چرایی و چگونگی مدیریت بحران

به مدیریت بحران نیاز است که مخاطرات را شناسایی کند، ریسک‌ها را اندازه‌گیری کند و رو‌ش‌های کاهش ریسک‌ها را تعیین، ارزیابی و برای اجرای آن‌ها برنامه‌ریزی کند. به مدیریت بحران نیاز است که از طریق تهیه‌ی منابع و تجهیزات مورد نیاز، آموزش و تمرینات، برنامه‌های اطلاع‌رسانی و ارتباطات، جامعه را برای مقابله با بحران‌ها، هماهنگ و برای همکاری آماده کند. به مدیریت بحران نیاز است تا در صورت وقوع بحران‌ها، بتواند جامعه یا شهر آسیب دیده از بحران را بازسازی و به حالت عادی برگرداند. به مدیریت بحران نیاز است، زیرا مردم از دولت‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها و کلیه‌ی نهادهایی که به آن‌ها، خدمات و محصولات ارائه می‌کنند، انتظار دارند تا در صورت وقوع سوانح، به کمک آن‌ها شتافته و همچنین بتوانند به ارائه‌ی خدمات و محصولات خود ادامه دهند. واکنش انسان‌ها به مخاطرات طبیعی به سه دسته از نظر فنی و اجتماعی تقسیم می‌شوند: دوران ماقبل صنعت، دوران صنعتی و دوران فراصنعتی. این انتظارات، البته متأثر از تغییر در برداشت مردم از مخاطرات و بحران‌ها، و تحولات نقش دولت‌ها در جوامع، در طول سال‌های گذشته بوده است. زمانی که مردم، بحران‌ها را مشیت الهی می‌دانستند، توقعاتشان از دولت‌ها به اندازه امروز نبود. امروزه مردم در مواردی، دولت‌ها را در وقوع بحران‌ها مسئول می‌دانند و بنابراین از آن‎ها انتظار دارند تا برنامه‌ریزی‌های لازم برای پیشگیری از بحران‌ها را انجام داده و در صورت وقوع، آن‌ها بتوانند به کمک مردم شتافته و آسیب‌های وارده را جبران کرده و بازسازی کنند. این مسئله باعث شکل‌گیری نهادها و سازمان‌هایی که بتوانند چنین وظایفی را عهده‌دار شوند، شده است. از نظر تاریخی، ریشه‌های مدیریت بحران مدرن در «دفاع غیرنظامی» (2) است که در دوران جنگ دوم جهانی و جنگ سرد، در کشورهای غربی شروع شد. تشکیلاتی که برای این منظور ایجاد شده بودند، به تدریج شکل، محتوا و در مواردی، نامشان نیز تغییر کرد و تمرکز از مخاطرات ناشی از جنگ به سمت مخاطرات طبیعی و تکنولوژیک گرایش پیدا کرد.

چگونگی مدیریت بحران

زمانی که مدیریت بحران به عنوان وظیفه‌ای از وظایف دولت‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌ها تعریف می‌شود، چگونگی انجام آن نیز باید تعریف و نظریه‌پردازی شود؛ از این‌رو در سال‌های دهه‌ی 1370 که شروع گسترده‌ی ایجاد تشکیلات و سازمان‌های مدیریت بحران به شکل غیرنظامی بود، نظریه‌پردازی در این زمینه آغاز شد که در نهایت، منجر به نظریه‌ی مدیریت جامع بحران (3) شد که به مرور زمان تکمیل شد و تاکنون نیز نظریه‌ی غالب درباره‌ی محتوا و چگونگی مدیریت بحران قلمداد می‌شود. همزمان در دهه‌های 1980 و 1990 میلادی، محققان و سازمان‌های بین‌المللی در پی افزایش بحران‌ها، خسارت‌ها و تلفات آن در کشورهای در حال توسعه، به دنبال بررسی این پدیده و راه‌حل‌های کاهش آن‌ها برآمدند و از درون آن‌ها، نظریه‌های آسیب‌پذیری و کاهش ریسک بحران‌ها (4) بیرون آمدند که اولی به تدریج، جای خود را به نظریه‌ی تاب‌آوری داد و دومی به شکلی کامل‌تر، تحت عنوان مدیریت ریسک بحران‌ها (5) معرفی می‌شود. به نظر می‌رسد که نظریه‌ی جامع مدیریت بحران و نظریه‌ی مدیریت ریسک بحران در سال‌های اخیر و به ویژه به دنبال ارائه‌ی چهارچوب سندایی، بسیار به هم نزدیک شده‌اند. در این قسمت این چند نظریه‌ی مهم به اختصار بررسی می‌شوند.

1. نظریه‌های مخاطره‌محور

الگوی مخاطره‌محور در مدیریت بحران، بحران‌ها را ناشی از روابط انسان و طبیعت یا محیط می‌داند؛ براین اساس حیات و فعالیت‌های انسانی، به طرز جدایی‌ناپذیری با طبیعت در تعامل است. مکانیسم‌های فیزیکی و اجتماعی به انسان‌ها کمک می‌کنند تا به سمت آنچه فکر می‌کنند مطلوب است، رفته و از آنچه نامطلوب یا زیان‌آور است، اجتناب کنند و برای آن، حریمی قائل شوند (Gilbert, C. 1995). انسان‌ها از گذشته تا به حال، برای مقابله با آثار مخرب محیط سعی کرده‌اند، سیستم‌های تطبیقی برای خودشان ایجاد کنند. البته در مورد سوانح غیرعادی و بسیار بزرگ، این سیستم‌های تطبیقی کافی نبوده و بر اثر آن‌ها، همه چیز بر هم می‌ریزد. انسان‌ها در تعامل با طبیعت سعی می‌کنند سیستم‌های تطبیقی خودشان را تقویت کنند. سوانح و بحران‌ها نیز آثاری بر فعالیت‌های انسان برجا می‌گذارند. مطالعات در چهارچوب این الگو، از 40 سال پیش و با مطالعاتی که در زمینه‌ی نحوه‌ی تطبیق جوامع مختلف با سیل به کار گرفته شدند، آغاز شده و به سایر مخاطرات مانند زلزله، طوفان، گردباد و ... بسط یافتند. بیشتر این مطالعات، به دنبال ارزیابی موارد زیر بودند:
* تعداد افرادی که در محدوده‌های مخاطرات زندگی می‌کنند؛
* روش‌هایی که افراد برای برخورد و مقابله با مخاطرات انتخاب کرده‌اند؛
* درک و برداشت مردم از امکان و احتمال وقوع حوادث ناشی از آن مخاطرات؛
* شناسایی حد مطلوب تطابق با شرایط که از نظر اجتماعی قابل قبول می‌باشند.
در این دیدگاه، تصور می‌شود که تعامل انسان با طبیعت، بیشتر انسان‌محور است که در کوتاه‌مدت، پایدار و خودتنظیم؛ و در بلندمدت، پویا و در حال تحول است که عمدتاً به سمت چیرگی بیشتر انسان بر طبیعت و مهار مخاطرات پیش می‌رود. مخاطرات طبیعی، جنبه‌هایی از فرایند جست و جوی انسان در بهره‌برداری از مواهب طبیعت و اجتناب از پیامدهای بد آن است. این تعامل باعث شده است انسان‌ها به خود اجازه دهند در جست و جوی مواهب طبیعی در مکان‌های پرمخاطره ساکن شوند. به همین دلیل، کمتر مردمی را می‌توان مشاهده کرد که ناآگاهانه در نواحی پرمخاطره زندگی کنند. این نواحی یا منابع ویژگی‌هایی دارند که اهمیت آن‌ها بیشتر از مخاطرات بوده و یا از دیدگاه کسانی که در آنجا زندگی می‌کنند، به آن اندازه که افراد از بیرون به آنجا نگاه می‌کنند، پرمخاطره به نظر نمی‌رسد.
واکنش انسان‌ها به مخاطرات طبیعی به سه دسته از نظر فنی و اجتماعی تقسیم می‌شوند: دوران ماقبل صنعت، دوران صنعتی و دوران فراصنعتی. هر کدام از این دوره‌ها، الگوهای مخصوص خودشان را از نظر تطبیق با شرایط داشته و دارند. در دوران ماقبل صنعتی، این تطبیق‌ها بیشتر از ناحیه‌ی انسان و با ملاحظه طبیعت بود. به عبارت دیگر، این انسان بود که سعی می‌کرد خود را با طبیعت وفق دهد و کمتر متکی به روش‌هایی بود که کنترل طبیعت را به دست گیرد. روش‌ها بسیار ساده و کم‌هزینه بودند و به راحتی، اتخاذ و اجرا می‌شدند. اغلب افراد و یا گروه محدودی، درگیر آن می‌شدند و شکل آن‌ها نیز از مکانی به مکان دیگر فرق می‌کردند. تعداد سوانح طبیعی خسارت‌آور زیاد بودند، ولی متوسط خسارت به ازای هر سانحه پایین بود، در عین حال، نسبت تلفات به خسارات زیاد بود.
دوران تطبیق صنعتی و مدرن، شامل تصمیم‌هایی حساب شده و عقلایی درباره‌ی نحوه‌ی کنترل طبیعت می‌شد که غالباً میزان بالایی بودجه و هزینه در برمی‌داشتند و بسیار غیرمنعطف بودند و اجرای آن‌ها به مشارکت سازمان‌ها، افراد و روش‌های تکنولوژیکی بستگی داشت. در این دوران، تعداد سوانح همراه با خسارت‌ها، کمتر شده و میزان مرگ و میر ناشی از این حوادث، به شدت کاهش یافته، ولی نرخ خسارت‌های مالی به ازای هر سانحه افزایش یافته است. بالاخره دوران فراصنعتی، دربرگیرنده‌ی ترکیبی از روش‌های تطبیق دو مورد گذشته با انعطاف‌پذیری و مشارکت سازمان‌ها و نهادینه شدن روش‌ها همراه بوده است. در این دوران، تعداد سوانح همراه با خسارت‌ها، کمی افزایش نشان می‌دهند، ولی مرگ و میر کاهش یافته و میزان خسارت به تبع افزایش ثروت و جمعیت، به شدت افزایش یافته است.
تفاوت‌های قابل توجهی بین روش‌های مخالف تطبیق در برابر مخاطرات طبیعی و محیطی، و نحوه‌ی انتخاب آن‌ها در بین تصمیم‌گیران وجود دارند. تصمیم‌گیران هم شامل سازمان‌ها، مؤسسه‌ها، شرکت‌ها و دولت‌ها؛ و هم شامل افرادی می‌شوند که در مناطق پرخطر زندگی می‌کنند. چهار خصوصیت مخاطرات طبیعی بر انتخاب روش‌های تطبیق اثر می‌گذارند. سه مورد مربوط به ویژگی‌های سوانح، یعنی فراوانی حوادث، بزرگی و یا شدت آن‌ها و همچنین نحوه‌ی بروز آن‌ها (ناگهانی یا تدریجی) و عامل چهارم مربوط به نوع استفاده از مکان و نوع خطر است.
در مجموع، این الگو منشأ آسیب‌پذیری در برابر مخاطرات را ناشی از برخورد بین سیستم استفاده‌ی انسان از محیط و سیستم‌های محیطی و طبیعی می‌داند که در آن، افراد و به عبارتی جامعه، به مبادله‌ی بین مخاطرات محیط و منافعی که از آن کسب می‌کنند می‌پردازند. (Hewitt 1995; Clark et al 2000). مشکل این الگو آن است که نقش اجتماع و عوامل اجتماعی در ایجاد آسیب‌پذیری‌ها و ریسک را نادیده می‌گیرد و بیش از اندازه، محیط را عامل بحران‌ها می‌داند. (Lambert 1994). از این دیدگاه، مدیریت بحران باید درصدد مراعات محیط با به کارگیری ابزارها و سیاست‌هایی مانند کاربری اراضی (آمایش سرزمین)، ساخت‌و‌سازهای استاندارد و به کارگیری تکنولوژی‌های جدید و پیشرفته برای تطبیق جامعه با مخاطرات باشد. (Liverman 1990; Pulwarty and Riebsame 1997).

2. نظریه‌ی مدیریت جامع بحران

مدیریت جامع بحران، شاید یکی از نظریه‌هایی است که برای سال‌ها، چگونگی مدیریت بحران را از نظر محتوا تشریح می‌کند. مدیریت بحران و سوانح، به دنبال پیشگیری و کاهش اثرات، (6) آماده‌سازی شهرها برای مقابله با بحران‌ها، (7) بالا بردن توانایی این فضاها در واکنش مناسب هنگام وقوع بحران (8) و مدیریت کارای دوران پس از وقوع بحران با هدف بازسازی و بازگشت شهرها به حالت عادی (9) است. پیشگیری و کاهش اثرات شامل فعالیت‌های درازمدت یا کوتاه مدتی است که به منظور کاهش اثرات حوادث انجام می‌گیرند. این اقدامات، احتمال وقوع یک حادثه را حذف و یا کاهش می‌دهند. در مورد برخی از سوانح طبیعی، نظیر زلزله، امکان حذف وجود ندارد. بلکه می‌توان با اقداماتی، پیامدهای ناشی از آن را کاهش داد. از جمله این فعالیت‌ها می‌توان به مقاوم‌سازی سازه‌ها، حفاظت از پوشش گیاهی و نظیر این‌ها اشاره کرد. آمادگی شامل ایجاد ساختارهای مدیریتی و هماهنگی لازم برای کاهش اثرات، پاسخ‌گویی و بازسازی خسارت‌های ناشی از مخاطرات، از طریق برنامه‌ریزی، آموزش و تمرین می‌شود. از جمله فعالیت‌های مطرح در این مرحله، می‌توان به برنامه‌ریزی مکان‌های مناسب جهت اسکان موقت، مسیرهای خروج حادثه دیدگان از محل وقوع حادثه، تعیین بهترین مسیرهای امدادرسانی و ... است. مرحله‌ی مقابل شامل کلیه‌ی اقدامات اورژانس، امداد و نجات کنترل مخاطرات و مانند آن‌ها حین وقوع بحران است. این فعالیت‌ها کمک می‌کنند تا خسارت‌های مالی و جانی کاهش یابد و مرحله‌ی بازسازی تسریع شود. بازسازی شامل دو فرایند کوتاه مدت و بلندمدت است. اقدامات کوتاه مدت از سرگیری خدمات حیاتی مورد نیاز جامعه بوده و همزمان با فعالیت‌های پاسخ‌گویی آغاز می‌شود. بازسازی درازمدت بر بازگشت جامعه به حالت عادی و بهتر از قبل تأکید دارد. این مرحله، فرصت مناسبی را برای اجرای طرح‌های کاهش اثرات فراهم می‌سازد. از جمله فعالیت‌های این مرحله می‌توان به بازسازی تأسیسات حیاتی و زیربنایی، براساس اولویت‌بندی مرحله‌ی آمادگی، و نیز به اسکان موقت آسیب دیدگان در فضاهای پیش‌بینی شده در آن مرحله از مدیریت بحران اشاره کرد.
از نظر برخی، این چهارچوبی بسیار ساده ولی پذیرفته شده است. بیشتر استانداردهای مدیریت بحران از جمله استاندارد امریکا و کانادا، (10) این نظریه را مبنای خود قرار داده‌اند؛ بنابراین مدیریت جامع بحران، از تئوری‌های سنتی مدیریت بحران محسوب می‌شود. یکی از ایراداتی که بر این نظریه وارد است، آن است که ابعاد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مدیریت بحران را در نظر نمی‌گیرد (Britton, 1999)؛ به همین دلیل ساختارگرایان تلاش کرده‌اند نظریه‌ای از مدیریت بحران ارائه دهند که در آن، ساخت‌های اجتماعی بحران و مدیریت بحران نیز مورد توجه قرار گیرد. (Oliver-Smith and Hoffman, 1999). محدود دانستن نظریه‌ی مدیریت جامع بحران توسط برخی متفکران، زمینه را برای مطرح شدن دیدگاه‌های جدیدتر از جمله اجتماع مقاوم، (11) و تاب‌آوری را در اوایل قرن بیست و یکم فراهم آوردند. (Britton and Clarke, 2000; Burby et. al., 2000; Buckle et. al., 2000). در همین زمان، نظریه‌ی کاهش پایدار مخاطرات (12) نیز مطرح شد که زیاد دوام نیاورد (Boulle et. al., 1992; Berke et. al., 1993; Mileti, 1999). این نظریه‌ها، برخی از مشکلات نظریه‌ی مدیریت جامع بحران را نداشتند، ولی خالی از ایراد هم نبودند. نظریه‌ی اجتماع مقاوم، نوعی نگرش فیزیکی و مهندسی را مدنظر قرار می‌داد. هرچند که نظریه‌ی تاب‌آوری، شیوع پیدا کرده و مورد استقبال قرار گرفته است، انتقاداتی هم بر آن وارد است.

3. نظریه‌ی آسیب‌پذیری

آسیب‌پذیری، یکی دیگر از مفاهیمی بود که برای تشریح بحران‌ها و راه‌های کاهش پیامدهای آن‌ها، طی سال‌های دهه‌ی 1990 میلادی و دهه‌ی اول قرن 21 مطرح شد و مطالعات زیادی را به خود اختصاص داد (McEntire, 2003; McEntire et. al., 2001). از منظر نظریه‌پردازان، آسیب‌پذیری تنها چیزی است که در بحث مدیریت بحران (به ویژه در روبه‌رو شدن با مخاطرات طبیعی) در کنترل بشر است؛ بنابراین فهم آسیب‌پذیری، کمک بسیار بزرگی به شناخت بهتر بحران‌ها و مدیریت آن‌ها می‌کند. آسیب‌پذیری حتی می‌تواند دلیل نیاز به مدیریت بحران را نیز از نظر فکری و فلسفی توجیه کند. همه‌ی متغیرها، عاملان و فازهای بحران نیز به نوعی با آسیب‌پذیری مرتبط هستند (McEntire et. al, 2002; Gabor and Griffith, 1980; Pijawka and Radwan, 1985; Bogard, 1989; Comfort, 1999; Weichselgartner and Bertens, 2000; Watts and Bohle, 1993). برای مثال، مکان فیزیکی و زیرساخت‌ها، ما را در برابر بحران‌ها آسیب‌پذیر می‌کنند. شرایط اقتصادی، اجتماعی و نظام‌های سیاسی، و ضعف نهادهای مدیریت بحران، نوع تأثیرپذیری ما از بحران‌ها را تعیین و نحوه‌ی برخورد ما با آن‌ها را تعریف می‌کند.
نظریه‌ی آسیب‌پذیری در مدیریت بحران، در انتقاد از نظریه‌های پیشین رشد کرده و ارائه دهندگان آن را طیف مختلفی از اندیشه‌ها که عمدتاً منبعث از دیدگاه‌های انتقادی مانند اقتصاد سیاسی، اکولوژی سیاسی (Blaikie, 1985; Blaikie and Brookfield, 1987; Hershkovitz, 1993; Zimmerer, 1993)، ساخت اجتماعی و جامعه‌ی ریسکی هستند، تشکیل می‌دهند؛ براین اساس، الگوهای مخاطره‌محور یا بسیار ساده‌لوحانه بوده یا بیش از اندازه به توانایی علمی و عقل‌گرایی ابزاری وابسته هستند. از این دیدگاه، بحران‌ها توسط عوامل فیزیکی و طبیعی یا خطاهای مکانیکی و انسانی ایجاد نشده‌اند، بلکه توسط چهارچوب‌ها و نهادهای اجتماعی و تعامل آن‌ها با مخاطرات به وجود می‌آیند؛ بنابراین مدیریت بحران در درجه‌ی اول، باید زمینه‌های اصلی پیدایش آسیب‌پذیری‌ها را از میان ببرد. این دیدگاه، از دیدگاه مخاطره‌محور در مدیریت بحران فراتر رفته و به ابعاد سیاسی، اقتصادی، انسانی و اجتماعی آن توجه بیشتری می‌دهد. در دیدگاه مخاطره‌محور، آسیب‌پذیری به عنوان یکی از فاکتورهای محاسبه‌ی خطر، مورد توجه قرار می‌گیرد، ولی توجه چندانی در این دیدگاه به عمل و دلایل شکل‌گیری و پیدایش آسیب‌پذیری‌ها نمی‌شود. از این نظر، برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری براساس مدیریت ریسک متفاوت از برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری برای کاهش آسیب‌پذیری است.
سازمان‌های دولتی، غیردولتی و بخش خصوصی هم می‌توانند آسیب‌پذیری ما را در برابر بحران‌ها افزایش داده و اقداماتی در پیش بگیرند که باعث کاهش آسیب‌پذیری شوند. آسیب‌پذیری به عنوان یک نظریه‌ی مادر از رشته‌های علمی دیگر کمک می‌گیرد و دانشمندان رشته‌های مختلف به تبیین و ارائه‌ی راه‌حل برای کاهش آن پرداخته‌اند و کسانی نیز که علاقه‌مند به اندازه‌گیری آسیب‌پذیری بوده‌اند، آن را از زوایای گوناگون اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، نهادی، فیزیکی و ... اندازه‌گیری کرده‌اند (McEntire, 2003). از نظر جغرافیدانان، آسیب‌پذیری در اثر استفاده از زمین‌های در معرض مخاطرات به وجود می‌آید و با ملاحظه‌ی این مسئله در برنامه‌ریزی کاربری اراضی، می‌توان آسیب‌پذیری را کاهش داد. از دیدگاه هواشناسی، آسیب‌پذیری در نتیجه‌ی نبودن سیستم‌های هشدار به موقع است و می‌توان با ایجاد سیستم‌های کارای هشداردهی، از میزان آسیب‌پذیری‌ها کاست. از دیدگاه مهندسی، آسیب‌پذیری نتیجه‌ی غیرمقاوم بودن سازه‌ها است و با رعایت استانداردهای ساخت و ساز متناسب با مخاطرات، می‌توان آسیب‌پذیری‌ها را به حداقل رساند. از نظر مردم‌شناسی، آسیب‌پذیری به دلیل ارزش‌ها، اعتقادات و رفتارها است؛ از این‌رو با تغییر دادن رفتارها و اعتقادات، می‌توان رفتارهای ریسک‌پذیری را کنترل کرد. از نظر اقتصاددانان، آسیب‌پذیری محصول فقر است که باعث می‌شود افراد و جامعه توانایی پیشگیری، آمادگی و مقابله با بحران‌ها را نداشته باشند و راه برون‌رفت از این مسئله، توزیع عادلانه‌ی ثروت و درآمد و ارائه‌ی بیمه‌ی فراگیر است. از نظر جامعه‌شناسان، ارتباط تنگاتنگی بین عوامل اجتماعی مانند نژاد، جنسیت، سن، معلولیت و آسیب‌پذیری در برابر بحران‌ها وجود دارد و باید با شناخت رفتارهای اجتماعی در برابر بحران‌ها و همچنین توجه به نیازهای گروه‌های خاص، آسیب‌پذیری را کاهش داد. از نظر روان‌شناسان، آسیب‌پذیری محصول بی‌توجهی به ریسک و ناتوانی روانی در مقابله با فشارهای روحی و روانی ناشی از بحران‌ها است و با ارائه‌ی مراقبت‌های بهداشتی عمومی و روانی قبل، حین و بعد از بحران‌ها می‌توان این نوع آسیب‌پذیری‌ها را به حداقل رساند. از نظر علوم سیاسی، آسیب‌پذیری نتیجه‌ی ساختارهای سیاسی و تصمیم‌گیری‌های اشتباه است. برای کاهش آسیب‌پذیری، باید ساختارهای سیاسی را اصلاح کرد و تصمیم‌گیران، قانون‌گذاران و سیاستمداران را در مورد بحران‌ها و مدیریت آن‌ها آموزش داد. از نظر متخصصان علوم اداری، آسیب‌پذیری محصول قوانین نادرست و اجرای غلط سیاست‌ها است. از دیدگاه نظریه‌پردازان علوم محیطی آسیب‌پذیری، برآیند تخریب محیط زیست است که به نوبه‌ی خود، موجب تغییرات اقلیمی و افزایش بحران‌ها شده است. کاربرد سیاست‌ها و برنامه‌های حفاظت از محیط و منابع طبیعی می‌توانند میزان آسیب‌پذیری در برابر مخاطرات را کاهش دهند.
کاهش ریسک بحران (13) و مدیریت ریسک بحران، (14) از مفاهیم و نظریه‌های مدیریت بحران محسوب می‌شوند که عمدتاً از طریق سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان ملل متحد و نهادهای وابسته به آن، طی دو دهه‌ی گذشته مطرح و به تدریج متحول شده است. در چهارچوب شهری، ترکیبی از این عوامل، روند رو به افزایش آسیب‌پذیری شهروندان را در برابر بحران‌ها توضیح می‌دهند. بشر از طریق شهرنشینی هم مخاطرات موجود را افزایش داده است و هم مخاطرات جدیدی را به وجود آورده است. هم جمعیت جهان، هم جمعیت شهرنشین و هم تعداد شهرهای دنیا به سرعت در حال افزایش هستند. هر 5 سال بیش از 40 شهر به شهرهای بزرگ جهان اضافه می‌شوند (Quarantelli, 2005). فرایند شهرنشینی، آسیب‌پذیری در برابر مخاطرات طبیعی و انسان‌ساز را از طریق تمرکز مردم و دارایی‎‌ها در فضا افزایش داده است. شهرنشینی، تقاضا را برای زمین مسکونی، تجاری و صنعتی بالا برده، و در نتیجه، شرایط استفاده از زمین‌های در معرض مخاطرات را خواسته یا ناخواسته بالا می‌برد. مسئله‌ای که در بسیاری از شهرهای ایران با آن روبه‌رو هستیم؛ مراکز صنعتی، مجموعه‌های مسکونی و تجاری در نقاط درونی و بیرونی شهرها، و زمین‌هایی که بستر رودخانه‌ها و همچنین گسل‌ها، باتلاق‌ها، دامنه‌ی کوه‌ها و زمین‌های ناپایدار احداث می‌شوند.
تمرکز فعالیت‌ها و صنایع در چند شهر بزرگ که در بیشتر کشورهای در حال توسعه رایج است، بر شدت این آسیب‌پذیری‌ها افزوده است. این شهرها درصد بالایی از ثروت و درآمد کشور را نیز به خود اختصاص داده‌اند. کلان شهرهای ایران در مجموع، بیش از 35 درصد جمعیت شهری کشور را در خود جای داده‌اند. وقوع هر سانحه‌ی طبیعی در این مراکز بزرگ جمعیتی می‌تواند فاجعه‌های بزرگی را به وجود آورد. تعداد شهرهای ایران از سال 1355 تا 1394، بیش از 3.3 برابر افزایش یافته است (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، 1394). این در حالی است که اغلب شهرهای ایران، حداقل در معرض یکی از مخاطرات طبیعی مانند زلزله یا سیل قرار دارند. ساخت و سازهای غیراستاندارد، اسکان غیررسمی و بافت‌های فرسوده، زیرساخت‌های ضعیف یا نامناسب، شبکه‌های حمل و نقل پیچیده بر شدت این آسیب‌پذیری‌ها می‌افزایند. با ملاحظه‌ی ابعاد اجتماعی آسیب‌پذیری و این که میزان آسیب‌پذیری اقشار مختلف و گروه‌های جمعیتی نیز یکسان نیست، باید گفت که بخش قابل ملاحظه‌ای از این جمعیت‌ها (زنان، سالمندان، کودکان و ...) بسیار آسیب‌پذیر هستند.

بیشتر بخوانید: مدیریت بحران

 

4. نظریه و روش ریسک بحران

کاهش ریسک بحران (13) و مدیریت ریسک بحران، (14) از مفاهیم و نظریه‌های مدیریت بحران محسوب می‌شوند که عمدتاً از طریق سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان ملل متحد و نهادهای وابسته به آن، طی دو دهه‌ی گذشته مطرح و به تدریج متحول شده است. در پی نام‌گذاری دهه‌ی کاهش بلایای (بحران‌های) طبیعی و ایجاد دفتر استراتژی بین‌المللی ریسک بحران (15) در سازمان ملل متحد، این دیدگاه بیش از پیش تقویت شد (UNISDR, 2002; UNISDR, 2004) و محور اصلی چهارچوب اقدام هیوگو (16) قرار گرفت و شکل کامل شده‌ی آن، بنیان‌های نظری و اجرایی چهارچوب کاهش ریسک بحران سندایی (17) را تشکیل می‌دهد. براساس چهارچوب اقدام هیوگو، پنج اولویت برای اقدام مطرح شد (UN, 2005). این اولویت‌ها از دولت‌ها می‌خواستند از واکنش منفعلانه به بحران‌ها که همچنان در بسیاری از کشورهای در حال توسعه جاری است، به سمت مدیریت فعالانه‌ی بحران‌ها و تمرکز بیشتر بر پیشگیری و آمادگی، و به عبارتی کاهش ریسک بحران‌ها حرکت کنند. در این نظریه و دیدگاه، همچنین ارتباط تنگاتنگی بین بحران و توسعه برقرار می‌شود (UN, 2005; Collins, 2009). در مجموع، می‌توان گفت که این چهارچوب، بعد از 10 سال (2005 تا 2015)، توجه به ریسک‌ها را در بین ملت‌ها و دولت‌ها بالا برد (Ray-Bennett, 2012). با آن که این چهارچوب بر ظرفیت‌سازی برای کاهش ریسک تأکید داشت، ولی در ارائه‌ی راه‌حل‌های عملی برای افزایش ظرفیت‌ها، پیشرفت‌های چندانی نداشت. همچنین این چهارچوب، تأکید بیش از حدی بر ظرفیت‌سازی در جوامع در معرض ریسک، به جای ظرفیت‌سازی در سازمان‌ها، دولت‌ها و شرکت‌هایی که باید این فعالیت‌ها را به طور روزمره انجام دهند، داشت. علاوه بر این، منتقدان بر این باورند که این چهارچوب، بسیاری از پیچیدگی‌های حاکم بر دنیای معاصر را در برخورد و مدیریت ریسک را در نظر نمی‌گرفت. (Collins et al., 2014).
در چهارچوب سندای، نقش بسیار پررنگی به فعالیت‌های محلی و شهری در زمینه‌ی مدیریت ریسک بحران‌ها داده شده است. این چهارچوب با هفت هدف جهانی و سیزده اصل راهنما (شکل شماره 1) و چهار اولویت اقدام (شکل شماره2)، می‌تواند چهارچوب مناسبی برای شهرها و کشورهایی باشد که به دنبال ارتقاء نظام مدیریت بحران هستند؛ هفت هدف آن عبارت‌اند از: کاهش تعداد مرگ و میر ناشی از بحران‌ها و بلایا، کاهش تعداد افراد آسیب دیده از بحران‌ها، کاهش مقدار زیان‌ها و خسارت‌های اقتصادی، کاهش میزان خسارت‌های وارده بر زیرساخت‌ها و اختلالات در ارائه‌ی خدمات مهم، افزایش تعداد کشورهای دارای استراتژی‌های ملی و منطقه‌ای، افزایش همکاری‌های بین‌المللی با کشورهای در حال توسعه، و افزایش میزان و در دسترس بودن سیستم‌های اعلام هشدار چند مخاطره‌ای). کاهش ریسک بحران‌ها به دنبال کاهش ریسک، از طریق اقدامات نظام‌مند در زمینه‌ی تحلیل و کاهش عوامل ایجاد کننده‌ی بحران‌ها هستند. کاهش معرضیت، (18) حداقل کردن آسیب‌پذیری مردم و دارایی‌های آن‌ها، مدیریت خردمندانه زمین و محیط، بهبود آمادگی و ایجاد سیستم‌های هشدار به موقع، نمونه‌هایی از این اقدامات محسوب می‌شوند (Wamsler, 2007 Lavell, 2002; Morgan, 2013; UNISDR, 2009). از تعریف‌های ارائه شده در مورد مدیریت ریسک بحران‌ها، این‌گونه برداشت می‌شود که این نظریه، تمامی فازهای بحران را در برمی‌گیرد، ولی تأکید عمده بر کاهش ریسک است. استراتژی‌های کاهش بحران، عمدتاً شامل ارزیابی آسیب‌پذیری، و ریسک و ظرفیت‌سازی نهادی و توانمندسازی عملیاتی هستند.
مدیریت ریسک بحران، فرایند نظام‌مند استفاده از ابزارهای اداری، سازمان‌ها، مهارت‌ها و ظرفیت‌های عملیاتی برای اعمال استراتژی‌ها، سیاست‌ها و توان مقابله به منظور کاهش پیامدهای ناشی از مخاطرات و بحران‌های محتمل ناشی از آن است (UNISDR, 2009). از این دیدگاه، کاهش ریسک بحران‌ها شامل فعالیت‌هایی است که بیشتر در سطح استراتژیک مدیریت انجام می‌شوند، در حالی که مدیریت ریسک بحران‌ها، اجرای تاکتیکی و عملیاتی کاهش ریسک بحران‌ها را شامل می‌شود.

5. نظریه‌ی تاب‌آوری و شهر تاب‌آور

نظریه‌ی تاب‌آوری، نظریه‌ی دیگری است که در سال‌های اخیر در حوزه‌ی مدیریت بحران، و حتی مدیریت و برنامه‌ریزی شهری مورد توجه قرار گرفته است. تاب‌آوری، مفهومی نسبتاً باسابقه است و ریشه در رشته‌های مختلف مهندسی، محیط زیست و روان‌شناسی دارد. بسیاری ریشه‌های نظریه‌ی مدرن تاب‌آوری (Folke, 2006; Klein et al., 2003; Meerow & Newell, 2015) را در تعریف اکولوژیک آن می‌دانند که توسط هولینگ (Holling, 1973) ارائه شد. هولینگ، تاب‌آوری یک سیستم اکولوژیک را در توانایی آن برای ادامه‌ی حیات در اثر تغییرات و شوک‌ها و یا نیرو به سیستم می‌داند، متفاوت است. مقاله‌ی تاب‌آوری هولینگ، بحث‌ها و نوشته‌های زیادی را در رشته‌های دیگر به دنبال داشت. در سیستم‌های اجتماعی، تاب‌آوری به صورت توانایی یک سیستم در جذب اختلالات و حفظ فعالیت‌ها، ساختار، هویت و بازخوردها تعریف می‌شود. (Walker et al., 2004). سازمان‌ها و مراکز تحقیقاتی بسیاری از مفهوم تاب‌آوری درباره‌ی شهرها استقبال کردند و آن را توسعه دادند. سازمان ملل متحد، تاب‌آوری را در بسیاری از ابعاد مدیریت ریسک بحران، مثلاً با ایجاد کمپین شهرهای تاب‌آور به سطح بالاتری برد؛ بنابراین تاب‌آوری که در ابتدا مفهومی ساده در اکولوژی بود، به سرعت تبدیل به یک نظریه و طرز تفکر شد. بدون تردید، تاب‌آوری هم در مباحث شهری و هم در مباحث مدیریت بحران، در سال‌های اخیر، جایگاه ویژه‌ای پیدا کرده است. هرچند این جایگاه به دلیل گسترده شدن مفهوم از یک طرف و ابهامات عملیاتی کردن آن از طرف دیگر مورد انتقاداتی قرار گرفته است. این مشکلات را می‌توان از انواع تعریف‌های که از شهر تاب‌آور ارائه شده است، درک کرد. از دیدگاه نظریه‌پردازی، آزمون کردن این نظریه با مشکلاتی روبه‌رو است، هرچند مطالعاتی تلاش کرده‌اند تا تاب‌آوری شهری را به لحاظ کمی، اندازه‌گیری کنند. (Orencio & Fujii, 2013)
واژه‌ی تاب‌آوری در چهارچوب کاهش ریسک بحران‌ها عمدتاً از سال 2005 و به ویژه بعد از سونامی اندونزی مطرح شد. توجه‌ها در این سال‌ها، عمدتاً به شیوه‌ای از بازسازی پس از بحران بوده که نه تنها بهتر از گذشته بشود، بلکه تاب‌آوری اجتماعات در برابر بحران‌های آتی را نیز افزایش دهد (Cimellaro et al, 2010: 3640; Manyena, 2006; HFA, 2005: Gaillard, 2010: Zobel, 2011; Cutter et al, 2008; Tadele and Manyena, 2009; Zhou et al, 2010). در سال‌های اخیر، تاب‌آوری نقش بیشتری در ادبیات مدیریت بحران داشته است؛ با این حال به نظر می‌رسد که هرچه بیشتر در این مورد مطالعه شده است، به کم ارزشمند بودن عملی آن بیشتر پی برده شده است. درک و فهم نظری از این مفهوم، بسیار محدود است (Hufschmidt, 2011; Mayunga, 2007; Manyena, 2006). عملیاتی کردن آن بسیار مورد سئوال واقع شده است. اندازه‌گیری آن بسیار دلبخواهی و ذهنی بوده است. بدون داشتن پایه‌های نظری محکم، به نظر نمی‌رسد که این مفهوم بتواند کار بزرگی در زمینه‌ی مدیریت بحران و ریسک انجام دهد. در عین حال که نمی‌توان مفهوم تاب‌آوری را به یکباره کنار گذاشت، علاقه‌مندان به تاب‌آوری شهری باید با دقت و وسواس لازم آن را به کار گیرند.

بیشتر بخوانید: مهارت‌های زندگی ؛ مهارت مدیریت بحران

طی سال‌های اخیر، کتاب‌ها و مقاله‌های فراوانی درباره‌ی تاب‌آوری شهری نوشته شده و تعداد قابل توجهی کنفرانس و سمینارهای علمی با همین نام در سراسر جهان برگزار شده است. تاب آوردن شهرها و عناصر آن، اکنون به عنوان بخشی از توصیه‌های سازمان ملل به کشورها در چهارچوب سندای، گنجانیده شده است (UNISDR, 2015)؛ با این حال این به معنای آن نیست که این نظریه مشکل چندانی را حل کرده و یا خالی از ایراد بوده است. در طی سال‌های 2005 تا 2013، بیش از 12 کتاب با عناوینی مانند شهرهای تاب‌آور چاپ شدند. اگر نگاهی به عناوین این کتاب‌ها بیاندازیم، به راحتی متوجه می‌شویم که مفهوم شهر تاب‌آور یا تاب‌آوری شهری، حوزه‌ی بسیار وسیعی را دربرگرفته است و امنیت شهری و بسیاری از مسائل دیگر را شامل می‌شود. (Vale, 2014).

نمایش پی نوشت ها:
1- عضو هیئت علمی دانشگاه یورک کانادا
2- Civil Defense
3- Comprehensive Disaster and Emergency Managmen
4- Disaster Risk Reduction
5- Disaster Risk Management
6- Mitigation
7- Preparedness
8- Response
9- Recovery
10- NFPA 1600 & CSA 1600
11- Resistance Community
12- Sustainable Hazards Mitigation
13- Disaster Risk Reduction
14- Disaster Risk Management
15- UNISDR
16- Hyogo Dframework of Action
17- Sendai Framework for Disaster Risk Reduction
18- Exposure

نمایش منبع ها:
Asgary Ali, (2006), “Theorizing Disaster and Emergency Management” in “Tsunami and Disaster Management: Law and Governance” edited by C. Raj Kumar and D.K. Srivastava, Thomson, Hong Kong.
Blaikie, Piers, Terry Cannon, Ian Davis and Ben Wisner (1994), At Risk: Natural Hazards, People's Vulnerability, and Disasters. New York, Routledge.
Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, UN International Strategy for Disaster Reduction, (2015), The human cost of natural disasters 2015: a global perspective Report, http://reliefweb.int/report/world/human-cost-natural-disasters-2015-global-perspective
Christo Coetzee Dewald Van Niekerk Emmanuel Raju , (2016), Disaster resilience and complex adaptive systems theory finding common grounds for risk reduction, Disaster Prevention and Management: An International Journal, Vol. 25 Iss 2 pp.
Clark William C. et al., (2000), Assessing vulnerability to global environmental risks. Unpublished manuscript.
Collins, A.E, (2009), Disaster and Development, Routledge, London.
Cutter, S. L., Burton, C. G., & Emrich, C. T. (2010), Disaster resilience indicators for benchmarking baseline conditions. Journal of Homeland Security and Emergency Management, 7(1).
Damon Coppola (2014), “Introduction to International Disaster Management”, Butterworth-Heinemann.
Folke, C. (2006), Resilience: The emergence of a perspective for social - ecological systems analyses. Global Environmental Change, 16(3), 253-267.
Hamza, Mohamed, and Roger Zetter, (2016) “Structural Adjustment, Urban Systems, and Disaster Vulnerability in Developing Countries”, Cities 15.4 (1998), 291-9. Web. 5 Mar.
Hewitt, Kenneth. (1995), Excluded perspectives in the social construction of disaster. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 13(3):317-319.
Hewitt, Kenneth (1997), Regions of Risk: A Geographical Introduction to Disasters. Harlow, Longman.
Holling, C. S. (1973), Resilience and stability of ecological systems. Annual Review of Ecology and Systematics, 4, 1-23.
Klein, R. J. T., Nicholls, R. J., & Thomalla, F. (2003), Resilience to natural hazards: How useful is this concept? Environmental Hazards, 5(1), 35-45.
Lambert, R. J. (1994), Monitoring local food security and coping strategies: Lessons from information collection and analysis in Mopti, Mali. Disasters 18(4): 322-343.
Liverman, Diana M. (1990), Vulnerability to global environmental change. In Understanding Global Environmental Change, edited by R. E. Kasperson et al., pp.27-44, Worcester, MA, Center for Technology, Environment, and Development, Clark University.
McEntire, D.A., (2004), “The Status of Emergency Management Theory: Issues, Barriers, and Recommendations for Improved Scholarship”, Paper Presented at the FEMA Higher Education Conference, June 8, (2004), Emmitsburg, MD
Meerow, S. Newell J.P., and Stults, M., (2016). Defining urban resilience: A Review, Landscape and Urban Planning 147 (2016), 38-49.
Meerow, S., & Newell, J. P. (2015), Resilience and complexity: A bibliometric review and prospects for industrial ecology. Journal of Industrial Ecology, 19(2),236-251.
Orencio, P. M., & Fujii, M. (2013), A localized disaster-resilience index to assess coastal communities based on an analytic hierarchy process (AHP). International Journal of Disaster Risk Reduction, 3, 62-75.
Pelling, M. (2003), Tracing the roots of urban risk and vulnerability. The vulnerability of cities: Natural disasters and social resilience. London: Earthscan.
Pelling, M., & Manuel-Navarrete, D. (2011), From resilience to transformation: The adaptive cycle in two Mexican urban centers. Ecology and Society, 16(2), 11.
Pulwarty, Roger S. and William E. Riebsame, (1997), “The political ecology of vulnerability to hurricane related hazards. In Hurricanes: Climate and Socio-Economic Impacts”, edited by H. Diaz and R. Pulwarty, Heidelberg, Springer.
Quarantelli E. L., (1999). Urban Vulnerability to Disasters in Developing Countries: Managing Risks, in Building safer cities: the future of disaster risk
Quarantelli, E.L. (1982), “What is a Disaster? An Agent Specific or an All Disaster Spectrum Approach to Socio-behavioral Aspects of Earthquakes?” In Jones and Tomazevic, eds. Social and Economic Aspects of Earthquakes. Proceedings of the Third International Conference: The Social and Economic Aspects of Earthquakes and planning to mitigate their impacts. Bled, Yugoslavia, June 29- July 2,1981. pp453-478.
Ray-Bennett N.S., and Shiroshita, H., and Jackson, P., (2015), 'Reactive to Pro-active to Reflective Disaster Responses: Introducing Critical Reflective Practices in Disaster Risk Reduction (DRR)1, In: Natural Hazards, Risks, and etc.
Ray-Bennett, N.S., (2009), Caste, Class and Gender in Multiple Disasters: The experiences ofWomen-headed Households in an Oriya Village, VDM Verlag, Sarbrucken, Germany.
Ray-Bennett, N.S., (2012), Risky talks and talking risks: the way forward or backward? In: International Disaster and Risk Conference (2012), Integrative Risk Management in a Changing World-Pathways to a Resilient Society, 26-30 August 2012, Davos, Switzerland.
Ray-Bennett, N.S., Masys, T., Shiroshita H and Jackson, P. (2014), Hyper-risks in hyper connected world: a call for critical reflective response to develop organizational resilience. Input paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2015. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, UNISDR.
Simin Davoudi, Keith Shaw , L. Jamila Haider, Allyson E. Quinlan , Garry D. Peterson , Cathy Wilkinson , Hartmut Funfgeld , Darryn McEvoy , Libby Porter & Simin Davoudi (2012), Resilience: A Bridging Concept or a Dead End? “Reframing” Resilience:Challenges for Planning Theory and Practice Interacting Traps: Resilience Assessment of a Pasture Management System in Northern Afghanistan Urban Resilience: What Does it Mean in Planning Practice? Resilience as a Useful Concept for Climate Change Adaptation? The Politics of Resilience for Planning: A Cautionary Note, Planning Theory & Practice, 13:2,299-333, DOI: 10.1080/14649357.2012.677124
Smith, Keith, and Petley, David N, (2016). Environmental Hazards: Assessing Risk and Reducing Disaster. Florence, KY, USA: Routledge, 2008. ProQuest ebrary. Web. 5 March.
UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction).(2002), ISDR background paper for WSSD. Geneva: UN.
UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) (2009), UNISDR terminology on disaster risk reduction. Geneva: UNISDR. 30 p. http://www.preventionweb.net/files/
7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf Date of access: 8 Sep. 2011 UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) (2004), Living with risk: a global review of disaster reduction initiatives. Geneva: ISDR Secretariat, http://www.unisdr.org/we/ inform/publications/657 Date of access: 12 Sep. 2011.
Vale, L.J., (2014), The politics of resilient cities: whose resilience and whose city? “BUILDING RESEARCH & INFORMATION, 42(2), 191-201, http://dx.doi.org/10.1080/09613218.2014.850602 Walker, B., Holling, C. S., Carpenter, S. R., & Kinzig, A. (2004), Resilience, adaptability and transformability in social-ecological systems. Ecology and Society, 9(2).

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.