شخصيتحقوقى سازمانهاى بينالمللى(5)
نویسنده : ناصرقربان نيا
مبحثسوم: آثار شخصيتحقوقى سازمانهاى بينالمللى
ممكن است چنين تصور شود، ولى چنانكه پروفسور برانلى و باوت (51) نيز معتقدند، لازمه شخصيتحقوقى قدرت معاهده سازى نيست; چه آنكه ممكن استسازمانى داراى شخصيتحقوقى، اختيارات و وظايفى باشد كه براى تحقق اهدافش ضرورى است ولى قدرت معاهده سازى نداشته باشد، بنابراين قدرت معاهده سازى بايد در سند تاسيس تصريح گردد.
پرفسور باوت مىگويد (52) :« عكس آن صحيح است; يعنى اگر سازمانى قدرت معاهده سازى داشته باشد قطعا داراى شخصيتحقوقى است; چه آنكه قدرت معاهده سازى بدون وجود شخصيتحقوقى ممكن نيست.
گفتنى است كه معمولا در اسناد تاسيس سازمانهاى بينالمللى بر قدرت معاهده سازى آنها تصريح مىگردد. كنوانسيون وين پيرامون حقوق معاهدات بين كشورها و سازمانهاى بينالمللى و يا بين سازمانهاى بينالمللى كه در سال 1986 به تصويب رسيده و مفاد آن بسيار شبيه كنوانسيون 1969 وين پيرامون حقوق معاهدات است. و جهت الحاق هر سازمانى كه صلاحيت انعقاد معاهده راءدارد، مفتوح است، (53) در ماده 6 خود مقرر مىدارد كه سازمان مىتواند مستقلا به عقد معاهدات بينالمللى با دولتها و يا ديگر سازمانهاى بينالمللى مبادرت ورزد.
2- بهرهمندى از مزايا و مصونيت ها (54) : به منظور ايفاى بهتر و موثرتر وظايف، سازمانهاى بينالمللى از مزايا و مصونيتهايى بر خور دارند.
براى آنكه سازمانهاى بينالمللى از مداخله دولت مقر يا ميزبان بر كنار باشند و بتوانند مستقلا به اهداف خود جامه عمل بپوشانند از مصونيتبينالمللى برخوردار شدهاند. در واقع براى اينكه سازمانهاى بينالمللى به طور موثر عمل كنند; نيازمند حداقل آزادى و امنيتحقوقى براى اموال، ساختمان مقر، تاسيسات، پرسنل و نمايندگان مدعو دولتهاى عضو هستند، (55) از اين روست كه بند يك ماده 105 منشور ملل متحد مقرر مىدارد.
«سازمان در خاك هر يك از اعضاى خود از امتيازات و مصونيتهايى كه براى رسيدن به مقاصد آن ضرورى است، برخوردار خواهد بود.»
بند 2 ماده 105 مقرر مىدارد:
«نمايندگان اعضاى ملل متحد و كارمندان سازمان نيز از امتيازات و مصونيتهايى كه براى انجام وظايف آنان به طور مستقل لازم است، تا آنجا كه اين وظايف مربوط به سازمان مىباشد، برخوردار خواهند بود.»
روشن است كه برخوردارى سازمانهاى بينالمللى از مصونيتبه معناى عدم مسئوليت آنها نيستبلكه تنها باعث مىشود كه نتوان آنها را به علت ارتكاب عمل خلاف و ناقض حقوق بينالملل نزد محاكم داخلى تعقيب نمود و در واقع مصونيت، سازمان را از صلاحيت ايمن مىسازد و هرگز مانعى در برابر مسئوليت ماهوى آن تلقى نمىگردد.
3- اختيار برقرارى روابط ديپلماتيك: (56) سازمانهاى داراى شخصيتحقوقى اختيار برقرارى روابط ديپلماتيك با ديگر سازمانها و نيز كشورها را دارند.
4- صلاحيت طرح دعواى بينالمللى: (57) ديوان بينالمللى در راى مشورتى 1949 در قضيه خسارات وارده به سازمان ملل اعلام كرد:
«به نظر ديوان، سازمان ملل حق دارد عليه يك دولت كه خساراتى به سازمان يا ماموران او وارد كرده است در زمينه بينالمللى مبادرت به اقامه دعواى حقوق كند.» (58)
همچنين ديوان در راى مشورتى سال 1956 خود در پاسخ به مجمع عمومى پيرامون صلاحيت دادگاه ادارى سازمان بينالمللى كار، به طور ضمنى تاييد مىكند كه يونسكو مىتواند به عنوان خواهان اقامه دعوا نمايد.(59)
5- حق طرح دعوا در دادگاههاى بينالمللى: (60) وقتى سازمانى داراى شخصيتحقوقى بينالمللى است، بىترديد حق حضور در ديوانهاى بينالمللى را دارد، البته اجراى اين صلاحيتبر اساس اساسنامه دادگاهها و قرارهاى سازش صورت مىگيرد.
پروفسور برانلى اظهار مىدارد: با آنكه سازمانهاى معينى براساس آراى مشورتى ديوان به ديوان داد گسترى بينالمللى پيوستهاند ولى همچنان براساس ماده 34 اساسنامه ديوان دادگسترى بينالمللى حق مراجعه به ديوان منحصر به كشورهاست.(61)
6- حق حمايتشغلى (62) از كارمندان خود: يكى از حقوقى كه كشورها از آن برخوردارند عبارت است از حق مايتسياسى (63) كه شرط اصلى امكان توسل به آن وجود رابطه تابعيت است، يعنى رابطه و علقهاى كه شخص خسارت ديده را به دولتخواهان پيوند مىدهد.
در زمينه بينالمللى هيچ دولتى نمىتواند عليه دولت ديگرى اقامه دعوى كند، مگر آنكه ثابت نمايد عمل ارتكابى اولا مخالف حقوق بينالملل بوده و ثانيا به او يا يكى از اتباع او خسارت وارد كرده است. رابطه تابعيتبين فرد و يك دولت از تاسيسات مهم حقوقى بوده و از اسباب ايجاد نظم و ترتيب در روابط جوامع بينالمللى است.(64)
بديهى است كه بين سازمان بينالمللى و كارمندان آن رابطه تابعيت وجود ندارد، بنابراين با فقدان شرط اصلى اعمال حمايتسياسى يعنى رابطه تابعيت، امكان توسل به حمايتسياسى از طرف يك سازمان به نفع مامورينش وجود ندارد.
وانگهى نبايد سازمان را از حق حمايت از كارمندانش محروم ساخت، از اين رو ديوان اصل حمايتشغلى را عنوان نموده است.
ديوان دادگسترى بينالمللى در نظر مشورتى سال 1949 خود، پس از تجزيه و تحليل پارهاى از مواد منشور اين نتيجه را به دست داد: اگر چه سازمان حق توسل به حمايتسياسى مامور خود را ندارد ولى در عوض مىتواند به مايتشغلى از مامورين خود متوسل شود.(65)
به گفته آقاى برانلى اين قسمت از راى ديوان و پذيرش نظريه حمايتشغلى آراى مخالف را به دنبال داشته است و مطمئنا نمىتوان اين حق را به تمامى سازمانهاى بينالمللى، بويژه آن سازمانهايى كه در حفظ صلح نقشى ايفا نمىكنند، اعطا نمود. در اين مورد، سه سؤال قابل طرح است: سؤال نخست آنكه كداميك از حق حمايتسياسى كشور متبوع و حق مايتشغلى سازمان بر ديگرى تقدم دارد؟ مثلا در قضيه قتل كنتبر نادت سوئدى كه موضوع راى مشورتى ديوان قرار گرفت، آيا حق حمايتسياسى دولتسوئد مقدم بر حق حمايتشغلى سازمان ملل بود يا بالعكس؟
پروفسور برانلى با طرح اين سؤال آن را بىپاسخ گذارده است. ولى به نظر مىرسد دولت متبوع فرد خسارت ديده نيز مىتواند به موازات حمايتشغلى سازمان به حمايتسياسى تبعه خسارت ديده خود مبادرت كند و هيچ قاعده حقوق بينالمللى مانع اين امر نيست، مثلا در همين قضيه خسارت وارده به سازمان ملل متحد و يا ماموران آن كه ناشى از قتل كنتبرنادت ميانجى سازمان ملل در فلسطين اشغالى بود، دولتسوئد حق داشتبه موازات سازمان ملل به مايتسياسى از تبعه خسارت ديده خود مبادرت ورزد.
و اين نكتهاى است كه به علت مطرح نشدن در راى مشورتى ديوان، در كلمات حقوقدانان نيز وجود ندارد و چنانكه گفتيم برخى از حقوقدانان تنها سؤال را مطرح كردهاند.
نكته شايان ذكر اين است كه به هر حال توسل به يك حق در صورت ترميم خسارت، مانع توسل به حق دوم خواهد شد; چه آنكه اصولا جبران يك خسارت تنها يك بار صورت مىگيرد، گرچه از طرق گوناگون تقاضاى ترميم خسارت شود و اين قاعدهاى عقلى و حقوقى است كه هم در حقوق داخلى و هم در حقوق بينالملل معتبر است; چه، وقتى خسارت از يك طريق ترميم گرديد، ديگر خسارت جبران نا شدهاى باقى نمىماند تا از طريق ديگر ترميم شود.
سؤال دوم قابل طرح اين است كه اگر كارمند سازمان توسط كشور متبوعش متضرر گردد، آيا در اين صورت نيز كارمند خسارت ديده مىتواند عليه كشور متبوع خود، از سازمان تقاضاى حمايتشغلى كند و آيا سازمان مىتواند به مايتشغلى مبادرت نمايد؟
در باب حمايتسياسى اصلى وجود دارد مبنى بر اينكه «هيچ دولتى حق ندارد به نفع يكى از اتباع خود در مقابل دولت ديگر متوسل به حمايتسياسى گردد در حالى كه دولت مدعى عليه آن شخص را تابع خود مىداند» اين اصل كه بارها مورد تاييد رويه قضايى بينالمللى قرار گرفته امروزه يكى از اصول مسلم و غير قابل انكار حقوق بينالملل است كه در بسيارى از موارد مشكلات دعاوى ناشى از تابعيت مضاعف يا متعدد را حل مىكند.(66)
حال سخن در اين است كه آيا اين اصل در آنجايى كه سازمان به نفع يكى از كارمندان خود در مقابل دولت متبوع وى به حمايتسياسى متوسل مىشود نيز حاكم است؟ در نگاه نخست چنين به نظر مىرسد كه معناى اصل مزبور اين است كه يك دولتحق ندارد شخصى را در مقابل دولت متبوعش حمايت نمايد، يعنى اساسا دولتبه جهتحاكميتى كه دارد موظف به پاسخگويى به اتباع خود نيست، بنابراين فرقى ندارد بين آنكه حامى دولت ديگرى باشد يا سازمانى بينالمللى، ولى پارهاى از حقوقدانان پاسخ سؤال را مثبت دانسته، تصريح نمودهاند كه در اين مورد نيز حق حمايتشغلى براى سازمان ثابت و پابر جاست.(67) و شايد بتوان در توجيه نظر آنان گفت چنانكه حمايتسياسى حق دولت است نه اتباع، حمايتشغلى نيز حق سازمان است نه كارمندان، و هنگامى كه دولتى به منظور احقاق حق يكى از اتباعش متوسل به حمايتسياسى يا اقدام قضايى بينالمللى مىشود، در حقيقت از حق خود دفاع مىكند، حقى كه به موجب آن دولتهاى ديگر موظفند قواعد حقوق بينالملل را درباره اتباع او رعايت نمايند، همچنين سازمانى كه به منظور احقاق حق يكى از كارمندانش به حمايتشغلى متوسل مىشود از حق خود دفاع مىكند.
از اين رو تبعيت كارمند خسارت ديده از كشور وارد كننده خسارت مانع اعمال حق حمايتشغلى سازمان تلقى نمىشود.
سؤال سومى نيز در اين ارتباط قابل طرح است و آن اينكه براى اينكه سازمان بتواند از كارمندان خود در برابر دولتى حمايتشغلى كند، آيا پيش شرط مراجعه مقدماتى به مراجع داخلى (68) ضرورى است؟ يعنى شخص خسارت ديده بايد قبلا براى احقاق حق خود به دادگاههاى كشورى كه در آنجا به وى خسارت وارد شده است، مراجعه نموده، كليه مراحل دادرسى را پيموده باشد؟ چنين به نظر مىآيد كه با توجه به فلسفه جعل اين قاعده، بايد آن را در اين مورد نيز ضرورى دانست; چه، احترام به حاكميت و صلاحيت داخلى دولتها مقتضى آن است كه در صورتى كه دولتى متهم به نقض حقوق اتباع دولت ديگر باشد، قبل از آنكه ظدولتى كه تبعه او خسارت ديده استبخواهد با استفاده از مكانيزم حمايت ديپلماتيك دعوايى را عليه آن دولت طرح نمايد، دولت متهم بايد نخست فرصت جبران حقوق مذكور را در چارچوب نظام حقوقى داخلى خود داشته باشد.
7- مسئوليتبينالمللى سازمانهاى بينالمللى (69) : از مظاهر و آثار شخصيتحقوقى سازمانهاى بينالمللى اين است كه داراى مسئوليتبينالمللى هستند.
اگر چه از تعاريف ارايه شده توسط حقوقدانان از مسئوليتبينالمللى اين معنا القا مىشود كه ايجاد مسئوليتبينالمللى و آثار آن تنها در روابط دو دولت امكان پذيراست، ولى هر سازمان بينالمللى نيز به تبع تعهدات بينالمللى كه عهده دار شده است، در صورت نقض آن تعهدات داراى مسئوليتبينالمللى خواهد بود. (70) فرهنگ اصطلاحات حقوق بينالملل براى مسئوليتبينالمللى اين تعريف را ارائه داده است: مسئوليتحقوقى بينالمللى عبارت از تكليفى است كه به موجب حقوق بينالملل به يك دولت تحميل مىگردد تا خساراتى كه در اثر نقض قواعد حقوق بينالملل ناشى از عمل يا خود دارى او در انجام تكليف به دولت ديگرى وارد شده جبران نمايد.»
آقاى دكتر رضا فيوضى پس از ذكر تعريف مذكور و تعريف ديگرى از پروفسور شارل روسو چنين اظهار نموده است:
«نظير تعاريف بالا با مختصر تغييرات عبارتى، توسط غالب متخصصين حقوق بينالملل و مؤلفين اين علم، ارايه شده و بلافاصله نتيجهگيرى كردهاند كه مسئوليتبينالمللى هميشه يك رابطه دولتبا دولت است...
به نظر نگارنده اين تعاريف داراى اشكال بزرگى مىباشند، به اين معنى كه ممكن استبراى خواننده و محقق اين فكر پيدا شود كه ايجاد سئوليتبينالمللى و آثار آن تنها در روابط دو دولت امكان پذير است، در حالى كه حقيقت غير از اين است. (71) زيرا غير از دولتها سازمانهاى بينالمللى نيز كه توسعه فوق العادهاى يافتهاند به اقتضاى شخصيتحقوقى خود مىتوانند از قواعد ناظر به مسؤوليتبينالمللى برخوردار باشند. مثلا ممكن استيك سازمان جهانى و يا منطقهاى به دولت و يا اتباع دولتى خسارت وارد كند و يا اينكه بالعكس در اثر عمل خلاف يك دولتيا اتباع آن به يك سازمان بينالملل خسارت وارد آيد، وضع سومى نيز قابل تصور استبه اين معنى كه يك سازمان بينالمللى به سازمان بينالمللى ديگر خسارت بزند، در تمام اين موارد يك اختلاف حقوقى بينالمللى پديدار مىشود. بنابراين نمىتوان گفت مسئوليتبينالمللى منحصرا يك رابطه دولتبا دولت است.(72) ».
امروزه حقوقدانان بينالملل مسئوليتبينالمللى سازمانها را پذيرفتهاند (73) اگر چه در طرح پيش نويسى كه كميسيون حقوق بينالملل در سال 1955 پيرامون مسئوليتبينالمللى در 35 ماده تهيه نمود، سخنى از مسئوليتبينالمللى سازمانها به ميان نيامده و شايد دليل آن عدم گسترش سازمانهاى بينالمللى در زمان تدوين طرح باشد.
پروفسور برانلى مىگويد:
«هر چند حكم يا امارهاى قانونى دال بر مسئوليتسازمان ملل نيست، ولى خود سازمان در عمل پذيرفته است كه در قبال افعال نمايندگانش مسئوليتبينالمللى دارد.(74) »
تمامى اين ادعا را نمىتوان پذيرفت; چرا كه اگر چه قاعده حقوقى مدونى در اين مورد نداريم، ولى اصل پذيرش خصيتحقوقى سازمانهاى بينالمللى، قبول مسئوليتبينالمللى آن را نيز به دنبال دارد چون از تجليات و ايجشخصيتحقوقى مسئوليت آن است.
افزون بر اين، راى 1949 ديوان به طور ضمنى بر مسئوليتبينالمللى سازمان دلالت دارد; چه، در آن راى تصريح شده است كه سازمان مىتواند عليه دولتى اقامه دعوى كند، و «وقتى شخصى اعم از حقيقى يا حقوقى حق داشته باشد به عنوان مدعى اقامه دعوى كند به طريق اولى امكان دارد به عنوان مدعى عليه نيز تحت تعقيب قرار گيرد.» بنابراين در حقيقت ترديدى نيست كه اگر سازمانهاى بينالمللى از حقوقى در قلمرو بينالمللى برخوردارند و امكان دارا شدن تعهداتى را نيز در عرصه بينالمللى دارا هستند، قطعا مسئوليتبينالمللى نيز خواهند داشت; چه آنكه نتيجه ضرورى و لازمه داشتن يك حق، مسئوليت است و هر متعهدى در صورت نقض تعهدات خويش مسئوليتخواهد داشت، وانگهى سازمانهاى بينالمللى داراى اين قابليت هستند كه مرتكب اعمال خلاف بينالمللى شده و به ديگران خسارت وارد نمايند، و از آنجايى كه «اصول و قواعد مربوط به مسئوليتبينالمللى، ناظر بر آثار حقوقى نقض ديگر قواعد حقوق بينالملل اعم از قواعد قراردادى، عرفى و اصول كلى حقوقى است. (75) »هيچ تفاوتى در ناقض اين قواعد وجود ندارد و هر شخصيتى قاعدهاى بينالمللى را نقض كند داراى مسئوليتبينالمللى خواهد بود.
براى تحقق مسئوليتبينالمللى يك سازمان، عمل خلاف ارتكاب يافته و نقض قاعده بينالمللى بايد به سازمان مذكور منتسب گردد و از طرفى سازمانهاى بينالمللى همانند دولتها اشخاص طبيعى و حقيقى نيستند، بلكه در عالم واقع ارگانها و كارمندان سازمان از طرف آن انجام وظيفه مىكنند.
بر اساس ديدگاه كميسيون حقوق بينالملل در تفسير ماده 13 طرح پيش نويس راجع به مسئوليت دولتها، اعمال ارگانهاى يك سازمان بينالمللى كه متضمن نقض تعهد بينالمللى آن سازمان باشد، منشا مسئوليت آن سازمان به شمار مىرود و براى اينكه عمل ارگان يا مامور، موجب مسئوليتسازمان گردد، آنها بايد در آن مورد خاص در محدوده صلاحيت و در قالب اهليتخود عمل كرده باشند، يعنى به نام سازمان و تحت كنترل انحصارى آن اقدام نموده باشند.(76)
پی نوشتها:
50-Treaty making power
51- Ian, Brownlie: principles of public international law, oxford, 1990, p. 684.Bowett: op.cit, p.306.
52- D.W. Bowett: op.cit.
53- Ian Brownlie: op.cit,p.684
54-Privileges and immunties
55-Ian Brownlie: op.cit: p.680
56-Right of mission
57-Capacity to espouse international claims
58-Encyclopedia of public international law: vol: 2, p.242
59-OP.cit:p.157
60- Locus standi befor international tribunals
61-Brownlie: op.cit,p 687.
62- Functional protection
63-Diplomatic protection
64- ر.ك: دكتر رضا فيوضى، مسئوليتبينالمللى و نظريه حمايتسياسى، ص65.
65-Encyclopedia of public international law: vol: 2, p.243
66- دكتر رضا فيوضى: پيشين، ص84.
67-D.W.Bowett: op.cit, p.307
68- exhaustion of all local remedies
69-International responsibility of international organizations
70- year book of international law comission, 1975, vol. 2, p.88
71- نكته قابل توجه اين است كه بسيارى از نويسندگان حقوق بينالملل كه در باب مسئوليتبين المللى به طور مستقل كتاب تاليف نموده و يا بخشى از كتاب حقوق بينالملل را به بحث از مسئوليتبينالمللى اختصاص دادهاند
از آن به« StateResponsibility » يا« Responsibility of states »تعبير نمودهاند كه به معنى سئوليتبينالمللى دولت است. حتى كميسيون حقوق بينالملل نيز عنوان طرح پيش نويسى را كه پيرامون سئوليتبينالمللى تهيه نموده StateResponsibility قرار داده است. به عنوان نمونه ملاحظه كنيد:
Brownlie: op.cit.-p.432
- Haris: systom of the law of nations-p 460.
- Robert.l.Bledsoe- op.cit.pp 57-58.
- N.A. maryan Green: International law, p.245
- The responsibility of states in International law.
72- دكتر رضا فيوض: پيشين، ص3.
73-Green: op.cit.266.
74-Brownlie:op.cit. p.688
75-G. schwarzenberger: A Manual of international law. london stevens and sons 1967, p.173
76-Yearbook of international law comission, 1975,vol.2,p 90.
ادامه دارد...
/ج
