ديوان سالاري قاجاريان

تشكل سياسي جديدي كه با حكومت قاجار به وجود آمد، آماده ي پذيرش سازمان هاي جديد اداري نيز بود كه همراه با ارتباط سياسي - اقتصادي ايران و اروپا به منصه ي ظهور رسيد. ايران عصر قاجار كشور پهناوري بود كه براي سازماندهي خود نياز شديد به تمركز دستگاه هاي قوي سياسي داشت. نظام ايالتي و ولايتي با وسعت نظرگير اعمال مي گرديد. تقسيمات كشوري را با نام هاي مملكت، ايالت، ولايت، حاكم نشين صاحب اختيار، والي، فرمانفرما، حكمران و سرحد دار اداره مي كردند. ايالات به چندين بلوك، بلاد، توابع و قصبات تقسيم مي شدند و تحت نظر حكام و مسئولاني نظير بيگلربيگي، نايب بيگلربيگي، قلعه بيگي، وكيل، امين ديوان، داروغه ( رئيس پليس ) اداره مي شدند. بعد از ايشان كلانتر( شهردار ) و كدخدا، و در ايلات و عشاير خان، ايل خان، ايل بيگي و توشمال قرار داشتند.(1)
در دوران آغازين قاجارها، نظام حكومتي با مختصر تفاوتي دنباله ي نظام سنتي اداري گذشته بود. شاه درصدر قدرت و كليه ي حقوق مردم به تصميم ويژه و اراده ي وي بستگي داشت. پس از صدراعظم، مستوفي الممالك قرار داشت كه تحت نظر صدراعظم به كار مشغول بود. منشي الممالك رئيس كل منشيان بود و همان گونه كه ذكر شد، اين منصب از مناصب بسيار قديم در سازمان اداري ايران محسوب مي گردد. از دوره ي فتحعلي شاه به بعد تشكيلات اداري كشور توسعه يافت و مشاغل اداري زياد شد، در نتيجه پرداخت حقوق آنها نيز از عهده ي خزانه دار خارج گرديد و ناگزير براي مستمري بگيران فرمان ها صادر مي شد كه فرمان نويسي رفته رفته رواج پيدا كرد؛ از طرف ديگر، به جهت گسترش روابط با كشورهاي اروپايي، تعداد دبيران و منشيان بيشتر شد، و لذا براي نخستين بار در دوره ي قاجار، نخستين منشي الممالك دوره ي قاجار يعني ميرزا رضا قلي نوايي متخلص به سلطاني فرمانِ كار گرفت كه در فرمان او شرح وظايفش آمده است. به طوري كه از اين فرمان برمي آيد، در صدر دوره ي قاجار علاوه بر وظيفه ي حفظ روابط مكاتباتي سياسي ( همان وزارت امور خارجه )، وظيفه ي انتظام مهام خزانه ي عامره ( استيفاء كشور ) ‌و نظامت و اختيارداري مهر سلطنتي به منشي الممالك داده شده است. بنابراين منشي الممالك يا وزير ديوان انشاء در اين دوره مشاغل مستوفي الممالك و ايشيك آقاسي باشي ( حاجب دربار ) و مهردار سلطنتي را نيز انجام مي داده است ( قائم مقامي، سال5، شماره2، صص 197-203).
به نقل از مورخان دوره ي قاجار، مقامات مهم دولتي و به عبارت روشن تر هيئت دولت مركز در دوران اول سلطنت سلسله ي قاجاريه عبارت بودند از:
1- صدراعظم كه به جاي عنوان اعتمادالدوله به كار گرفته مي شد؛
2- وزير استيفاء با عنوان مستوفي الممالك؛
3- وزير لشكر يا لشكرنويس؛
4- رئيس دفتر مخصوص يا منشي الممالك، رئيس كل منشيان بود و تهيه و ارسال اسناد را برعهده داشت؛
5- صاحب ديوان يا صدرالممالك؛
6- معيرالمالك يا رئيس كل خزانه.
مقامات مذكور امور مربوط به اوقاف و سياست بين المللي، قضاوت و ماليه ي كشور را زير نظر و مداخله ي مستقيم اعتمادالدوله اداره مي كردند. در سطح پايين تر از متصديان فوق، افرادي با عناوين ناظر و سر رشته داران و لشكرنويسان و مستوفيان قرار داشتند. معاون صدراعظم تحت عنوان قائم مقام در دستگاه حكومت وليعهد وقت انجام وظيفه مي كرد و در صورت عزل صدراعظمِ وقت، وي عهده دار وظيفه ي وزارت مي گشت.
ذكر اين نكته لازم به نظر مي رسد كه تحولات اجتماعي، سياسي و اقتصادي ساير ممالك به ويژه مغرب زمين، به دنبال نهضت عظيم صنعتي و انتقال آن به ايران از اواخر قرن نوزدهم، طبعاً منشأ تحولي عظيم در كليه ي شئون اجتماعي ايران گرديد و تأثير معنوي آن در تغيير شكل حكومت و تجدد سياسي هرچند به كندي صورت گرفت تعدادي از رجال سياسي روشنفكر ايران با شيوه ي حكومت و سازمان دولت ها به مفهومي كه در رژيم هاي دموكراسي و پارلماني ممالك اروپايي وجود داشت آشنا شدند، به ويژه در اثر مسافرت هاي متعدد ناصرالدين شاه به اروپا تغييراتي در سازمان سياسي و مقدمات پي ريزي تشكيلات اداري نوين در ايران فراهم آمد. برقراري ارتباط مستمر سياسي و اقتصادي ايران با اروپا از دوره ي فتحعلي شاه خواه ناخواه سازماني مستقل را براي سياست خارجي ايجاب مي كرد. اين سازمان با عنوان وزارت دول خارجه در حدود سال 1239 ه.ق تأسيس گرديد.(2) و به دنبال آن سه وزارتخانه داخله، ماليه و فوائد عامه نيز به تدريج به صورت سازماني مشابه سازمان هاي خارجي به وجود آمد. بدين طريق وظايف اعتمادالدوله ( صدراعظم ) بين چند وزير تقسيم گشت و وزير بزرگ رابط بين وزرا و شاه مملكت گرديد.
براي نخستين بار در طول تاريخ سياسي ايران، هيئت دولت مركزي با رياست صدراعظم و چهار وزير كه سرپرستي و اداره ي وزارتخانه هاي فوق را عهده دار بودند، اداره ي امور عمومي را در مركز كشور برعهده گرفتند. البته اين تقسيم قدرت و وظايف سياسي و اداري جنبه ي ظاهري داشت و در عمل قدرت صدراعظم ها و وزير بزرگ اختيارات رؤساي ديوان ها و وزرا را محدود مي ساخت. جالب توجه آن كه اميركبير كه خود از پيشوايان و طلايه داران اصلاحات جديد و مترقيانه ي اقتباس شده از خارج و تمدن غرب بود در عمل اداره ي امور مربوط به وزارت ماليه، جنگ و دول خارجه را شخصاً زير نظر گرفت ( اقبال آشتياني، 1363، صص 132 و 241).
ناصرالدين شاه به رغم طبع استبداد طلبش، خواه ناخواه تحت تأثير شرايط متغير اجتماعي قرار گرفت و پس از بركناري و قتل صدراعظم ترقي خواه ايران، اميركبير، به منظور جلوگيري از تمركز قدرت در شخص صدراعظم ( ميرزا آقاخان نوري ) به تجزيه ي وظايف وي پرداخت، از جمله اداره ي امور وزارت جنگ را در سال 1271ه.ق به موجب فرماني كه حاكي از بي نظمي امور لشكر در گذشته بود به عهده ي يكي از امراي ارشد لشكر گذاشت، امور مربوط به وزارت خارجه و ماليه را نيز از وظايف صدراعظم مجزا و اداره ي آن را به افراد ديگري واگذار كرد. امور فرهنگي و سرپرستي آن كه تا قتل اميركبير جنبه ي شخصي داشت از سال 1272 در سازماني به نام وزارت علوم متمركز شد و سرپرستي آن به عهده ي عليقلي ميرزا اعتضادالسلطنه، بدون عنوان وزارت، واگذار گرديد. اين وضع تا سال 1275 و صدارت ميرزا آقاخان نوري ادامه داشت. در اين سال ناصرالدين شاه ضمن صدور دستخطي، نارضايتي خود را از مداخله ي مستقيم صدراعظم در امور سازمان هاي وزارتي و محدود ساختن اختيارات وزيران اظهار داشت و وي را از صدارت عزل، اقدام به تأسيس « شوراي دولت » و امور جامعه را بين شش وزارتخانه ي زير تقسيم كرد:
1- وزارت داخله، 2- وزارت خارجه، 3- وزارت جنگ، 4- وزارت ماليه، 5- وزارت عدليه، 6- وزارت وظايف ( اعتمادالسلطنه، 1367، ج2، ص 228).
در سال 1283 بنا به خواست شاه، هفت وزارتخانه، سازمان اداري دولت مركزي را تشكيل مي داد. در 1289 ناصرالدين شاه ميرزا حسين خان مشيرالدوله را كه از رجال سياسي و از تربيت شده هاي مكتب تمدن غرب بود مأمور تنظيم طرح تأسيس دارالشوراي كبري ( دربار اعظم(3))كرد كه به موجب اين طرح اداره ي امور مملكت از وظايف مجلس شوراي وزرا مركب از صدراعظم و نُه وزير بود كه متصديان وزارتخانه هاي ذيل بودند. البته گاه يك نفر وظايف دو وزارتخانه را برعهده داشت:
1- وزارت داخله، 2- وزارت خارجه، 3- وزارت جنگ، 4- وزارت ماليه، 5- وزارت عدليه، 6- وزارت علوم، 7- وزارت فوايد عامه، 8- وزارت تجارت و زراعت، 9- وزارت دربار ( اعتمادالسلطنه، ج3، ص 163).
در دوره ي ناصرالدين شاه، مقام صدراعظم و ترتيب تشكيل مجلس وزرا، شرايط مشورت وزرا و اصول و ترتيب تشكيل وزارتخانه ها به شرح زير تنظيم گرديده بود:

صدراعظم:

عزل و نصب صدراعظم منحصراً به تصميم شاه و عزل و نصب ساير وزرا به حكم شاه و تعيين صدراعظم بود. اجراي اوامر شاه و اداره ي كل امور دولت بر عهده ي نُه وزارتخانه قرار داشت كه وزرا زير نظر شخص صدراعظم انجام وظيفه مي كردند.

مجلس وزرا:

تمام امور دولت به مجلس وزرا ارجاع و با حضور صدراعظم رسميت مي يافت. صدراعظم شخص اول دولت و رئيس مجلس وزرا بود. مسئوليت كل ادارات دولتي برعهده ي صدراعظم بود. به اين معني كه شاه بلاواسطه با شخص صدراعظم ارتباط داشت و صدراعظم هر امري به اداره ي مربوطه ارجاع مي داد و ساير وزرا هركدام مخصوصاً در حضور صدراعظم مسئول وزارتخانه ي خود بودند. هيچ وزيري عملاً حق مداخله در امور وزارتخانه ي ديگر را نداشت ولي در شور كليه ي امورات دولتي نيز وزرا شريك اعمال يكديگر و مسئول امور دولت بودند.

ترتيب مشورت وزرا:

وزرا روزهاي يكشنبه و پنج شنبه در محل جنب اداره ي صدارت عظمي ساعت 8 صبح جمع مي شدند، مطالب قبل از انعقاد مجلس را ملاحظه مي كردند ( دستورجلسه ). محل مشورت هميشه ثابت و مسائل خارج از دستور جلسه ممنوع بود.

وزارتخانه ها:

هر وزارت يك وزارتخانه ي مخصوص داشت. اجزاي هريك از وزارتخانه ها بنابه نظر وزير و با تصديق صدراعظم به امضا شخص شاه انتخاب مي شدند و مقدار مواجب و تكاليف همه ي عمال وزارتخانه ها به حكم شوراي وزرا معين مي شد. هيچ وزيري بدون اجازه ي صدراعظم اعضاي وزارتخانه ي خود را كم يا زياد نمي كرد و هيچ وزيري حق كم يا زياد كردن مواجب اعضا را نداشت، و يا بدون اجازه ي صدراعظم، نمي توانست كسي را اخراج كند. مواجب اعضاي وزارتخانه ها حق شخصي آنان بود. به جاي نام مواجب، مستمري و مقرري گذاشته شد كه بسته به منصب تعيين مي شد ( طرح ذكر شده كه به تاريخ دوازدهم شعبان 1289 توسط ميرزا حسين خان مشيرالدوله تهيه شده و به توشيح ناصرالدين شاه رسيده بود و در مرآة البلدان ج 3، ص 163، عيناً آمده است).
در زمان صدارت عظماي ميرزا حسين خان مشيرالدوله جهت اصلاح حكومت و تعيين خط مشي سياست دولت لايحه اي تحت عنوان قانون، تنظيم گرديد كه به موجب آن حدود تكاليف و اختيارات وزيران و ساير كارمندان دولت مشخص گرديد. لايحه ي مزبور در سال 1296 به تصويب ناصرالدين شاه رسيد و براي اجرا به وزرا و مأموران دولت ابلاغ گرديد. در بخش قانون اساسي و همچنين در بخش وزارت عدليه توضيح كافي داده خواهد شد ( بامداد، 1347، ج1، ص 412؛ اعتمادالسلطنه، 1365، ج3، صص 1935-1936).
در اواخر سال 1299ه.ق، چهارده وزارتخانه موجود بود. اين تغييرها و تحولات و تعدد وزارتخانه ها البته بستگي به نظر شخص شاه داشت و نه توسعه و افزايش سازمان اداري مملكت، زيرا كه گاه تعدادي از وزارتخانه در يكديگر ادغام مي شدند، گاه يك نفر چند وزارتخانه را اداره مي كرد و گاه شخص صدراعظم چند وزارتخانه را در حدود اختيارات خود داشت. وزارتخانه هاي موجود تا اواخر سال 1299ه.ق عبارت بودند از: 1- وزارت جنگ، 2- وزارت دول خارجه، 3- وزارت عدليه، 4- وزارت دربار اعظم و خزانه و گمركات، 5- وزارت داخله، 6- وزارت ماليه، 7- وزارت وظايف و اوقاف و پست، 8- وزارت دفتر لشكر، 9- وزارت تجارت، 10- وزارت علوم و تلگراف و معادن، 11- وزارت فوايد عامه، 12- وزارت صنايع، 13- وزارت بقايا، 14- وزارت انطباعات و دارالترجمه ي خاصه ( امين الدوله، 1370، صص 217-217)(4).
ميرزا علي خان امين الدوله اضافه مي كند كه در 1314ه.ق علاوه بر وزارتخانه هاي فوق، وزير خلوت و وزير بنائي به عنوان وزرا مستقل بودند. اين شيوه ي تركيب در سازمان ها و تشكيلات مركزي دولت ايران با افزايش و كاهش تعداد وزارتخانه ها تا انقلاب مشروطيت صورت اصلي و ظاهري خود را حفظ كرد ( شجيعي، 1355، ج1، ص 102).

وظايف وزارتخانه ها و سازمان هاي كشوري تا عهد مشروطيت

وظايف سازمان مالي كشور( ديوان استيفاء ): وظيفه تنظيم و نگاهداري محاسبات مالي كشور با مسئوليت مستوفي الممالك هم چنان تا زمان سلطنت قاجار بدون دگرگوني فاحش و با تشكيلات نسبتاً ثابت اداره مي گرديد، تا آن كه در سال 1367 بنياد تشكيلات نوين سازمان اداري امور مالي كشور با تشكيل شش حوزه ي مالياتي به سرپرستي شش مستوفي پي ريزي شد. مستوفي الممالك تا دوره ي مشروطيت هم چنان امور مربوط به وزارت ماليه ( وزارت خزانه ) و اداره ي امور مالي كشور را به سرپرستي صدراعظم و مداخله ي مستقيم شاه انجام مي داد. در سال 1316ه.ق. با تأسيس وزارت ماليه، اولين پايه ي سازمان وزارت دارايي مشروطيت پي ريزي شد و به تناسب زمان وظايف و سازمان هاي آن گسترش يافت.
وزير ماليه يا استيفاء مسئول تأمين درآمد و هزينه ي كشور و نظارت در تنظيم بودجه ( دفتر ماليات ولايات و ايالات ) به استثناي بودجه ي كشور بود ( تنظيم بودجه ي كشور برعهده ي لشكرنويسان بود). در زمان اميركبير، نظارت بر خزانه را خود، شخصاً برعهده داشت، ولي پس از او تغييرات متعددي در نظام سازماني قاجار به وجود آمد. آخرين تغيير كه ناصرالدين شاه در تركيب اين وزارتخانه به وجود آورد، ادغام دو وزارتخانه ي داخله و ماليه در يكديگر بود. در سال 1300ه.ق وزارت داخله و ماليه با ميرزا يوسف خان مستوفي بود وزير ماليه يعني رئيس دفتر استيفاي وزارت داخله و ماليه ميرزا حسين خان مستوفي الممالك و وزارت مزبور شامل دو قسمت بود: 1- وزارت دفتر استيفاء يعني وزارت ماليه، مركب از وزير و عده اي مستوفي و كارمند و محاسب؛ 2- وزارت رسائل خاصه يا وزارت داخله شامل وزير، منشيان و مستوفيان ( شميم، 1342، صص 271-272؛ ورهرام، 1368، صص 339-340).
منابع درآمد دولت عبارت بودند از: الف) ماليات هاي اراضي مزروع؛ ماليات بر كسبه و اهل حِرَف، ماليات سرشماري و ماليات بر معادن؛ ب) درآمدهاي ديگر دولت كه عبارت بود از گمركات، درآمد پست و تلگراف، درآمد اجاره بندي خالصجات، درآمد ضرابخانه، درآمد معادن و عايدات متفرقه. درآمد گمركات هميشه يكي از درشت ترين ارقام درآمد دولتي بود. عوارض گمرك هم از واردات گرفته مي شد هم از صادرات. مسئوليت وزير خزانه نيز رسيدگي به عوايد از جمله عوايد گمرك و ضرابخانه بود. اداره ي گمرك و ضرابخانه در سال 1316ه.ق به يك هيئت بلژيكي مركب از مُسيونوز و پريم و انگلس سپرده شد كه به كوشش ميرزا عليخان امين الدوله به استخدام ايران درآمده بودند ( ولايتي، 1372، ص 478).
پست و تلگراف: چاپارخانه ي دولتي را اميركبير بنيان گذاشت و اداره ي پست تا سال 1290 هجري قمري بر عهده ي وزارت طرق و شوارع بود و در آن سال پست و وزارت رسائل خاصه به ميرزا علي خان اميرالملك سپرده شد. وي يك هيئت اتريشي را براي اداره ي امور پست ايران استخدام كرد.(5) نخستين سري تمبر پست در ايران در سال 1286 در دوره ي سلطنت ناصرالدين شاه در تهران چاپ و الصاق تمبر به نامه ها و مرسولات پستي معمول گرديد. تلگراف نيز يكي ديگر از منابع درآمد دولت بود به مقاطعه واگذار مي شد. نظارت بر مخابرات تلگرافي در شمال در دست روس ها و در جنوب در دست انگليسي ها بود (‌ آدميت، 1351، صص 453-455).
خالصجات: از زمان نادرشاه افشار كه بسياري از املاك متعلق به مساجد و مدارس را بر خالصه هاي دولت افزود و آغامحمدخان كه اموال غيرمنقول ياغيان و سركشان مخالف خود را به مالكيت دولت درآورد تا زمان ناصرالدين شاه روز به روز بر املاك خالصه افزوده شد. در مقابل، برخي از سلاطين قاجار، از طريق فروش، يا بخشش و يا واگذار كردن آن ها به اشخاص به اجاره ي چند ساله از عوايد آن املاك استفاده مي كردند، چنان كه ناصرالدين شاه در 1304 قسمتي از خالصه هاي دولتي را فروخت ( امين الدوله، صص 111-112).
ضرابخانه: از اوايل سلطنت ناصرالدين شاه اين بخش از دولت كه از منابع مهم عوايد حكومت بود و قبلاً توسط معيرالممالك اداره مي شد به محمد ابراهيم امين السلطان و از 1300 قمري به محمدحسن اصفهاني امين الضرب واگذار گرديد. ضرابخانه جزو وزارت ماليه بود. پس از تأسيس بانك شاهنشاهي ايران به وسيله ي انگليسي ها در سال 1307 ضرابخانه زيرنظر بانك قرار گرفت و تا 1313 به همين منوال باقي ماند. پس از جلوس مظفرالدين شاه، اداره يامور ضرابخانه به وزارت داخله سپرده شد. مستشاران بلژيكي ( نوز و پريم ) امور ضرابخانه را اداره مي كردند ( كرزن، 1362، ج1، ص 615).

وزارت خارجه

اين وزارتخانه در واقع همان ديوان رسايل بود كه در اكثر دوره هاي تاريخ، رئيس اين ديوان در غياب وزيراعظم و يا از طرف سلطان به عنوان سفير و وزير مختار مأموريت هاي سياسي را انجام مي داد و در عين حال اسناد و معاهدات را تنظيم مي كرد. وظايف اين ديوان به عهد فتحعلي شاه قاجار و نظر به توسعه ي روابط سياسي بر عهده ي سازمان مستقلي قرار گرفت تا مسئول اداره ي امور مربوط به روابط خارجي ايران باشد. ميرزا عبدالوهاب نشاط معتمدالدوله ي اصفهاني مأمور اين كار شد، ولي وي عنوان وزارت نداشت. در اوايل سال 1239ه.ق. سازمان نويني با نام وزارت دول خارجه تأسيس گرديد و حاجي ميرزا ابوالحسن خان شيرازي از طرف فتحعلي شاه، مأمور وزارت امور خارجه شد. به دنبال تأسيس وزارت دول خارجه، تنظيم امور داخلي كشور كه در ديوان رسايل يا ديوان دفتر كه از سازمان هاي تابع ديوان صدارت عظمي بود با عنوان وزارت داخله، به سبك دولت هاي خارج، وظيفه ي انتظام امور كشور را برعهده گرفت. شايان ذكر است كه اگرچه بنابر نظام نامه ي اساسي وزارت خارجه مورخ شعبان 1318 كه در زمان مظفرالدين شاه تهيه گرديده بود، وظايف و حدود اختيارات و روش رسيدگي به اتباع خارجي و مناسبات خارجي و اعطاء امتيازات و غيره مشخص گرديده است، ايجاد و برقراري روابط، برخورد با سفرا و نمايندگان سياسي مقيم دربار به حسب خصوصيات اخلاقي، شخصيت وزراي خارجه، مقتضيات زمان و طرز تفكر پادشاه وقت متفاوت بود. جالب توجه آن كه نفوذ فوق العاده ي نمايندگان سياسي روس و انگليس در دربار و دخالت هاي روزافزون آنان در امور سياسي و حتي داخلي ايران، از نفوذ وزارت امور خارجه در واقع كاسته بود.
جامع ترين تشكيلات وزارت خارجه را مي توان به شرح زير تقسيم بندي كرد ( حدود سال 1300ه.ق ):
الف) ‌ادارات خمسه شامل: 1- اداره ي انطباعات و دارالترجمه و مقدم السفراء، 2- اداره ي انگليس، 3- اداره ي روس، 4- اداره ي عثماني، 5- اداره ي دول غيرهمجوار.
ب) دفتر مركزي وزارت شامل وزير، چند منشي، آجودان و چند نفر نايب وزير.
ج) دفاتر خمسه شامل: دفتر ثبت و ضبط، دفتر تجارت، دفتر رسوم و تشريفات، دفتر ترجمه و خطوط رمز، دفتر محاسبه.
د) كارگزاري هاي آذربايجان و تذكره ي آذربايجان.
هـ) كارگزاري هاي خراسان، گرگان، فارس، گيلان و ساير ولايات مهم.
و) نمايندگي ها و سفارت هاي ايران در خارج.
ز)نمايندگان سياسي خارجي در ايران.

سازمان پليس تهران ( وزارت نظميه )

ناصرالدين شاه پس از سفر دوم به اروپا اقدام به استخدام يك افسر براي پليس تهران و تأسيس يك سازمان جديد كرد. اين افسر كنت دُمُنت فرت ايتاليايي الاصل بود كه در خدمت ارتش اتريش قرار داشت ( امين الدوله، 1370، صص 55-57؛ پليس ايران، 1350، ص 54). شاه نظام نامه ي كنت فرت را كه ويژه ي وظايف پليس و توضيح انواع جرم ها، مجازات ها و چگونگي برخورد پليس با بزهكاران و اخلالگران بود در شوال 1296 ه.ق امضا كرد و به كامران ميرزا نايب السلطنه و حاكم تهران دستور اجراي آن را داد ( ‌پليس ايران، 1350، ص55).
اداره ي پليس تهران در ساختمان بزرگي در خيابان جليل آباد ( خيام ) بود و با دوايري چون دايره ي محاكمات، دايره ي ثبت مسروقات، دايره ي نظم شهر، دايره ي بازجويي و بازپرسي، دايره ي تداركات و دارالانشاء و... شروع به كار كرد. كنت فرت براي پليس، لباس مخصوص تهيه كرد و براي هر محله از شهر يك رئيس پليس برگزيد كه همان كدخدايان محلات بودند با عنوان نايب رئيس پليس ( پليس ايران، 1350، ص 75 ). در سال 1297 اداره ي پليس به نام اداره ي نظميه و سپس به وزارت نظميه تغيير نام داد. از مخالفان سرسخت و زورمند كنت فرت كامران ميرزا نايب السلطنه بود كه حكومت تهران را داشت و از 1297 وزارت جنگ را هم برعهده گرفت. سربازان نايب السلطنه در وظايف پليس دخالت مي كردند. عاقبت كنت استعفا كرد و به عنوان آجودان شاه در تهران ماند و درجه ي اميرتوماني گرفت و ميرزا ابوتراب خان نظم الدوله وزير نظميه شد ( دكتر فووِريه، 1363، ص245-246).

وزارت عدليه ي اعظم

در عهد قاجار دوره ي اول نيز چون ادوار پيشين، دعاوي حقوقي و جزايي در دو محكمه ي شرع و عرف ( ‌ديوانخانه عدالت ) حل و فصل مي گرديد. اقداماتي كه در اواخر عهد قاجاريان در زمينه ي اصلاحات اداري صورت گرفت عملاً در سازمان قضايي و تشكيلات آن، به علت قدرت و نفوذ معنوي روحانيان، منشأ اثر و تغييرات قابل توجهي نگرديد. تنها محدوديتي كه از زمان اميركبير در امر محاكم شرع انجام يافت اين بود كه دعاوي ابتدا در ديوانخانه ( محكمه ي عرف ) مورد رسيدگي قرار مي گرفت و در مرحله ي دوم به محكمه ي شرع ارجاع داده مي شد و حكم صادره از محكمه ي شرع در ديوانخانه نقض يا تأييد مي گرديد.
در عهد ناصرالدين شاه به هنگام تقسيم وظايف وزير بزرگ و تأسيس وزارتخانه به سبك ممالك اروپايي، براي انجام امور قضا، سازماني به نام وزارت عدليه در تشكيلات دولت مركزي به وجود آمد. و در سال 1279ه.ق مجموعه قوانيني به نام « كتابچه ي دستورالعمل ديوانخانه ي اعظم »تدوين گشت، اما تاريخ قانون گذاري جديد ايران با وزارت عدليه ي سپهسالار آغاز گرديد و دستگاه عدليه ي جديد به كوشش او و ميرزا يوسف خان مستشارالدوله تأسيس يافت.
ميرزا حسين خان سپهسالار نخستين مرحله ي اصلاحات قانون گذاري را با وزارت عدليه شروع كرد. وزارت وظايف و موقوفات را نيز برعهده داشت ( از 29 رمضان 1287 تا 13 رجب 1288ه.ق) ( محمدحسن خان اعتمادالسلطنه، 1367، ج3، ص 133). ميرزا يوسف خان ( مستشارالدوله ي بعدي) دوست نزديك او مقام مستشار وزارت عدليه را يافت و در تدوين قوانين عدليه دخالت مستقيم داشت. در سه ماه اول كار تشكيلات عدليه بنيان گذارده شد و روزنامه ي وقايع عدليه انتشار يافت ( در 17 ذيحجه 1287ه.ق ) و در سرمقاله ي آن از « بسط عدالت »، « تربيت ملت »، « افزودن بصيرت مردم »، « آسودگي و ترقي اوضاع مردم »، « ايجاد تأسيسات عالي »، « وضع قوانين جديد » و « برانداختن تأسيساتي كه مانع اجراي عدالت باشند » صحبت شد. ولي روزنامه ي وقايع عدليه زود تعطيل گشت ( آدميت، 1351، صص 173-174). در اولين تشكيلات چهار مجلس يا محكمه، تأسيس شد: 1- مجلس تحقيق، 2- مجلس تنظيم قانون، 3- مجلس جنايات، 4- مجلس اجرا. اندكي بعد دو مجلس ديگر افزوده شد: 5- مجلس املاك، 6- مجلس تجارت.
قانون وزارت عدليه ي اعظم و عدالتخانه هاي ايران شامل 119 ماده بود كه در اول ربيع الثاني 1288 به تصويب رسيد. اين قانون نه تنها از طرح قانون بعدي وزارت عدليه كه در 1296 در بيست و دو ماده تهيه گرديد بهتر و جامع تر است بلكه بايد آن را كامل ترين قانون عدليه ي ايران پيش از دوره ي مشروطيت بناميم ( آدميت، 1351، ص 176). به رغم كوشش هاي سپهسالار و مشيرالدوله تبعيض و احكام بدون قانون شاه وجود داشت. امين الدوله در خاطرات خود از فرمان قتل چند سرباز اصفهاني كه به جرم پرتاب كردن سنگ ريزه به كالسكه ي شاه مورد غضب قرار گرفته بودند سخن به ميان مي آورد كه بعد از فرو نشستن خشم شاه معلوم شد بي گناه بودند ( امين الدوله، 1370، صص 61-62).
پيداست كه با وجود سپهسالار و مشيرالدوله وقتي تبعيض همچنان وجود داشته باشد پس از ايشان چه خواهد شد. وقتي در پناه قانون و حكومت پارلماني و با وجود آزادي هاي فردي و اجتماعي هزاران مورد، براي تبعيض و جور و ستم بتوان يافت، در رژيم استبداد مطلقه ي شخصي وضع دادخواهي چگونه مي تواند باشد. اجمالاً تشكيلات وزارت عدليه ي اعظم در سال 1300 ه.ق عبارت بود از:
1- حوزه ي مركزي مركب از وزير و مجلس خصوصي وزير عدليه؛
2- مجلس صدر ديوانخانه ها، يعني مرجع عالي امور حقوقي و شرعي؛
3- مجلس تحقيق و دعاوي و نقود؛
4- مجلس جنايات و تجارت؛
5- مجلس اجراء.
گاه وزرا و يا صدراعظمي چون سپهسالار و مشيرالدوله ي نائيني يافت مي شدند كه در تدوين اصول و مقررات عادلانه اقدام كنند ولي نه شاه با اجراي اين اصول موافق بود و نه جامعه ي روحاني آن عصر ايران (شميم، 1342، صص 283-284).

تعليم و تربيت، مدارس

چنان كه بيان گرديد تربيت و تعليم تا هنگام وزارت اميركبير جنبه ي شخصي و خانوادگي داشت و از حدود مكتب خانه ها و حوزه ي اختيارات متنفذان روحاني خارج نمي گرديد. كسب سواد هم از لحاظ كيفيت و هم از حيث كميت بسيار محدود بود. شاهزادگان و اعيان زادگان معمولاً‌ به مكتب نمي رفتند و معلم اختصاصي ( معلم سرخانه ) به آنان تدريس مي كرد. اميركبير با همت بلند و افكار ترقي خواهانه اي كه داشت دارالفنون بزرگ ترين مركز علمي كشور را داير كرد كه چند روز پس از قتل او توسط ناصرالدين شاه افتتاح شد و در حقيقت تنها مؤسسه اي بود كه شاه ايران براي نمايش تجددطلبي و ترقي خواهي خود به رخ سفرا و نمايندگان خارجي مي كشيد. شاه، گاه با اطلاع قبلي و گاه بدون اطلاع از دارالفنون بازديد مي كرد و محصلان را پاداش مي داد و تحسين مي كرد. مورخان اين دوره نوشته اند كه چون محصلان رشته ي مهندسي دارالفنون، به راهنمايي استاد خود نقشه ي شهر تهران را براي اولين بار ترسيم كردند، شاه مبلغ سه هزار تومان جايزه به آنان داد.
دوره ي صدارت ميرزا حسين خان سپهسالار، ادراك عميق وي از پيشرفت علمي و ارتباط تنگاتنگ آن با پيشرفت و توسعه ي كشور در پيشبرد امرِ تعليم و تربيت ايران بسيار مؤثر بود. آشنايي بصيرانه ي او از تحولات اجتماعي و سياسي جديد جهان موجب يك سلسله اصلاحات اجتماعي و سياسي همراه با تأسيسات فرهنگي شد. اساس و محور اصلاحات از نظر سپهسالار بر دو پايه قرار داشت: يكي تغيير نظام سياسي و ديگر توسعه ي معارف. در بخش تغيير نظام سياسي از شوراي دولت و ديوان احكام عدليه و نظام نامه ي آن قبلاً پيش از اين سخن گفتيم. توسعه ي معارف، گذشته از ايجاد مدارس نمي توانست از مسئله ي روزنامه و روزنامه نگاري جدا باشد. روزنامه را ابزار بيداري مردم مي داند و تأكيد مي كند كه ايرانيان نه تنها از طريق روزنامه از وقايع بزرگ دنيا مطلع نمي شوند، بلكه هر وقت روزنامه ي دارالخلافه اخباري از دول خارجه و پيشرفت هاي آنان نوشته است آن را حذف كرده اند و باز در جاي ديگري در نامه به شاه مي نويسد كه:
« روزنامه كه در كشورهاي بزرگ دستگاه منحصر به فرد است در ايران ما به روزي افتاده كه به هيچ وجه در داخله ي مملكت منافعي كه از روزنامه مطلوب است و بايد با اطلاع وقايع دنيا بوده اسباب ترقي يك ملتي واقع بشود حاصل نشده و در خارجه اسباب سخره است »( خان ملك ساساني، 1338، ج1، ص 69).
بناي مدرسه ي جديد « اتاماژوري » در شمار مهم ترين كارهاي فرهنگي سياسي سپهسالار ذكر شده است. اين مدرسه در اواسط 1291ه.ق تأسيس يافت. در اين مدرسه، فنون نظامي جديد و درس هايي مثل فيزيك، رياضي، قلعه سازي فوري، تاريخ نظامي و زبان فرانسوي آموخته مي شد. در سال اول، 21 نفر و در سال دوم 50 محصل داشت. اين شاگردان منتخب بودند و مدرسه پس از سه سال صاحب يك نشريه ي فرهنگي - نظامي شد به نام روزنامه ي نظامي علميه. غير از مدرسه ي فوق الذكر، مدرسه ي مجاني مشيري و مجلس درس عمومي و كلاس تدريس زبان هاي خارجي نيز از اقدامات فرهنگي سپهسالار است سركشي و رسيدگي به كارهاي دارالفنون نيز از وظايف اصلي او به شمار مي رفت ( آدميت، 1351، صص 430 و 456).
از يادگارهاي خوب ميرزا حسين خان سپهسالار، مسجد، مدرسه و كتابخانه ي سپهسالار و عمارت بهارستان است كه باغ بهارستان و زمين هاي دور آن را از پاشاخان امين الملك خريد و به بناي مدرسه، مسجد و كتابخانه در آن پرداخت و املاكي را بر آن مدرسه وقف كرد تا عوايد آن صرف تعليم و تدريس شود. محصلان و طلاب ماهانه مقرري دريافت مي كردند. از هر علم و فني در آن مدرسه تدريس مي شد. از نامدارترين مدرسان مدرسه ي سپهسالار، ميرزا طاهر تنكابني است كه احاطه اش در فرهنگ اسلامي شگفت آور بود. اين مرد را به فضيلت و استقامت اخلاقي نيز مي شناسيم ( آدميت، 1351، ص 458).

وزارت علوم، تلگراف و معادن

در سال 1300ه.ق. اين وزارتخانه شامل دارالفنون ( با معلمان ايراني، اروپايي و 262 نفر محصل )، مجلس حافظ الصحة و مريض خانه ي دولتي، مدرسه ي دولتي تبريز، اداره ي تلگراف در تهران و شهرستان ها، وزارت معادن به سرپرستي هوتم شيندلر و 9 نفر اعضاء‌ آن تشكيل شد ( آدميت، 1351، ص 320 ). اين وزارتخانه در واقع از سه بخش علوم، پست و تلگراف و صنايع و معادن تشكيل مي شد. در تركيب تشكيلات اداري دوره ي اول حكومت قاجار و زمان ناصرالدين شاه، غير از دارالفنون و به دنبال آن تأسيس ظاهري وزارت علوم به سال 1272ه.ق شاهد تأسيس دو وزارتخانه ي ديگر نيز هستيم كه به نوبه ي خود از آن سخن خواهد رفت. تنها به ذكر اين مسئله بايد پرداخت كه وزارت علوم و معادن به منظور گسترش وضع اقتصادي در تشكيلات ظاهري سازمان هيئت دولت به وجود آمد، ولي اين تشكيلات اساس استواري نداشت. در بررسي دولت هاي عصر مظفرالدين شاه و تقارن انقلاب مشروطه نامي از وزارت صنايع و معادن نيست و وظيفه ي وزارت تجارت و فلاحت نيز عملاً رسيدگي به دعاوي حقوقي و تجاري بين تجار و تشكيلات آن در مركز و شهرستان ها، به صورت مجالس محاكمات است. دولت در زمان ناصرالدين شاه و مظفرالدين شاه و در دوران تحول تشكيلات اداري، هرچند براي تشكيل سازمان اداري خاصي به نام وزارتخانه يا اداره براي بهداشت عمومي تا قبل از مشروطيت اقدامي نكرد با ايجاد بيمارستان دولتي در تاريخ 1268ه.ق و فرستادن پزشكان با عنوان حافظ الصحه قدمي كوتاه در راه تأمين بهداشت عمومي برداشت. همچنين به دنبال كنفرانس بهداشتي بين المللي سال 1279 برابر 1900 ميلادي در پاريس و گسيل داشتن نماينده ي ايران به آن كنفرانس، اولين مجلس حفظ الصحه ي دولتي در سال 1284 تشكيل گرديد و مبناي تأسيس اداره ي صحيه و وزارت بهداري عصر مشروطيت گرديد. وزير علوم در سال 1300ه.ق علي قليخان مخبرالدوله بود (شجيعي، 1355، ص 130).

وزارت انطباعات و دارالترجمه ي خاصه

اين وزارتخانه شامل سه قسمت بود:
1- دارالترجمه، انطباعات، اداره ي روزنامجات از آن جمله روزنامه ي فرهنگ منطبعه ي اصفهان؛
2-مجلس تأليف نامه ي دانشوران ناصري؛
3-اداره ي باغات و عمارات و قنوات دولتي.
سرپرستي اين وزارت در سال 1300 قمري با محمد حسين خان صنيع الدوله بود.

وزارت تجارت و فلاحت

در دوره ي اول قاجاريه، يعني از 1210 تا 1250ه.ق از آنجا كه قاجارها با يك سلسله جنگ هاي دفاعي در برابر روسيه و عثماني مواجه گرديدند و انگلستان پس از به عقب راندن رقيب خود فرانسه، توانست به بسط نفوذ سياسي خويش بپردازد. لذا رخنه در امور مالي ايران و كسب امتيازات اقتصادي، معافيت هاي گمركي و عقد قراردادهاي تجاري پرسود براي روس و انگليس آغاز شد، در نتيجه بازرگاني خارجي ايران به مرور زمان در انحصار اين دو دولت قرار گرفت و ايران در امور مالي، گمركي و ساير مسائل اقتصادي، استقلال خود را از دست داد. ايران كشوري كشاورزي بود و طبعاً قسمت اعظم صادرات ما به خارج محصول كشاورزي و دامپروري بوده است. نتيجتاً ممالكي كه با ايران دادوستد داشتند سعي مي كردند تا مواد خام نباتي و حيواني را در بازارهاي داخلي و به حداقل قيمت خريداري كنند. چون ايران راه هاي ارتباطي درجه ي اول نداشت، خريداران خارجيِ كالاهاي ايران، حمل كالا تا بنادر جنوب و شمال را نيز بر بازرگانان و فروشندگان كالا تحميل مي كردند. مقررات گمركي نيز در تجارت ايران با روس و انگليس تابع مقررات عهدنامه هاي منعقده و طبعاً به نفع آن دول بود. در تجارت خارجي روس، انگليس و هندوستان به تفاوت مقام اول، دوم و سوم را داشتند. مدت ها روس مقام اول تجارت خارجي ايران را براي خود حفظ كرد. به طوري كه قريب 45 درصد معاملات خارجي ايران با روسيه انجام مي گرفت و انگليس و هند نيز 25 تا 30 درصد را داشتند و بقيه ي واردات و صادرات ايران با كشورهاي ديگري انجام مي گرديد ( آوري، 1377، ج1، صص 154-155).
واگذاري امتيازات به خارجيان، روابط مالياتي كشاورزان با دولت، وصول ماليات، سفرهاي ناصرالدين شاه به خارج، اوضاع اقتصادي ايران را به كلي آشفته ساخت. مؤسسات بازرگاني روس و انگليس نيز افزايش صادرات از ايران و واردات به ايران را مناسب ديدند، به ويژه پس از آن كه راه آهن ماوراء قفقاز در سال 1302ه.ق/1885ميلادي به عشق آباد رسيد. صادرات كالا از خراسان به روسيه سه برابر شد و علاقه ي تجار به فرآورده هاي كشاورزان ايران، مآلاً توجه به توليد بيشتر قالي ايران و صادرات آن بود. تجارت قالي ايران در اروپا و آمريكا رونق گرفت و صنعت روستايي قالي بافي ايران به صورت يك بازرگاني بسيار سازمان يافته و پول ساز درآمد ( آوري، ج1، ص 190).
مسئله ي پول و مسكوكات در كار دادوستد و تجارت داخلي و خارجي ايران مشكلاتي به وجود آورده بود. در بازارهاي داخلي مبادله ي كالا به وسيله ي برات و حواله صورت مي گرفت. تا پيش از تأسيس بانك شاهنشاهي ايران و بانك استقراضي روس ( امتياز را دولت اولي و امتياز دوم را دولت تزاري روسيه به دست آوردند )، اقليت هاي زرتشتي و يهودي مؤسسات صرافي در شهرها تأسيس كردند. پس از تشكيل بانك استقراضي روسيه كه موجب تسهيل بازرگاني ايران با روسيه و بعضي از كشورهاي اروپاي مركزي شد، بانك نقش مهمي را از لحاظ اعطاي اعتبار به بازرگاناني كه با روسيه دادوستد مي كردند، ايفا كرد. بانك شاهنشاهي در مقابل رقيب زورمند خود با روش ابتكاري و با اتكاء به وزارت دارايي با سرمايه و اعتبارات نامحدود در عرصه ي تجارت خارجي قدم گذاشت و كمي بعد، با تمهيدات و به كمك ايادي خود، توانست انحصار چاپ و نشر اسكناس را كسب كند؛ بعدها هم توانست ضرابخانه ي دولتي را زير نظارت مستقيم خود قرار دهد ( كرزن، 1362، ج1، ص 618). بانك شاهنشاهي ايران يك امتياز راه سازي هم در ايران به دست آورد.(6) چندي بعد اداره ي بانك در لندن براساس فصل يازدهمِ امتيازنامه براي بهره برداري از معادن ايران ( به جز معادن طلا و نقره ) درصدد تأسيس يك شركت برآمد ( ايران و قضيه ي كرزن، 1342، ج2، ص 611). القصه، تجارت، بازرگاني، پول و بانكداري از مسائلي بودند كه في نفسه بايد زير نظر وزارت تجارت و بازرگاني و فلاحت انجام مي گرفت، ولي اين وزارتخانه مطلقاً چنين وظايفي را انجام نمي داد. تا قبل از مشروطيت، اين وزارتخانه از سه بخش ذيل تشكيل شده بود: الف) حوزه ي وزارتي مركب از وزير، نايب وزير و چند منشي؛ ب) مجلس محاكمات، مجلس محاسبات و مجلس ترويج؛ ج) مجالس تحقيق در ايالات و ولايات كه مي توان آن را شعب و ادارات اين وزارتخانه در شهرستان ها دانست.
با توجه به بخش هاي سه گانه ي فوق مشخص مي گردد كه هيچ سازماني حتي اسماً نيز در جهت تجارت و فلاحت به فعاليت نپرداخت ( شميم، 1342، ص 280).

قانون اساسي

در تشكيلات و اصلاحات اداري قبل از مشروطيت، پرداختن به مسئله ي قانون اساسي، و يا « دستورالعمل نظام امور ديواني » بنابر دستخط ناصرالدين شاه(7)، لازم به نظر مي رسد چرا كه دستورنامه ي مزبور نظم گردش كارها و تقسيم امور دولت را مشخص مي سازد. اين دستورالعمل مسلماً با نظر ميرزا حسين خان سپهسالار در زمان صدارتش نوشته شده بود. قانون اساسي بر اساس ده اصل تهيه گرديد. منطق اصلي آن تغيير سياست در جهت ترقي، به اقتضاي مصلحت وقت و موافق حالت زمان حاضر، تعديل و اصلاح كارهاي دولت و مملكت، ترتيب و تنظيم قوانين و... شمول قانوني عام بود؛ يعني همه ي افراد به تساوي از آن حق، برخوردار مي شدند.
اصل بسيار مهم تفكيك اختيار قانون گذاري از قوه ي اجرايي و همچنين لزوم تدوين احكام فقهي و وضع قوانين جديد و تدوين قوانين اخذ ماليات و ترتيب لشكر و اصل مهم جدايي بود. « كارهايي كه به امور معاش و زندگي تعلق دارد از كارهايي كه به امور معاد و آخرت متعلق است انفكاك يافته، براي امور دنيوي به زبان فارسي فقره به فقره قانون ها نوشته شود...»( آدميت، 1351، صص 194-198).
با طرح اول قانون اساسي مخالفت شد و چون لايحه ي اول پذيرفته نشد، لايحه ي دوم تنظيم گرديد و در نگارش آن استادي زيركانه اي به كار رفت تا به تصويب برسد. جوهر قانون مزبور و متمم آن عبارت بود از: تبديل نظام مطلقه ي استبدادي به حكومت محدود قانوني، واگذاري اختيار اداره ي كشور به مجلس وزراي مسئول يا كابينه ي دولت، اخذ تصميمات دولت برپايه ي آزادي مشورت و رأي اكثريت، شناختن اصل مسئوليت دسته جمعي. قانون اساسي سال 1289 را بايد مبدأ تحول جديد اصول سياست ايران شناخت ( براي اطلاع دقيق از تحليل اين مطالب نك: آدميت، 1351، صص 209-215).

دوره ي دوم سلطنت قاجار(1313-1344ه.ق)

اين دوره با بر تخت نشستن مظفرالدين شاه در سال 1313ه.ق. آغاز و به خلع سلطنت احمدشاه در 1344ه.ق ختم مي شود. عكس العمل سلطنت مستبدانه ي ناصرالدين شاه، سياست شوم انگلستان، سياست ناهنجار و خشن روسيه ي تزاري، اعطاء امتيازات به بيگانگان، استقراض از خارجيان توأم با انتشار آراء و عقايد آزاديخواهانه، انتشار انديشه ي ايجاد روش و مشي جديد سياسي بر پايه ي قانون، فارغ از وابستگي هاي سياسي و اقتصادي همراه با ايجاد تغييرات و اصلاحاتي كه اميركبير و ميرزا حسين خان سپهسالار به جريان انداخته بودند، مقدمات نهضت سياسي و فكري را فراهم ساخت كه طي يك انقلاب چهارساله سلطنت استبدادي قاجار را به سلطنت مشروطه ي پارلماني مبدل كرد. مداخلات مسلحانه ي متفقين و متحدين در ايران، طي جنگ جهاني اول نيز متعاقب آن منجر به تهديد جدي استقلال سياسي ايران گشت و شيرازه ي امور كشور را از هم گسيخت. سلطنت مظفرالدين شاه را بايد حكومت امتيازات و استقراض بناميم. پس از قتل ناصرالدين شاه در حضرت عبدالعظيم به ضرب گلوله ي ميرزا رضا كرماني، امين السلطان، صدراعظم ناصرالدين شاه، همراه با كلنل كاساكوفسكي رئيس بريگاد قزاق، اوضاع پايتخت را در دست گرفتند تا مظفرالدين ميرزا وليعهد 44 ساله و بيمار به تهران بيايد. وليعهد ديناري پول نداشت و در بدو ورود، سفير انگليس از طريق بانك شاهنشاهي اولين قرض را به مظفرالدين شاه پرداخت كرد. ميرزا علي اصغرخان امين السلطان، صدراعظم سال هاي آخر سلطنت ناصرالدين شاه، مردي طماع و فرومايه بود و رقيب سياسي او ميرزا علي خان امين الدوله، صدارت در دوره ي سلطنت كوتاه مظفرالدين شاه بين اين دو، دست به دست مي گشت. امين السلطان تا 1315 در صدارت بود و از اين سال امين الدوله كه مردي خوشنام و مورد اعتماد طبقه ي روشنفكر و درس خوانده ي كشور بود به صدارت انتخاب شد. مظفرالدين شاه تركي ساده لوح بود، متلون المزاج و سهل القبول. اين صفاتي است كه مورخان نامي چون ناظم الاسلام كرماني در كتاب تاريخ بيداري ايرانيان، و امين الدوله در خاطرات سياسي خود نقل كرده اند. اين شاه ترسو و در عين حال مُسرف، عاقبت به حال مملكت مفيد واقع شد و به سرعت تسليم جنبش ملي مشروطيت گرديد. اما دوران حكومت او را دوران امتيازات و استقراض ها گويند كه به اختصار تنها به نام بردن از آن ها اكتفا مي شود.
امتيازاتي كه ناصرالدين شاه به دول خارجي داد، شايد به جهت آشنايي با مظاهر تمدن جديد اروپايي ضروري به نظر مي رسيد. ليكن نكته ي ضروري آن است كه در اعطاي اين امتيازات هرگز نه تنها موازنه ي سياسي و اقتصادي بين امتيازدهنده و گيرنده رعايت نشد، بلكه هربار كه امتيازي داده مي شد هنگام تهي بودن خزانه و فقر دولت بود. نتايج حاصل از امتيازات تنها اين بود كه حرص شاه را در تدارك سفرهاي تفريحي اغنا مي نمود. مظفرالدين شاه در ادامه ي همين روند هم مجبور به انجام تعهدات قبلي ناصرالدين شاه در مقابل شرايط امتيازگيرندگان بود و هم خودِ او خواهان دريافت مبالغ گزاف؛ لذا امتياز راه سازي و معادن قراچه داغ، شيلات شمال به روس ها، امتياز كاوش هاي علمي و باستان شناسي و يافته هاي باستان شناسي و چپاول اين يافته ها به فرانسويان ( بعدها آن اشياء به موزه لوور برده و در غرفه ي ايران جاي داده شد)، امتيازات تلگراف، نفت ( امتياز بارون جوليوس دورويتر در 1289ه.ق توسط ناصرالدين شاه اعطا شده بود )، تجديد امتياز معادن نفت و تكرار اعطاي امتياز نفت به انگليسي ها همراه با اعطاي امتياز معادن ( استخراج و بهره برداري از كل معادن ايران غير از طلا و نقره ) به رويتر، و سپس امتياز نفت به ويليام ناكس دارسي( هنگام كه اين امتياز به دارسي داده شد دولت انگليس ادعا كرد كه دخالتي در تحصيل امتياز مزبور نداشته است) داده شد.
امتياز اخير هنگامي كه داده شد نه امتيازدهنده و نه امتيازگيرنده از آينده ي نفت ايران اطلاعي نداشتند. پيشرفت هاي علمي براي كاوش نفت هم به پايه ي امروز نرسيده بود كه بتوان به ذخاير نفتي و چگونگي كم و كيف آن اطلاع يافت. امتيازنامه پيشنهادي بود كه يك سرمايه دار ماجراجوي خارجي به دولت داده بود و براي اين امتيازنامه وجوه زيادي هم به صورت رشوه به صاحب منصبان درباري و ديواني پرداخت كرده بود. مدت امتيازنامه 60 سال از 1319 و حوزه ي امتياز سراسر خاك ايران به استثناي خراسان، مازندران و آذربايجان بود. اما پس از شروع عمليات، به جهت سياست داخلي انگليس و كشف ذخاير نفتي ايران تمام قدرت و نفوذ سياسي انگليس به كار گرفته شد تا مبادا امتياز دارسي به دست خارجيان بيفتد و با كشف معدن نفت مسجد سليمان در 1327(1909ميلادي) شركت نفت ايران و انگليس با سرمايه ي دو ميليون ليره تشكيل شد و به ثبت رسيد ( به ياد بياوريم كه بر روي ظرف هاي محتواي محصولات نفتي فقط علامت اختصاري BP يعني British Petroleum نوشته مي شد و هرگز نامي از ايران نبود و باز به ياد بياوريم كه در هنگام ملي شدن نفت، دكتر مصدق مي گفتند اين BP يعني بنزين پارس).
بخش دوم از تاريخ سلطنت مظفرالدين شاه به وام هاي خارجي شاه و سفرهاي او مربوط مي شود. نخستين وام از انگلستان براي تأديه ي خسارت لغو امتياز تالبوت در دوره ي ناصرالدين شاه گرفته شده بود. مظفرالدين شاه نخستين وام را از روسيه و بانك استقراضي در 1318 دريافت و از روسيه و فرانسه بازديد كرد. در اين سفر به جان شاه سوءقصد شد و امين السلطان كه از خود تهور و جسارت نشان داده بود به لقب اتابك اعظم ملقب گرديد ( براون، 1329، ديباچه (ي1)، ص 142).
وام دوم انگلستان و پس از آن وام دوم از روسيه نيز استقراض شد تا شاه به سفر دوم برود و به دنبال آن تعرفه ي جديد گمركي با نرخ جديد به نفع روسيه برقرار گرديد. سفر سوم شاه به اروپا در 1323 انجام شد. شاه از يك سو از بيماري وبا رنج مي برد از سوي ديگر از جنبش ها و نهضت هاي فكري عصر خود هراس داشت. لذا دور بودن از كشور و سرگرمي و تفريح را بر توقف در ايران ترجيح مي داد. ( كاساكوفسكي، 1344، ص 17؛ محمود محمود، 1354، ج5، ص 1769؛ ناظم الاسلام كرماني، تهران، 1346، ج1، ص 60؛ ملك زاده، 1328، ج1، ص 139).
گذشته از انديشه ي ترقي خواهانه و اصلاحات اميركبير و ميرزا حسين خان سپهسالار كه زمينه را جهت انقلاب مشروطيت آماده ساخته بود و جدا از اعطاي امتيازات پياپي به بيگانگان و دريافت وام هاي ننگين سلاطين قاجار و فشار استبداد و فلاكت مردم، مسائل ديگر نيز در جلو انداختن انقلاب مشروطيت و به ثمر رسانيدن آن مؤثر بوده است. از جمله مي توان به كشته شدن ناصرالدين شاه به دست آزاد مردي فداكار كه ريشه ي كهنِ درخت استبداد را مورد حمله قرار داد اشاره كرد. اين مسئله به گروه هاي مختلف جامعه اعم از روشنفكران و طبقات عامي نشان داد كه قدرت بي زوال نيست، تفكر خدشه ناپذير بودن سلطنت فروريخت؛ به ويژه كه پيش از آن در اثر واقعه ي رژي و مخالفت گروه هاي مختلف و يك پارچه ي جامعه در مقابل امتياز انحصار توتون و تنباكو اين تابوي عظيم شكسته شده بود. فطرت مهربان و به قول كسروي به دور از سخت دلي و عدم تمايل به سخت گيري و استبداد مظفرالدين شاه ترويج معارف جديد و تأسيس مدارس ملي، باز شدن باب رفت و آمد به اروپا ( دنياي متمدن )، وجود بسيار مؤثر روزنامه هاي طرفدار آزاديخواهي، چون ثريا كه در قاهره انتشار مي يافت، ايجاد انجمن هايي چون انجمن معارف كه توانست در دوره ي كوتاهي از بدو تشكيل تا زمان انقلاب مشروطه 55 مدرسه ي متوسطه ي خصوصي در تهران تأسيس كند و شخصيت پيش گام اين نهاد واعظ مشهور حاج ميرزا نصرالله ملك المتكلمين ( ملك زاده، 1328، ج2، صص 18-5) همگي ذهن مردم را به آزاديخواهي و استقلال معطوف كردند. عزل ميرزا علي اصغرخان اتابك كه سرسلسله ي مستبدان بود از صدارت و روي كار آمدن امين الدوله كه طرفدار آزادي و ترقي كشور بود روح تازه اي بر كالبد آزاديخواهان ايران دميد و زمزمه ي تشكيل عدالتخانه و مسئوليت وزرا در ميان مردم شنيده شد. نهضت هاي انقلابي روسيه در برافكندن استبداد، ترقيات سريع ژاپن از عوامل مؤثر در روشن كردن افكار ايرانيان بود. از طرف ديگر هجوم بريتانيا به ترانسوال ( در آفريقاي جنوبي ) ‌و مقاومت و پايداري رشيدانه ي مردم آن سرزمين در برابر قدرت انگليس اعجاب و تحسين همه ي ملل دنيا را نسبت به مردم ترانسوال برانگيخت و سرمشق ملل ديگري چون ايران گرديد. جنگ ژاپن و روس يكي از مهم ترين علل بيداري ايرانيان شد (1905 ميلادي/ 1323ه.ق) زيرا استبداد روس به اوج رسيده بود و نفوذ سياسي و مداخلات غير مشروع آنان در ايران نيز از حد تصور خارج گرديده بود. اگر ططروسيه موفق مي شد، قدرت بيشتري مي گرفت و شكست از ژاپن و پس از آن انقلاب اكتبر 1917 اگرچه به دوران مشروطيت نرسيد زمزمه هاي آن از 1905 شروع شده بود.

پي‌نوشت‌ها:

1.براي اطلاع از ولايات و ايالات و حوزه هاي آن در دوره قاجار رك به: كرزن، 1362،ج2، ص 570.
2.قبل از اين تاريخ اداره ي مستقلي در 1236 با سرپرستي ميرزا عبدالوهاب معتمدالدوله نشاط براي رسيدگي به امور خارجي تأسيس شده بود كه عنوان وزارتخانه نداشت.
3.در بعضي از سال ها عنوان مجلس مزبور را مجلس دربار اعظم مي گفتند كه نبايد آن را با شوراي دولتي كه در 1275 تشكيل شد، اشتباه كرد. مجلس شوراي دولتي ترجمه ي Conseil d`Etat فرانسه است كه مشيرالدوله عضو آن بود ( اعتمادالسلطنه، 1365، ج3، ص 1810).
4.تشكيلات مربوط به پست تا قبل از 1297 به صورت اداره بود و از اين سال تبديل به وزارتخانه شد و سرپرستي آن به امين الملك وزير وظايف و رئيس دارالشوراي دولتي واگذار گرديد. اين وزارتخانه تا دوران مشروطيت گاه با وزارت وظايف و زماني به طور مستقل با تصدي يك وزير اداره مي شد ( رك به: بامداد، 1347، ج1، ص 128).
5.پستخانه ي نور به مباشرت ريدرز اتريشي در 1291 داير گرديد و پست ايران و اروپا به راه افتاد و قانون چاپارخانه با قواعد جديد منتشر شد 1292ه.ق(آدميت، 1351، ص 455).
6.اين امتياز در سال 1307ه.ق از سوي شاه به ميرزا يحيي خان مشيرالدوله داده شده بود.
7.براي متن دستخط به مرآت البلدان، ج3 مراجعه شود.

منبع مقاله :
تنكابني، حميد، ( 1383)، درآمدي بر ديوان سالاري در ايران، تهران، شركت انتشارات علمي و فرهنگي