برنامه‌ریزی اقتصادی ملّی

Nationai Economic Planning
اقتصاددانان کلاسیک گذشته و اقتصاددانان نوکلاسیک عصر مدرن عمدتاً با رفتارها و تعامل‌های دو دسته از کنشگران اقتصادی سروکار داشته‌اند، یکی واحدهای تجاری و اقتصادی و دیگری خانوارها. فرض بر این است که‌ این کنشگران نوعاً‌ می‌کوشند عواید، سودها، امکانات و تسهیلات خویش را به حداکثر برسانند. آن‌ها با داد و ستد کالاها و خدمات خصوصی طبق شرایط بازارهای رقابتی (درگستره‌ی یک اقتصاد یا در پهنه‌ی بین‌المللی) با هم تعامل دارند.
محور استدلال‌های سنتی در حمایت از برنامه‌ریزی اقتصادی ملّی این است که غیر از کالاهای خصوصی، منافع خصوصی و خواسته‌های فردی، کالاهای غیرخصوصی، منافع همگانی و خواسته‌های اجتماعی نیز وجود دارد، و این امر در جامعه‌ی مدرن پررنگ‌تر است. برای چنین کالاهایی بازاری وجود ندارد یا اگر هم وجود داشته باشد، بسیار ناکارآمد است. بنابراین، تصمیم‌گیری درباره‌ی منابع اقتصادی که برای تأمین این منافع همگانی ضرورت دارد باید به شیوه‌های متفاوتی اتخاذ شود. برنامه‌ریزان ملّی نمایندگان این منافع همگانی هستند، یا تصور‌ می‌رود که باشند، و از طرفی کل جامعه دست به عمل‌ می‌زنند. این نمایندگان سومین دسته‌ی کنشگران اقتصادی را تشکیل‌ می‌دهند. آن‌ها نمایندگان منتخب جامعه‌اند یا باید باشند، و نقش‌های خود را که تخصیص منابع است از طریق بنگاه‌های گوناگون حکومت ملّی به انجام‌ می‌رسانند. این بنگاه‌های بوروکراتیک و چانه‌زنی‌هایی که در پیش‌ می‌گیرند، به ترتیب معادل با نهادهای بازار و رقابت در بازار است. مقرراتی که ‌این بنگاه‌ها رفع‌ می‌کنند و تصمیم‌گیری‌های مستقیم آنان درباره‌ی تخصیص منابع را‌ می‌توان دست مرئی بوروکراسی یا سازوکار هماهنگ‌سازی بوروکراتیک نامید که معادل دست نامرئی سازوکار قیمت آدام اسمیت یا سازوکار هماهنگ‌سازی بازار است.
در طول قرن بیستم، به استثنای دهه‌ی 1980 و احتمالاً دهه‌ی 1990، گرایش همه‌ی حکومت‌های سراسر جهان به سمت اختصاص دادن نسبت فزاینده‌ای از منابع ملّی به تهیه و تدارک اقلام عمومی ‌مثل دفاع ملّی، حمل‌ونقل عمومی، قانون و نظم، و تأمین مزایایی همچون بهداشت و درمان، آموزش و پرورش و مسکن بوده است. برنامه‌های ملّی، هر چند بسیار محدود، باید وجود داشته باشند تا بتوان درباره‌ی حجم و ترکیب هزینه‌های فعلی و آتی در این حوزه‌ها تصمیم‌گیری کرد.
بااین‌حال، پیشرفت چشمگیر برنامه‌ریزی اقتصادی ملّی درکشورهای سوسیالیستی‌ای به وقوع پیوست که اقتصادهایی با مدیریت مرکزی داشتند. این پیشرفت، البته به میزان بسیار کم‌تری، در کشورهای درحال صنعتی شدن نیز که اقتصادهای مبتنی بر بازار دارند، دیده‌ می‌شود. ریشه‌های این پیشرفت را‌ می‌توان تا حدّ زیادی درگسترش مرام سوسیالیتی در قرن بیستم جست که مالکیت غیرخصوصی را به لحاظ اجتماعی برتر و بهتر از مالکیت خصوصی‌ می‌دانست و نقش تازهای برای مقامات دولتی در مقام انتروپرونرهای همه‌کاره‌ای قائل بود که در کنار، به جای، یا در غیاب انتروپرونرهای خصوصی دست به عمل‌ می‌زدند (Gomulka, 1986, ch. 1). برنامه‌ریزی ملی در این کشورها در سطح کلان نیز صورت‌ می‌گرفت و نه فقط با بخش‌ها یا مناطق منفرد، که با رشد و توسعه‌ی کل پیکره‌ی اقتصاد سروکار داشت و روابط بین بخش‌ها و بین دوره‌های زمانی را نیز در نظر‌ می‌گرفت. برنامه‌ریزان ملی سوسیالیست، بازار را قادر به بسیج اندوخته‌های مالی و منابع انسانی کافی برای توسعه‌ نمی‌دانستند و آن را مشوق رفتارهای کوته‌بینانه و بی‌قاعده‌ی سرمایه‌گذاران‌ می‌دیدند که موجب اُفت فاحش سرمایه‌گذاری‌ می‌شد، خصوصاً در فعالیت‌هایی که عواید اجتماعی مقدم بر عواید خصوصی بود. یکی از عوامل عمده‌ی گسترش برنامه‌ریزی ملّی در اقتصادهای بازاری، بحران بزرگ اقتصادی دهه‌ی 1930 و شرکت مستقیم و موفق حکومت‌ها در عرضه‌ی نظام اقتصادی در جریان جنگ جهانی دوم بود.
در کشورهایی که در آن‌ها مالکیت دولتی رواج داشت، دامنه و اهداف و ابزارهای برنامه‌ریزی ملّی به استقلال رأی واحدهای اقتصادی دولتی وابستگی زیادی داشت و همچنین به میزان غلبه‌ی اولویت‌های اجتماع که در عمل همان اولویت‌های برنامه‌ریزان بود، بر اولویت‌های فردفرد مصرف‌کنندگان در تعیین تقاضاها. در نظام سنتی اتحاد شوروی (بین 1928 و 1990) اکثر فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری از مرکز برنامه‌ریزی و مدیریت‌ می‌شد، درحالی‌که اختیار مصرف‌کنندگان و استقلال و خودمختاری فعالیت اقتصادی بسیار محدود‌ می‌شد. برخلاف اقتصادهای بازار که در آن‌ها عرضه و تقاضا پیوند تنگاتنگی دارد، در اقتصادهای مدیریت مرکزی (CME) جهت علّت و معلولی معمولاً از منابع به عرضه و سپس به تقاضاست. خصوصاً، عرضه‌ی اقلام مصرفی منعکس‌کننده‌ی اولویت و ترجیح برنامه‌ریزان است و ممکن است تفاوت فاحشی با وضعی داشته باشد که اگر بازار آزاد حاکم بود، دیده‌ می‌شد. قیمت‌ها و یارانه‌ها مقرر‌ می‌شد تا سطح تقاضاهای مصرف‌کنندگان به ‌این عرضه‌ها نزدیک شود (Kushnirsky, 1982).
برنامه‌های ملّی در اقتصادهای مدیریت مرکزی برحسب دوره‌های زمانی این برنامه‌ها و میزان تجمع تفاوت دارند. برنامه‌های سالانه کاربردی‌تر و غیرتجمعی‌تر از سایر زمان‌بندی‌ها است، این برنامه‌ها به برنامه‌های سه ماهه و ماهیانه تقسیم‌ می‌شود. برنامه‌های میان‌مدّت که معمولاً پنج‌ساله‌اند، تجمعی‌ترند و بیش‌تر رهنمودی‌اند تا الزام‌آور. برنامه‌های بلندمدّت کاملاً رهنمودی و بسیار تجمعی‌اند. برای سهولت تدوین برنامه و اجرای بعدی آن، آن دسته از واحدهای دولتی که کالاهای مشابهی تولید‌ می‌کنند معمولاً به هم‌ می‌پیوندند و یک مجتمع تولیدی به وجود‌ می‌آورند، چند مجتمع با هم یک بخش یا شاخه‌ی اقتصادی را‌ می‌سازند که تحت پوشش یک وزا رتخانه قرار‌ می‌گیرد، و فعالیت‌های همه‌ی این صنایع را مرجع برنامه‌ریزی مرکزی هماهنگ‌ می‌کند. این واحدها برنامه‌های تولیدی خود را در مذاکره و مشورت با مقامات بالاتری طراحی‌ می‌کنند که حداقل بازده تولید و حداکثر سهم مواد خام آن‌ها را تعیین‌ می‌کنند، ازجمله میزان افزایش سرمایه یا سرمایه‌گذاری‌های جدید را. این برنامه‌های مختص به واحدها و صنایع بر اساس تعداد تولیدات ترسیم‌ می‌شود که تعداد کلّ آن‌ها حدود 5000 تا 50.000 در سطح مجتمع‌ها و 200 تا 2000 در سطح مراکز است. اکثر این محصولات از گروه‌های بزرگ کالاهای مشابه تشکیل‌ می‌شود که هم به صورت واحدهای اندازه‌گیری مادی (تن، مترمربع و غیره) و هم به صورت ارزش بیان‌ می‌شود. هدف فوری برنامه‌ریزان مرکزی این است که از مجموعه‌ی چندگزینه‌ی ممکن و عملی، حجم تقاضا و عرضه‌ی مختص به هر فعالیت اقتصادی را چنان انتخاب کنند که موجب تعادل اقتصادی برای همه‌ی محصولات شود. هدف دیگری که دشوارتر هم هست این است که تعادل ملّی چنان حفظ شود که بازده نهایی یا خالص اقتصادی موجب بالاتر رفتن شاخص‌های رفاه ملّی شود یا، در هر حال، این بازده‌ها بتواند اهداف برنامه‌ریزان را به نحو مطلوب برآورده سازد (Ellman, 1979; Heal, 1973; Manove, 1971).
طرز رفتار واحدهای اقتصادی برای عملکرد کارآمد چنین نظامی ‌بسیار حیاتی است. چون هم اهداف بازده و هم سهمیه‌های درون‌داده‌ها نوعاً انبوهه‌های بزرگی هستند، برنامه‌ی مختص به یک واحد که از بالا ابلاغ شود‌ می‌تواند در حکم مجموعه‌ای از قید و بندهای مربوط به منابع، تقاضا و اعتبار مالی تلقی شود که مجموعه انتخاب‌های ممکن برای آن واحد را تعریف‌ می‌کند. انتخاب برنامه از سوی یک واحد (کارگزار) نیز خود بستگی به نظام تشویقی معین شده از سوی مرکز (مدیریت) دارد، خصوصاً به اعتبار تهدیدهای انضباطی آن (Schaffer, 1989). هم شرایط برنامه‌های ابلاغی و هم نظام تشویقی مختص به واحدهای صنعتی است و بنابراین امکان چانه‌زنی بین هر واحد و مدیریت مرکزی وجود دارد. فایده‌ی چانه‌زنی برای هر واحد دسترسی محدود به اطلاعاتی درباره‌ی امکانات واقعی تولید خویش است. بنابراین، واحدها در جریان چانه‌زنی در وضعیتی هستند که هم خواهان سهمیه‌ی درون‌داده‌های بیش از مقدارِ ضروری و هم اهداف بازده پایین‌تر از حد امکان باشند. همچنین نوعاً به نفع آن‌هاست که امکانات تولیدی خود را برملا نکنند، چون ممکن است مرکز با استفاده از این اطلاعات اهداف بازده ‌آینده‌ی آن‌ها را بالاتر ببرد. این نوع برنامه‌ریزی که سطوح عملکرد فعلی، نقطه‌ی شروعی برای تعیین اهداف جدید‌ می‌شود، تحت عنوان اجرای «اصل پیشبرد» شناخته‌ می‌شود (Berliner, 1976; Cave and Hare, 1981).
وقتی اقلام بسیار ناهمگونی در اهداف بازده مرکب وجود داشته باشد، این اهداف را باید براساس ارزش آن‌ها بیان کرد. در چنین مواردی، با توجه به اصل هزینه‌ی افزوده در شکل‌گیری قیمت، به نفع تولیدکننده است که از درون‌داده‌های گران‌قیمت استفاده کند تا تلاش لازم برای اجرای یک برنامه‌ی معین را کاهش دهد. در اقتصادهای CME این امر موجب‌ می‌شود که همیشه کششی به سمت تولید محصولات پرماده وجود داشته باشد (برای تخمین زیان‌های ناشی از این کشش نک. Gomulka and Rostowski, 1988) در اقتصادهای CME اکثر قیمت‌های محصولات از طرف دولت ابلاغ‌ می‌شود و تغییرناپذیر است و کم‌تر واکنشی به عدم تعادل‌های بازار نشان‌ می‌دهد. این قیمت‌های مصلحتی احتمالاً تفاوت شایانی با حداقل هزینه‌ی اجتماعی تولید آن‌ها دارد. برنامه‌ریزان مرکزی برای کاستن از نقش تخصیصی آن‌ها، و در واکنش به رفتار تلاش‌گریز واحدهای اقتصادی، غالباً اهداف سنگینی برای بازده تولید و سهمیه‌های پایینی برای ستانده‌های آن‌ها تعیین‌ می‌کنند، به نحوی‌که مجموعه‌ی گزینه‌هایی که هر واحد‌ می‌تواند برنامه‌ی خود را از آن انتخاب کند، محدود‌ می‌شود. در این نوع «برنامه‌ریزی سفت‌وسخت»‌ می‌کوشند نقش تخصیصی کمیت‌ها را برجسته‌تر سازند، نقشی که برای برنامه‌ریزها بسیار معنادار است و نقش قیمت‌ها را از بین‌ می‌برد. با این حال، قیمت‌های ثابت و انعطاف‌پذیر به عدم تعادل‌های اقتصاد خرد گسترده و پایداری منتهی‌ می‌شود، و این عدم تعادل‌ها به نوبه‌ی خود به پدیده‌ی «جایگزینی اجباری» (اقلام اضافی به جای اقلام کسری) منجر‌ می‌شود. با توجه به کیفیت متزلزل قیمت‌ها،‌ نمی‌توان سود را به منزله‌ی معیار عملکرد مورد استفاده قرار داد. این ویژگی CMEها موجب مدارا با ضرر و زیان‌ می‌شود. و این مدارا به شکل‌گیری «نگرش‌های قیم‌مآبانه‌ی» مرکز در قبال واحدهای اقتصادی دامن‌ می‌زند و خود نیز به واسطه‌ی این نگرش‌ها تقویت‌ می‌شود (Korani, 1980).
در برنامه‌ریزی مرکزی سوسیالیستی، به‌رغم وجود گسترده‌ی عدم تعادل‌ها و عدم بهره‌وری اقتصاد خردی، در کل‌ می‌توانستند کنترل اقتصاد کلان را در دست بگیرند. آن‌ها دستمزدها را پایین نگه‌ می‌داشتند و این امر تضمین‌ می‌کرد که مابه‌التفاوت سود معمولاً به صورت چشمگیری براساس استانداردهای غربی بالا باشد. این سودها برای تأمین اعتبار سرمایه‌گذاری در طرح‌های بزرگ و تأمین هزینه‌های جاری بودجه‌ی دولت به کار‌ می‌رفت که بخش عمده‌ای از آن را یارانه‌های مصرفی تشکیل‌ می‌داد. جز در یوگسلاوی، برنامه‌ریزان مرکزی قادر بودند رشد دستمزدها و سایر درآمدها را نیز به خوبی کنترل کنند و به‌ این ترتیب تورم قیمت‌ها را به نرخ زیر 10 درصد در سال محدود کنند (Wiles, 1980). با این‌حال، در بعضی کشورها و در بعضی دوره‌ها، این کنترل به صورت جدّی تضعیف شد یا تقریباً از دست رفت (در لهستان در سال‌های 1950-1951، 1980-1981، 1988-1989 و در اتحاد جماهیر شوروی 1989-1991)، و به چیزی منجر شد که کولودکو و مک‌ماهون آن را «کمبود تورم»‌ می‌نامند (Kolodko and McMahon, 1987). تلاش‌هایی که با انگیزه‌ی سیاسی برای نگه‌داشتن قیمت‌های تحت کنترل دولت در حد پایین‌تر از تهاتر بازار انجام‌ می‌گرفت خود به رشد بازارهای سیاه و پدیده‌ی «پس‌انداز اجباری» منجر شد.
اولین مصلحان CME، در تلاش برای ترکیب بهره‌وری با اصول سوسیالیستی، از کاهش مالکیت دولتی با برنامه‌ریزی مرکزی حمایت‌ نمی‌کردند بلکه فقط خواهان لغو برنامه‌های مختص به واحدهای اقتصادی بودند. در نتیجه، واحدهای اقتصادی باید به لحاظ مالی و مدیریتی مستقل‌ می‌شدند. برای بهبود عملکرد و بازده لازم بود آن‌ها در محیط بازار رقابتی فعالیت کنند. با این‌حال، از نظر این مصلحان قیمت کالاهای اساسی، معیارهای عملکرد و انگیزه‌ها باید توسط مرکز تعیین‌ می‌شد تا واحدهای اقتصادی را تشویق به تولید کند، تا نه به صورت فردی بلکه به صورت مشترک چیزی را تولید کنند که مرکز از آن‌ها‌ می‌خواهد. در این «اقتصاد برنامه‌ریزی شده‌ی سوسیالیستی با بازار تنظیم شده» (Brus, 1961) از سازوکار رقابت بازار برای اجرای برنامه‌های مرکز استفاده‌ می‌شد (مالینو Malinvaud, 1976)، امکان کاربست این ایده را با یک مدل ریاضی کاملاً بسط یافته نشان داد؛ برای بررسی کاربست‌های ممکن (نک. Heal, 1973). این ایده‌ی برنامه‌ریزی مرکزی غیرمستقیم یا پارامتری، محور اصلاحات مجارستان بین 1958 و 1990، اصلاحات لهستان بین 1982 و 1989 و اصلاحات چین بود که از 1982 آغاز شد. با این اصلاحات کمبودها کمتر و انعطاف‌پذیری قیمت‌ها بیش‌تر شد. اما بازار رقابتی پدید نیامد و نگرش‌های قیم‌مآب و مداخله‌گر مالکان دولتی به واحدهای اقتصادی همچنان پابرجا ماند و در نتیجه همان نارسایی‌های قدیمی، خصوصاً عدم بهره‌وری و ضعف نوآوری، دست‌نخورده باقی ماند. این ناکا می‌اصلاحات در اروپای شرقی و اتحاد شوروی سابق، سرانجام به یورش مستقیم به دو رکن خود نظام منتهی شد: برنامه‌ریزی مرکزی و مالکیت دولتی. در اروپای شرقی و اتحاد شوروی سابق، برنامه‌ریزی مرکزی در دوره‌ی 1989-1992 کنار گذاشته شد. استدلال‌های اولیه‌ی فون میزس (Von Mises, 1953) علیه امکان محاسبه‌ی اقتصادی عقلانی در «کشورهای سوسیالیستی» ظاهراً به اثبات رسیده بود (برای مرور تازه‌ای بر این بحث‌ها نک. Lavoie, 1985).
تحوّلات مشابهی در اقتصادهای بازار آزاد اروپای غربی و ژاپن و نیز اکثر کشورهای در حال توسعه‌ای که به تازگی صنعتی شده‌اند به وقوع پیوسته است که از برنامه‌ریزی مرکزی فعال و گسترده‌ی «ارشادی» دست کشیده‌اند (Brada and Estrin, 1990). در بسیاری از این کشورها خط‌مشی‌های خصوصی‌سازی موجب کاهش ابعاد بخش دولتی نیز شده است. با این حال، نقش اقتصادی سنتی‌تر مراجع مرکزی در تهیه و تدارک کالاهای عمومی ‌و امتیازها، و نیز مدیریت تثبیت، تنظیم و اجرای سیاست‌های اقتصاد کلان در شرق و غرب تا حدّ زیادی پابرجاست.
منبع مقاله :
آوتوِیت، ویلیام. باتامور، تام؛ (1392)، فرهنگ علوم‌اجتماعی قرن بیستم، ترجمه: حسن چاوشیان، تهران: نشر نی، چاپ اول