قانون يا مصلحت؟

آيا سياست پولي بايد بر اساس قانون تدوين شود يا از روي مصلحت؟
کميته ي بازار باز بانک مرکزي مسئول تنظيم و تدوين سياست پولي در ايالات متحده ي امريکاست. اين کميته معمولاً در يک اجلاس 6 هفته اي به ارزيابي وضعيت اقتصادي مي پردازد. بر اساس اين ارزيابي و پيش بيني هاي مربوط به وضعيت اقتصادي در آينده، در مورد افزايش، کاهش يا عدم تغيير در نرخ هاي بهره ي کوتاه مدت تصميم گيري مي شود. سپس بانک مرکزي براي دستيابي به هدف تعيين نرخ بهره تا اجلاس بعدي و تعيين هدف جديد، حجم پول را تغيير مي دهد.
کميته بازار باز بانک مرکزي براساس مصلحت چگونگي اجراي سياست پولي را هدايت و مديريت مي کند. قوانيني که بانک مرکزي تصويب مي کند شامل سياست ها و توصيه هاي مبهم و غيرشفاف در مورد اهدافي است که بايد دنبال شوند، اين قوانين به ما نمي گويد که بانک مرکزي چگونه اهداف انتخاب شده را پيگيري مي کند. از آن جا که اعضاي کميته بازار باز بانک مرکزي منصوب مي شوند اختيار چنداني ندارند ولي تلاش مي کنند بهترين اقدام را انجام دهند.
برخي اقتصاددانان به اين طراحي نهادي انتقاد دارند. بنابراين دومين موضوعي که در سياست هاي کلان اقتصادي درباره آن بحث خواهيم کرد به اين مسئله اختصاص دارد که آيا بانک مرکزي بايد از قدرت هاي اجرايي براساس مصلحت به جاي تبعيت محض از سياست هاي پولي برخوردار باشد يا نه؟

نظر موافقان: سياست پولي بايد بر اساس قانون اجرا شود

رعايت مصلحت در هدايت و مديريت سياست پولي دو مشکل به همراه دارد. اولين مشکل اين که مصلحت گرايي نمي تواند بي کفايتي ها، ناشايستگي ها و سوء استفاده از قدرت را محدود کند. وقتي دولت پليس و نيروي انتظامي را براي حفظ امنيت و اجراي قوانين مدني به شهرها اعزام مي کند، در واقع دستورالعمل هاي سختي در مورد چگونگي وظايف شغلي در اختيار آن ها مي گذارد. از آن جا که پليس قدرت بسيار زيادي دارد به آن ها اختيار داده مي شود تا در مواقع خطر از اين قدرت به هر روشي که مصلحت مي دانند استفاده کنند. با وجود اين وقتي دولت به بانک هاي مرکزي اين قدرت را مي دهد تا به مصلحت خويش قوانين اقتصادي را اجرا کنند ولي هيچ دستورالعملي در اختيار آن ها قرار نمي دهد، سياست گذاران پولي اجازه دارند بر اساس مصلحت هاي غيرنظام مند اقدام کنند.
با توجه به مثال مربوط به سوء استفاده از قدرت بانک هاي مرکزي در برخي مواقع وسوسه مي شوند با استفاده از سياست هاي پولي بر نتايج انتخابات تأثير بگذارند. فرض کنيد که انتخاب مجدد رئيس جمهور فعلي بستگي به شرايط اقتصادي دارد. يک بانک مرکزي طرفدار رئيس جمهور وقت ممکن است تصميم بگيرد با دنبال کردن سياست هاي پولي انبساطي قبل از انتخاب موجب رونق توليد و اشتغال شود، با اطلاع از اين موضوع که تورم حاصل از اين سياست ها تا زمان پس از انتخابات آشکار نخواهد شد. بنابراين، با توجه به متحد شدن بانک هاي مرکزي با سياستمداران سياست هاي پولي انبساطي مي تواند باعث نوسانات اقتصادي شده و منعکس کننده تقويم انتخاباتي است. اقتصاددانان چنين نوساناتي را چرخه ي تجاري سياسي يا ادوار اقتصادي سياسي (1) مي نامند.
دومين مشکل که اهميت بيش تري دارد مربوط به سياست هاي پولي مصلحتي است که ممکن است منجر به ايجاد تورم بيش از سطح مطلوب شود. بانک هاي مرکزي مي دانند که هيچ رابطه يا مبادله اي بين تورم و بيکاري در بلندمدت وجود ندارد و غالباً اعلام مي کنند که هدف آن ها دستيابي به تورم صفر است. با وجود اين آن ها به ندرت به چنين هدف يا ثبات قيمت ها دست مي يابند. دليل آن چيست؟ شايد علت آن باشد که غالباً سياست گذاران بر اساس انتظارات تورمي با مبادله ي تورم و بيکاري در کوتاه مدت روبه رو بوده اند. آن ها وسوسه مي شوند ادعاي خود درباره ي ثبات قيمت ها (تورم صفر) را براي دستيابي به بيکاري پايين تر انکار کنند. اين تناقض در گفتار ( آن چه سياست گذاران اعلام مي کنند و ادعا مي کنند که در حالي اجراي آن هستند) و عمل ( آن چه واقعاً انجام مي شود) را «ناسازگاري زماني در سياست ها» (2) مي نامند. از آن جا که سياست گذاران اغلب دچار ناسازگاري زماني هستند، هنگامي که بانک هاي مرکزي اعلام مي کنند که قصد کاهش نرخ تورم را دارند مردم با شک و ترديد گفته هاي آن ها را گوش مي دهند. در نتيجه مردم هميشه انتظار دارند تورم بيش از آن چيزي باشد که سياست گذاران اعلام مي کنند و درصدد دستيابي به آن هستند. انتظارات تورمي بيش تر در جاي خود باعث انتقال منحني فيليپس کوتاه مدت به سمت بالا مي شود و در نتيجه مبادله ي بين تورم و بيکاري در کوتاه مدت کم تر از سطح مطلوب و مورد نظر خواهد بود.
يک روش اجتناب از اين دو مشکل مربوط به سياست هاي مصلحتي اين است که بانک مرکزي از قوانين مربوط به سياست گذاري تبعيت کند. به طور مثال فرض کنيد که کنگره ي امريکا قانوني را تصويب کند که بر اساس آن بانک مرکزي اجازه داشته باشد عرضه ي پول ( حجم پول) را سالانه 3 درصد افزايش دهد. ( چرا 3 درصد در سال ؟ زيرا GDP سالانه به طور متوسط 3 درصد رشد مي کند و تقاضاي پول نيز با توجه به GDP حقيقي رشد مي کند، بنابراين 3 درصد رشد عرضه ي پول ( حجم پول) دقيقاً همان نرخ مورد نياز براي ايجاد ثبات قيمت در بلند مدت است.) تصويب چنين قانوني از ناکارايي ها، ناشايستگي ها و سوء استفاده از قدرت بانک مرکزي جلوگيري کرده و ظهور چرخه ي تجاري سياسي را غيرممکن مي کند. علاوه بر اين در چنين سياستي ناسازگاري زماني وجود ندارد. در اين وضعيت مردم بيانيه ي بانک مرکزي را در مورد تورم اندک قبول مي کنند زيرا بانک مرکزي از نظر قانوني موظف است سياست پولي با تورم پايين را دنبال کند. با وجود تورم انتظاري اندک اقتصاد با يک مبادله ( بده- بستان) مطلوب بين تورم و بيکاري در کوتاه مدت رو به رو خواهد شد.
بر اين اساس اجراي ساير قوانين نيز در ارتباط با سياست هاي پولي امکان پذير است. با استفاده از يک قانون فعال مي توان بازخورد وضعيت اقتصادي را به دليل تغيير سياست هاي پولي ملاحظه کرد. به طور مثال بر اساس قانون ممکن است بانک مرکزي مجبور شود با افزايش هر يک درصد بيکاري بالاتر از نرخ طبيعي بيکاري حجم پول ( عرضه ي پول) را يک درصد افزايش دهد. صرف نظر از شکل دقيق قانون الزام بانک مرکزي به اجراي برخي مقررات منافع بسيار زيادي مانند محدود کردن يا کاهش ناشايستگي ها (عدم صلاحيت ها)، جلوگيري از قدرت و ناسازگاري زماني در هدايت سياست هاي پولي به همراه دارد.

نظر مخالفان: سياست پولي نبايد با توجه به قانون اجرا شود

اگرچه ممکن است کاستي ها و زيان هاي بسيار زيادي همراه سياست هاي پولي مصلحتي( احتياطي و بر مبناي بصيرت) وجود داشته باشد، يک نفع و سود بسيار مهم نيز دارد: « انعطاف پذيري». بانک مرکزي مجبور است با شرايط مختلفي رو به رو شود که پيش بيني تمام آن ها غيرممکن است. در دهه ي 1930 بانک ها در ثبت آمار و ارقام با شکست رو به رو شدند! در دهه ي 1970 قيمت نفت در سرتا سر جهان به شدت افزايش يافت. در اکتبر 1987 فقط در يک روز بازار سهام 22 درصد کاهش ارز داشت. بانک مرکزي بايد تصميم بگيرد که با اين تکانه ها ( شوک ها) در اقتصاد چگونه مقابله کند. غيرممکن است که يک طراح سياست ها بتواند تمام احتمالات ممکن و حوادث محتمل الوقوع را پيش بيني کرده و سياست هاي درست را براي مقابله با اين وقايع درآينده تعيين کند. بهترين روش اين است که افراد با صلاحيت را براي هدايت سياست پولي منصوب کند و آن گاه آزادي و اختيار کامل براي انجام بهترين سياست را نيز به آن ها بدهد.
علاوه بر اين، مشکلات همراه با سياست هاي مصلحتي بيش از حد فرضي و تخيلي است. به طور مثال اهميت تجربي چرخه ي تجاري سياسي ( يا ادوار اقتصادي سياسي) دور از واقعيت است. در برخي حالات نيز به نظر مي رسد که عکس آن چه تصور مي کنيم واقعيت دارد. به طور مثال در سال 1979 جيمي کارتر رئيس جمهور امريکا «پاول والکر» (3) را به رياست بانک مرکزي منصوب کرد. با وجود اين در اکتبر همين سال «والکر» با اعمال سياست هاي پولي انقباضي به مبارزه با نرخ تورم بالا که ميراث رياست جمهوري قبلي بود پرداخت. نتيجه ي قابل پيش بيني والکر يک رکود بود و نتيجه ي قابل انتظار رکورد نيز کاهش محبوبيت عمومي جيمز کارتر. «والکر» به جاي آن که از سياست هاي پولي براي کمک به رئيس جمهور استفاده کند اقداماتي را انجام داد که گمان مي کرد منافع ملي را حفظ مي کند، هر چند اين اقدامات باعث شکست کارتر و پيروزي رونالد ريگان در انتخابات نوامبر 1980 شد.
اهميت عملي و کاربردي ناسازگاري زماني نيز دور از واقعيت است. هر چند اکثر مردم با ترديد و شک به اطلاعيه هاي بانک مرکزي نگاه مي کنند، بانک هاي مرکزي مي توانند با عملي کردن سخنان خود در طول زمان اعتبار قابل قبولي به دست آورند. در دهه ي 1990 بانک مرکزي امريکا علي رغم وجود مبادله بين تورم و بيکاري توانست به هدف نرخ تورم پايين برسد. همين تجربه و شاهد تاريخي نشان مي دهد که دستيابي به تورم اندک مستلزم اجرا و اعمال يک سياست قانوني نيست.
هر تلاش براي جانشين کردن مصلحت با قانون ما را با مشکل تعيين يک قانون دقيق نيز رو به رو مي کند. علي رغم پژوهش ها و تحقيقات بسيار زيادي که براي محاسبه ي هزينه ها و منافع قوانين جانشيني و بديل انجام شده است، هنوز هم اقتصاددانان در مورد اين که قانون و يا قاعده ي خوب کدام است به اجماع يا اتفاق نظر نرسيده اند. تا دستيابي به يک اجماع، جامعه انتخاب هاي محدودي دارد ولي بانک هاي مرکزي مي توانند هر نوع سياست پولي را که مصلحت است اجرا کنند.

پي‌نوشت‌ها:

1- Political business cycle
2- time inconsistency of policy
3-Paul Volker

منبع مقاله :
منکيو، گريگوري، (1391)، کليات علم اقتصاد، ترجمه: حميدرضا ارباب، تهران: نشرني، چاپ اول.