نویسنده: حجت الله ایوبی
ژنرال که از سال 1946 به دلیل مخالفت با نظام جمهوری چهارم خود را کنار کشیده بود، با دیگر وارد میدان سیاست شد و به عنوان رئیس دولت از مجلس رأی اعتماد گرفت. دوگل بی‌درنگ به فکر تغییر نظام سیاسی افتاد و مجلس نمایندگان را مجلس مؤسسان اعلام کرد و خواهان نگارش قانونی اساسی دیگری شد. اندیشه‌های دوگل روشن بود. او خواهان دولتی مقتدر و پارلمانی در حاشیه بود و قدرت بی‌اندازه مجلس نمایندگان را برنمی‌تافت. دوگل از آغاز خواهان انتخابی شدن رئیس‌جمهور از راه انتخابات مردمی بود. او به خوبی دریافته بود که تنها راه قدرت گرفتن رئیس‌جمهوری رهایی‌اش از انتخاب به وسیله پارلمانیان بود. تفکیک واقعی قوا و به دست گرفتن همه اختیارات اجرایی به وسیله قوه مجریه، دومین خواسته ژنرال بود. مسئولیت دولت در برابر مجلس، استقلال کامل قوه قضائیه از دیگر خواسته‌های دوگل برای نگارش قانون اساسی جدید بود. سرانجام قانون اساسی جدید در تاریخ 4 اکتبر 1958 به همه‌پرسی گذاشته شد و با رأی آری مردم فرانسه روبه‌رو شد.
در اینکه نظام جدید چگونه باید باشد، دیدگاه‌های گوناگونی وجود داشت. اندیشه‌های گوناگونی در روزگار جمهوری سوم مطرح شده بود. برای برون رفت از بحران‌های آن جمهوری، برخی همچنان بر طبل پارلمانتاریسم می‌کوفتند و نظام پارلمانی عقلانی را خواستار بودند. آنها بر این باور بودند که با دادن اختیارات بیشتر می‌توان از بحران‌های گذشته گذر کرد و ثبات و آرامش را به عرصه سیاست بازگرداند. برخی دیگر همچون ادوارد اریو، تنها راه برون رفت از بحران‌های گذشته را برتری دادن به قوه مجریه و انتخابی شدن رئیس‌جمهور می‌دانستند. اریو بر این باور بود که رئیس‌جمهور باید به عنوان نماد اراده ملی، از همه اختیارات لازم بهره‌مند باشد. لئون بلوم هم، پیش‌تر در دوران حکومت جبهه مردمی، از این دیدگاه پشتیبانی کرده بود و باور داشت که رئیس‌جمهوری باید بالاترین قدرت نظام جمهوریت باشد.
پس از آشکار شدن مشکلات جمهوری چهارم، باز هم بحث و گفتگو در گرفت. این بار، اریو به دیدگاه «پارلمانتاریسم عقلانی شده» (تورک (1)، 2010: 30) روی آورد. و دل به عنوان نماینده و حقوقدان، تنها راه را نظام ریاست جمهوری می‌دانست و موریس دوورژه طرحی نو به نام نئوپارلمانتاریسم را درافکنده بود. این واژه برای نخستین بار در سال 1930 به کار رفت، ولی در سال 1958 تحقق یافت (باستیین، 2008: 29).
ژنرال دوگل و حزبش به شدت با اندیشه‌های پارلمانتاریستی مخالف بودند. دوگل در تاریخ 16 ژوئن 1946 در شهر بایو از جزئیات دیدگاهایش پرده برداشته بود. او جمهوری چهارم را استبداد مجلس می‌دانست و خواهان قوه مجریه‌ای مقتدر بود. با باور دوگل، رئیس‌جمهور نماد قدرت ملی است و باید برتر از همه دسته‌بندی‌ها و گروه‌گرایی‌ها باشد. از دیدگاه دوگل، رئیس‌جمهور باید بتواند وزرا و رئیس دولتش را به دلخواه خود برگزیند. رئیس‌جمهور دلخواه دوگل باید حق انحلال مجلس را داشته باشد و به نام ملت و وطن حرف آخر را بزند. اندیشه‌های دوگل در قانون اساسی جمهوری چهارم دیده نشده بود و به همین دلیل، او خود را از حکومت کنار کشید و به یکی از مخالفان جمهوری چهارم تبدیل شد.
میشل دوبره به راه میانه‌ای می‌اندیشید. دوبره هوادار همان اندیشه نظام پارلمانی عقلانی شده بود. او خوب می‌دانست که از پس دوگل برنمی‌آید و باید او را با خود هم رأی کند. دوبره راه حل را در ایجاد منصب نخست‌وزیری می‌دانست. دوبره پیشنهاد کرد که کمیته تدوین قانونی اساسی مرکب از نمایندگان، ولی زیر نظر دولت باشد. دوبره معتقد بود باید در امر قانون‌گذاری اختیارات ویژه‌ای به دولت داده شود.
سرانجام قانون اساسی جدید نگاشته شد. قانونی با 90 ماده که برگرفته از همه تجربه‌های تاریخ نظام‌های سیاسی در فرانسه بود. برخلاف جمهوری‌های گذشته، قانون اساسی جدی رئیس‌جمهوری و دولت و نه مجلس را ضامن نظام دموکراسی در فرانسه می‌دانست. قانون اساسی جدید دو هدف اساسی را دنبال می‌کرد؛ کاهش قدرت مجلس و افزایش اختیارات رئیس‌جمهور. قانون اساسی جدید مجلس نمایندگان را نماد حاکمیت ملی نمی‌دانست و اختیارات نامحدود قانون‌گذاری را نیز برای مجلس به رسمیت نمی‌شناخت. دولت اجازه قانون‌گذاری یافت. دوگل در نخستین مرحله، اگرچه موفق نشد انتخاب رئیس‌جمهور را به آراء مستقیم مردم بگذارد، ولی توانست به دخالت مستقیم نمایندگان در انتخاب رئیس‌جمهور پایان دهد. به موجب قانون جدید، رئیس‌جمهور را کالج انتخاباتی مرکب از هشتاد هزار نماینده برمی‌گزید. بدین ترتیب، رئیس از زیر سلطه مجلس رهایی یافت. ماده 5 قانون اساسی رئیس‌جمهور را به عنوان داور، پاسدار قانون اساسی و تنظیم کننده روابط بین قوا معرفی می‌کند. ماده 99 انتخاب نخست‌وزیر، وزرا، انحلال مجلس، همه‌پرسی و مانند آن را از اختیارات ویژه رئیس‌جمهور اعلام می‌کند. تعیین سیاست‌های کلی نظام نیز برخلاف گذشته به دولت واگذار شد. این امتیاز از اهمیت فراوانی برخوردار است و نشان می‌دهد که قوه مجریه از جایگاه بالایی برخوردار شده است؛ چرا که لازمه این سیاست‌گذاری برنامه‌ریزی و استقلال در قانون‌گذاری در این عرصه‌هاست. بدین ترتیب ژنرال دوگل توانست مجلس نمایندگان را کاملاً به حاشیه براند.
حاکمیت روح اقتدارگرای دوگل بر قانون اساسی 1958
قانون اساسی 4 اکتبر 1958 چگونگی اجرای قدرت عمومی در فرانسه را با رعایت حقوق اساسی و به ویژه حقوق بشر بیان کرده است. در مقدمه این قانون بر رعایت پاسداری از منشور حقوق بشر مصوب سال 1789 و اصول اساسی جمهوریت تأکید شده و در سال 2005 منشور محیط زیست نیز بدان افزوده شد. این سه منشور حاکم بر همه قوانین هستند. در ماده یک قانون اساسی آمده است که «فرانسه جمهوری تقسیم ناپذیر، لائیک، دموکراتیک و سوسیال است» (ماده 1 قانون اساسی). از 23 ژوئیه 2008 اصل برابری زن و مرد و لزوم حضور برابر آنها در فهرست‌های انتخاباتی نیز بدان افزوده شد و در سال 2008 بر ضرورت پاسداری از زبان فرانسه تأکید شد و دیگر زبان‌های محلی به عنوان میراث فرهنگی فرانسه شایسته مراقبت و نگهداریند (ماده 87 قانون اساسی). فرانسه کشوری تمرکزگراست. اما از سال 1983 اصل تمرکززدایی به عنوان میراث سوسیالیست‌ها به قانون اساسی افزوده شد.بنابراین، قانون اساسی فرانسه دارای چهار ویژگی اساسی است. نخست آنکه به عنوان میراث انقلاب فرانسه و برگرفته از سنت ژاکوبنیسم بر یگانگی و وحدت فرانسه استوار است. همانگونه که ژان ژاک روسو می‌گفت، فرانسه حقیقتی یگانه و به هم پیوسته است. بر این فرانسه یگانه، یک اراده که نماینده اراده جمعی (ناسیونالسم فرانسه) است. حکم می‌راند. تفرقه و جدایی محکوم و گناهی نابخشودنی است. با چنین رویکردی، قرن‌ها احزاب سیاسی متهم به در هم شکستن این وحدت و یکپارچگی بودند. به همین سبب، تمامیت ارضی و یکپارچگی فرانسه اصلی مقدس برای انقلابیون و جانشینانشان به شمار می‌رفت. از دل این رویکرد، تمرکزگرایی و اقتدار دولت زاییده شد که نظام فرانسه را از دیگر نظام‌ها به کلی متفاوت کرد. لازمه این نگاه این است که بر تمام خاک فرانسه باید یک اراده و یک قانون حکم براند (تورک (2)، 2010: 18).
دومین ویژگی قانون اساسی، تأکید بر اصل لائیسیته است. این اصل از سال 1905 و پس از تصویب قانون جدایی کلیسا از دولت، به عنوان یکی از اصول جمهوریت است. از این روی، قانون اساسی جمهوری پنجم هم دخالت دین در دولت را برنمی‌تابد و به نام لائیسیته دولت می‌بایست در برابر ادیان گوناگون بی‌طرف باشد. البته لازمه این اصل، آزادی همه ادیان در فعالیت‌ها بدون چشمداشتی از دولت است. لائیسیته در حقیقت خوهان آزادی مذهب و جدایی حوزه مذهبی از حوزه سیاسی و دولتی است. اگر چه در عمل لائیسیته به گونه‌ای دیگر تقسیم شد و به نام آن با آزادی ادیان مقابله شد.
اصل سوم حاکم بر قانون اساسی، دموکراسی و حکومت مردم بر مردم است. در ماده 2، 3 و 4 قانون اساسی «حکومت مردم بر مردم»، «مراجعه به آراء عمومی»، «اصل برابری شهروندان» و احزاب سیاسی و کثرت‌گرایی مورد تأکید قرار گرفته است.
چهارمین ویژگی قانون اساسی فرانسه، اجتماعی بودن آن است. در این قانون، بر عدم تبعیض، همبستگی اجتماعی و برادری، حق اعتصاب، حق استراحت و تفریح، حق آموزش و حمایت‌های اجتماعی و برابری زن و مرد به عنوان اصول اساسی پافشاری شده است.
پارلمان‌ستیزی و اقتدار در قانون اساسی جدید
اصول حاکم بر قانون اساسی جمهوری پنجم برگرفته از سخنرانی مشهور ژنرال دوگل در شهر بایو (3) است. دوگل در این سخنرانی، بر رژیم احزاب تاخت و قوه مجریه ناتوان و بی قدرت را دلیلی بی‌ثباتی جمهوری چهارم اعلام کرد. رقابت بین احزاب سیاسی و قدرت بیش از اندازه پارلمانی که صحنه درگیری احزاب سیاسی مجال کار و تلاش را از قوه مجریه گرفته و نیروهای کشور صرف درگیری‌های بی‌حاصل می‌شود. قانون اساسی جدید پاسخ مثبت به اندیشه‌های دوگل و مبتنی بر چند اصل مهم است.1. بازسازی قدرت دولت و قوه مجریه:
از دیدگاه دوگل قوه مجریه از هرگونه اقتدار لازم بی بهره بود. سقوط پی‌درپی دولت‌ها مجالی برای برنامه‌ریزی بلند ملت باقی نمی‌گذاشت. عمر بسیار کوتاه دولت‌ها در جمهوری‌های پیشین، گواه مدعای دوگل بود. انگشت اتهام به سوی مجلس و احزاب سیاسی بود. قانون اساسی جدید، رئیس‌جمهور را به عنوان هماهنگ کننده بین سه قوه و داور و حاکم بی‌هماورد بر بالای سر همه احزاب سیاسی و قدرت‌های دیگر نشاند. چنین رئیس‌جمهوری نمی‌توانست منتخب مجلس و یا کالج الکترال باشد. تنها راه، مراجعه به افکار عمومی برای انتخاب چنین رئیس پرقدرتی بود. رئیس‌جمهوری دلخواه دوگل باید بتواند هرگاه که بخواهد به مردم روی آورد و با برگزاری همه‌پرسی، راه را بر هرگونه ستیزی در جامعه ببندد. رئیس مقتدر جمهوری پنجم باید بتواند در شرایط بحرانی و ویژه، همه قدرت را از آنِ خود کند و به جای هر سه قوه تصمیم گرفته و کشور را از بحران برهاند. بر اساس قانون اساسی، تفکیک قوا ناگزیر است و وزرا در برابر مجلس مسئولند. اما این مسئولیت فردی نیست و تمام دولت به عنوان یک مجموعه در برابر مجلس مسئولیت دارد. هدف از این قانون، حفظ همبستگی بین اعضای دولت و وابستگی کامل آن به شخص رئیس‌جمهور است (تورک، 2010: 28).2. موازنه جدید قدرت بین مجلس و قوه مجریه:
جمهوری پنجم نظامی پارلمانتاریستی با نظام دوپارلمانی و موازنه قوایی متفاوت از نظام‌های پیشین است. بر اساس قانون اساسی جدید، از قدرت مجلس و قوه مقننه بسیار کم شد. دولت همچنان در برابر مجلس مسئول است و مجلس حق نظارت بر برنامه‌ها و رفتار قوه مجریه را دارد. اما این نظارت را نمی‌توان پیوسته اعمال کرد و قوه مجریه را پی‌درپی به چالش کشید. مجلس تنها در زمان‌های مشخص و زمان تصویب برنامه‌های کلی دولت فرصتی برای اعمال نظارت بر قوه مجریه دارد. قوه مجریه در برابر قوه مقننه دارای ابتکار عمل است و می‌تواند با ارائه لایحه، به قانون‌گذاری ورود پیدا کند (پاکته، 2006: 24). از نوآوری‌های قانون جدید، تأسیس شورای قانون اساسی است. این شورا نگهبان قانون اساسی است و جلوی تصویب قوانین ناسازگار با قانون اساسی را می‌گیرد. رئیس‌جمهور همچنین می‌تواند با برگزاری همه‌پرسی، قوه مقننه را دور بزند و آن را در برابر کار انجام شده قرار دهد. انحلال مجلس، سلاح مؤثر دیگری است که در اختیار رئیس‌جمهور مقتدر جمهوری پنجم است.قوه مجریه: رئیس‌جمهور حاکم بی‌چون و چرا
قدرت اجرایی در جمهوری بین دو نهاد ریاست جمهور و نخست‌وزیری توزیع شده است. به همین سبب، نظام ریاست جمهوری فرانسه نظام دو رئیسی است. رئیس‌جمهور فرانسه از جهاتی بی‌شباهت به رئیس‌جمهور آمریکا نیست. هیئت دولت از نظر قدرت اجرایی شبیه به دولت در نظام‌های پارلمانی مانند انگلستان است. شورای قانون اساسی نهادی است که موازنه بین قوا را برقرار می‌کند. رئیس‌جمهور همچنان که دوگل می‌خواست، نماد وحدت و اراده ملی است و از آنجا که از سال 1962 مستقیما به وسیله مردم انتخاب می‌شود، خود را فراتر از همه جناح‌ها و احزاب سیاسی می‌داند و سخنگوی ملت است. اراده رئیس‌جمهوری بر همه کشور حکم می‌راند و جز در دوران استثنایی همزیستی دولت و نخست‌وزیر پیرو همه جانبه اراده شخص رئیس‌جمهور است. تجربه بیش از نیم قرن جمهوری پنجم نشان داد که رئیس‌جمهور همه کاره نظام سیاسی است و نخست‌وزیر نمی‌تواند در برابر اراده او خودنمایی کند. در حالت عادی رئیس‌جمهور، رئیس دولت، رئیس اکثریت پارلمانی و رئیس جنگ و صلح است و سیاسیت‌های داخلی و خارجی بر اراده او استوار است (رینهارد، 2007: 61).رئیس‌جمهور با آراء عمومی به مدت پنج سال انتخاب می‌شود. تا پیش از 1962 بر اساس قانون 3 ژوئن 1958، انتخاب رئیس‌جمهور را نشستی مرکب از هشتاد هزار نفر انجام می‌داد. به موجب این قانون، علاوه بر نمایندگان مجلس، نمایندگان شوراهای شهر، شورای منطقه و بخش و مجالس آن سوی دریاها از اعضای این مجلس بودند. این انتخابات، تنها یک بار، آن‌هم در 21 دسامبر 1958 انجام شد که با 78/5 درصد آراء ژنرال دوگل را به عنوان نخستین رئیس‌جمهور جمهوری پنجم برگزید. از سال 1962 به ابتکار ژنرال دوگل و با هدف بالابردن جایگاه ریاست جمهور، انتخاب رئیس‌جمهور به آراء مستقیم و عمومی مردم گذاشته شد. ترور نافرجام و البته کوچک 22 اوت 1962 دوگل بهانه کافی به دست دوگل داد تا آرزوی دیرینه‌اش را تحقق بخشند. او بدون توجه به مخالفت‌های فراوان مجلسیان، همه‌پرسی اعلام کرد. دوگل با 62 درصد آراء پیروز میدان شد و تلاش مخالفان را ناکام گذارد. دوورژه این همه‌پرسی را آغاز جمهوری ششم می‌دانست. اما حقیقت این است که جمهوری پنجم از آغاز با چنین رویکردی طرح‌ریزی شده بود و در این سال نقاب از رخ کشید و چهره واقعی خود را نمایاند. انتخابات ریاست جمهوری زیر نظر شورای قانون اساسی انجام می‌شود. در صورت بیماری، مرگ و یا برکناری، انتخابات ریاست جمهوری می‌تواند زودتر و در شرایط اضطراری مانند جنگ با نظر شورای قانونی اساسی دیرتر برگزار شود.
اما این اقدام دوگل، تنها برای افزایش قدرت رئیس‌جمهور نبود. گزارش محرمانه روژه فرای (4) نیز در این تصمیم‌گیری تاریخی بی‌تأثیر نبود. او به استناد گزارش دستگاه اطلاعاتی فرانسه، به ژنرال گزارش کرد که در صورتی که نظام انتخاباتی سال 1958 حفظ شود، دوگل در انتخابات بعدی قدرت را از دست خواهد داد. اعضای کالج انتخاباتی رئیس‌جمهور، حسرت نظام پارلمانی و جمهوری چهارم را داشتند و در اندیشه به قدرت رساندن آنتوان پینای به جای دوگل بودند (رینهارد، 2007: 53).
از سال 1962، رئیس‌جمهور را مردم با آراء مستقیم خود برمی‌گزینند. اما تنها کسانی می‌توانند نامزد ریاست جمهوری شوند که پیش‌تر 100 نماینده فعلی صلاحیتش را برای نامزدی تأیید کنند بنابراین نمایندگان مجلس، اعضای شورهای منطقه، بخش و شهر، مجلس کرس، بر شهرداران، مجلاس سرزمین‌های وابسته، شهرداران مناطق در شهرهای بزرگ و... حق امضا دارند. در زمان والری ژیسگاردستن، تعداد امضاکنندگان از صد نفر به پانصد نفر افزایش یافت. امروز در مجموع 40 هزار نفر حق امضا دارند که از این تعداد، حدود 36 هزار نفر شهرداران فرانسه هستند. برای اینکه نامزد چهره‌ای ملی باشد، لازم است دست کم امضاهای جمع آوری شده از 30 بخش مختلف باشد. نامزد پیش از انتخابات باید دارایی‌ها و حساب ویژه انتخاباتیش را اعلام کند. 15 روز پیش از برگزاری انتخابات، نام نامزدها در روزنامه رسمی اعلام می‌شود. تبلیغات رسمی انتخابات 15 روز است، اگرچه از مدت‌ها پیش نامزدها به شیوه‌های گوناگون تبلیغات را آغاز می‌کنند. دولت موظف است امکانات برابری در اختیار نامزدها قرار دهد. شورای دیداری و شنیداری فرانسه موظف است بر این برابری نظارت کند (شانته بو، 2004: 24-25).
جمع‌آوری امضا در عمل نشان داد که به عنوان فیلتری مؤثر، مانع از ورود افراد غیر جدی به عرصه انتخابات می‌شود. ژان ماری لوپن، رهبر جبهه ملی، در همه دوره‌ها با زحمت زیاد توانست از آن مانع عبور کند و در سال 1981 نتوانست امضاهای لازم را گردآورد و از دور رقابت‌ها حذف شد. کاهش تعداد نامزدها موجب شد تا از سال 1962 تاکنون بیشتر شخصیت‌های ملی پا به عرصه انتخابات گذارند و دور دوم انتخابات تاکنون همواره به دوئلی بین دو جناح اصلی چپ و راست تبدیل شود. تنها در سال‌های 1969 و 2002 دور دوم انتخابات به میدان نبرد دو نامزد دست راستی تبدیل شد. آلن پوهر و پمپیدو در سال 69 و شیراک و لوپن در 2002 به دور دوم راه یافتند و به بیان چپی‌ها، فرانسوی‌ها ناچار شدند به «کلاه سفید» یا «سفید کلاه» رأی دهند. اما در انتخاب‌های دیگر دو نامزد سوسیالیست و گلیست بازیگر اصلی میدان‌های نبرد ریاست جمهوری بودند.
سختی ورود به میدان کارزار انتخابات ریاست جمهوری تنها به دلیل جمع‌آوری امضا نیست. در عمل ثابت شده است که تنها مردانی کارآزموده، چهره‌های باتجربه و به ویژه کسانی که بر قدرت سازمان حزبی تکیه زده‌اند، در این انتخابات امیدی برای پیروزی دارند. تاکنون تمامی پیروزی‌های انتخاباتی کسانی بودند که پیش از پیروزی از موانع درون حزبی گذشتند و بر کرسی رهبری حزب تکیه زدند. ژنرال دوگل هم پس از ریاست جمهوری با تأسیس حزبی فراگیر توانست قدرت را به مدت حدود ده سال در اختیار خود نگه دارد. میتران، نخست رهبر حزب سوسیالیست شد و با سوار شدن بر ماشین حزبی آهنگ الیزه کرد. شیراک، سارکوزی و فرانسوا اولاند همه پیش از آن که رئیس‌جمهور شوند، از رهبران قدرتمند حزبی بودند. در سال 1995 همه نظرسنجی‌ها ادوارد بالادور را پیروز قطعی انتخابات نشان می‌داد. حتی نیکلا سارکوزی که سخن‌گو و رئیس ستاد انتخاباتیش بود، پیروزیش را حتی در دور اول ممکن دانسته بود. اما او به دلیل نداشتن پشتوانه حزبی از شیراک شکست خورد. اما نامزدهای کوچک و نه چندان مهم، از آغاز به خوبی می‌دانند که هیچ امیدی برای پیروزی ندارند. آنها تنها برای شناخته‌تر شدن و بهره‌گیری از امکاناتی مانند رادیو و تلویزیون پای به این میدان می‌گذارند. این نامزدها که معمولاً احزاب کوچکی دارند، نگاهشان به انتخابات پارلمانی و به دست آوردن کرسی‌های بیشتر در کاخ بوربون است.
نامزدهای انتخاباتی از یارانه‌های دولتی نیز بهره‌مندند. البته تنها کسانی که در دور اول دست کم پنج درصد آراء را از آن خود کرده باشند. همین امر خود مانعی جدی برای ورود افراد غیر جدی به عرصه کارزار انتخاباتی است. هر نامزدی موظف است 12 ماه پیش از انتخابات حساب انتخاباتیش را اعلام کند. تمام گردش‌های مالی انتخاباتی باید از راه این حساب انجام شود. دو ماه پس از انتخابات، نامزدها گردش مالی حساب را به شورای قانون اساسی اعلام می‌کنند. سقف هزینه‌های دور نخست انتخابات 13/7 میلیون یورو و برای دو نامزدی که به دور دوم می‌رسند 18/3 میلیون است. در دور دوم، دولت به هر یک از نامزدها 153000 یورو پیش پرداخت می‌کند. یارانه انتخاباتی به نامزدها براساس درصد آراء بازپرداخت می‌شود. حداکثر مبلغ بازپرداخت نصف سقف اعلام شده است و تنها کسانی که در دور نخست بیش از 5 درصد آراء را به دست آوردند می‌توانند از یارانه‌های دولتی بهره‌مند شوند. نظام انتخاباتی اکثریت مطلق یا دو مرحله‌ای است.
از 20 نوامبر 1873 تا 24 سپتامبر 2000 دوره ریاست جمهوری هفت سال بود. ژاک شیراک با برگزاری همه‌پرسی سرانجام دوره ریاست جمهوری را به دو دوره پنج ساله کاهش داد. هفت سالگی دوره ریاست جمهوری به ویژه با حکومت طولانی و چهارده ساله میتران به شدت مورد انتقاد قرار گرفت. به ویژه اینکه گذراندن قانون 20 نوامبر 1873 رازی را در خود پنهان داشت که با اصول دموکراتیک و جمهوریت سخت در تعارض بود. در این سال، سلطنت‌طلبان اکثریت کرسی‌های پارلمانی را در اختیار داشتند و خواهان بازگشت تاج و تخت پادشاهی بودند. آنها به سراغ شاهزاده شامبورد رفتند تا او را بر تخت بنشانند. اما او زیر بار نرفت. سلطنت‌خواهان با توجه به سن بالای شاهزاده چاره‌ای اندیشیدند و دوره ریاست جمهوری مک ماهون سلطنت‌طلب را به هفت سال افزودند تا پس از مرگ شاهزاده تخت گریز از فرزندان این خاندان دیگری را بر تخت نشانند. شاید به همین سبب تقریباً همه رؤسای جمهور پس از دوگل، در اندیشه کاهش دوران ریاست جمهوری بودند. ژرژ پمپیدو قانون کاهش دوره ریاست جمهوری را به مجلس پیشنهاد کرد، اما اجل مهلت نداد. ریمون بار شعار انتخاباتیش یک دوره هفت ساله برای ریاست جمهوری بود. ژیسگارد و میتران هر دو کاهش دوره به پنج سال را به عنوان شعار انتخاباتی خود برگزیدند ولی هیچ کدام موفق به این اصلاح نشدند. در نهایت، قرعه فال به نام ژاک شیراک خورد و او داوطلبانه دوران حکومتش را دو سال کاهش داد و در سال 2000 قانون هفت سال ریاست جمهوری را به پنج سال تغییر داد.
اختیارات فراوان و مسئولیت اندک رئیس‌جمهور
رئیس‌جمهور به عنوان بالاترین مقام در برابر هیچ نهادی به معنای حقوقی مسئول نیست و در عمل برکناری ناپذیر است. مجلس حق استیضاح و برکناری او را ندارد. رئیس‌جمهور چون برگزیده ملت است تنها در برابر مردم مسئول است. اما این مسئولیت در عمل اجرایی نیست. یکی از اختیارات مهم رئیس‌جمهور، برگزاری همه‌پرسی است که وسیله‌ای برای دور زدن مجلس و احزاب سیاسی است. بیشتر رؤسای جمهور در جمهوری پنجم از این حق خود در شرایط حساس بهره گرفتند. ژنرال دوگل در سال 1969 با پاسخ نه مردم روبه‌رو شد و این نه بزرگ را عدم اعتماد ملت به خود تفسیر کرد و از سمتش استعفا داد. اما رؤسای جمهور پس از او با وجود ناکامی در همه‌پرسی‌ها، الیزه را رها نکردند. ژاک شیراک و فرانسوا میتران پاسخ منفی مردم به همه‌پرسی را به روی خود نیاورده و این نه را عدم اعتماد به خود تلقی نکردند.رئیس‌جمهور از مصونیت کامل برخوردار است و در برابر رفتارهایش در انجام وظایفش مصون است و مسئولیتی ندارد. رئیس‌جمهور هم چنین از مصونیت کیفری نیز برخوردار است و نمی‌تواند مورد پی‌گیری قضایی قرار گیرد. در خصوص جرایم پیش از ریاست جمهوری، امکان بررسی جرایم مطرح است. به همین دلیل، دادگاه از ژاک شیراک به سبب اتهامات دوران شهرداریش خواست به عنوان شاهد در دادگاه حاضر شود. ژاک شیراک این امر را ناممکن و مخالف با استقلال قوه مجریه دانست و در عمل این قانون اجرایی نشد. براساس قانون اساسی در صورت جرایم بسیار آشکار و مهم، مانند خیانت به کشور جلسه‌ای مرکب از نمایندگان دو مجلس ملی و سنا می‌توانند با شرایطی ویژه مسئله را مورد بررسی قرار دهند. دادگاه صالح برای بررسی جرایم رئیس‌جمهور، تنها دادگاه عالی فرانسه است (ماده 68 قانون اساسی).
در صورت درگذشت و بیماری و یا کناره‌گیری رئیس‌جمهور، رئیس مجلس تا برگزاری انتخابات بعدی به الیزه خواهد رفت و از همه اختیارات رئیس‌جمهوری به جز همه‌پرسی، تغییر قانون اساسی و مواردی مانند آن بهره‌مند است. از آنجا که مجلس سنا قابل انحلال نیست، رئیس سنا که از ثبات بیشتری برخوردار است، به جای رئیس‌جمهور می‌نشیند و نه رئیس مجلس ملی. در سال‌های 1969 و 1974 آلن پوهر جای رئیس‌جمهور موقت فرانسه شد.
ماده نوزدهم قانون اساسی وظایف و حوزه اختیارات رئیس‌جمهور را برمی‌شمرد. یکی از مهمترین اختیارات رئیس‌جمهور، گماردن نخست‌وزیر و وزراست، اما برکناریش تنها از راه استعفای نخست‌وزیر ممکن است (ماده 8 بند 1). انتخاب نخست‌وزیر به اراده رئیس‌جمهور، از ویژگی‌های نظام سیاسی فرانسه است. آزادی عمل رئیس‌جمهور نشان از استقلال ریاست جمهوری و به حاشیه راندن مجلس نمایندگان دارد. بنابراین، ستیز دیرینه بین مجلس و رئیس‌جمهور سرانجام به سود نهاد ریاست جمهوری پایان یافت. اگرچه در عمل، رئیس‌جمهور ناچار است رئیس اکثریت را به ماتینیون فراخواند. در دوره‌های همزیستی، میتران و شیراک ناگزیر رهبران مخالفان را به سمت نخست‌وزیری گماردند. همان گونه که آمد، رئیس‌جمهور به اراده خود نخست‌وزیرش را می‌گمارد ولی برکناریش در تئوری تنها به اراده خود نخست‌وزیر است و تا او درخواست کناره‌گیری نکند، در سمتش خواهد بود. اما از آنجا که قرار نیست اراده‌ای برتر از اراده رئیس‌جمهور باشد، رسم است که نخستوزیرها هنگام انتصاب، استعفای خویش را نیز تقدیم قبله عالم می‌کنند تا هر وقت که صلاح دانست به توشیح ملوکانه رساند. پمپیدو، مسمر و شیراک پیش از گرفتن حکم‌های نخست‌وزیریشان استعفایشان را تقدیم کردند.
علاوه بر نخست‌وزیر و اعضای دولت، رئیس‌جمهور را جمعی از وفادارانش در سمت‌های مهم و مختلف دربرگرفته‌اند. رئیس دفتر غیر نظامی و مشاور نظامی دو شخصیت برجسته‌ای هستند که نزدیک به رئیس‌جمهورند و امور او را در امور مدنی و نظامی هماهنگ می‌کنند. اما مهمترین شخصیت نزدیک به رئیس‌جمهور، دبیرکل الیزه است. دبیرکل را برخی نخست‌وزیر دوم می‌نامند. بیشتر دبیرکل‌های الیزه پس از چندی به مقام نخست‌وزیری هم رسیدند. پیربره گووآ، ادوارد بالادور و دومینیک دوویلپن هر سه دبیرکل الیزه بودند.
رئیس‌جمهور براساس قانون اساسی پاسدار و نگهبان قانون اساسی است و هیچ قانونی بدون امضای او رسمیت نمی‌یابد. او هماهنگ کننده سه قوه و داور و حکم بین آنها در صورت اختلاف است (ماده 9 قانون اساسی). تضمین کننده وحدت ملی و تمامیت ارضی کشور و تنها کسی است که به نام فرانسه می‌تواند اعلام جنگ یا صلح نماید. رئیس‌جمهور می‌تواند مجلس را منحل کند، وضعیت بحرانی اعلام کرده و همه اختیارات قانون‌گذاری را از آنِ خود نماید. سه عضو و رئیس شورای قانون اساسی برگزیده رئیس‌جمهورند. به عنوان فرمانده کل قوا، بر ارتش و نیروهای مسلح حکم می‌راند و به گفته ژرژ وودل، سیاست خارجی حیات خلوت رئیس‌جمهور است. از دیگر جلوه‌های قدرت رئیس‌جمهور، حدود پانصد منصبی است که در اختیار اوست و عزل و نصبهایش را شخصا انجام می‌دهد. این سمت‌ها در آغاز تنها به حدود صد مورد محدود می‌شد، اما در گذر زمان بر شمارش افزوده شد (رینهارد، 2007: 64).
رئیس‌جمهور و مجلس: ارباب و رعیت
ماده 12 و 18 مناسبات بین رئیس‌جمهور و مجلس را شرح می‌دهد. مجلس حق احضار رئیس‌جمهور را ندارد، ولی رئیس‌جمهور در شرایط ویژه حق ارسال پیام به دو مجلس ملی و سنا را دارد. هنگام خواندن پیام رئیس‌جمهور، همه نمایندگان به احترامش می‌ایستند و با آئین پر احترام پیامش را می‌شنوند. پس از پایان، نمایندگان حق سخن گفتن به طرفداری یا مخالفت با آن را ندارند. رئیس‌های جمهور فرانسه در برش‌های گوناگون از تاریخ جمهوری پنجم از این حق بهره بردند. در زمان کودتای الجزیره، حمله به کویت، جنگ خلیج فارس و پس از انتخاب دوباره شیراک در 2002 نمایندگان مردم به ناچار برخاستند تا ایستاده و تمام قد پیام رئیس‌جمهور را بشنوند.اما هیچ قدرتی برای رئیس‌جمهور بالاتر از حق انحلال مجلس نیست. ماده 12 قانون اساسی با چنین اختیار مهمی مجلس را کاملاً به حاشیه راند و اراده بی چون و چرای رئیس‌جمهور را بر مجلسیان حاکم کرد. براساس این ماده، رئیس‌جمهور می‌تواند پس از مشورت با نخست‌وزیر و رئیس‌های دو مجلس ملی و سنا، مجلس نمایندگان را منحل و انتخابات دیگری را اعلام کند. البته این مشورت بیشتر صوری است و رئیس‌جمهور تنها سخنانشان را می‌شنود، اما این اوست که تصمیم می‌گیرد. انحلال مجلس دلیل نمی‌خواهد. یا دست کم رئیس‌جمهور ناگزیر نیست انگیزه‌های این اقدامش را شرح دهد. البته محدودیت‌هایی هم وجود دارد. پیش از گذشت یک سال از انحلال، رئیس‌جمهور نمی‌تواند مجلس را بار دیگر منحل کند. رئیس‌جمهور موقت و یا به بیانی سرپرست ریاست جمهوری هم از این حق محروم است (ماده 7 بند 4). بیشتر انحلال‌ها برای حل بحرانی در کشور و دستیابی به اکثریت برای هماهنگی بین دولت و مجلس رخ داده است. 30 می 1968 ژنرال دوگل، 22 می 1981 فرانسوا میتران، 14 می 1988 باز هم میتران و در سال 1977 شیراک مجلس نمایندگان را منحل کردند.
معمولاً هنگامی که رئیس‌جمهور می‌پندارد حزبش در افکار عمومی جایگاه خوبی دارد، به انتخابات زودرس دست می‌زند تا با خیالی آسوده‌تر به پیشواز انتخابات برود. ژاک شیراک با چنین امیدی در سال 1997 مجلس را منحل کرد. مجلسی که اکثریت از جناح او بودند. البته جمع زیادی از این اکثریت با حمایت از ادوارد بالادور خاطرش را رنجانده بودند. اما این بار بخت با او یار نبود و مجلس به دست رقیبانش افتاد و او مجبور شد رقیب دیروزش، یعنی لیون ژوسپن را به ماتینیون فراخواند.
از دیگر نهادهایی که در ارتباط پیوسته با رئیس‌جمهور است، شورای قانون اساسی است. در این شورا همه رؤسای جمهور پیشین عضوند (ماده 56 بند 2). اما سه عضو این شورا و رئیسش را رئیس‌جمهور برمیگزیند تا این شورا هم همچنان زیر مهمیزش باشد. افزون بر رئیس شورا، دبیرکل شورا که نقشی مهم در اراده نشست‌ها دارد نیز، به پیشنهاد رئیس شورا و موافقت رئیس‌جمهور گمارده می‌شود. شورا همان گونه که از نامش برمی‌آید، پاسدار قانون اساسی است. رئیس‌جمهور می‌تواند از شورا بخواهد مطابقت معاهده (ماده 54) و یا قانون عادی خاصی (ماده 61 بند 2) با قانون اساسی بررسی کند.
پس همان گونه که آمد، رئیس‌جمهور در مناسباتش با دیگر نهادها همواره دست بالا را دارد و اراده اوست که در همه جا روان است. مناسبات رئیس‌جمهور با ملت هم آدابی ویژه دارد. رئیس‌جمهور بر اساس ماده 11 قانون اساسی می‌تواند از مردم درباره موضوعی مهم همه‌پرسی کند. اما پیشنهاد همه‌پرسی از سوی دولت و یا توافق دو مجلس می‌آید. ماده 11 و اصلاحاتی که پس از آن آمده دست رئیس‌جمهور را باز گذاشته تا بتواند درباره مسائل مهم سیاسی، اجتماعی و اقتصادی و معاهده‌های مهم بین‌المللی از مردم نظرخواهی کند. ماده 11 تاکنون دوازده بار در جمهوری پنجم اجرا شد و مردم فرانسه به درخواست رئیسشان به پای صندوق‌های رآی آمدند.
ماده 16 قانون اساسی در شرایط بحرانی به رئیس‌جمهور اختیارات ویژه و تام می‌دهد. در زمان جنگ دوم جهانی و جنگ الجزایر، رئیس‌های جمهور از این اختیارات ویژه برای سروسامان دادن به اوضاع بحرانی کشور سود جستند. همانگونه که پیداست، این اختیارات برای روز مبادا و شرایط بحرانی است. هنگامی که تمامیت ارضی کشور در خطر است و یا بحران‌هایی کیان کشور را به خطر می‌اندازد، اختلاف‌های داخلی رنگ می‌بازد و رئیس‌جمهور به نمایندگی از مردم باید بدون گذر از چارچوب‌های عادی، کشور را اداره کند. به همین روی، ماده 16 در صورتی اجرایی است که تهدیدهای واقعی مانند جنگ، کودتا، تروریسم و مشابه آنها، کیان کشور را تهدید کند. یا اینکه به هر دلیلی نهادهای اساسی جامعه دچار بحران شود و اداره امور کشور از راه‌های عادی ناممکن شود. در چنین شرایطی، رئیس‌جمهور باید مراتب را به اطلاع رئیس دولت، رئیس‌های دو مجلس و رئیس شورای قانون اساسی برساند. پس از آن رئیس با پیامی مردم را از این اوضاع بحرانی آگاه می‌سازد. سپس رئیس‌جمهور وارد عمل می‌شود و با صدور بخشنامه و قوانین، اداره امور بحران‌زده را بر عهده می‌گیرد. البته ماده 16 آورده است که همه این اختیارات برای گذر از وضعیت بحرانی است. رئیس‌جمهور نمی‌تواند از این اختیار ویژه مثلاً برای تغییر قانون اساسی بهره گیرد. این دوران کاملاً استثنائی است و رئیس‌جمهور باید بکوشد وضع را به حالت عادی برگردانده و نهادهای سیاسی امور را به دست گیرند. در بند 3 ماده 16 بر ضرورت کوتاه بودن این دوران تأکید شده است. ماده 16 در جمهوری پنجم تاکنون یک بار به کار رفت و آن هم شش ماه به درازا کشید.
با این حال، قانون اساسی تا اندازه‌ای رئیس‌جمهور را محدود هم کرده است. همه فرمان‌های رئیس‌جمهور باید به تصویب شورای قانون اساسی هم برسد؛ البته شورایی که بیشترین اعضایش از وفاداران به رئیس‌جمهور هستند. قانون همچنین پیش‌بینی کرده که در صورتی که رئیس‌جمهوری از این آشفته بازار سوء استفاده کند و به حقوق مردم درازدستی کند، بعدها امکان طرح دعوا و به دادگاه کشاندنش وجود دارد. اما اینکه آیا مجلسی‌ها می‌توانند در این دوران وارد عمل شوند یا نه، بحثی است که در زمان دوگل درگرفت و به سود رئیس‌جمهور پایان یافت. دوگل در سال 1961 پس از کودتای الجزیره حالت فوقالعاده اعلام کرد. در آن روزگار این بحث درگرفت که آیا نمایندگان می‌تواند دولت را به زیر بکشند یا نه؟ سرانجام رئیس مجلس اعلام کرد که در این شرایط، مجلس از چنین حقی بی‌بهره است.
اختیارهای ویژه رئیس‌جمهور
رئیس‌جمهور حق دارد همکارانش را به میل خود برگزیند. او رئیس س.اس.آ. و رئیس س.اس.ام. را می‌گمارد. عضو شورای اروپایی است و برخی از عنوان‌های تشریفاتی مانند منصب مهم در آکادمی فرانسه را در اختیار دارد و نشان‌های عالی دولتی را اعطاء می‌کند. افزون بر اعضای کابینه، بسیاری از سمت‌های مهم کشوری در اختیار رئیس‌جمهور است و دستش برای گماردن افراد در سمت‌های فراوان باز است. اعضای شورای دولت، دیوان محاسبات، هیئت گزینش پلی‌تکنیک و دانشگاه ینا را اجباراً رئیس‌جمهور برمیگزیند.به موجب ماده 13 بند 1 امضای بخشنامه‌ها پس از تصویب در هیئت وزیران، بر عهده‌ی رئیس‌جمهور است و تنها هیئت وزیران می‌توانند آنها را اصلاح کنند. رئیس‌جمهور ریاست هیئت وزیران را بر عهده دارد. تشکیل جلسه‌های هیئت وزیران زیر نظر و به اراده اوست.
روابط رئیس‌جمهور و مجلس نمایندگان هم باز حکایت از برتری رئیس‌جمهور می‌کند. او می‌تواند درخواست جلسه‌های فوقالعاده کند (ماده 30 بند 89). به درخواست رئیس‌جمهور، تجدید نظر در قانون اساسی در دستور کار قرار می‌گیرد. قوانین باید پس از مراحل گوناگون به توشیح رئیس‌جمهور برسد تا جنبه قانونی پیدا کند. رئیس‌جمهور در مدت 15 روز باید قانون را ابلاغ کند. رئیس‌جمهور می‌تواند قوانین را به شورای قانون اساسی ارجاع دهد تا مطابقتش با قانون اساسی بررسی شود.
مناسبات رئیس‌جمهور با قوه قضائیه، در حق عفو خلاصه شده است. رئیس‌جمهور می‌تواند برای مجرمان و یا محکومان به اعدام درخواست عفو کند.
روابط خارجی و دفاع در اختیار رئیس‌جمهور است. رئیس‌جمهور فرماندهی ارتش را دارد و مسئول سیاست‌های دفاعی و نظامی کشور است. در جریان جنگ خلیج فارس و یا اخیراً در حمله به لیبی، شخص رئیس‌جمهور مسئول و تصمیم گیرنده است. در دوران همزیستی، معمولاً با تفاهم نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور اقدام به جنگ و یا صلح می‌شود. در جنگ کوزوو، مقابله با تروریسم پس از 11 سپتامبر این تفاهم وجود داشت.
رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر به طور مشترک سیاست خارجی را دنبال می‌کنند، اگرچه تصمیم گیرنده نهایی رئیس‌جمهور است. براساس ماده 5 قانون اساسی رئیس‌جمهور ضامن اجرای معاهدات بین‌المللی است. سفیران به حکم او گماشته می‌شوند و سفیران دیگر کشورها از او اعتبارنامه‌هایشان را می‌گیرند.
نخست‌وزیر و کابینه گوش به فرمان رئیس‌جمهور
به جمع وزرا و نخست‌وزیر، حکومت گفته می‌شود. در فرانسه رئیس‌جمهور جزئی از حکومت به شمار نمی‌رود. فرانسوی‌ها حکومت را فیوز دولت نیز می‌نامند. هنگام بحران‌ها با تغییر حکومت می‌کوشند بر بحران‌های سیاسی چیره شوند. برخلاف رئیس‌جمهور که برگزیده مردم است، رئیس حکومت و هیئت وزیران برگزیده رئیس‌جمهورند، نه مردم. اما رئیس دولت و وزیران به بیان ایو مونی «مردان برخاسته از اکثریتند» (مونی، 2008: 106). تا پیش از 1958، حکومت ساختاری افقی داشت و از این پس سازمان حکومت عمودی شد. شمار وزرا از 10 تا 40 نفر در نوسان است. وزرا براساس مسائل و موضوعات کشور تعیین می‌شوند. البته هنوز هم وزیری برپایه حوزه جغرافیایی به نام وزیر آن سوی دریاها وجود دارد. شمار وزیران را رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر تعیین می‌کنند (تورک، 2010: 67). برخی از وزارتخانه‌ها مانند وزارت کشور و وزارت دادگستری، تقریباً پای ثابت همه دوران‌ها هستند. در قانون اساسی تنها نام وزیر دادگستری آمده است. براساس ماده 21 قانون اساسی، وزرا به چهار رده تقسیم شده‌اند. وزیر دولت که سمتی مهم و افتخاری است. معمولاً وزیر دارایی چون بودجه همه وزارتخانه‌ها را تعیین می‌کند این عنوان را نیز یدک می‌کشد. در رده دوم، وزیر جای دارد که سمت عادی است و بیشتر اعضای کابینه این عنوان را دارند.نخست‌وزیر نماد وحدت هیئت وزیران است. بین اعضای دولت همبستگی کامل وجود دارد و اداره همه امور آنها را نخست‌وزیر برعهده دارد. دبیرکل همه امور فنی را عهده‌دار است و مدیریت اجرای جلسه‌ها و پی‌گیری مصوبه‌ها کار اوست. از سال 1948 فردی به عنوان دبیرکل همکاری‌های اروپایی از سوی رئیس‌جمهور گمارده می‌شود و از اعضای هیئت دولت به شمار می‌رود. در کنار هیئت دولت، شورای دولت جای دارد که وظیفه مشورت دادن به هیئت دولت را برعهده دارد. هیئت وزیران هفته ای یک بار تشکیل جلسه می‌دهد. وزرا پس از انتصاب موظفند صورت داراییهایشان را اعلام کنند. کمیسیون ویژه‌ای بر درآمدهای مالی آنها نظارت می‌کند. حقوق ماهانه وزیران یازده هزار یورو در ماه است. دوشغله بودن وزیر در سمت‌های مشخصی خلاف قانون است، اما وزیر می‌تواند سمت نمایندگی محلی (شورای شهر، بخش و ...) را برای خود نگهدارد. اما وزارت با نمایندگی مجلس و نمایندگی پارلمان اروپا جمع شدنی نیست.
جمهوری پنجم تاکنون هفت رئیس‌جمهور و بیست نخست‌وزیر به خود دیده است. معمولاً نخستوزیرها از چهره‌های به‌نام و شناخته شده‌اند. نخستین نخست‌وزیر جمهور پنجم میشل دوبره است که در حقیقت پایه‌گذار حقوقی جمهوری پنجم و طراح اصلی قانون اساسی کنونی است. اما دوگل با انتخاب ژرژ پمپیدو، سنتی کهن را در انتخاب نخست‌وزیر نادیده گرفت و نشان داد که دوران اقتدار مجلس به کلی سپری شده است. در سال 1962 برای نخستین بار، فردی از بیرون مجلس به ماتینیون می‌رفت. سومین نخست‌وزیر دوگل موریس کوو دو مورویل (5) ابود که پیش‌تر وزیر خارجه‌اش بود و شخصیتی به‌نام و شناخته شده به شمار می‌آمد. بنابراین از زمان دوگل، نخست‌وزیر که پیش‌تر نام‌های دیگری داشت و شخصیتی نه چندان مهم بود، به عنوان یکی از مهمترین چهره‌های سیاسی کشور درآمد. شخصیت‌های برجسته‌ای چون ریمون بار، ژاک شبان دلماس، ژاک شیراک، ادوارد بالادور، لوران فابیوس، پیربره گووآ، دومینیک دوویلپن و ... نخست‌وزیران جمهوری پنجم هستند.
وظایف و اختیارات دولت
مهمترین وظیفه دولت اجرای قوانین است. ماده 20 قانون اساسی تعیین و اجرای سیاست‌های کلی را برعهده حکومت گذاشته و عوامل اجرایی و ارتش را در اختیارش گذاشته است. دولت به گونه‌ای رهبری اکثریت مجلس را نیز برعهده دارد و در ارتباط پیوسته با آن است. در شرایط خاص دولت می‌تواند از مجلس اختیار صدور فرمان‌های قانونی را بگیرد. در این صورت، مصوبات مربوطه در حکم قانون و لازم‌الاجرا خواهد بود. در شرایط بحرانی، دولت می‌تواند با تصویب مجلس، وضعیت فوقالعاده اعلام کرده و از اختیارهای بیشتری برخوردار شود. نخست‌وزیر، ریاست وزرا را بر عهده دارد و موتور محرک هیئت وزیران است. نخست‌وزیر وزیران را به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌کند و در ارتباط پیوسته با رئیس‌جمهور است. نخست‌وزیر به موجب ماده 39، قدرت قانون گذاری نیز دارد و می‌تواند با صدور بخشنامه‌های لازم‌الاجرا در حوزه‌های اجرایی، فرمان صادر کند (تورک، 2010: 74). سیاست گذاری‌های کلان کشور برعهده رئیس دولت است که در برابر مجلس مسئول است و از طرف رئیس‌جمهور دفاع ملی را اداره می‌کند و پس از رئیس‌جمهور، قدرتمندترین فرد فرانسوی است. اما در عمل حوزه اختیارات و قدرت مانور او بستگی به اراده شخص رئیس‌جمهور دارد. معمولاً نخستوزیرها در عرصه‌های دفاع ملی و سیاست و خارجی قدرتی ندارند و همه امور را الیزه رهبری می‌کند. نخست‌وزیر رئیس هیئت دولت است و بالاتر از همه وزرا است. دستورات رئیس را ابلاغ می‌کند و در صورت بروز اختلاف بین وزرا نقش داور را به عهده خواهد داشت.نخست‌وزیر در برابر مجلس و رئیس‌جمهور مسئولیت دارد. وی موظف است هر سال برنامه‌های کلی دولت را به تصویب اکثریت مجلس برساند (ماده 49 قانون اساسی). در نتیجه، او در عمل رئیس اکثریت پارلمانی نیز قلمداد می‌شود. به همین دلیل، در صورتی که رئیس‌جمهور اکثریت پارلمانی را از دست دهد، مجبور خواهد شد فردی مورد تأیید اکثریت پارلمانی را به ماتینون فرابخواند. این مسئله که همزیستی نام دارد، تاکنون سه بار در جمهوری پنجم روی داده است. در صورتی که برنامه کلی رئیس دولت رأی نیاورد این اقدام به استیضاح دولت تفسیر می‌شود. مجلس می‌تواند دولت را با بهره‌گیری از حق استیضاح، برکنار کند. در این صورت، یک دهم نمایندگان باید درخواست برکناری و استیضاح رئیس دولت را بنمایند. رئیس دولت 48 ساعت پس از اعلام وصول به مجلس خواهد رفت و در صورتی که اکثریت مطلق با استیضاح رأی دهند، عمر دولت پایان می‌یابد (ماده 49 بند 2).
دولت هم می‌تواند در صورتی بروز اختلاف بر سر لایحه‌ای، متن لایحه را همانگونه که هست و بدون هیچ تغییری به رأی اعتماد مجلس بگذارد. در این صورت حق مجادله و بحث از نمایندگان گرفته می‌شود. در حقیقت دولت با اعتماد به اکثریت مجلس، راه را بر بحث و جدل مخالفان می‌بندد. در صورت رأی مثبت، قانون بدون دردسر به تصویب می‌رسد. در صورت عدم تصویب، این مسئله به عنوان استیضاح دولت تلقی می‌شود و قواعد استیضاح درباره رئیس دولت اجرا خواهد شد.
از سال 1935 تاکنون، کاخ ماتینیون دفتر کاری نخست‌وزیر است. بیش از خود کاخ، باغ ماتینیون مشهور است. نخست‌وزیرهای مختلف با کاشتن یک درخت در این باغ حضورشان در ماتینون را امضا می‌کنند. نخست‌وزیر هم مانند رئیس‌جمهور عده و عُده خاص خود را دارد. یکی از چهره‌های اثرگذار ماتینیون، دبیر دولت است. و جالب اینجاست که دبیران دولت در دست به دست شدن قدرت بین چپ و راست در جای خود می‌مانند. تاکنون جمهوری پنجم تنها هشت دبیر دولت را به خود دیده است. 20 نخست‌وزیر و 8 دبیرکل دولت به معنای پایداری و ثبات در این سمت تخصصی و بسیار مهم است.
قوه مقننه در آرزوی دورانِ طلایی
نظام سیاسی فرانسه دو پارلمانی است و سنت کهن سنا همچنان برجای مانده است. نظام دو پارلمانی در فرانسه ریشه در تاریخ این سرزمین دارد. نظام دو پارلمانی در سال 1975 پی‌ریزی شد. در این سال، دو مجلس به نام‌های شورای پانصد نفره و شورای قدیمی‌ها (6) قوه مقننه را در اختیار گرفتند. این سنت از آن زمان تاکنون به نام‌های گوناگون برجای مانده است. مجلس دوم بیشتر اشرافی و نماینده طبقه محافظه‌کار و قدیمی است و مجلس ملی، نماینده مستقیم مردم است. در حال حاضر، مجلس سنا به عنوان نماینده بخش‌ها و ناحیه و مجلس ملی نمایندگان ملی به شمار می‌آیند (تورک، 2010: 103). لیونل ژوسپن، نخست‌وزیر سوسیالیست فرانسه، نظام دوپارلمانی را ناهنجاری در دموکراسی می‌داند و اساسا جناح چپ و سوسیالیست‌ها با سنا به شدت مخالفند. سنا از آغاز جمهوری پنجم تا سال 2011 همواره در دستان جناح محافظه‌کار و دست راستی‌ها بود و به همین دلیل موجب نفرت دست چپی‌هاست. اما در سال 2011، برای نخستین بار سوسیالیست‌ها بر سنا حاکم شدند و ریاست سنا را در اختیار گرفتند. مجلس سنا البته به لحاظ نظری خود را نماینده تمرکززدایی و سخنگوی قدرت‌های محلی می‌داند. شاید همین گفتمان مانع از انحلال آن در نیم قرن گذشته شد. این در حالی است که دست چپی‌ها بارها برای برچیدن بساط سناتورها در فرانسه خیز برداشتند.با این وجود، مهمترین نهاد قانون‌گذاری همان مجلس نمایندگی است. در صورت بروز اختلاف بین مجلس و سنا در خصوص قانون‌گذاری، مجلس برتری دارد و حرف آخر از آن اوست (ماده 45 قانون اساسی). حق استیضاح دولت (ماده 49)، اعلان جنگ (ماده 35)، اعلام نظر درباره لایحه بودجه و تأمین اجتماعی در انحصار مجلس است (ماده 39 قانون اساسی).
مجلس نمایندگان 577 و مجلس سنا 321 عضو دارد. نمایندگان مجلس ملی فرانسه در حوزه‌های تک منصبی براساس نظام اکثریتی مطلق (دو مرحله‌ای) انتخاب می‌شوند. در صورتی که نامزد اکثریت مطلق در دور نخست به دست آورد، به مجلس راه می‌یابد، در غیر این صورت انتخابات به دور دوم کشیده می‌شود. در دومین دور، اکثریت نسبی تعیین کننده است. تنها نامزدهایی که در نخستین دور دست کم 12/5 درصد آراء را به دست آورند و به دور دوم راه پیدا می‌کنند. مدت نمایندگی پنج سال است. لازمه نامزدی، داشتن ملیت فرانسوی است و احراز شرایطش با دادگاه اداری است که قاضی انتخابات نامیده می‌شود. هر نامزدی باید ذیحسابی را برای هزینه‌های انتخاباتیش به کمیسیون انتخابات معرفی کند. سقف هزینه‌های هر نامزد 38 هزار یورو است و در برابر هر نفر ساکن حوزه انتخاباتیش 0/15 یورو (پانزده سانیم) به این مبلغ افزوده می‌شود. نامزدهایی که دست کم 5 درصد آراء را به دست آوردند، نیمی از هزینه‌های انتخاتیشان را از دولت به عنوان کمک دریافت خواهند کرد (رینهارد، 2007: 112-114).
نمایندگان مجلس سنا به صورت غیرمستقیم توسط مجلس انتخاباتی (کالج انتخاباتی) انتخاب می‌شوند. نظام انتخاباتی مجلس سنا بستگی به اندازه حوزه‌ها و شمار سناتورهای انتخابی دارد. در حوزه‌هایی که 3 نفر یا بیشتر انتخاب می‌شوند، نظام انتخاباتی تناسبی است. بیشتر سناتورها این‌گونه انتخاب می‌شوند (224 سناتور). نظام انتخاباتی تناسبی، براساس فهرست‌های بسته و میانگین بیشتر است. در بقیه حوزه‌ها، یعنی حوزه‌هایی که کمتر از سه سناتور دارند (97 سناتور)، نظام اکثریتی مطلق به کار گرفته می‌شود. از 321 سناتور، 304 نفر از فرانسه، 4 نفر برای سرزمین‌های آنسوی دریاها، 1 نفر برای کالدونی جدید و 12 نفر نماینده فرانسوی‌های مقیم دیگر کشورها هستند. انتخابات سنا تنها انتخاباتی است که رأی دادن اجباری است و همه اعضای کالج انتخاباتی باید رأی بدهند. این کالج شامل همه نمایندگان شوراهای ناحیه، بخش، نمایندگان مجلس کورس و اعضایش شورای شهر است. سناتورها برای مدت 9 سال انتخاب می‌شوند. سنا برخلاف مجلس ملی، انحلال ناپذیر است. یک سوم اعضای سنا هر سه سال یک بار، دوباره انتخاب می‌شوند. سن 35 سال شرط انتخاب شدن برای مجلس سنا است. قاضی قانون اساسی بر اختلاف‌های انتخاباتی نظارت می‌کند (دوهامل، 2003: 295-298).
سمت نمایندگی در فرانسه با بسیاری از مشاغل دیگر قابل جمع است. به همین دلیل، نمایندگانی که شهردار شهرهای کوچک یا بزرگ خود هستند، کم نیستند. قانون 5 آوریل 2000 محدودیت‌های تازه‌ای را برای دو شغله بودن نمایندگان ایجاد کرد. به موجب این قانون، نمایندگان نمی‌توانند همزمان با سمت پارلمانی خود بیش از یکی از سمت‌های نمایندگی محلی مانند شورای ناحیه، نمایندگی مجلس کورس، شورای بخش، شورای پاریس و شورای شهرهای زیر 3500 نفر جمعیت را داشته باشند. سمت‌های دولتی مانند عضویت در هیئت وزیران شورای قانون اساسی و مانند آن نیز ممنوع است. سمت استادی دانشگاه و فعالیت‌های خصوصی در شرکت‌ها (به شرط اینکه رئیس نباشد)، پزشکی، دامپزشکی و فعالیت‌های کشاورزی همزمان با نمایندگی ممکن است. شورای قانون اساسی بررسی این تخلف‌ها را عهده‌دار است.
براساس ماده 26 قانون اساسی، نمایندگان مجلس از مصونیت قضایی برخوردار هستند. هدف از این قانون، تضمین استقلال قوه قانون‌گذاری و تأمین آزادی بیان برای نمایندگان است. در قانون آمده است که «هیچ نماینده‌ای را نمی‌توان به خاطر بیان دیدگاه‌ها و یا رأیش تحت پیگرد قرار داد یا دستگیر و محاکمه کرد». همانگونه که در قانون آمده، نماینده تنها برای انجام وظایف نمایندگیش دارای مصونیت است و این مصونیت زندگی و فعالیت‌های شخصی‌اش را شامل نمی‌شود. براساس قانون اساسی، نماینده مجلس نماینده ملی است و حق ندارد منافع جزئی و منطقه‌ای را بر منافع ملی مقدم دارد (ماده 27 قانون اساسی).
سازمان و اختیارات مجلس
کاخ بوربون پاریس از 21 ژوئن 1879 جایگاه نمایندگان مجلس فرانسه است. پیش از آن، کاخ ورسای محل برگزاری نشست‌های پارلمانی بود. این کاخ در روزگار کنونی نیز همچنان محل مجلس ملی فرانسه است. نمایندگان سنا در کاخ باشکوهی به نام کاخ لوگزامبورگ در پاریس ششم در درون پارک لوگزامبورگ جای دارند.از سال 1995 و با اصلاحات انجام شده در قانون؛ مجلس دارای سه‌گونه جلسه و نشست است. جلسه عادی، جلسه فوقالعاده و جلسه با اختیارات کامل. از سال 1999، نشست‌های عادی مجلس علنی است و از شبکه‌های رادیویی پخش می‌شود. نشست‌های عادی تا سال 1995 در دو دوره سه ماهه تشکیل می‌شد. دوره نخست از دوم اکتبر آغاز می‌شد و وظیفه اصلیش بررسی لایحه بودجه بود. دوره دوم از دوم آوریل آغاز می‌شد و به بررسی طرح‌ها و لوایح می‌پرداخت. اما با اصلاح قانون اساسی در سال 1995، دوره مجلس به یک دوره نه ماهه تبدیل شد (ماده 30 قانون اساسی).
اما نشست‌های فوقالعاده مجلس به دستور رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر و یا اکثریت نمایندگان می‌تواند در ماه‌های تعطیل تشکیل شود. این نشست‌ها نباید بیش از دوازده روز باشد و حتماً باید دستور کار مشخص داشته باشد (ماده 30 قانون اساسی). جلسات با اختیارات کامل در زمان‌هایی است که هیچ کدام از دو حالت پیش گفته را در برنمی‌گیرد. این جلسات برای موضوعاتی ویژه مانند شنیدن پیام ویژه رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود (ماده 16 قانون اساسی).
پیش از جمهوری پنجم، مجلس حق داشت آیین نامه داخلیش را به اختیار خود تهیه کند. اما از سال 1958، دولت برای محدود کردن اختیارات مجلس، نظارت شورای دولتی را نیز بدان افزود. بدین‌ترتیب، شورای دولتی که پیوندی ناگسستنی با دولت دارد، در چگونگی اداره امور داخلی مجلس فرانسه ورود پیدا کرد.
امور داخلی مجلس را دفتر مجلس (سازمان اداری) برعهده دارد. هیئت رئیسه 22 عضو دارد. رئیس هیئت رئیسه همان رئیس مجلس است که شش معاون، سه حسابرس مالی و دوازده منشی دارد. اداره امور اجرایی مجلس را این 22 نفر برعهده‌دارند. هماهنگی همه کارهای مجلس از امور مربوط به مصونیت‌های پارلمانی، اداره نشست‌ها، اطلاع رسانی و مانند آن برعهده سازمان اداری مجلس است.
رئیس مجلس از جایگاهی و مرتبتی بسیار بلند برخوردار است. او خود را پاسدار قانون اساسی می‌داند و بر خوب اجرا شدنش نظارت می‌کند. رئیس در نخستین جلسه مجلس، به وسیله نمایندگان به مدت پنج سال یعنی همان مدت نمایندگی برگزیده می‌شود. اما رئیس سنا به وسیله سناتورها و به مدت سه سال انتخاب می‌شود. آغاز و پایان نشست‌ها و همه گفتگوها به فرمان رئیس مجلس انجام می‌شود (ماده 32 قانون اساسی). مدیریت نشست‌ها برعهده رئیس است. رئیس قوه مقننه مخاطب رئیس دولت و رئیس‌جمهور است و هنگام انحلال مجلس باید مورد مشورت قرار گیرد. او حتی می‌تواند برای حفظ امنیت مجلس و پارلمانیان، نیروی نظامی در اختیار گیرد. در صورتی که رئیس دولت خواهان جلسه‌ای اضافی و فوقالعاده باشد، پیش‌تر باید با رئیس مشورت کند (بند 3 از ماده 28 قانون اساسی). رئیس مجلس می‌تواند از شورای قانون اساسی درخواست رسیدگی کند. با الهام از مجلس انگلستان، فرانسوی‌ها هم سخنگویانی را برای مجلس سنا و مجلس ملی فرانسوی می‌گمارند (ونی، 2008: 87-90). رئیس مجلس و رئیس سنا هر کدام سه عضو شورای قانون اساسی را برمی‌گزینند.
رئیس مجلس سنا پس از رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر، سومین شخصیت سیاسی مجلس چهارمین چهره سیاسی فرانسه است. در دوران‌های فترت، رئیس سنا به جای رئیس‌جمهور می‌نشیند و اداره کشور را تا تعیین تکلیف این سمت برعهده می‌گیرد. معمولاً رئیس مجلس به جز هنگام رأی اعتماد، رأی نمی‌دهد. رئیس مجلس، ریاست کنگره و ریاست دادگاه عالی، مأموریت رسیدگی به برکناری رئیس‌جمهور را برعهده دارند (ماده 68 قانون اساسی). معاون‌های دو رئیس یا نائب رئیس‌ها هم، جایگاه ویژه‌ای در هر یک از دو نهاد قانون‌گذاری دارند. حسابرسان که اداره امور مالی مجلس را در اختیار دارند، معمولاً از احزاب اقلیت و مخالفت هستند.
نشست و یا نهادی به نام نشست رؤسا (7) از سال 1911 پدید آمد. هیئت رئیسه دربرگیرنده رئیس، معاون‌های رئیس مجلس، رؤسای کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های تخصصی، رؤسای گروه‌های پارلمانی، سخنگوی کمیسیون بودجه، و رئیس گروه پارلمانی اتحادیه اروپا است. جلسه نشست رؤسا هر هفته سه‌شنبه‌ها برگزار می‌شود. در این نشست، پیشنهادهای مربوط به برنامه زمانی جلسات مجلس و امور مانند آن آماده می‌شود. با اصلاح انجام شده و در قانون از سال 2008، این نشست اختیارات بیشتری برای برنامه‌ریزی برای اداره امور مجلس و تعیین دستور کارها پیدا کرده است. در این نشست‌ها دستور کارهای مجلس، زمان‌بندی برنامه‌ها و لوایح و طرح‌های قابل ارائه بررسی و نهایی می‌شوند.
گروه‌های سیاسی پارلمانی
تقسیم بندی داخلی مجلس به گروه‌های سیاسی با نام و نشان در قانون اساسی جمهوری پنجم پیش‌بینی شده است. قانون اساسی اصلاح شده سال 2008 و آیین‌نامه داخلی مصوب سال 2009، امتیازهای بیشتری به این گروه‌ها، به ویژه به گروه‌های اقلیت و اپوزیسیون داده است. اگرچه عضویت در گروه‌های پارلمانی به وسیله نمایندگان الزامی نیست، ولی بیشتر نمایندگان به طور رسمی خود را عضو یک گروه پارلمانی اعلام می‌کنند. در سال 2010 تنها 8 نماینده مجلس و 7 سناتور خود را وابسته به هیچ گروهی ندانستند. در همین سال، در مجلس چهار گروه و در سنا پنج گروه به صورت رسمی فعالیت می‌کردند. علاوه بر گروه اکثریت که در حال حاضر گروه سوسیالیست و تا پیش از سال 2012 گروه یو.ام.پ. بوده است، گروه‌های دیگری نیز تشکیل می‌شوند. این گروه‌ها در دو قالب اقلیت یا اپوزیسیون شناخته می‌شوند. گروه‌ها پس از تشکیل از ریاست سنا درخواست می‌کنند که آنها را به نام اپوزیسیون و یا اقلیت به رسمیت بشناسد. این درخواست بررسی و نتیجه به وسیله رئیس اعلام می‌شود. گروه‌های پارلمانی دارای موقعیتی حقوقی و شناخته شده هستند و عنوان‌های اقلیت یا اپوزیسیون هر کدام مجموعه‌ای از تکالیف و امتیازات را متوجه گروه می‌کند. رئیس گروه دارای جایگاهی شناخته شده است و عضو نشست رؤسا است. سخنرانی‌های ماهانه بین گروه‌ها با سازوکار خاصی تقسیم می‌شود. نطق‌های موافق و مخالف و حضور در کمیسیون‌ها، اغلب به صورت تناسبی، با توجه به تعداد اعضای هر گروه توزیع می‌شود (ماده 117 آیین نامه داخلی). از سال 2008 برای رعایت عدالت و دموکراسی، اختیارات بیشتری برای گروه‌های اقلیت و اپوزیسیون در نظر گرفته شده است. به عنوان مثال، ریاست کمیسیون بودجه به اپوزیسیون داده می‌شود. در صورت نبود وقت برای سخنرانان مخالف و موافق، اولویت به گروه اپوزیسیون است. در صورت تشکیل کمیته‌های تحقیق و تفحص، ریاست و یا دست‌کم سخنگویی کمیسیون را گروه اپوزیسیون بر عهده خواهد داشت. همچنین گروه اپوزیسیون می‌تواند درخواست تشکیل کمیسیون‌های ویژه تحقیق و تفحص کند. تنها با رأی 5/3 نمایندگان می‌توان این درخواست را رد کرد. بنابراین گروه‌های پارلمانی، به ویژه گروه‌های اپوزیسیون و اقلیت دارای جایگاه و امتیازهای ویژه‌ای هستند. حد نصاب لازم برای تشکیل یک گروه تا سال 2009، پانزده نفر بود که در این سال حد نصاب کاهش یافت. در مجلس سنا هم شرایط مشابهی برای گروه‌های پارلمانی وجود دارد.کمیسیون‌ها
براساس قانون اساسی و آیین نامه داخلی مجلس‌های سنا و ملی، پنج نوع کمیسیون مختلف در صحن مجالس فعالیت می‌کنند.نخستین کمیسیون که به موجب قانون اساسی تعدادشان محدود شده، کمیسیون‌های دائمی مجلس است. ژنرال دوگل نسبت به کمیسیون‌های مجلس بسیار بدگمان بود و آنها را در جمهوری چهارم عامل اصلی درگیری و سقوط دولت‌ها می‌دانست. کمیسیون‌ها در نظام‌های پارلمانی جمهوری سوم و چهارم، گرداننده اصلی امور سیاسی مجلس بودند. قانون اساسی سال 1958 شمار این کمیسیون‌ها را به شش عدد محدود کرد. در بازنگری سال 2008 قانون اساسی، شمار کمیسیون‌ها به هشت افزوده شد. قانون درباره هر دو مجلس یکسان است. اگرچه در سنا ضرورتی برای اعمال قانون جدید ندیده‌اند و تعداد کمیسیون‌ها همچنان شش عدد باقی مانده است. کمیسیون‌های مجلس ملی عبارتند از: کمیسیون امور فرهنگی و آموزش، کمیسیون امور اقتصادی، کمیسیون امور خارجی، کمیسیون امور اجتماعی، کمیسیون دفاع ملی و نیروهای نظامی، کمسیون توسعه پایدار و آمایش سرزمینی، کمیسیون دارایی، اقتصاد عمومی و نظارت بر بودجه، کمسیون قانون‌گذاری و مدیریت عمومی جمهوری. در مجلس سنا هم، به جز دو کمیسیون اخیر، شش کمیسیون دیگر به نامه‌های مشابه فعالیت می‌کنند. به موجب قانون، هر نماینده باید حتماً در یکی از کمیسیون‌ها عضو باشد. اعضای هر کمیسیون به تناسب درصد گروه‌های سیاسی پارلمانی از جناح‌های مختلف سیاسی تشکیل می‌شود و در نتیجه هر کمیسیون خود یک «مجلس کوچک» از نظر ترکیب سیاسی و تناسب درصدی گروه‌های مختلف است (تورک، 2010: 120). کلیه لوایح و طرح‌ها قبل از طرح شدن در صحن علنی در کمیسیون‌ها بررسی شده و گزارش کمیسیون در صحن خوانده می‌شود.
کمیسیون‌های ویژه، دومین دست از کمیسیون‌های دو مجلس هستند. بنا به درخواست دولت و یا تشخیص رؤسای مجالس، برخی از لوایح و طرح‌ها و یا موضوعات که جنبه‌های گوناگون داشته و فراتر از تخصص یک کمیسیون دائمی هستند، به کمیسیون‌های ویژه ارجاع می‌شوند. تشکیل این کمیسیون‌ها موردی و برای موارد خاص است (ماده 43 قانون اساسی).
کمیسیون امور اروپایی از سال 2008 به موجب قانون جدید به عنوان سومین دسته از کمیسیون‌های مجلس از موقعیت ویژه‌ای برخوردار است (ماده 84-88). وظیفه این کمیسیون بررسی کلیه معاهدات، طرح‌ها و امور مربوط به اتحادیه اروپاست. اعضای این کمیسیون به تناسب درصد کرسی‌های گروه‌های سیاسی تعیین می‌شوند. کمیسیون‌های موردی برای امور خاص و ویژه، کمیسیون‌های مربوط به کارکنان و اداره مجلس از جمله کمیسیون‌های مجالس سنا و ملی فرانسه هستند.
فرآیند قانون‌گذاری
در جمهوری پنجم، مجلس شیر بی‌یال و دمی است که در کمتر از نظام دموکراتیکی می‌توان برایش همانندی یافت. ژنران دوگل پایه‌گذار این جمهوری و میشل دوبره به عنوان مغز متفکر و طراح قانون اساسی سال 1958 تا آنجا که می‌توانستند دست و پای پارلمانیان را بستند. «مجلس معقول» شعار میشل دوبره در طراحی جمهوری پنجم بود. یکی از جلوه‌های معقولیت را در محدودیت‌های قانون‌گذاری برای مجلس می‌توان دید. براساس قانون اساسی جمهوری پنجم، مجلس تنها در اموری که قانون اساسی آشکارا تعیین کرده است، حق قانون‌گذاری دارد. قانون‌گذاری در همین امور محدود هم، بار دیگر به رعایت اصولی که به عنوان اصول اساسی جمهوریت می‌باشند محدود شده است. پس برخلاف گذشته مجلس نمی‌تواند در هر امری دخالت کند و به نام قانون در همه امور ورود یابد. ماده 34 و 37 قانون اساسی، این محدودیت را به صراحت برشمرده و قدرت مانور مجلس را به خوبی روشن کرده است. به عنوان نمونه، حقوق مدنی، مسائل مربوط به ملیت و تابعیت، مجازات‌های کیفری و جزایی، قوانین انتخابات، ملی کردن و خصوصی سازی و چند مورد مشابه دیگر، تنها حوزه‌هایی هستند که مجلس می‌تواند در مورد آنها قانون‌گذاری کند. این مجموعه قوانین را «قوانین عادی» می‌نامند که در حوزه اختیارات مجلس است. این قوانین هم، تنها در چارچوب اصول اساسی که در قانون اساسی آمده است، می‌تواند تصویب شود. مانند رعایت تکثرگرایی، برابری زن و مرد و ... برخی از امور مهم مانند حقوق بشر، محیط زیست، حقوق اعتصاب، اصول اساسی مربوط به نظام انتخاباتی و احزاب سیاسی و مانند آن هم در موارد مختلف قانون اساسی و منشورهای گوناگون به تصویب رسیده و جایی برای مداخله مجلس نگذاشته است. از ابتکارهای جمهوری پنجم، تأسیس شورای قانون اساسی است. این شورا بر مطابقت قوانین مجلس با اصول قانون اساسی نظارت می‌کند. تشکیل این شورا که ریاستش را رئیس‌جمهور بر عهده دارد، امری بی سابقه بود. مجلس معقول، برای نخستین بار نظارت دستگاهی دیگر را بر خود پذیرفت.علاوه بر محدودیت‌های یاد شده، جمهوری پنجم حوزه وسیعی از اختیارات قانون‌گذاری را به عنوان «قدرت صدور بخشنامه» (8) به قوه مجریه واگذار کرده است. به این ترتیب، دست قوه مجریه برای قانون‌گذاری در عرصه‌های گوناگون کاملاً بازگذاشته شده و قوه مجریه توانست در فرآیند معقول سازی مجلس در مهمترین عرصه فعالیت‌های نمایندگان ورود یابد.
بدین‌ترتیب، می‌توان گفت که یکی از اختلاف‌های اساسی بین مجلس و دولت بر سر حوزه اختیارات آنها در قانون‌گذاری است. هرکدام از دو قوه می‌توانند بر سر مرزهای قانون‌گذاری خود و یا تجاوز احتمالی طرف دیگر به مرزهای خود با هم اختلاف داشته باشند. در صورت بروز چنین اختلافاتی، شورای قانون اساسی داوری کرده و مرز و حریم‌ها را مشخص می‌کند. آمار نشان می‌دهد که بیشترین اختلاف‌ها و درخواست داوری از شورای قانون اساسی بر سر حریم‌ها و حدود و ثغوری است که بند 2 ماده 37 قانون اساسی تعیین کرده است (تورک، 2010: 129).
قوه مجریه همچنین می‌تواند با استناد به ماده 38 قانون اساسی علاوه بر بخشنامه‌های قانونی و دولتی «دستورالعمل‌هایی (9)» صادر کند که در حکم قانون است و اجرای آن ضروری است.
با وجود محدودیت‌هایی که مجلس در امر قانون‌گذاری با آن روبه‌روست، در گذر سال‌ها به تدریج مجلس توانست بر حوزه اقتدار خود در این زمینه بیافزاید. اصلاح قانون اساسی در سال 2008 از این نظر به سود مجلس بود؛ چرا که در عمل قوه مجریه ضرورتی برای رویارویی با مجلس نمی‌دید. در عمل قوه مجریه و دولت در تمام حکومت‌های جمهوری پنجم نماینده اکثریت پارلمانی است و به پشتوانه این اکثریت می‌تواند هرگونه که بخواهد قانون بگذارد. نظام فرانسه به گونه‌ای طراحی شده است که رئیس‌جمهور در برابر پارلمانی که اکثریت با او همراه نیست، دو راه دارد. در راه نخست با انحلال مجلس می‌کوشد اکثریت را به دست گیرد. در صورت ناکامی، ناچار به همزیستی می‌شود و رئیس اکثریت پارلمانی را به عنوان رئیس دولت برمیگزیند. بنابراین دولت در هر صورت با مجلس هماهنگ است و دغدغه قانون گذاری در عرصه‌های مختلف را ندارد.
اصلاح قانون اساسی در سال 2008 و قانون ارگانیک مصوب سال 2009، اختیارات بیشتری به مجلس در امر قانون‌گذاری داده است. به موجب قانون اساسی 1958، در قانون‌گذاری نخست اینکه مجلس اصل و اساس قانون‌گذاری است و بر مجلس سنا برتری دارد، دو، آنکه قوه مجریه در مراحل مختلف این فرآیند حضور و سلطه دارد، سوم اینکه قوانین عادی و قانون اساسی و قوانین ارگانیک (10) از هم جدا شده و برای هرکدام فرآیندی ویژه طراحی شده است. به موجب قانون اساسی گذشته، دستور کار مجلس ملی را قوه مجریه تعیین می‌کرد و لوایح پیشنهادی دولت به جای اینکه در کمیسیون‌ها بررسی شود، در شورای دولتی که زیر نظر دولت است بررسی می‌شد. بنابراین لوایح همانگونه که بودند، باید به صحن علنی می‌آمدند. کمیسیون‌ها امکان بررسی و دست کاری در آنها را نداشتند. به موجب قوانین جدید، نخست آنکه موازنه‌ای بین مجلس و دولت برای تعیین دستور کار مجلس ملی برقرار شد. دوم آنکه لوایح هم می‌توانند در کمیسیون‌ها مورد بررسی قرار گیرند (قانون ارگانیک، 15 آوریل 2009). این دو تغییر، تحولی مهم در فرآیند قانون‌گذاری است؛ اگرچه روح حاکم بر قانون اساسی که داشتن پارلمانی معقول و هماهنگ با دولت است، همچنان حفظ شده است.
مراحل قانون‌گذاری
فرایند قانون‌گذاری دارای مراحل مختلفی است که یکی از مراحل مهم آن رفت و آمد متن قانون بین دو مجلس است. اما نخستین مرحله این فرایند با آماده سازی پیش نویس قانون و درخواست قانونی تصویب آن آغاز می‌شود. به موجب قانون اساسی (ماده 39)، پیشنهاد قانون می‌تواند به صورت لایحه (11) از سوی نخست‌وزیر و یا به صورت طرح (12) از سوی نمایندگان باشد. نمایندگان با مشورت با گروه‌های پارلمانی و گروه‌های حقوقی مجلس، طرح‌ها را آماده می‌کنند. در دولت، برای تهیه لوایح فرایندی مشخص وجود دارد. نخست‌وزیر با وزرا لوایح را به شورای دولتی می‌فرستند و کارشناسان شورا متن را با پیوست‌ها آماده و متن پس از تصویب در هیئت دولت، به وسیله نخست‌وزیر به قوه مقننه ارسال می‌شود. به موجب قانون جدید مصوب در سال 2009، برای جلوگیری از ارسال لوایح کارشناسی نشده، لازم است لوایح را پیوست کاملی از دلایل توجیهی، بار مالی، تأثیر اقتصادی و توجیه زیست محیطی و مانند آن به قوه مقننه ارسال شود. در غیر این صورت، قابل بررسی نخواهد بود. همچنین به موجب قانون جدید، رئیس مجلس هم می‌تواند به تشخیص خود، البته با رعایت مهلت قانونی، رسیدگی لایحه را برای کار بیشتر بار دیگر به شورای دولتی بازگرداند (قانون ارگانیک، 15 آوریل 2009).دومین مرحله، لایحه یا طرح به یکی از دو مجلس تقدیم می‌شود. دولت آزاد است تا به دلخواه خود، لایحه را برای بررسی نخست به هر کدام از دو مجلس ارسال کند. به طور طبیعی این گزینش سیاسی خواهد بود. اما به موجب قانون اساسی، قانون بودجه و قانون مربوط به هزینه‌های تأمین اجتماعی الزاماً برای بررسی باید به مجلس ملی و قوانین مربوط به قدرت‌های محلی، لازم است نخست به مجلس سنا فرستاده شود (قانون 28 مارس 2003).
در سومین مرحله از فرآیند قانون‌گذاری لوایح و طرح‌ها به کمیسیون‌های مربوطه جهت بررسی و اعلام نظر و پیشنهاد اصلاحات احتمالی ارسال می‌شود. تا پیش از تصویب قانون 15 آوریل 2009، لوایح به طور مستقیم به صحن ارسال می‌شد و پس از بررسی‌های لازم در صحن علنی، می‌توانست با کمیسیون جهت اعمال نظرات مطرح شده در صحن علنی ارسال و متن اصلاحات نهایی شود. اما هم اکنون، لوایح هم مانند طرح‌ها، نخست برای بررسی و پیشنهاد اصلاحات لازم به کمیسیون‌ها فرستاده می‌شود. سخنگوی کمیسیون نظر نهایی را در مهلت مقرر ششم هفته‌ای در خصوص قوانین یک فوریتی و عادی اعلام و برای طرح در صحن علنی ارسال می‌کند.
مرحله چهارم، تعیین دستور کار مجلس‌ها برای بررسی لوایح و طرح‌هاست. تا پیش از سال 2009، نماینده دولت در نشست‌های رؤسا، نظر دولت را درباره دستور کار ماهانه مجلس تعیین می‌کرد. در عمل، مجلس‌ها فاقد هرگونه اختیاری بودند و کمتر طرحی در دستور کار قرار می‌گرفت. به طور طبیعی، نماینده دولت تنها لوایح دولتی را در دستور کار مجلس‌ها قرار می‌داد و مجلس معقول چاره‌ای جز برخورد معقولانه و اطاعت نداشت. اما از سال 2009 موازنه‌ای بین مجلس و دولت و گروه‌های اپوزیسیون برقرا شده است. به موجب قانون جدید، از یک ماه کاری مجلس، دو هفته در اختیار دولت، دو هفته در اختیار مجلس، یک روز در ماه در اختیار گروه اپوزیسیون، 5/4 یک جلسه علنی در هفته برای پرسش و نمایندگان از دولت اختصاص یافته است. همچنین پس از هر چهار هفته، یک هفته از صحن علنی به انجام وظیفه نظارت و کنترل دولت اختصاص می‌یابد (قانون 23 ژوئیه 2008). بدین‌ترتیب، هوای تازه‌ای به مجلس دمیده شده و قوه مقننه دست کم دو هفته در ماه زمام امور خود را در دست خود دارد. البته باید در نظر داشت مجلسی که کاملاً هماهنگ با دولت است و رئیس اکثریت پارلمانی آن نخست‌وزیر و رئیس مجلس از دوستان و هم‌کیشان نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور است (در شرایط غیر همزیستی).
در پنجمین مرحله، لایحه پیشنهادی و یا طرح با نظرات و دیدگاه‌های کمیسیون مربوطه در صحن علنی مورد بررسی قرار می‌گیرد. پس از اصلاح قانون در سال 2008، لوایح دولتی هم پس از عبور از فیلتر کمیسیون، به صحن علنی می‌آید. البته لایحه بودجه و لایحه‌های مربوط به هزینه‌های تأمین اجتماعی همچنان به‌طور مستقیم از سوی دولت به صحن علنی ارسال می‌شود (ماده 42 قانون اساسی). در این مرحله، دو مجلس از حق قانونی خود، یعنی اعمال اصلاحات بر طرح‌ها و لایحه‌ها استفاده می‌کنند. اما قانون اساسی این حق را هم به دولت داده است تا برخی از لوایح را به صورت بسته کامل و درخواست رأی همه یا هیچ به مجلس ارسال کند (بند 3 ماده 44). در این صورت، حق اصلاح از مجلس‌ها گرفته شده و نمایندگان مجبورند با رأی آری و یا نه لایحه پیشنهادی را ارزیابی کنند. برای تصویب طرح‌ها و لوایح، اکثریت نسبی ملاک داوری است.
مرحله ششم، آغاز رفت و برگشت طرح و لایحه بین دو مجلس است. پس از خواندن نخست و تصویب پیشنهاد به وسیله یک مجلس، مصوبه به مجلس دیگر ارسال می‌شود. فرآیند مشابهی در مجلس دوم اجرا و در نهایت در صحن علنی به رأی گذاشته می‌شود. در صورت تأیید و رأی به پیشنهاد ارسالی، این مرحله به پایان می‌رسد و مصوبه قطعی تلقی شده و باری توشیح و انجام مراحل بعدی به دولت ارسال می‌شود.
در صورت رأی مخالف و یا پیشنهاد اصلاح جدید به وسیله مجلس دوم، مرحله هفتم؛ یعنی خواندن دوم آغاز می‌شود. برای خواندن دوم و طرح دوباره پیشنهاد جدید مجلس دوم، گذر از صافی کمیسیون باز هم مانند گذشته انجام می‌شود. پس از نهایی شدن نظر کمیسیون در صحن علنی، خواندن دوم در صحن علنی می‌شود. در صورت پذیرش نظرات اصلاحی، رفت و برگشت بین دو مجلس به پایان می‌رسد و مصوبه به دولت ارسال می‌شود. در غیر این صورت، نظرات و دیدگاه‌های مجلس اول برای خواندن دوم به مجلس بازپس فرستاده می‌شود. با پذیرش دیدگاه مجلس اول، مصوبه قطعی می‌شود، ولی در غیر این صورت، مرحله دیگری آغاز می‌شود.
مرحله هشتم در صورتی است که دو مجلس به توافق نرسند و بر دیدگاه‌های خود پافشاری کنند. در این صورت، به درخواست نخست‌وزیر، در صورتی که مورد اختلافی لایحه باشد و یا رئیس مجلس در صورتی که طرح در دستور کار باشد، کمیسیون مشترک مرکب از هفت سناتور و هفت نماینده مجلس ملی برای بررسی مجدد تشکیل می‌شود. در صورت عدم توافق دو مجلس در خصوص مصوبه کمیسیون در خواندن نخست، رأی مجلس ملی سخن آخر و نهایی خواهد بود.
طرح یا لایحه پس از تصویب جهت امضای رئیس‌جمهور به دولت ارسال می‌شود و رئیس‌جمهور در مهلتی پانزده روزه می‌بایست آن را امضا کند. پس از امضا و چاپ در روزنامه رسمی کشور، قانون لازم‌الاجرا خواهد بود.
همان گونه که برخی از لایحه‌ها به دلیل ویژگی‌های خاصی که دارند از قوانین خاصی پیروی می‌کنند. به عنوان نمونه، لایحه بودجه بدون گذر از صافی کمیسیون به صحن علنی ارسال می‌شود. در مجموع دو مجلس هفتاد روز (چهل روز مجلس ملی و پانزده روز مجلس سنا و بقیه روزها برای خواندن دوم بین دو مجلس) فرصت دارند تا درباره لایحه نظر نهایی خود را اعلام کنند. در غیر این صورت، با بخشنامه دولتی لایحه اجرایی می‌شود (ماده 40 قانون اساسی). قانون ارگانیک نیز از قواعد متفاوتی از قانون عادی پیروی می‌کند. به طرح‌ها و لوایحی ارگانیک گفته می‌شود که تکمله‌ای بر مواد قانون اساسی باشند. این طرح‌ها و لوایح نخست باید دست کم شش هفته زودتر از طرح در صحن علنی به کمیسیون مربوطه ارسال شوند. دوم آنکه این دسته از قوانین باید به تصویب اکثریت مطلق نمایندگان هر مجلس برسند. سوم آنکه مصوبه نهایی شده باید از صافی شورای دولتی بگذرد، در حالی که در خصوص قوانین عادی، در صورت درخواست رئیس‌جمهور و یا رؤسای دو مجلس مصوبه به شورای قانون اساسی فرستاده می‌شود.
شیوه‌های نظارت قوه مقننه بر عملکرد قوه مجریه
برخلاف بیشتر نظام‌های پارلمانی، در فرانسه قوه مقننه در تشکیل دولت و کابینه نقشی ندارد. بنابراین برای آغاز به کار و انتصاب نخست‌وزیر و وزرا، تنها اراده رئیس‌جمهور حکم می‌راند. اما به موجب بند 1 ماده 49 قانون اساسی دولت باید در برابر مجلس متعهد به پذیرش مسئولیت باشد. این ماده، اگرچه تفسیرهای گوناگون را برمی‌تابد، ولی در چند دهه گذشته دولت‌ها پس از تشکیل، به شیوه‌های گوناگون این مسئولیت پذیری را نشان دادند. یکی از متداول ترین راه‌ها این است که دولت نوتشکیل، سیاست‌های کلی دولت را برای تصویب به مجلس ملی ارسال کند. در رأی به برنامه‌های کلی دولت، مجلس سنا نقشی ندارد. تصویب سیاسیت‌های کلی راهی است برای نشان دادن مشروعیت دولت که البته از حمایت اکثریت برخوردار استت و هم وسیله‌ای است برای نشان دادن قانون‌پذیر بودن دولت. در هر صورت، این اقدام در آغاز به کار دولت‌ها بیشتر نمادین است. راه دیگر درخواست رأی اعتماد به برنامه‌ای مهم است. دولت‌ها می‌توانند از سلاح بند 1 ماده 49 در شرایطی که مشروعیت خود را به خطر می‌بینند، نیز بهره گیرند. همچنین برنامه‌های مهم و حساس و اختلاف برانگیز هم می‌تواند مشمول این ماده شود. در این صورت، هم تجدید پیمانی با دولت خواهد شد و هم دولت از مباحث و درگیری‌های زیاد مباحث مجلس جلوگیری می‌کند. فرانسوا فیون پیوستن دوباره فرانسو به ناتو را با استفاده از این ماده به مجلس فرستاد. استفاده از این ماده، در هر صورت به عنوان درخواست رأی اعتماد به دولت تلقی می‌شود و در صورت رأی منفی دولت در حقیقت استیضاح و ساقط شده است.اما مهمترین ابزار کنترل مجلس بر دولت همان استیضاح است. برای پیشگیری از رویدادهای جمهوری چهارم و ناپایداری دولت‌ها، شیوه استیضاح بسیار حساب شده است. نخستین شرط امضای یک دهم نمایندگان؛ یعنی دست کم 58 نماینده است. هر نماینده در یک دوره نه ماهه کاری مجلس، تنها سه بار حق امضای استیضاح را دارد. پس از اعلام وصول به وسیله هیئت رئیسه، دولت 48 ساعت برای حضور در مجلس و دفاع از خود فرصت دارد. در صورتی که نصف به علاوه یک عدد نمایندگان (نه تعداد حاضرین) به استیضاح رأی مثبت دهند، دولت برکنار خواهد شد. رأی ممتنع و یا سفید و یا خودداری از رأی به نفع دولت و رأی منفی به استیضاح به شمار می‌آید. البته با توجه به نظام سیاسی فرانسه و رابطه بین دولت و مجلس، می‌توان نتیجه استیضاح را به خوبی گمانه‌زنی کرد. معمولاً اپوزیسیون اقدام به استیضاح می‌کند و با رأی اکثریت پارلمانی دولت‌ها به کار خود ادامه می‌دهند. دولت فرانسوا فیون چندین بار به وسیله گروه‌های مخالف استیضاح شد، ولی هرگز سقوط نکرد. در طول جمهوری پنجم تنها یک بار و آن هم در سال 1962 استیضاح دول ژرژ پمپیدو مؤثر افتاد و دولت سقوط کرد. مجلس ملی فرانسه به خاطر این گستاخی هزینه‌ای سنگین پرداخت. دوگل مجلس ملی را منحل و با به دست آوردن اکثریت قاطع، بار دیگر دوستش را به ماتینیون فرستاد. با این حال، پژوهشگران سیاست فرانسه معتقدند استیضاح، تریبون خوبی برای نقد سیاست‌های دولت به وسیله اپوزیسیون است. در نتیجه، هراس از استیضاح خود بازدارنده دولت‌ها از نادیده گرفتن حقوق مخالفان است (تورک، 2010: 160).
دولت می‌تواند به بهانه تصویب یک لایحه از مجلس ملی درخواست رأی اعتماد کند (ماده 49 قانون اساسی بند 3). در این صورت، مجلس ملی اگر تا 24 ساعت اقدام به استیضاح دولت نکند، به این معناست که لایحه را پذیرفته و به دولت هم رأی اعتماد داده است. پس مجلس ملی خود را بر سر دوراهی استیضاح یا رأی به لایحه بدون طرح در صحن علنی مجلس می‌بیند. با توجه به هماهنگی بین دولت و اکثریت پارلمانی، این شیوه بهترین راه برای دورزدن اوپوزیسیون برای به تصویب رساندن لایحه‌های مهم و مناقشه برانگیز است. به همین سبب در اصلاحیه قانون اساسی در 23 ژوئیه 2008، به کارگیری این ابزار محدود به لایحه بودجه و هزینه‌های تأمین اجتماعی شده و در مورد دیگر لوایح، تنها یک بار در هر سال کاری مجلس می‌توان از این شیوه استفاده کرد (ماده 49 بند 3). بنابراین با توجه به آرایش نیروهای سیاسی و رابطه بین دولت و مجلس، در عمل استیضاح حربه‌ای ناکارامد است نمی‌تواند به سقوط دولت‌ها بیانجامد.
بنابراین، مجلس ملی بیشتر به عنوان نقد و بررسی و نظارت بر عملکرد دولت و استفاده از تریبون عمومی می‌تواند نقش نظارتی خود را به انجام رساند. یکی از این راه‌ها طرح سئوال از دولت است. سئوال‌ها می‌تواند شفاهی و در صحن علنی باشد و یا به صورت کتبی رسماً برای دولت ارسال شود. براساس قانون جدید، در هر هفته یک جلسه علنی باید در طرح سئوال از دولت اختصاص یابد. با توجه به پخش این جلسه از رادیو و حتی تلویزیون و بحث‌های زنده و داغی که در می‌گیرد، این جلسه فرصت خوبی برای اپوزیسیون برای نقد دولت است. در هر صورت، پس از طرح سئوال و پاسخ دولت، رأی‌گیری در کار نیست و ضرورتی بر متقاعد شدن قطعی سئوال کننده وجود ندارد. همچنین ضرورتی برای اطلاع دادن به دولت از مفاد سئوال‌ها وجود ندارد، اما در خصوص سئوال‌های کتبی، دولت پس از دریافت لازم است حداکثر تا دو ماه به صورت کتبی به آنها پاسخ دهد. سئوال و جواب هر دو در روزنامه رسمی به چاپ می‌رسد. این سئوال‌ها هیچ‌گونه پی‌گیری دیگری را در پی ندارد. با این حال، نمایندگان ترجیح می‌دهند از این ابزار استفاده کنند. هر سال به طور میانگین بیست هزار سئوال از مجلس روانه دولت می‌شود.
یکی دیگر از راه‌های کنترل دولت، تشکیل کمیسیون تحقیق و تفحص در خصوص مسئله‌ای خاص است. اعضای این کمیسیون در مجلس ملی 30 نفر و در سنا 21 نفر است و ترکیب اعضا به صورت تناسبی از بین گروه‌های پارلمانی انتخاب می‌شوند. معمولاً ریاست و یا سخنگویی این کمیسیون به گروه اپوزیسیون داده می‌شود (ماده 51 بند 2 قانون اساسی). تشکیل کمیسیون تفحص تنها با رأی اکثریت مجلس‌ها ممکن است. در نتیجه مخالفان امیدی برای تشکیل این کمیسیون ندارند. همه دستگاه‌ها موظفند مدارک لازم را در اختیار این کمیسیون قرار دهند. کمیسیون می‌تواند از مدیران دولتی اخذ توضیح نماید. تنها رئیس‌جمهور از قاعده اخذ توضیح مستثنی است. کمیسیون موظف است در مهلت شش ماهه، نتیجه تحقیق و تفحص را به صحن علنی ارائه کند.
شورای قانون اساسی؛ پایان اقتدار مجلس
قانون اساسی به عنوان پاسدار آزادی‌های مردم از جایگاه بلندی برخوردار است. نهاد شورای قانون اساسی که در قانون اساسی جمهوری پنجم پیش‌بینی شده وسیله‌ای برای پاسداری از قانون اساسی پایه‌ریزی شده است. مهمترین وظیفه این شورا، نظارت بر قوانین مصوبه مجلس است. این شورا در حقیقت در مقام داوری و قضاوت نشسته و رأی و نظرش سخن آخر است. اندیشه پی‌ریزی این نهاد می‌تواند الگو گرفته از ایالات متحده آمریکا باشد؛ زیرا در این کشور نیز براساس قانون مادیسون مصوب 24 فوریه 1803، نظارت بر قوانین کنگره و تطبیق آن با قانون اساسی بر عهده قضات است. پس نهاد شورای قانون اساسی در درجه نخست در مقام قضاوت نشسته و قاضی‌القضات قانون اساسی است. این نهاد ابتکاری و برخاسته از جمهوری پنجم است. در جمهوری چهارم و پیش از آن، چنین رابطه سلسه مراتبی بین قانون اساسی قوانین عادی وجود نداشت و قانون اساسی به عنوان ناسخ قوانین متعارض نبود. در جمهوری چهارم، در صورت اختلاف کمیته‌ای به نام کمیته قانون اساسی تشکیل می‌شد. این کمیته در صورت تأیید تعارض می‌توانست تصمیم به اصلاح قانون عادی و یا قانون اساسی بگیرد. اما اکنون در صورتی که تعارض قانون تشخیص داده شود، قانون به امضا نمی‌رسد و شایسته نام قانون نیست.شورای قانون اساسی در حقیقت برای تحقق اندیشه دوگل مبنی بر «عقلانی کردن مجلس» به وجود آمد. دوگل پارلمانی قدرتمند و مستقل را برنمی‌تافت و کوشید تا آنجا که ممکن است آن را محدود سازد. تأسیس شورای قانون اساسی یکی از راه‌های محدودتر کردن قدرت مانور مجلس بود. یکی از اختیارات مهم مجلس؛ یعنی نظارت بر انتخابات و حق رأی اعتماد به نمایندگان منتخب نیز از سال 1958 از مجلس گرفته شد و به این نهاد نو تأسیس داده شد. نظارت بر روند انتخابات نیز از وظایف شورای قانون اساسی است. بدین‌ترتیب، برای نخستین بار نهادی در بیرون مجلس که اعضایش نماینده نیستند، حق نظارت بر مجلس فرانسه را پیدا کرد. «شورا قانون اساسی را می‌توان با دادگاه‌های عالی دیگر کشورها مقایسه کرد» (رینهارد، 2007: 141).
شورای قانون اساسی نه نفر عضو انتصابی دارد. دارندگان این سمت را «نه حکیم (13)» نیز می‌نامند (دو گانتن و دیگران، 2002: 56). نه حکیم فرانسه را سران قوه برمی‌گزینند. سه نفر برگزیده رئیس‌جمهور، سه نفر منتخب رئیس مجلس و سه نفر دیگر نماینده رئیس سنا هستند. رئیس شورای قانون اساسی به انتخاب و حکم رئیس‌جمهوری به این سمت گماشته می‌شود و در صورت برابری آراء، رأی او تعیین کننده خواهد بود. علاوه بر نه منصب یاد شده رؤسای جمهور پیشین نیز، عضو این شورا هستند. عضویت آنها به اعتبار شخصیت حقوقی آنهاست. پس از برپایی جمهوری پنجم، دوگل و یارانش در حقیقت برای احترام به رؤسای جمهوری چهارم چنین قانونی را گذراندند. دو رئیس‌جمهور پیشین؛ یعنی اوریو و کوتوآ عضو نخستین شورای قانون اساسی بودند. اما رؤسای پیشین جمهوری پنجم از نشست بر این کرسی خودداری کردند. دوگل و میتران پس از کناره‌گیری از قدرت از عضویت در این شورا خودداری کردند. ژیسگاردستن به دلیل انتخاب شدن به عنوان نماینده مجلس نمی‌توانست همزمان عضو شورا هم باشد. اما وی در سن هشتاد سالگی و پس از انصراف از نامزدی برای هر سمت دیگری بار دیگر به عضویت شورا درآمد (روسیون (14)، 2004: 10).
اعضا تنها برای یک دوره و به مدت نه سال به این سمت گمارده می‌شوند. اما در مورد رؤسای جمهور پیشین چنین محدودیتی وجود ندارد. چگونگی انتصاب اعضای شورای قانون اساسی در فرانسه را برخی از حقوقدانان سیاسی و ناعادلانه می‌دانند. در آمریکا انتخاب اعضا با رئیس‌جمهور و با موافقت سنا انجام می‌شود. در کشورهای اروپایی به شیوه فرانسه انتخاب صورت می‌گیرد، با این تفاوت که نمایندگان مجلس و آن هم با اکثریت قاطع و نه رئیس مجلس سهمی در این انتخاب دارند (آلمان 3/5، اسپانیا 2/3 و ایتالیا 3/5 و...). این شیوه نشان دهنده نگاه دمکراتیک‌تر این کشورها به شورای قانون اساسی است. درباره چگونگی انتخاب رئیس شورای قانون اساسی نیز شیوه فرانسه متفاوت از دیگر کشورها و مورد انتقاد است. در بسیاری از کشورها رئیس از سوی خود اعضا و نه از سوی رئیس‌جمهور برگزیده می‌شود. نکته دیگر اینکه برای انتخاب اعضا دست سران قوا کاملاً باز است و قانون هیچ شرط ویژه‌ای به جز برخورداری از حقوق شهروندی را ندیده است. بنابراین سران سه قوه ناگزیر نیستند اعضا را تنها از بین حقوقدانان برگزیند. اما در عمل پنجاه سال گذشته بیشتر از بین حقوقدانان بوده‌اند. همچنین تا پیش از سال 1992 این شورا «قلعه‌ای برای مردان» بود (روسیون، 2004: 15). در این سال با راهیابی خانم نوئل لونوآر (15) راه برای ورود زنان به این شورا باز شد. یک سوم اعضای این شورا را زنان تشکیل می‌دهند و موج فمینیسم به این شورا نیز رسیده است. میانگین سنی اعضای شورا در سال 1995 نزدیک به 73 سال بود. این میانگین در سال 2004 به 66 سال کاسته شد. در برخی از کشورها مانند آلمان شرط عضویت در این شورا 68 سال است (روسیون، 2004: 15).
اعضای انتخابی بیشتر از شخصیت‌های برجسته فرانسه هستند. سمت عضویت در شورا با هیچ سمت انتخابی دیگری قابل جمع نیست. همچنین نه عضو انتصابی نمی‌توانند همزمان سمت‌های دیگر اداری را داشته باشند. همچنین این اعضا نمی‌توانند رهبری احزاب و جریان‌های سیاسی را همزمان با عضویت شورا برعهده بگیرند. یکی از وظایف این شورا، نظارت بر انجام درست و قانونی انتخابات است. همه کسانی که مراحل نامزدیشان را سپری کرده‌اند می‌توانند به این شورا شکایت کنند. شورا می‌تواند در صورت بروز تخلفات گسترده، تصمیم به ابطال انتخابات بگیرد. نظارت بر شیوه عملکرد نامزدها و هزینه‌های انتخاباتی نیز برعهده این شورا است.
در خصوص انتخابات ریاست جمهوری، شورا باید درستی پانصد امضای جمع شد را تأیید کند. از دیگر وظایف شورا، نظارت بر چگونگی نامزدهای ریاست جمهوری و رعایت سقف تعیین شده برای هزینه‌هاست. شورا همچنین بر چگونگی اجرای همه پرسی‌ها نظارت می‌کند. در صورت شکایت درباره قانونی بودن اعلام همه‌پرسی هم، شورا نظر نهایی را اعلام می‌کند. برخلاف جمهوری‌های پیشین، نظارت بر انتخابات مجلس نیز برعهده این شورا است. در گذشته پس از هر انتخابات، مجلس می‌توانست از دادن رأی اعتماد به منتخبان خودداری کند. در سال 1956، یازده منتخب رأی اعتماد نگرفتند و از نشستن بر کرسی‌های نمایندگی بازماندند.
در صورتی که قانون مصوب مجلس مخالف قانون اساسی تشخیص داده شود، از دستور کار بیرون رفته و مراحل نهایی شدن را نمی‌پیماید. شورای قانون اساسی آخرین نهاد رسیدگی است و در صورت اعلام نظر، امکان درخواست تجدید نظر به وسیله هیچ دستگاه دیگری وجود ندارد. همانگونه که آمد، این نهاد بیشتر برای اعمال نظارت بر قوه قانون‌گذاری به وجود آمد. به همین سبب، این نهاد هیچ‌گونه نظارتی بر رفتار و تصمیم‌های قوه مجریه ندارد.
شورای قانون اساسی از آغاز مورد انتقاد جناح چپ بود. دست چپی‌ها آن را ابزاری برای کاهش اقتدار قوه مقننه و افزایش قدرت قوه مجریه می‌دانستند. با روی کارآمدن سوسیالیست‌ها در سال 1981 و راهیابی حکیمان سوسیالیست به این شورا از انتقادها کاسته شد. با اصلاحات انجام شده در سال 1974 به وسیله ژیسگاردستن این شورا علاوه بر رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر و رؤسای سنا و مجلس، شصت نماینده مجلس نیز می‌توانند به شورا شکایت کنند و ابطال قانونی را درخواست نمایند. این اصلاحیه سلاح جدیدی را در اختیار اقلیت قرار داد تا بتواند هرازگاهی در برابر اراده اکثریت بایستد. این اصلاحیه موقعیت جدیدی برای شورای قانون اساسی آفرید و اقلیت را بدان علاقه‌مندتر کرد. با وجود اصلاحات انجام شده، شورای قانون اساسی همچنان ابزاری در دست قوه مجریه است و نمی‌تواند وسیله‌ای برای کنترل قوه مجریه باشد. اما همانگونه که بورلا و راموندی آورده‌اند، این شورا مانند دیگر نهادهای جمهوری پنجم موجب پایداری این نظام شده است (بورلا و دیگران، 2004: 30).
چستی و ماهیت شورای قانون اساسی موضع بحث و گفت‌و‌گو بین حقوقدانان و سیاست‌دانان است. برخی آن را دارای ماهیتی سیاسی می‌دانند و بر این باورند که از آغاز با هدف‌های سیاسی پدید آمد. هدف دوگل، کاهش اقتدار مجلس و افزایش قدرت قوه مجریه بود. این گروه، چگونگی انتخاب اعضا را هم، دلیل دیگری بر سیاسی بودن این شورا می‌دانند. هانری روسیون بر این باور است که این شورا ماهیتی قضایی و حقوقی دارد. او این شورا و چگونگی انتخاب اعضایش را با دادگاه‌های اداری می‌سنجد. با اینکه دارندگان سمت‌های سیاسی، اعضای دادگاه‌های اداری را می‌گمارند، ولی در ماهیت قضایی آنها تردیدی نیست. روسیون شورای قانون اساسی فرانسه را برگرفته از الگوی آمریکا و شبیه آن می‌داند. دادگاه عالی آمریکا هم مانند شورای قانون اساسی نه عضو دارد (روسیون، 2004: 8-9).
شورای دولتی (16)
شورای دولتی یکی از نهادهای ریشه‌دار در تاریخ فرانسه است. شورای دولتی در قرون وسطی به عنوان شورای مشورتی شخص پادشاه بود که اداره امور دربار را بر عهده داشت. در این دوران، شورا مهمترین رسالتش خدمت به شخص پادشاه بود. پس از قرون وسطی و با پیدایش دولت مدرن و آنچه را که ژان بدن دولت قانون نامیده است، این شورا نیز تغییر ماهیت داد. مهمترین تحول ساختاری این بود که شورایی که تنها در اختیار پادشاه بود، به شورایی دولت تبدیل شد و از حوزه اقتدار پادشاه تنها بیرون آمد. تحول مهم دیگر در قرن هفدهم و در دوران ریشلیو رخ داد. در سال 1614 بیانیه مهم سنت ژرمن آن‌لی (17) به امضای پادشاه رسید. در این سال امور خصوصی از عمومی جدا شد. دادرسی امور شخصی به دادگاه‌ها و محاکم و امور عمومی و دولتی از حوزه اقتدار دادگاه‌ها و محاکم بیرون آمد. رسیدگی به تخلف‌های مدیریتی و عمومی از این زمان به شورای دولتی واگذار شد و بدین ترتیب شورای دولتی وظیفه تازه‌ای یافت که همان رسیدگی به امور عمومی است (آرنولد و و مونیه، 1999: 16).در سال‌های پادشاهی لویی چهاردهم، شورا به اوج قدرت خود رسید. پادشاه با تشکیل چندین شورای تخصصی، بسیاری از امور کشور مانند امور مالی و نظامی را به شورا واگذار کرد. بررسی اختلاف بین وزرا و تخلفات دستگاه‌های اداری همچنان در اختیار این شورا باقی ماند. قرن هجدهم را می‌توان قرن تولد فرد و فردگرایی دانست. این اندیشه‌ها در فرانسه دوران لویی پانزدهم هم رواج یافت. دفاع از حقوق افراد در برابر بورکراسی دولتی و نظام اداری موضوع مهم این روزگار بود. شورای دولتی هم در این دوران مأموریت تازه‌ای برای دفاع از حقوق فرد در برابر دولت یافت (گوهین، 2002: 160).
پس از پیروزی انقلاب فرانسه در سال 1789، شورای دولتی به عنوان یکی از نهادهای بازمانده از رژیم پیشین نخست محدود شد و تشکیل دادگاه‌های تجدید نظر در سال 17890 به معنای از دست رفتن اختیارات قضایی شورای عالی بود. سرانجام در آوریل 1791، مجلس انقلابی فرمان رسمی انحلال شورا را صادر کرد.
سازماندهی دوباره شورا به وسیله ناپلئون
با روی کار آمدن ناپلئون در سال هشتم انقلاب، دگرگونی‌های ساختاری مهمی در ساختمان دولت پدیدار شد. ناپلئون برای به حاشیه راندن بیشتر مجلس، شورای دولتی را با مأموریت‌هایی تازه تأسیس کرد. ناپلئون، شورای دولتی را برای تحکیم پایه‌های قدرت خود و تمرکز هرچه بیشتر قدرت در دستان خود می‌دانست. شورای دولتی مرکب از قاضیان برجسته، تکنوکرات‌های کهنه‌کار و مدیران با تجربه‌ای بود که می‌توانستند ناپلئون را در رسیدن به آرزوهایش و به چنگ آوردن همه قدرت یاری کنند. به همین سبب، شورا مأموریت‌های تازه‌ای یافت. نظارت بر امور مالی، حل اختلاف بین وزرا، رسیدگی به تخلف‌های دستگاه‌های دولتی، رسیدگی به امور قدرت‌های نوپدید محلی تنها پاره‌ای از اختیارات شورای دولتی در این روزگار بود. از جمله وظایف شورا، نگارش و آماده سازی بخشنامه‌ها و لایحه‌های دولتی برای ارسال به مجلس بود (آرنولد و مونیه، 1999: 24). بدین‌ترتیب، شورا به ساختار کنونی و امروزی خود شباهت بسیار یافت. شورای دولتی از بخش‌های مختلفی مانند حقوقی، نظامی، مالی، امور داخلی و غیره تشکیل می‌شد. اعضای شورا را ناپلئون برمی‌گزید و برکناری آنها نیز به اراده وی صورت می‌گرفت. در نتیجه، شورا از هرگونه استقلالی در برابر صدراعظم بی‌بهره بود. بنابراین می‌توان گفت که این شورا، همواره وسیله‌ای برای کمک به استبداد در فرانسه بود. با این وجود، تنها در زمان ناپلئون به عنوان بازوی مشورتی دولت در عرصه‌های گوناگون عمل می‌کرد. پس از ناپلئون بار دیگر شورا به ابزاری برای تحکیم پایه‌های قدرت پادشاهان تبدیل شد. از سال 1945، بار دیگر شورا جایگاه مشورتی خود را بازیافت و به نهاد مشورتی دولت تبدیل شد.شورای دولتی در روزگار کنونی
شورای دولتی پس از پیمودن فراز و فرودهای فراوان به جایگاه مهمی دست یافت. شورای دولتی را فرانسوی‌ها امروزه به عنوان بازوی مشورتی دولت و محکمه‌ای اداری می‌شناسند. البته، شورا سالیان درازی است که اقامتگاهی برای مدیران برجسته‌ای است که در تب و تاب‌های سیاسی مدتی را بی سروصدا و در انتظار فرصتی مناسب برای دستیابی به سمت‌های مهم بگذرانند. بسیاری از وزرای دولت‌های مختلف چپ و راست، عنوان مشاور دولتی (18) را یدک می‌کشند.یکی از مهمترین کارویژه‌های شورای دولتی در نقش بازوی مشورتی، آماده سازی لایحه‌های دولتی پیش از فرستادنش به مجلس است. همه لایحه‌ها از دالانِ شورای دولتی می‌گذرد. بررسی اولیه در دولت و هیئت وزیران انجام می‌شود و دولتمردان با دلگرمی به شورای دولتی، بررسی‌های دقیق را به کارشناسان و مشاوران مختلف این شورا واگذار می‌کنند. شورا در همه زمینه‌های اجتماعی، دفاعی، فرهنگی و سیاسی از مشاورانی کارآزموده برخوردار است. شورای دولتی در یک تقسیم‌بندی کلی به چهار بخش تقسیم می‌شود. بخش نخست، بخش داخلی است که امور قضایی، مهاجرت، فرهنگی، پلیس، آموزش و مانند آن را دربرمی‌گیرد. دومین بخش، امور مالی است که دربرگیرنده مسائل اقتصادی، خارجی و دفاع است. سومین بخش، امور عمومی نام دارد که امور کشاورزی، حمل و نقل، صنعت و مانند آن را زیر پوشش دارد. بخش چهارم اجتماعی نام دارد که بهداشت، کار و امور اجتماعی همبستگی اجتماعی و امور مبارزان جنگ را شامل می‌شود.
افزون بر لایحه‌ها، بخشنامه‌های دولتی و معاهدات بین المللی پیش از امضا و نهایی شدن از صافی‌های کارشناسان این شورا می‌گذرد. در صورت مخالفت شورا با لایحه و یا بخشنامه‌ای، معمولاً به دلیل اعتمادی که به این شورا وجود دارد، طرح پیشنهادی پس گرفته می‌شود. اما در صورت پافشاری دولتمردان و تصویب آن در مجلس، در عمل از شورا کاری ساخته نیست؛ ولی راه برای انتقام همچنان باز است. در صورت شکایت یک شهروند از دولت به دلیل صدور بخشنامه یاد شده، دست قاضیان شورا برای به کرسی نشاندن دیدگاه همکارانشان در شورا باز است.
شورا در جایگاه بازوی مشورتی می‌تواند در مسائل بسیار مهم و ملی مورد مشورت قرار گیرد. در 6 نوامبر 1989 دولت به طور رسمی از شورای دولتی خواست تا درباره مسئله روسری و ممنوعیت تحصیل دختران با حجاب در مدارس لائیک اعلام نظر کند. شورای دولتی با استناد به قانون لائیسته، آزادی مذهبی را مشروط به ناسازگار نبودن با آزادی‌های دیگران و تظاهر دینی را در صورتی که تحریک آمیز نبوده و منافاتی با اصول لائیسیته نداشته باشد، بلامانع اعلام کرد (آرنولد و مونیه، 1999: 55). شورا تشخیص دو شرط یاد شده را بر عهده مدیران مدارس گذاشت. بدین‌ترتیب، شورای دولتی برای محروم کردن دختران باحجاب از حق درس خواندن چراغ سبز نشان داد.
دومین کار ویژه شورا، قضایی است. شکایت‌های شهروندان به دو بخش مدنی و عمومی تقسیم می‌شود. اختلاف‌ها و شکایت‌های شهروندان از یکدیگر در دادگاه‌های عادی بررسی می‌شود، اما شکایت شهروندان از کارکنان دولت، مدیران و دستگاه‌های دولتی در دادگاه‌های ویژه‌ای به نام دادگاه‌های اداری رسیدگی می‌شود. در صورت دادخواهی دوباره و درخواست تجدید نظر، پرونده و حکم صادره به شورای دولتی ارجاع می‌شود. شورای دولتی می‌تواند حکم صادره را تأیید و یا نقض کند. در صورت شکایت از وزارتخانه و دستگاه‌های ملی و یا شکایت از بخشنامه‌های صادر شده به وسیله وزارتخانه‌ها و مدیرانی که به حکم رئیس‌جمهور به سمت‌هایشان گمارده شدند، شورای دولتی به طور مستقیم وارد عمل می‌شود و پرونده در صلاحیت دادگاه‌های تخلفات اداری نیست. بنابراین همه شکایت‌های شهروندان در امور مالیاتی، بیمه، شهرداری‌ها، مجوزهای ساخت، بیمارستان و مانند آن در دادگاه‌های تخلفات اداری و در صورت درخواست تجدیدنظر در شورای دولتی طرح می‌شود.
از دیگر وظایف شورای دولتی، نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اداری است. هر شهروند می‌تواند از مقررات و تصمیم‌های دستگاه‌های اداری به شورای دولتی شکایت کند. شورا به تدریج حوزه اختیارات خود را گسترش داد و می‌تواند بر حسن اجرای قوانین به وسیله دستگاه‌ها نظارت کند. به همین دلیل، اولیویه گوهین شورای دولتی را ابزاری برای دفاع از حقوق شهروندان می‌داند (گوهین، 2002: 159).
حدود سی صد عضو شورای دولتی به عنوان کارمند دولت به شمار می‌آیند و حتی قاضیان دادگاه‌های تخلفات اداری، به عنوان قاضی تلقی نمی‌شوند و از موقعیت حقوقی قاضی برخوردار نیستند (گوهین، 2002: 160). درصد زیادی از دارندگان عنوان مشاور دولتی، همزمان مشاغل مهمی در دولت دارند.
با گذشت بیش از دویست سال از سال هشتم انقلاب، این شورا در همه نظام‌های گوناگونی که فرانسه در این سال‌ها به خود دیده است، باقی ماند. شورای دولتی به دلیل کارویژه‌هایش مورد خواست همه نظام‌های سیاسی فرانسه بود. دولت‌های انقلابی، جمهوری‌های مختلف، پادشاهان و امپراطورها همه بر این باور بودند که وجود شورا، دست کم به عنوان بازوی اجرایی دولت مورد نیاز است.
پی‌نوشت‌ها
1. Pauline Turk
2. Pauline Turk
3. Bayeux
4. Roger Frey
5. Maurcie Couve de Murville
6. Le conseil des Cinq cents et le Conseil des Anciens
7. La conférence des Présidents
8. Le Povoir reglementaire
9. Les ordonances
10. Les lois constitutionnelles et les lois organiques
11. Projets de loi
12. Propositions de loi
13. Neuf sages
14. Henry Roussillon
15. Noelle Lenoire
16. Le conseil d"Etat
17. Saint Germail en Lay
18. Conseiller d"etet
ایوبی، حجت الله؛ (1393)، سیاست و حکومت در فرانسه، تهران: مؤسسه‌ی انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول
