایت یا قدرتی که مربوط به امام است، به مدت شش سال از او می‌گیریم و به پنج یا شش نفر فقیه می‌دهیم؟ برای اینکه قاعدتاً بعد از این رهبر از نظر قانونی نقشی ندارد.» پاسخ ‌‌مجلس قانون اساسی، شفاف و صریح بود: «شورای نگهبان نظارت دارد، نه ولایت.» شورای نگهبان، بازوی رهبری نظام قلمداد می‌‌شد و شعبه‌‌ای از اِعمال ولایت و رهبری بود و مستقلاً ولایت نداشت.

 

مجلس بازنگری، شورای نگهبان و «مسئله‌‌ی دور»
متن قانون اساسی پس از تصویب در مجلس خبرگانی که به این منظور تشکیل شده بود، در روزهای یازدهم و دوازدهم آذرماه 1358، در یک همه‌پرسی، با 5/99 درصد آرا به تصویب ملت نیز رسید. پس از ده سال و در بهار 1368، بنا بر صلاحدید مقامات کشوری و موافقت حضرت امام (رحمت الله علیه)، به منظور اِعمال برخی اصلاحات در قانون اساسی، از جمله تمرکز قوه‌‌ی اجرایی، تمرکز مدیریت صداوسیما و... «شورای بازنگری قانون اساسی» تشکیل شد.
از جمله مواردی که در این شورا مصوب شد، واگذاری اختیار نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان (در کنار دیگر انتخابات) به شورای نگهبان بود. مسئله‌‌ای که در همان مجلس با مخالفت‌‌هایی روبه‌رو شد. از جمله اینکه عبدالله نوری در این باره پرسشی را طرح کرد که در ادبیات سیاسی کشور به مسئله یا «شبهه‌‌‌‌ی دور» معروف شد. وی در اعتراض به واگذاری اختیار نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان به شورای نگهبان گفت: «من فکر می‌کنم این یک دور است که ما می‌زنیم؛ یعنی رهبر، فقهای شورای نگهبان را انتخاب می‌کند، فقهای شورای نگهبان کسانی هستند که صلاحیت منتخبین رهبری را تأیید می‌کنند.»(2)
بحث در اینجا در واقع بر سر تداخل شأن نظارت با موقعیت حقوقی انتصاب بود. اگر دستگاهی که بناست بر قوه‌‌ای نظارت کند، منصوب (مستقیم یا غیرمستقیم) همان قوه باشد، در آن صورت، خدشه بر شأن نظارت، محتمل است. تا کنون پاسخ‌‌های متعددی به این پرسش داده شده است. از جمله اینکه برخی در پی آن بوده‌‌اند تا با نگرشی فلسفی، ضمن رأی به «محال بودن دور» از منظر وجودی، تحقق ترتیب موجود در قانون اساسی را نقیض امر محال و لذا نقض شبهه‌‌ی دور نشان دهند؛ یعنی اگر آنچه در قانون اساسی درباره‌ی نسبت اختیارات نظارتی شورای نگهبان و مجلس خبرگان آمده است، «دور» بود، تحقق آن محال می‌‌نمود، پس اگر محقق شده است (که شده است) نشان‌دهنده‌‌ی آن است که چنین چیزی «دور» نیست.
فارغ از این نگرش فلسفی، برخی دیگر نیز معتقد هستند از منظر «تئوری ولایت فقیه»، جایگاه حقوقی مجلس خبرگان، که از جمله وظایف آن نظارت بر قوه‌‌ی رهبری نظام است، هرگز به معنای نفی «ولایت عامه»‌ی رهبر بر ارکان نظام و از جمله نحوه‌‌ی انتخاب نمایندگان مجلس خبرگان (به گونه‌‌ای غیرمستقیم و توسط شورای نگهبان) نیست و نباید باشد.
و اما عده‌‌ای از صاحب‌‌نظران نیز با ظریف‌‌نگری حقوقی، ترتیب تحقق نظارت از سوی شورای نگهبان (و به شکلی غیرمستقیم، رهبری) بر مجلس خبرگان و از سوی دیگر، اِعمال اختیار خبرگان در انتخاب رهبر را خود، نفی‌کننده‌‌ی امکان تحقق عینی شبهه‌‌ی دور می‌‌دانند. به اشاره‌ی این عده، رهبری که توسط مجلس خبرگان انتخاب می‌شود، فقهای شورای نگهبان دوره‌ای را که بر انتخابات همان دوره‌ی مجلس خبرگان رهبری نظارت داشته‌اند انتخاب نکرده است. پس عملاً احتمال وامداری یا چیزی از این قبیل برطرف خواهد شد. اگر هم بحث از نظارت خبرگان در هر دوره، بر تداوم شرایط مصرح در قانون اساسی برای رهبری به میان آید، پاسخ این است که صلاحیت قانونی نمایندگان مجلس خبرگان، که ارزیابی آن، موضوع نظارت شورای نگهبان است، از شأن حقوقی آن‌ها، که به واسطه‌‌ی آن بناست به انتخاب رهبر و نظارت بر او بپردازند، اساساً جدای از یکدیگر است و این تباین، جای هیچ گونه شبهه‌ای درباره‌‌ی تداخل شئون و اختیارات را باقی نمی‌‌گذارد.
آنچه در سطور فوق بدان اشاره شد چالش‌‌های مربوط به تأسیس شورای نگهبان با تمرکز بر مباحث مجلس تدوین قانون اساسی (و بازنگری) بود. اشاره‌ی مستقیم به برخی نقل‌‌قول‌‌ها از جلسات تدوین و بازنگری قانون اساسی، علاوه بر ضرورت تاریخی، با توجه به اهمیت صورت این مذاکرات، در تفسیرهای بعدی از قانون اساسی، در اینجا آورده شد. سرانجام و با عبور از چالش‌های عصر تأسیس، فقهای نخستین دوره‌ی شورای نگهبان قانون اساسی، در تاریخ اول اسفندماه 1358، توسط امام خمینی (رحمت الله علیه) منصوب شدند و این شورا کار خود را بر اساس آنچه در قانون اساسی اول تصویب شده بود، در تیرماه سال 1359 آغاز کرد. همچنان که اشاره شد، بعدها و در خلال مواجهه‌ی نظام جمهوری اسلامی با مسائل مستحدثه‌ی گوناگون، به ویژه در دهه‌‌ی شصت، مناقشاتی میان مجلس و شورای نگهبان بر سر تصویب و رد برخی از قوانین درگرفت که بررسی کمّ و کیف و سرانجام آن مناقشات را به شماره‌‌ی بعدی از این سلسله مقالات وامی‌‌گذاریم.

پی نوشت ها :

1. کلیه‌ی نقل‌قول‌های داخل گیومه از صورت مذاکرات جلسه‌ی سی‌وششم مجلس خبرگان قانون اساسی، به تاریخ نهم مهرماه 1358 اخذ شده است.
2. روزنامه‌ی ایران، دوشنبه، 18 شهریور 1381، ص 7 ضمیمه.

منبع: برهان/ م