تمرکززدایی و قدرت‌های محلی

تاریخچه آنچه که امروز قدرت‌های محلی نامیده می‌شود، به انقلاب فرانسه برمی‌گردد. پس از انقلاب سال 1789، انقلابیون سری پرشور برای ایجاد نظامی مردمی و دموکراتیک داشتند. در آن روزگار دادن اختیارات بیشتر به شهرها و قدرت‌های محلی را راهی برای پیاده شدن شعارهای برابری خواهانه انقلابیون به شمار می‌آمد. اما رخدادهای سال‌های نخست انقلاب به گونه‌ای بود که وحدت ملی و تمرکزگرایی نخستین دل‌مشغولی انقلابیون شد و راه بر تمرکززدایی و دموکراسی محلی بسته شد. ترور و خشونت جای آزادی‌خواهی را گرفت و پاریس محوری جایگزین منطقه‌گرایی شد. براساس قانون دسامبر سال 1789، فرانسه به 83 بخش تقسیم شد و هر بخش دربرگیرنده بین 6 تا 9 بخش می‌شد. (1) بخش‌ها به‌نوبه خود به کانتون و کانتون‌ها به شهر یا روستا تقسیم می‌شدند (بونارد (2)، 2005: 5). در نخستین تقسیم‌بندی اداری و جغرافیایی، فرانسه به 44 هزار کمون (شهر) تقسیم شد. اداره کمون‌ها را شورای شهر مرکب از اشراف و نمایندگان عهده‌دار بودند و امور اجرایی را شهرداران سروسامان می‌دادند. بنابراین از فردای انقلاب فرانسه، گام‌هایی اگرچه لرزان برای تمرکززدایی در قدرت برداشته شد.
اما دیری نپایید که بار دیگر فرانسه به کام تمرکزگرایی فرورفت. بازگشت به مرکزگرایی را بیشتر به ناپلئون بناپارت نسبت می‌دهند. اما بسیاری بر این باورند که فرآیند مرکزگرایی از دوران کنوانسیون (1792-1795) آغاز و البته در روزگار ناپلئون شتاب بیشتری گرفت. ژاکوبن‌ها که از قدرت گرفتن شوراهای شهر و به ویژه شوراهای بخش‌ها هراس داشتند، نمایندگان ویژه‌ای را در بخش‌ها گماردند. این نمایندگان از اختیارات فراوانی برخوردار بودند و همه قدرت را در دستان خود داشتند. آنها مجلس‌های مردمی و محلی را به حاشیه راندند و به تدریج اقدام به حذفشان کردند. در این دوران که ترور و خفقان بر سرزمین گل‌ها حکم می‌راند، دموکراسی محلی و تمرکززدایی سال‌های نخست انقلاب در نطفه خفه شد.
همان‌گونه که آمد، با روی کارآمدن ناپلئون و برپایی امپراطوری، مرکزگرایی شتاب بیشتری یافت. قانون 17 فوریه 1800 و قانون اساسی 13 دسامبر 1799 سرزمین گل‌ها را به بخش، منطقه (402 منطقه)، و 5105 کانتون و کمون (شهر) تقسیم می‌کرد. کانتون‌ها مانند امروز تنها حوزه‌های انتخاباتی بودند و یگان اداری به شمار نمی‌آمدند. کمون‌ها دارای شورای شهر و شهردار بودند. از نوآوری‌های ناپلئون، برپایی نهادی به نام فرمانداری (3) است. فرمانداران، نمایندگان دولت مرکزی در بخش‌ها بودند (مانند استانداران در ایران). فرماندار در حقیقت نماینده دولت مرکزی و گوش به فرمان ناپلئون بود. این نهاد امروز نیز همچنان وجود دارد و با تشکیل یگان‌های اداری بزرگتری به نام ناحیه، فرانسه این روزگار دارای فرماندار ناحیه و فرماندار بخش است. با تساهل می‌توان فرماندار ناحیه را به استاندار و فرماندار بخش را به فرمانداران ایران تشبیه کرد. ناپلئون فرمانداری را نماد وحدت ملی فرانسه می‌دانست. فرماندار به تنهایی همه قدرت را در اختیار داشت و شوراهایی که در کنارش قرار داشتند، انتصابی و تا اندازه‌ای تشریفاتی بودند. بدین‌سان، فرماندار حاکم بی‌هماورد بخش‌ها و نماینده تام‌الاختیار امپراطور بود. مناطق زیر مجموعه بخش بودند و زیر نظر فرماندار منطقه (نماینده فرماندار بخش) اداره می‌شدند و اداره امور شهرها را شهرداران برعهده داشتند. شهرداران شهرهای زیر پنج هزار نفر جمعیت را فرماندار می‌گمارد و شهردار شهرهای بزرگ‌تر، از مرکز تعیین می‌شدند. در هر صورت، همه این مدیران در هرمی سلسله مراتبی زیر فرمان بی‌چون‌و‌چرای قدرت مرکزی بودند و تمرکزگرایی در اوج بود. حکومت‌های گوناگونی که پس از ناپلئون آمدند، همین روش را پی گرفتند و تمرکزگرایی ناپلئون را کاملاً نهادینه کردند (ب. دو گوتن و دیگران (4)، 2004: 66).
اما از سال 1930 با قدرت گرفتن جریان‌های آزادی‌خواه و دموکراتیک و به ویژه با حکومت کوتاه جمهوری دوم، بار دیگر تمرکززدایی و دادن اختیارات بیشتر به قدرت‌های محلی در دستور کار قرار گرفت و گام‌هایی در این راه برداشته شد. در سال‌های مشهور به مونارشی ژوئیه، دو گام مهم برای تمرکززدایی برداشته شد. در نخستین گام، در سال 1931 به موجب قانون 21 مارس این سال، انتخاب اعضای شوراهای شهر به مجلس انتخاباتی (کولج) واگذار شد. این نمایندگان به مدت شش سال به وسیله این کولج‌ها برگزیده می‌شدند. به موجب همین قانون، گماردن شهردارها به وسیله پادشاه (شهرهای بالای سه هزار نفر جمعیت) و به وسیله فرماندار (در دیگر شهرها) تنها از بین نمایندگان منتخب ممکن شد (ورپو (5)، 2005: 7). همچنین به موجب قانون 22 ژوئن سال 1833، همین نظام انتخاباتی و شیوه مدیریت درباره شوراهای بخش نیز به کار گرفته شد و آرام آرام قدرت‌های محلی در این دیار جانی تازه گرفتند. در دومین گام، به موجب قانون‌های مصوب 18 ژوئیه 1837 و 10 می 1838 به ترتیب، نخست شهرداری‌ها و سپس بخش‌ها دارای شخصیتی مدنی شدند و حق مالکیت دارایی‌های منقول و غیرمنقول را پیدا کردند (شانته بو (6)، 2004: 125).
با پیروزی جمهوری‌خواهان در سال 1870، سرانجام بساط مونارشی و امپراطوری از فرانسه برچیده شد و راه دشوار دموکراسی سرانجام پیموده شد. دادن اختیارات بیشتر به قدرت‌های محلی همواره در دستور کار رهبران جمهوری سوم بود. در سال 1882 انتخاب شهرداران به جز شهر پاریس به شوراهای شهر واگذار شد و به موجب قانون شهرداری‌های 5 آوریل 1884، شوراهای شهر از اختیارات بیشتری برای اداره امور کمون‌ها برخوردار شدند.
پس از پایان جنگ دوم و استقرار جمهوری چهارم، بار دیگر انتخابات شوراها برگزار شد و قدرت‌های محلی کارشان را از سرگرفتند. قانون اساسی جمهوری چهارم (27 اکتبر 1946). برای بارِنخست، بخش‌ها و سرزمین‌های آن سوی دریاها را دارای هویتی جدا و موضوع مستقل قانون اساسی به شمار آورد. به موجب این قانون، قدرت‌های محلی که از این پس «مجتمع‌های سرزمینی (7)» نام گرفتند، اداره آزادانه امور خود را عهده‌دار شدند. با روی کار آمدن ژنرال دوگل و پی‌ریزی جمهوری پنجم، تغییر چشمگیری در وضعیت مجتمع‌های سرزمینی پدید نیامد. باوجود روحیه تمرکززدایی دوگل، سنت‌های پیشین در دادن اختیار بیشتر به قدرت‌های محلی همچنان پاسداری شد (شانته بو، 2004: 210-208).
مهم‌ترین رخداد این دوران، تأسیس یگان جدیدی در تقسیم بندی اداری کشور به نام «ناحیه» بود. اندیشه ایجاد واحدهای بزرگ‌تر تقسیمات کشوری به نام «ناحیه» از فردای جنگ آشکار شد. هواداران این اندیشه بر این باور بودند که جای دادن بخش‌ها در واحدهای بزرگ‌تر به نام ناحیه، آمایش سرزمینی به ویژه در عرصه اقتصاد را آسان‌تر خواهد کرد. سرانجام ژنرال دوگل تردید را کنار گذاشت و با صدور بخشنامه‌ای در تاریخ 30 ژوئن 1955، تقسیم بندی جدید اداری فرانسه را اعلام کرد. بر این اساس فرانسه به 26 ناحیه (8) تقسیم شد که 4 ناحیه‌اش در سرزمین‌های آن سوی دریاها جای دارد.
با تأسیس جمهوری پنجم، ژنرال دوگل گام دیگری برای نهادینه کردن ناحیه‌ها برداشت. به موجب بخشنامه 14 مارس 1964، نهاد «فرمانداری ناحیه» به وجود آمد. فرماندار ناحیه وظیفه هماهنگی بین بخش‌ها و ناحیه را برای توسعه اقتصادی و آمایش سرزمینی عهده‌دار شد. با اصلاحیه‌ای که در سال 1972 به وسیله ژیسگاردستن انجام شد، شورای ناحیه دربرگیرنده اعضای شورای بخش‌های وابسته بود و کمیته اقتصادی و اجتماعی در کنار فرماندار ناحیه به عنوان نهاد مشورتی پدید آمد (بونارد، 2005: 10).
اما سرانجام پس از بیست و سه سال، جمهوری پنجم به دست سوسیالیست‌ها افتاد. با روی کارآمدن فرانسوا میتران، راه برای تمرکززدایی هموار شد. قانون 2 مارس 1982 را می توان سرآغاز فصل جدیدی در قدرت گرفتن نهادهای محلی دانست. براساس این قانون، ناحیه هویتی تازه یافت و اختیارات فراوانی به ناحیه‌ها واگذار شد. شورای کمون (شهر)، بخش و ناحیه به انتخاب مستقیم مردم گذاشته شد و بخش به عنوان حوزه انتخابیه ناحیه درآمد. سنت دومجلسی در ناحیه حفظ شد. مجلسی انتخاباتی که همان شورای ناحیه است و مجلسی انتصابی که کمیته اقتصادی و اجتماعی است. بدین‌ترتیب، قدرت‌های محلی در سه سطح ناحیه، بخش و کمون هر یک دارای هویتی مستقل شدند و به عنوان «مجتمع‌های محلی» اداره امور خود را به دست گرفتند. بدین‌ترتیب، پس از دورانی دراز و پرفراز و فرود، قدرت‌های محلی فرانسه پا به عرصه وجود گذاشت و راه برای تراکم‌زدایی و تمرکز‌زدایی قدرت هموارتر شد. گذری بر اصول تراکم‌زدایی و تمرکزگرایی برای برداشتی درست‌تر از مناسبات قدرت‌های ملی و محلی گریزناپذیر است.

تراکم‌زدایی برای توزیع قدرت با مدیریت دولت مرکزی: گام اول

میشل ورپو (9) تراکم‌زدایی را فرآیندی می‌داند که در نظام سلسله مراتب تشکیلات، لایه‌های بالا بخش‌هایی از قدرت و اختیارات خود را به لایه‌های پایین‌تر واگذار نمایند (میشل ورپو، 2005: 27) بنابراین در فرایند تراکم‌زدایی شاهد نوعی توزیع قدرت در لایه‌های مختلف هستیم. این فرایند، از تراکم قدرت در بالای هرم قدرت سیاسی کاسته و توزیع قدرت را در پایین‌تر موجب می‌شود. از نتایج تراکم‌زدایی نزدیک‌تر شدن تصمیم گیری‌ها به واقعیت و تماس بیشتر مردم با فرایندهای قدرت است. پس تراکم‌زدایی اگرچه فرایندی است که در درون سلسله مراتب قدرت رخ می‌دهد، ولی می‌تواند گامی برای توسعه دموکراسی نیز به شمار آید.
برخی از فرانسه شناسان، نقطه آغازین تراکم زدایی را سال 1852 می‌دانند. در 25 ماه مارس این سال، در روزگار دومین امپراطوری پس از انقلاب، برای نخستین بار بخشنامه‌ای مهم به نام تراکم زدایی از سوی دولت منتشر شد. براساس بخشنامه و دستورالعمل مشابهی که در 13 آوریل 1861 صادر شد، دولت سیاست تراکم زدایی را برای مدیریت بهتر کشور گریزناپذیر اعلام کرد. در این آغازین مراحل تقسیم قدرت، بخشی از اختیارات دولت و وزیران بین قدرت‌های محلی پخش شد و سهمی بیشتری از قدرت به نمایندگان دولت مرکزی در بیرون از پایتخت داده شد. در مقدمه بخشنامه دوم آمده است؛ «تراکم‎زدایی یعنی حکومت بهتر از راه دور و مدیریتی دقیق‌تر از نزدیک». به بیانی دیگر، برای مدیریتی متمرکزتر و اعمال نظارت بیشتر، چاره‌ای جز دادن اختیارات بیشتر به قدرت‌های محلی وجود ندارد. (میشل ورپو، 2005: 27).
گام دیگر در جریان اصلاحات پوانکاره رئیس جمهور فرانسه در تاریخ 5 نوامبر 1926 برداشته شد. براین اساس، بخشی از حق سرپرستی و قیمومیت دولت و وزرا در خصوص ناحیه‌ها به فرمانداران واگذار شد و قدرت‌های محلی باز هم سهمی بیشتر از قدرت یافتند. دولت معروف به ویشی هم در این فرایند بی‌سهم نیست و در این دوران براساس قانون 19 آوریل 1941 اختیارات درخور توجهی به شش بخش بزرگ فرانسه بخشیده شد و باز هم دولت مرکزی به نفع قدرت‌های محلی بخشی از قدرت خود را واگذار کرد.
روزگار امپراطوری دوم، نقطه آغازین تراکم‌زدایی است و گام‌های برداشته شده در این خصوص را می‌توان گام‌های نخست نامید. اما در سال 1946، تراکم‌زدایی جایگاهی در قانون اساسی این کشور یافت و در قانون اساسی معروف به 19 آوریل این سال، دو ماده به تمرکززدایی اختصاص یافت. پس به درستی می‌توان گفت تقسیم قدرت بین دولت مرکزی و قدرت محلی از این تاریخ به بعد شمایلی قانونی به خود گرفت و به اصلی از اصول بنیادین حکومت تبدیل شد. براین اساس و بنا بر بخشنامه‌های دولتی، فرماندار به عنوان نماینده دولت بازهم شاهد اختیارات کمی بیشتر از گذشته شد.
اما گام مهم دیگر در دوران جمهوری پنجم برداشته شد. در این دوران، نخست اینکه تقسیمات کشوری به سود تراکم‌زدایی دگرگون و یگان‌های بزرگ‌تری به نام ناحیه‌ها ایجاد شد و در بالای هر ناحیه فرماندار قرار مگرفت. ناحیه‌ها دربرگیرنده چندین بخش بودند. رؤسای بخش و رؤسای ناحیه‌ها هر دو «فرماندار» نام گرفتند. در این مرحله، ناحیه‌ها اختیارات بیشتری در مدیریت و هماهنگی امور بخش‌ها پیدا کردند و مخاطب اصلی و مستقیم وزرا و هیئت دولت شدند (ماده 88 و 89 قانون اساسی 1946). سرانجام در تاریخ 10 ماه می‌سال 1982، فرمانداران در ناحیه‌ها و بخش‌ها به عنوان نماینده دولت، اختیار کامل بودجه‌های خویش را در دست گرفته و حتی اجازه یافتند روابط خارجی ناحیه‌ها خود را به دلخواه سامان دهند (ژاک رویگو (10)، 1996).

منشور تراکم زدایی سال 1992

در 6 فوریه 1992 قانونی به تصویب رسید که از آن به منشور تراکم‌زدایی یاد می‌شود. بر این اساس، برای نخستین بار رابطه بین بخش‌ها و ناحیه‌ها باز تعریف شد و بخش قابل توجهی از اختیارات اجرایی و حکومتی ناحیه‌ها به بخش‌ها داده شد. به بیانی دیگر، خود بخش‌ها که یگان‌های کوچک‌تری هستند، تراکم‌زدایی شدند و رابطه بین فرماندارهای ناحیه‌ها و بخش‌ها به سود یگان‌های کوچک‌تر باز تعریف شد. براساس این منشور، سیاست گذاری‌های کلی و هماهنگی‌های لازم با دولت ملی به ناحیه‌ها داده شد و بخش‌ها از آزادی عمل بیشتری برای اداره امور خود برخوردار شدند.
تراکم‌زدایی از زمانی که آغاز شد تا به امروز، به عنوان فرایندی کم و بیش پیوسته ادامه دارد و در دوره‌های مختلف قوانین تازه و پی‌درپی این فرایند را به پیش برده‌اند. در سال 2004، قوانین گوناگونی از تصویب دولت گذشت که به موجب آن، راهکارهای جدیدی برای تراکم‌زدایی بیشتر و کاهش تصدی‌گری دولت در امور محلی به کار بسته شد. از جمله این قوانین، بخشنامه 5 اکتبر سال 2004 است که به موجب آن، ناحیه‌ها اختیارات بیشتری نسبت به گذشته یافتند و بخش‌های دیگری از قدرت مرکزی را از آن خود کردند. به موجب این بخشنامه در هر ناحیه، هشت قطب (11) (کارگروه) به ریاست فرماندار تشکیل شد که یکی از آنها کارگروه فرهنگی است. هر یک از این قطب‌های هشت‌گانه، بخش بزرگی از اختیارات وزارتخانه مربوط به حوزه وظایف خود را عهده‌دار است.
یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های تراکم زدایی و تمرکززدایی در روابط سلسله مراتبی قدرت خود را نشان می‌دهد. در فرایند تراکم زدایی، روابط بالادست‌ها و پایین دست‌ها سلسله مراتبی است. در نتیجه، کسانی که از نظر سلسله مراتب قدرت در پایین‌تر جای دارند، باید از فرمان‌های بالادستیان بی‌چون‌و‌چرا پیروی کنند. عزل و نصب پایین‌ترها، به جز شهردار که انتخابی است توسط مقام بالاتر انجام می‌شود. مقام بالاتر از راه صدور بخشناه و دستورالعمل این اختیار قانونیش را به کار می‌بندد و می‌تواند تصمیم‌های گرفته شده از سوی مقام‌های پایین‌تر را نقض کند. مقام پایین دست، ناگزیر به پیروی است و حتی حق شکایت در محکمه‌های اداری بر ضد مقام بالاتر را ندارد.
اما تمرکززدایی فرایندی است که مقام بالاتر اختیارات خود را کاملا واگذار می‌کند و نسبت به مقام پایین‌تر، تنها حق سرپرستی و نظارت دارد. بنابراین در جریان تمرکززدایی، دولت مرکزی از خود اختیاراتی را کاملاً سلب نموده و این اختیارات را به نهادهای انتخابی و غیر انتصابی در لایه‌های محلی واگذار می‌کند. بنابراین در تمرکززدایی، دولت مرکزی به نفع مردم و قدرت‌های محلی عقب نشینی کرده و از اختیارات و قدرت خود می‌کاهد. به همین دلیل، همان‌گونه که میشل ورپو آورده، در فرانسه تراکم‌زدایی هم‌دوش با تراکم‌زدایی پیش رفته است؛ زیرا تراکم زدایی جای پای دولت را در لایه‌های محلی استوارتر نموده و زمینه اعمال قدرت مرکز را می‌افزاید.

تمرکززدایی برای گسترش دموکراسی و محلی‌تر کردن قدرت: گام دوم

همان‌گونه که در آغاز سخن اشاره شد، سنگ بنای دولت در فرانسه با رویکری تمرکزگرا نهاده شد و این امر ریشه در بایسته‌های تاریخی این دیار دارد. پس دولت در فرانسه تمرکزگرا و به بیان ساردان "سزار گونه" زاییده شد (پیر ساردان (12)، 2005: 171).
انقلاب سال 1789 فرانسه، اندیشه‌های جدیدی را آفرید که شاید یکی از مهم‌ترین آنها ایجاد رابطه‌ای جدید بین دولت ملی و محلی و عبور از سزاریسم فرانسوی بود. جامعه آرمانی دمکراتیک را آلکسی دو توکویل ترسیم کرده بود. دوتوکویل یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های جامعه استبدادزده و تمرکزگرای فرانسوی را با جامعه دمکراتیک و مردم سالار آن روزگار آمریکا، در اختیارات فراوان قدرت‌های محلی، به ویژه شهرداران شهرها می‌داند. دوتوکویل شهرداران انتخابی و پر قدرت آمریکا را نماد مردم سالاری می‌دانست. از نگاه آلکسی دوتوکویل، زندگی در آمریکا شهرمحور و در حقیقت شهردار محور بود و مردم در این دیار به میل و اراده و به رهبری نماینده منتخب خود؛ یعین شهردار زندگی خود را آنگونه که می‌خواهند، سامان می دادند. اما در فرانسه، سایه سنگین دولت مرکزی را در تمام کوی و برزن می‌توان سراغ گرفت. از برنامه‌های فرهنگی تا اعیاد و جشن‌ها و مراسم کاملاً محلی و مدنی توسط نمایندگان دولت مرکزی و به خواست و اراده و میل آنها سامان می‌یابد، چه رسد به زندگی سیاسی و اقتصادی مردمان این دیار که کسی جز دولت را یارای حتی اندیشیدن در این عرصه‌ها نیست.
از آغاز انقلاب، فرانسوی‌ها پیوسته در تلاشند تا این آرزوی دو توکویل را جامه عمل بپوشانند. اگرچه، به ویژه در دهه‌های اخیر، گام‌های بلندی برای تحقق این آرزو برداشته و قدرت‌های محلی روزبه‌روز بر اقتدارشان افزوده شد، ولی این فرایند همچنان ناتمام و در دست اجرا به نظر می‌رسد.
نماد این تلاش را در برداشت دولت‌های گوناگون از مفهوم شهر و شهرداری می‌توان سراغ گرفت. قانون 14 دسامبر سال 1789 بارقه‌ای از امید را برای تحقق این آرزو ایجاد کرد. این قانون که به قانون شهرداری‌ها مشهور است، به شهرها اختیارات درخوری داد و نهادهای محلی را در قدرت سهیم کرد. اما دیری نپایید که فرانسه به سنت گذشته‌اش روی آورد و با تصویب قانون 28 ماه پولوویوز سال هشت (13) همه چیز به حالت پیشین خود برگشت. براساس این قانون، فرانسه به بخش، ناحیه و کمون تقسیم شد و با تأسیس نهاد فرماندار، دولت حضور خود را با اختیارات فراوان در لایه‌های محلی استوار کرد. بر اساس این قانون، شهرداران به وسیله دولت (فرماندار) گماره شده و شوراهایی که دست کم خود را انتخابی می‌دانستند، زیر نظر مستقیم وزیر ریاست نمایندگان دولت قرار گرفتند. آنچه که در سال هشت جمهوری و در ماه پلوویوز رخ داد، درست نقطه مقابل آن چیزی بود که دوتوکویل برای هم میهنان خود آرزو می‌کرد.
بخشی از این آرزو در دورانی که به مونارشی ژوئیه شهرت یافته به خود جامه عمل پوشید. در سال 1835، انتخاب اعضای شوراهای شهر و شوراهای استانی (در سطح بخش) به آراء مستقیم مردم گذاشته شد و نمایندگان مردم سهمی در اداره امور خود در لایه‌های محلی یافتند. اگرچه نظام انتخاباتی در این روزگار به گونه‌ای بود که تنها مردان و آن هم مردانی که می‌توانستند با ارائه برگه مالیاتی ثابت کنند که از لایه‌ای ثروتمندند از حق رأی برخوردار بودند، (14) ولی همین اقدام در توزیع قدرت در لایه‌های محلی بی‌تأثیر نبود. دیری نپایید که در اثر جنبش‌های آزادی خواهانه و برابری‌جویانه سال 1848، مونارشی ژوئیه جای خود را به جمهوری دوم داد و نخستین اقدام جمهوری‌خواهان در این سال فراگیر کردن حق رأی به همه مردان بدون در نظر گرفتن دارایی آنها بود. افزون بر این، انتخاب شهردار نیز بر عهده مردم گذاشته شد و منتخبین مردم در شهرها مدیریت شهری را عهده‌دار شدند.
ولی این جمهوری عمرش کوتاه بود و نوه ناپلئون، نخست دوران ریاست جمهوری خود را از چهار سال به ده سال افزود و در اقدامی دیگر خود را رئیس جمهور همیشگی و سپس امپراطور فرانسه نامید. از جمله اقدام‌های لویی ناپلئون، بازگرداندن وضعیت شهرداری‌ها به سال هشت جمهوری و قانون 28 پلوویوز بود. انتخاب شهردار و حتی معاونش باز هم به دست دولت مرکزی افتاد و یک بار دیگر کشمکش بین قدرت‌های ملی و محلی بر سر چگونگی انتخاب شهرداران خود را نشان داد. و این بار هم، قدرت‌های محلی در مقابل قدرت مرکزی عقب نشستند.
بازهم مردم فرانسه باید به انتظار می‌نشستند تا جمهوری سوم برپا شود تا جمهوری‌خواهانی چون گامبتا، لئون بلوم و هم‌رزمانش قدرت را به لایه‌های محلی بازگردانند و براساس قانون 28 مارس 1882 انتخاب شهرداران را دوباره به مردم واگذار کنند. البته به جز شهر پاریس که هم چنان به سنت گذشته پایبند ماند. این قانون در دوره‌های مختلف اصلاحاتی به خود دید، ولی همواره به عنوان یک اصل باقی ماند و شهرهای فرانسه برگرد شهردارانش سامان یافت. البته دامنه این اختیارات و رابطه شهردار با دیگر نهادهای برآمده از حکومت‌های مختلف به گونه‌ای است که هنوز تمرکززدایی و رسیدن به مدینه فاضله دوتوکویل فرایندی ناتمام، ولی در دست اجرا به نظر می‌رسد.
دومین گام برای تحقق دموکراسی‌های محلی در سال 1982 با تصویب قانون 2 مارس و سپس در سال 2003 با تصویب قانون 28 مارس برداشته شد. این قوانین که به قانون تمرکززدایی مشهورند، درصددند سنت دیرپای سزاریسم و به تعبیر پیر ساردان، ژاکوبنیسم (پیر ساردان، 2005: 172) فرانسوی را به دموکراسی‌های محلی تغییر دهند و آثار این تمرکزگرایی را در این دیار ریشه کن سازند. در گام نخست، اداره امور شهر و شهرداری‌ها به نمایندگان مردم واگذار شد و در گام دوم اختیارات این نمایندگان افزایشی در خور یافت. تمرکززدایی و افزایش اختیارات نمایندگان با سه اصل مهم همراه بود. اصل نخست، دسترسی همه شهروندان به اطلاعات مربوط به مدیریت شهری است. شفافیت در خبررسانی به عنوان یک اصل است و همه شهروندان حق دارند از آنچه که در مجلس محلی شان می‌گذرد باخبر باشند و همه گفتگوها و تصمیم‌ها به گوششان برسد. قانون راه‌یابی را پیش‌بینی و مدیران محلی را موظف به خبررسانی به هنگام کرده است.
اصل دوم، مسئولیت نمایندگان و کارگزاران محلی در برابر مردم و قانون است. کارگزاران محلی پاسخ‌گوی اقدام‌های خویش هستند و در صورت تخلف باید در برابر قانون پاسخ دهند. سخت‌گیری‌ها در این خصوص به اندازه‌ای است که به گفته ساردان، دوران رسوایی‌های بزرگ در حال سپری شدن است (پیر ساردان، 2005: 173).
و سرانجام سومین اصل، مشروعیت سیاسی هرچه بیشتر نمایندگان محلی است. نظام انتخاباتی فرانسه برای انتخاب نمایندگان شوراهای شهر به گونه‌ای تنظیم شده که از یک‌سو، نمایندگان از پایگاه اجتماعی لازم برخوردار باشند و از دیگر سو، احزاب و گروه‌های مخالف نیز در پارلمان‌های محلی حضوری شایسته داشته باشند. بدین خاطر که شوراهای شهر به جای آن که محلی برای تاخت و تاز یک حزب به نام اکثریت باشد مکانی برای گفتگو و تبادل نظر و اندیشه با جریان‌های گوناگون فکری‌اند. به همین دلیل، در شهرهای بالای 3500 نفر، نظام انتخاباتی ترکیبی در پیش گرفته شده است. انتخابات از یک سو فهرستی است؛ در نتیجه فهرستی که اکثریت مطلق آراء را از آن خود می‌کند (و در نتیجه پایگاه مردمی درخوری دارد) بیشترین تعداد صندلی‌های نمایندگی را در اختیار خواهد داشت. اما توزیع صندلی بین فهرست‌های مختلف احزاب، براساس شیوه خاصی از نظام‌های تناسبی است و دیگر فهرست‌ها هم هر کدام به تناسب آراء سهمی از صندلی‌های شوراهای شهر را دارا خواهند بود (حجت‌الله ایوبی، 1381). در همین راستا، به موجب قانون 6 ژوئن سال 2000، احزاب و گروه‌های سیاسی ملزم هستند در بستن فهرست‌های انتخاباتی برابری زن و مرد را رعایت کنند. هدف از تصویب این قانون که به قانون برابری زن و مرد معروف است، افزایش درصد بانوان در شوراهای شهر و پارلمان‌های محلی است (بِسِه، 2005: 74-79).
پس فرایند تمرکززدایی فراز و فرودهای بسیاری به خود دید و تاریخی دراز دارد. تلاش‌های فراوانی شده تا جامعه آرمانی دوتوکویل پیاده شود و فرانسه از سنت دیرپای تمرکزگرایی رهایی یابد. قوانین مختلفی در این عرصه وضع شد و بسیاری از اختیارات دست‌کم از نظر قانونی به شهرداران که برگزیدگان مردم‌اند واگذار شد. اما روح اقتدارگرایی فرانسوی باز هم به گونه‌ای دیگر خود را نشان داد و باوجود انتخابی بودن شهرداران و با وجود همه تلاش‌های قانونی که برای دست به دست شدن قدرت در لایه‌های محلی شده، کم نیستند شهردارانی که سالیانی دراز و در مواردی، بسیار دراز بر صندلی شهرداری تکیه می زنند. آنها همه قدرت را به دلیل شخصیت پرنفوذ خود در دستان خود دارند. آندره سانتی‌نی، سومین دهه شهرداریش را رد شهر ایسی لو مولینو آغاز کرده، ادوارد اریو پنجاه سال شهردار شهر مهم لیون بود. ژان شابان دلماس از شخصیت‌های پرنفوذ جمهوری پنجم، بیش از پنجاه سال شهرداری شهر بوردو را عهده‌دار بود (1947-1995). ده‌ها شخصیت برجسته دیگر را می‌توان در مهم‌ترین شهرهای فرانسه سراغ گرفته که به اندازه عمر مفید یک نفر، شهردار بوده‌اند. افزون بر این، در بسیاری از این شهرها، پس از مرگ یا بازنشستگی شهردار، دیگری به اشاره او جایش را می‌گیرد و سنت پادشاهی موروثی که در سطح ملی از بین رفت، گویی در لایه‌های محلی مجالی تازه برای بروز پیدا کرده است (بسِه، 2005: 78). آنچه که بر این تراکم و یا تمرکز قدرت در دست شهرداران با سابقه می‌افزاید، امکان چند شغله بودن شهرداران است. براساس قانون، مقام شهرداری با مقام‌های دیگری مانند نمایندگی مجلس ملی و یا سنا جمع شدنی است. آمار نشان می‌دهد که درصد بالایی از شهرداران، شهردار -نماینده و یا شهردار- سناتور هستند و همین امر بر اقتدار این شهرداران مادام‌العمر بیش از بیش افزوده است

نهادهای قدرت‌های محلی و حدود اختیاراتشان از سال 1982 تاکنون

نهادهای قدرت محلی در فرانسه، براساس تقسیم بندی جغرافیایی و اداری توزیع شده‌اند. این سرزمین در حال حاضر به چهار بخش اداری تقسیم شده و هر یک از این بخش‌ها در حقیقت حوزه‌هایی برای اجرای قدرت ملی و یا محلی هستند. کمون (شهر)، بخش، ناحیه و سرزمین‌های آن سوی دریا (15)، چهار بخش اصلی تقسیم جغرافیایی سرزمین گل‌ها در روزگار کنونی است. براساس آخرین قانون اساسی فرانسه، اداره امور این بخش‌ها به نهادهای محلی و واگذار شده و این نهادها از قدرت و اقتدار فراوانی در مقایسه با گذشته برخوردارند (بند 2 ماده 72 قانون اساسی). (16) رخدادی که در نتیجه فرایندی طولانی و پرفراز و فرود حاصل شد که شرح کوتاهش آمد (گوستاو پیزر (17)، 1998: 98). برای دریافتی درست‌تر از مناسبات قدرت‌های ملی و محلی، مروری بر تقسیم کشوری فرانسه لازم است.

ناحیه‌ها بزرگترین یگان تقسیم کشوری و چشم و گوش قدرت‌های محلی

ناحیه‌ها را از نظر جغرافیایی می‌توان با استان‌های کشورمان سنجید. بالاترین مقام سیاسی و اجرایی ناحیه، فرماندار نام دارد. ناحیه‌ها یگان اداری نوپایی هستند که ریشه در قانون 14 مارس 1964 این کشور دارند. پیش از این، بزرگ‌ترین یگان تقسیم‌بندی، بخش‌ها بودند. براساس قانون یاد شده، چند بخش در حوزه گسترده‌تری به نام ناحیه جای گرفتند. فرماندار ناحیه نماینده‌ی تام‌الاختیار نخست وزیر و هیئت وزیران در حوزه خود به شمار می‌رود و ریاست شورای اداری، هشت کارگروه گوناگون و نهادهای مختلف ناحیه را عهده‌دار است. وی به عنوان بالاترین مقام سیاسی محلی بر اجرای قدرت در همه لایه‌ها نظارت داشته و به جز پلیس انتظامی و پلیس قضایی، دیگر نهادها در حوزه اقتدار او جای می‌گیرند (گوستاو پیزر، 1998: 99).
نهادهای برخاسته از این یگان، در آغاز کار با مقاومت و سختی‌های فراوان روبه‌رو بودند. اما گذر زمان از این دشواری‌ها کاست و به تدریج ناحیه‌ها به جایگاهی درخور در تقسیمات کشوری دست یافتند. در سال 1972 ناحیه‌ها به عنوان یک نهاد مدیریتی و عمومی به رسمیت شناخته شدند و سرانجام در سال 1986 با انتخابی شدن اعضای شورای ناحیه، (شورای عمومی (18)) ناحیه‌ها به عنوان بخشی از تقسیمات کشوری جایگاه بالاتری پیدا کردند (ماری ژوزه تولارد (19)، 2005: 60). با این وجود، ناحیه‌ها در دیگر کشورهای اروپایی از جایگاه بهتری در مقایسه با فرانسه برخوردارند. با وجود تلاش‌های انجام شده در دهه‌های اخیر، هنوز ناحیه‌ها به جایگاه درخوری که در قانون پیش‌بینی شده، نرسیده‌اند. فرانسه به 22 ناحیه در داخل مرزها و 4 ناحیه در سرزمین‌های آن سوی دریاها تقسیم شده است. به جز 4 ناحیه آن سوی دریاها که تنها دارای یک بخش هستند، بقیه ناحیه‌ها دست کم از دو بخش تشکیل شده‌اند. بزرگ‌ترین و ثروتمندترین ناحیه‌های از نظر درآمد سرانه، ناحیه ایل دوفرانس است (پاریس و حومه). ایل دوفرانس با 11082007 نفر، بیشترین جمعیت و گیان (20) (آن سوی دریا) با 178347 نفر کوچک‌ترین ناحیه‌اند (براساس سرشماری سال 2004).

شورای ناحیه و قدرت روزافزون رئیس ناحیه

شورای ناحیه برجسته‌ترین نهاد انتخابی تصمیم گیرنده در این حوزه است. اعضای این شورا با آراء مستقیم مردم انتخاب و رئیس شورا در بالای هرم قدرت اجرایی در ناحیه قرار دارد. کمیته اقتصادی و اجتماعی دو نهاد دیگر برخاسته از شورای ناحیه‌اند که اداره امور محلی را در این عرصه عهده‌دارند. از سال 1986، اعضای شورای ناحیه با رأی مستقیم مردم و به مدت شش سال برگزیده می‌شوند. پیش‌تر، این شورا با نسبتی مشخص از نمایندگان ناحیه، سناتورها، بخش‌ها و شهرداران تشکیل می‌شد. انتخابات شورای ناحیه براساس نظام انتخاباتی تناسبی با جایزه اکثریت انجام شده و حق انتخاب شدن برای دوره‌های نامحدود است. تا پیش از سال 2004 هر بخش ناحیه، یک حوزه انتخابیه به شمار می‌رفت و انتخابات در هر حوزه براساس نظام تناسبی انتگرال (کامل) صورت می‌گرفت. اما از سال 2004، نظام انتخاباتی اندکی تغییر کرد. براساس قانون 11 آوریل 2003، نظام انتخاباتی ترکیبی برای شوراهای ناحیه به تصویب رسید که از سال 2004 به کار بسته شد. از این سال، به جای بخش‌ها هر ناحیه خود یک حوزه انتخابیه به شمار می‌آید. نظام انتخاباتی ترکیبی از اکثریت دومرحله‌ای و تناسبی میانگین بیشتر با جایزه اکثریت است (ایوبی، 1381). بنابراین در نخستین مرحله انتخابات، فهرستی که اکثریت مطلق آراء را به دست آورد، اکثریت صندلی‌های نمایندگی را از آن خود خواهد کرد و باقی مانده صندلی‌ها بین فهرست‌هایی که بیش از 5 درصد آراء را به دست آورده‌اند، تقسیم و فهرست‌های زیر 5 درصد حذف می‌شوند. فهرست اکثریت، افزون بر نصف به اضافه یک کرسی‌هایی که به دست آورده، در دور دوم تقسیم بندی هم به تناسب آرائش صندلی نمایندگی به دست می‌آورد (جایزه اکثریت). اما در صورتی که هیچ فهرستی در نخستین دور انتخابات، اکثریت مطلق را به دست نیاورد، انتخابات به دور دوم کشیده می‌شود. در دور دوم، تنها فهرست‌هایی حق حضور دارند که بیش از 10 درصد آراء را در دور نخست به دست آورده باشند. فهرست‌های بالای 5 درصد در دور نخست می‌توانند در فهرست‌های دیگر ادغام شوند تا از مرز 10 درصد گذر کنند. در صورت چنین هم‌پیمانی، فهرست یاد شده می‌تواند در دور دوم نیز حضور داشته باشد. در دور دوم فهرستی که به نسبت دیگران اکثریت داشته باشد (اکثریت نسبی) از جایزه اکثریت بهره‌مند می‌شود و در تقسیم‌بندی تناسبی صندلی‌های نمایندگی هم، به تناسب آرائش صندلی به دست می‌آورد (بونارد، 2005: 56).
یکی از وظایف شورای ناحیه، بررسی و تصویب بودجه سالانه ناحیه است. تصویب بودجه در آغاز هر سال انجام می‌شود. براساس قانون، برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی، بهداشتی، فرهنگی و آمایش سرزمینی با تصویب شورای ناحیه انجام می‌شود. یکی از مهم‌ترین و شناخته شده‌ترین وظایف ناحیه‌ها، آمایش سرزمینی برای توسعه متوازن و هماهنگ است. در نتیجه، مخاطب اصلی دولت برای آمایش سرزمینی ناحیه است. اختصاص بودجه برای زیرساخت‌های توسعه مانند توسعه ریلی و مسائل زیست محیطی نیز به ناحیه واگذار شده است (گانتن و دیگران، 2004: 84). از دیگر وظایف مهم ناحیه آموزش است. کلیه امور مربوط به آموزش در سطح دبیرستان‌ها برعهده ناحیه است. ساخت مدارس کافی، حمل و نقل، بودجه و همه امور مربوط به آموزش در دبیرستان را ناحیه بر دوش می‌کشد. دوره‌های آموزش حرفه‌ای نیز از دیگر اختیارات جدید ناحیه‌هاست. علاوه بر وظایف یاد شده، ناحیه‌ها در عرصه فرهنگ، حمل و نقل و ارتباطات نیز وظایف مهمی دارند. بنابراین، برای مثال در عرصه حمل و نقل، مسائل مربوط به راه سازی، بنادر، ایستگاه‌های قطار و مانند آن در سطح ناحیه و زیر نظر شورای ناحیه سامان می‌یابد. مسائل مربوط به انرژی، صنایع، کشاورزی و مانند آن نیز در زمره وظایف اقتصادی ناحیه جای می‌گیرد.
شورای ناحیه، یک بار در هر فصل تشکیل جلسه می‌دهد. رئیس شورا به وسیله اعضای شورا به مدت شش سال انتخاب شده و ریاست شورا به عنوان نهاد اجرایی ناحیه به شمار می رود. رئیس شورا اداره جلسات و امور اجرایی را بر عهده دارد. رئیس در نخستین جلسه شورا با اکثریت مطلق انتخاب و پس از او معاونین و دیگر مدیران اجرایی به وسیله شورا برگزیده می‌شوند. مانند شهردار و رئیس شورای بخش، شخص حقیقی رئیس، همه مسئولیت‌ها را برعهده دارد و تنها در مواردی خاص می‌تواند بخشی از اختیاراتش را به معاونان واگذار کند. رئیس شورا در حقیقت مجری دستورات و مصوبات شواراست.
در کنار شورا، کمیته اقتصادی و اجتماعی نیز قرار دارد. این شورا را برخی مجلس دوم ناحیه نامیده‌اند. کمیته تنها می‌تواند نظرات کارشناسی و مشورتی به شورا ارائه کند. شورا می‌تواند کمیسیون ویژه و تخصصی نیز ایجاد کند و از دیدگاه‌های تخصصی آنها بهره گیرد.

فرماندار ناحیه حاکم بی‌هماورد دیروز و شیر بی‌یال و کوپال امروز

همان‌گونه که گفته شد، فرماندار ناحیه نماینده رسمی دولت در ناحیه است و به نمایندگی از دولت مرکزی تمام نهادها و سازمان‌هایی را که وابسته به دولت هستند، اداره می‌کند. فرماندار و همکارانش بر درستی اجرای امور در ناحیه نظارت کرده و اختیارات درخوری به ویژه در امور آمایش سرزمینی دارند و نقش هماهنگی بین فرماندارهای بخش‌ها و دستگاه‌های مختلف را برعهده دارند. از جمله وظایف مهم فرماندار، هماهنگی امور فرهنگی در سطح ناحیه است.
فرماندار ناحیه ریاست شورای اداری را نیز برعهده دارد. این شورا مرکب از فرماندارهای بخش‌های یک ناحیه، رئیس شورای عمومی و برخی از نمایندگان وزارت خانه‌های مختلف است. این شورا وظیفه هماهنگی اقدام‌ها در سطح ناحیه را عهده‌دار است و نقش و وظیفه دولت را در امور مختلف تعیین می‌کند.
تا پیش از سال 1982، اختیارات ناحیه‌ها تنها در امور اجتماعی و اقتصادی خلاصه می‌شد، اما از این تاریخ، پاره‌ای از امور فرهنگی نیز در حوزه اختیارات ناحیه‌ها قرار گرفت و بر اختیارات ناحیه‌ها افزوده شد و شورای ناحیه و رئیس شورا نیز جایگاهی به مراتب بالاتر از گذشته یافتند. به موجب این قانون، مسئولان ناحیه می‌توانند به ابتکار خود از شرکت‌ها و طرح‌های مختلف حمایت مالی کرده و برای آمایش سرزمینی ناحیه خود برنامه‌ریزی کنند. پیش‌تر، امور فرهنگی در حوزه اختیارات ناحیه‌ها نبود و تنها بخش‌ها و به ویژه شهرها در این عرصه فعال بودند (ژان میشل جیان (21)، 2005).
ناحیه‌ها یگان‌های جغرافیایی نوظهورند و پیش‌تر قدرت‌های محلی در این سرزمین در شهرها و بخش‌ها جریان داشت. یکی از نخستین مشکلات پیش روی ناحیه‌ها این بود که هویت جدیدشان به رسمیت شناخته نمی شد و بنا بر سنت دیرپای این دیار، مردم به فرماندارهای بخش و شهرداران به عنوان قدرت‌های محلی خو کرده‌اند. این مشکل همچنان وجود دارد و مردم یک سرزمین هویت محلی خود را بیشتر در شهر و بخش خود می‌جویند نه در ناحیه‌ها (پواریه و دوبوآ (22)، 2002؛ بارون و فریه باربوت (23)، 2003).
همان‌گونه که مولینیه آورده، آمایش سرزمینی در عرصه فرهنگی، سیاست گذاری‌های کلان، آموزش‌های حرفه‌ای هنری و امور مربوط به اقتصاد فرهنگ، تنها برخی از عرصه‌های اقتدار فرهنگی ناحیه‌ها هستند (مولینیه، 2001). به باور رنه ریزاردو، ناحیه‌ها می‌کوشند با اجرای برنامه‌های فرهنگی نشان دهند که تنها ستادی برای توزیع منابع نیستند و خود می‌توانند در امور فرهنگی بیش از این اثرگذار باشند (آلن بینه (24)، 2000).
با چنین رویکردی، قوانین مربوط به آمایش سرزمینی اختیارات بیش‌تری را به ناحیه‌ها واگذار کرد. براساس قانون 12 ژوئیه 1999 شوونمان، ناحیه‌ها اجازه یافتند در شهرها برنامه‌های فرهنگی اجرا کنند. ریزاردو یکی از دلایل رو آوردن قدرت‌های محلی به فرهنگ را «فشار افکار عمومی» می‌داند. از دهه هشتاد، لایه‌های مختلف مردم خواهان مشارکت در برنامه‌های فرهنگی هستند. نمایندگان محلی در برابر موج چاره‌ای جز تسلیم ندارند و به این ترتیب، اراده‌ای همگانی برای اهتمام قدرت‌های محلی به امور فرهنگی شکل می‌گیرد (رنه ریزاردو، 2005: 144). حاصل آن که ناحیه‌ها به عنوان بزرگ‌ترین یگان تقسیم بندی مدیریتی در این کشور، در فرایند تمرکززدایی اختیاراتی در امور فرهنگی یافته و به عنوان یکی از قدرت‌های محلی پاره‌ای از اختیارات دولت مرکزی را بر دوش گرفتند. اما همان‌گونه که آمد، نهادهای برخاسته از ناحیه‌ها دارای قدرت اجرایی چندانی نیستند و قدرت‌های اجرایی و اداری بیشتر در لایه‌های پایین‌تر تقسیمات کشوری؛ یعنی بخش‌ها و شهرها در جریان است. این قدرت، به ویژه در امور فرهنگی به کمترین مقدار خود کاهش می‌یابد. همان‌گونه که پونژی میرای (25) آورده، در سال 1996 ناحیه‌ها تنها 2/3 درصد از بودجه را صرف امور فرهنگی می‌کنند (پونژی میرای، 2004: 52). بودجه ناچیز ناحیه‌ها در امور فرهنگی، بهترین گواه بر این است که برخلاف همه تلاش‌های صورت گرفته، هنوز فرهنگ جایگاه درخوری در ناحیه‌ها ندارد.

بخش‌ها: قلب تپنده دموکراسی محلی

برخلاف ناحیه‌ها که نو ظهوراند، تقسیم اداری سرزمین گل‌ها به بخش سابقه‌ای دیرینه دارد و مردمان این دیار از سال 1871 این یگان اداری را به خوبی می‌شناسند. براساس قانون 10 اوت این سال، بخش‌ها تشکیل شد. بالاترین مقام سیاسی بخش‌ها فرماندار نام دارد و تا پیش از قانون تمرکززدایی، فرماندار به عنوان نماینده دولت از اختیارات گسترده‌ای برخوردار بود. اما براساس قانون 2 مارس 1982، بیشتر اختیارات فرماندار بخش به رئیس شورای بخش واگذار شد. این اقدام فرانسوا میتران برای تحقق یکی از خواسته‌های اساسی لایه‌های گسترده‌ای از طرفداران جناح چپ بود که خواهان قدرت گرفتن نهادهای انتخابی و تقسیم قدرت بین دولت مرکزی و مردم بودند. فرانسه دارای صد بخش است که چهارتای آن به بخش‌های آن سوی دریاها (26) مربوط می‌شود. همه بخش‌ها از نظر قانون اساسی فرانسه باوجود جمعیت‌های نابرابر از اهمیتی یکسان برخوردارند و در فرایند تمرکززدایی پیروزی واقعی میدان هستند (بسِه (27)، 2005: 68).
شورای بخش، پارلمانی است مرکب از نمایندگان منتخب از هر کانتون که اداره امور صد بخش فرانسه را برعهده دارند. کانتون‌ها، واحدهای وابسته به بخش هستند و هر کانتون یک نماینده به شورای بخش می‌فرستد. اعضای این شورا به مدت شش سال انتخاب می‌شوند و نظام انتخاباتی به گونه‌ای است که هر سه سال، نیمی از اعضای آن به پایان دوره خود رسیده و تغییر می‌یابند. نظام انتخاباتی شورای بخش، اکثریتی دو مرحله‌ای است. در هر کانتون، تنها یک صندلی نمایندگی به رقابت گذاشته می‌شود. در صورتی که در دور نخست یکی از نامزدها، نصف به علاوه یک آراء را به دست آورد، انتخابات در آن حوزه به پایان می‌رسد. در غیر این صورت، تنها نامزدهایی که بیش از 10 درصد آراء را در دور نخست به دست آوردند، می‌توانند در دور دوم شرکت کنند. در صورتی که هیچ نامزدی نتواند 10 درصد آراء را از آن خود کند، رقابت دور دوم بین دو نفر اول خواهد بود.
رئیس شورای بخش به مدت سه سال با رأی شورا برگزیده می‌شود و حوزه اختیارات و چگونگی عملکردش شبیه به رئیس شورای بخش است. کمیسیون دائمی و کمیسیون‌های ویژه به عنوان کارگروه‌های تخصصی در کنار شورا به رئیس مشورت می دهند.
شورای بخش، اختیارات زیادی دارد و اداره نهادهای عمومی، میراث فرهنگی و بودجه بخش از آن اوست. شورا می‌تواند به دولت پیشنهادهایی برای اداره امور محلی و حتی ملی ارائه کند (بخشنامه 13 ژوئیه 1970). (28) همچنین قانون تمرکززدایی اختیارات فراوانی، به ویژه در عرصه فرهنگی به نهادهای انتخابی در بخش‌ها واگذار کرده است.
یکی از وظایف شورای بخش، کمک‌های اجتماعی و اداره امور بهداشت و درمان است. کمک‌های اجتماعی مانند بیمه بیکاری، کمک‌های دارویی، بیمه‌های درمانی، معلولین، سالمندان و مانند آن در اختیار بخش است. در عرصه بهداشت و سلامت هم شورای مبارزه با بیماری‌های همه‌گیر، ایدز، واکسیناسیون، مبارزه با الکلیسم و اعتیاد و مانند آن را برعهده دارد.
عرصه دوم مسئولیت بخش‌ها تجهیزات عمومی و اداره میراث فرهنگی است. بخشی از خدمات حمل و نقل جاده‌ای (350 هزار کیلومتر)، آمایش سرزمینی روستاها و توسعه پایدار و متوازن حوزه‌های روستایی، ساخت و ساز و نگهداری و نوسازی ساختمان‌های اداری در حوزه امور اجتماعی، ورزشی، آموزشی (کتابخانه و موزه‌ها) و امور فرهنگی نیز به بخش‌ها واگذار شده است. به همین ترتیب، امور گردشگری و مراقبت از محیط زیست نیز در این حوزه تعریف شده است. در عرصه آموزشی، بخش‌ها دو وظیفه اصلی دارند؛ نخست اینکه همه امور مربوط به ساخت و ساز و نگهداری دوره‌های کولج (راهنمایی) را بر دوش می‌کشند. وظیفه دوم آنها فراهم کردن حمل و نقل مجانی برای دانش آموزان روستاها است.
از نظر تاریخی، شهرها پیشگام روی آوردن به فرهنگ هستند. اما به تدریج مسئولان بخش‌ها هم، خود را با این موج نو همنوا کردند و به فرهنگ روی خوش نشان دادند. رهبران سیاسی محلی به این نتیجه رسیدند که توسعه بخش‌هایشان در گرو فرهنگ است و از پرداختن به امور فرهنگی گریزی نیست. ریزاردو دخالت بخش‌ها در عرصه فرهنگ را بیشتر در امور زیر می‌داند: آموزش‌های هنری، به ویژه در خصوص موسیقی، پاسداری از میراث فرهنگی، توسعه امکانات فرهنگی در روستاها و شهرهای کوچک و محروم‌تر، ایجاد امکاناتی برای دسترسی لایه‌های مختلف اجتماعی در برنامه‌های فرهنگی و مواردی از این دست (رنه ریزاردو: 2005: 144).
در مقایسه با ناحیه‌ها، بخش‌ها از بودجه و امکانات و اختیارات بیشتری در امور فرهنگی برخوردارند. اما درصد بالایی از برنامه‌های فرهنگی در این کشور در شهرها در جریان است. پاره‌ای از نهادهای فرهنگی و هنری براساس قانون تمرکززدایی به بخش واگذار شده که بخشی از آنها با یارانه‌های دولتی اداره می‌شود (ایوبی، 1388).
برخی از بخش‌ها به چند بخش تقسیم می‌شوند که در رأس آن نماینده فرماندار قرار دارد. نماینده فرماندار در حکم معاون اوست و مهم‌ترین وظیفه‌اش همکاری با نمایندگان مجلس و دادن مشورت به آنها و کمک به فرماندار جهت انجام وظیفه نمایندگی دولت است. این حوزه‌ها تنها اداری هستند و برخلاف دو حوزه دیگر جغرافیایی نیستند. بخش‌ها بعد از انقلاب فرانسه به وجود آمدند و در قوانین متعدد تراکم‌زدایی مورد تأیید و تأکید قرار گرفتند. در حال حاضر، فرانسه دارای 340 بخش است. (29)
همچنین کانتون‌ها تنها حوزه‌های انتخاباتی هستند و حوزه تقسیم کشوری به شمار نمی‌آیند. فرانسه به 4200 کانتون تقسیم شده است. در هر کانتون یک نفر به عنوان نماینده انتخاب می‌شود. منتخبان کانتون‌ها، شوراهای بخش را نیز تشکیل می‌دهند. کانتون‌ها برخلاف بخش و ناحیه‌ها، حوزه تراکم‌زدایی و تقسیم قدرت دولتی به حساب نمی‌آیند و سازمان مدیریت ویژه‌ای ندارند.

کمون‌ها: بازوان توانای قدرت مردمی

کمون مفهومی دیر آشنا برای مردم فرانسه است و مهم‌ترین یگان تقسیمات کشوری در این دیار است. قانون 5 آوریل 1884 همچنان منشور مهم کمون‌ها به شمار می‌آید. (30) براساس قانون سال 1982 که این منشور را بار دیگر مورد تأیید قرار داد، شهردار و شورای شهر از مهم‌ترین نهادهای اداره کننده شهرها هستند و 36778 کمون، اساس زندگی اداری و مدنی را در این دیار تشکیل می‌دهند.
تعداد اعضای شورای شهر متناسب با جمعیت آن بین 9 تا 163 نفر بوده و اعضای آن از راه مراجعه مستقیم به آراء عمومی به مدت شش سال برگزیده می‌شوند. به جز سه کلان شهر پاریس، لیون و مارسی که خود به مناطق مختلف تقسیم می شوند، هر کمون خود یک حوزه انتخابیه است. شمار اعضای شورای شهر و نظام انتخاباتی شوراهای شهر براساس جمعیت ساکنان متفاوت است. جدول زیر شمار اعضای شورای شهر را نشان می‌دهد.

جمعیت	شمار اعضای شورا
کمتر از 100	9
از 100 تا 499	11
از 500 تا 1499	15
از 1500 تا 2499	19
از 2500 تا 3499	23
از 3500 تا 4999	27
از 5000 تا 9999	29
از 10000 تا 19999	33
از 20000 تا 29999	35
از 30000 تا 39999	39
از 40000 تا 49999	43
از 50000 تا 59999	45
از 60000 تا 79999	49
از 80000 تا 99999	53
از 100000 تا 149999	55
از 150000 تا 199999	59
از 200000 تا 249999	61
از 250000 تا 299999	65
از 300000 به بالا	69
پاریس	163
لیون	73
مارسی	101

در کمون‌هایی که زیر 3500 نفر جمعیت دارند، انتخابات اکثریتی مطلق (دو مرحله‌ای) است. حوزه‌های انتخابیه (کمون‌ها) چند منصبی هستند و در هر حوزه به اندازه شمار اعضای شورا (بین 9 تا 23). صندلی نمایندگی به رقابت گداشته می شود. رأی دهندگان می توانند از بین فهرست‌های باز، فهرستی را انتخاب یا خود فهرست دلخواهشان را از بین فهرست‌های احزاب و گروه‌ها تنظیم کنند. در حوزه‌هایی که جمعیتی بیش از 2500 نفر دارند، لازم است فهرست‌ها کامل (به تعداد اعضای شوراها) باشد، ولی در شهرهای کم جمعیت، چنین الزامی وجود ندارد. پس از رأی گیری، نامزدهایی که نصف به علاوه یک آراء صندوق ریخته شده را به دست آورده باشند، انتخاب می شوند. در غیر این صورت، انتخابات به دور دوم کشیده می شود و در دومین دور، اکثریت نسبی ملاک شمارش آراء و انتخاب است.
در شهرهای با جمعیتی بیش از 3500 نفر، نظام ترکیبی به کار می رود (مانند شورای ناحیه). در نتیجه، فهرستی که در دور نخست اکثریت مطلق یا در دور دوم اکثریت نسبی را به دست می آورد، 50 درصد صندلی‌ها ار از آن خود می کند. صندلی‌های نمایندگی برجامانده به تناسب آراء به دست آمده بین همه فهرست‌هایی که 10 درصد آراء را دارند، توزیع می شود. فهرست اکثریت که 50 درصد صندلی‌ها را به دست آورده در این تقسیم بندی نیز به درصد آرائش بار دیگر، دارای صندلی‌های جدید می شود. در نتیجه اکثریت مطلق حزب برتر تضمین شده و احزاب مخالف هم به عنوان اقلیت در شورا حضور دارند.
از ویژگی‌های انتخابات شوراهای شهر، اجرای قانون برابری نامزدهای زن و مرد است. براساس قانون 6 ژوئن 2000، شمار نامزدهای زن و مرد همه فهرست‌ها باید برابر و یا حداکثر با یک اختلاف باشد (در صورتی که شمار اعضای شورا فرد باشد). در غیر این صورت، از یارانه بازپرداخت هزینه انتخابات احزاب سیاسی کاسته خواهد شد. این قانون برای برانگیختن زن‌ها برای حضور در عرصه‌های سیاسی بود و در عمل هم کارایی خود را نشان داد. این قانون از سال 2001 پیاده شد و در نتیجه در همان سال 47/5 درصد صندلی‌های شوراهای شهر به تصرف زنان فرانسوی درآمد (بسِه، 2005: 56).
به موجب قانون، شوراهای شهر هر سه ماه یک بار موظف به تشکیل جلسه‌اند. البته فرماندار، شهردار و نیمی از اعضای شورا می توانند جلسات فوق‌العاده‌ای را نیز در صورت نیاز درخواست کنند. شهردار ریاست و اداره جلسه‌های شورا را عهده‌دار است. تصمیم‌های گرفته شده در شوراها برای شهردار لازم‌الاجرا است.
شهردار که رئیس شورای شهرش نیز است، در نخستین جلسه شورا به عنوان بالاترین مقام تصمیم گیری شهر انتخاب می شود. برای انتخاب شهردار، اکثریت مطلق آراء اعضای شورا باید به دست آید. در صورتی که چنین اکثریتی در دور نخست به دست نیاید، انتخابات دیگری برگزار می شود. در صورت ناکامی، برای سومین بار هم انتخابات تکرار می شود و البته این بار اکثریت نسبی کافی خواهد بود. انتخاب معاونان شهردار نیز از راه رأی گیری در شورای شهر انجام می شود. شهردار پس از انتخاب به مدت شش سال حاکم شهرش است و اعضای شورای شهر نمی توانند او را استیضاح و برکنار کنند. همچنین شهردار نیز نمی تواند معاونان منتخب خود را برکنار کند. اگرچه این معاونان پس از انتخاب شدن تنها در برابر شهردار و نه در برابر شورا مسئولند. اما شهردار می تواند معاون ناخواسته‌اش را از اختیارهای ویژه و نمایندگی‌هایش بی بهره کند. تنها هیئت دولت می تواند شهردار را در صورت تخلف گسترده و یا هر دلیل دیگر از سمتش برکنار کند (ماده 2122 - 18 قانون شهرداری‌ها). شهردار، علاوه بر نمایندگی کمون، نماینده دولت نیز به شمار می آید و خود را مجری فرمان‌های قدرت ملی نیز می‌داند. بدین‌ترتیب، شهردار را می توان فرماندار شهرش دانست.
شهردار به عنوان نماینده دولت پلیس را در اختیار خود دارد. بنابراین شهردار مسئولیت امنیت شهر و روستا را برعهده دارد و پلیس امنیتی و راهنمایی و رانندگی زیر فرمان اوست. هزینه‌ها و درآمدهای شهر در اختیار شهردار است و او براساس مصوبات شورای شهر هزینه می کند. شهردار همچنان که نماینده ساکنان شهرش است، نماینده دولت و مجری فرمان‌های دولت مرکزی نیز هست و زیر نظر فرماندار، پاره‌ای از وظایف حاکمیتی را نیز انجام می دهد. بنابراین فرمان دولت برای اموری مانند سرشماری، تقسیم بندی جدید حوزه‌های انتخاباتی و مواردی مانند آن برای شهردار الزام‌آور است (گانتن و دیگران، 2004: 96).
البته سه شهر بزرگ پاریس، لیون و مارسی از موقعیت ویژه‌ای برخوردارند. این سه شهر، هر یک به چند منطقه تقسیم شده‌اند. مناطق بیست‌گانه پاریس و شانزده‌گانه لیون، هر کدام درست مانند کانتون، یک حوزه انتخابیه نیز به شمار می آیند. اما در شهر مارسی که 9 منطقه را در خود جای می دهد، هر دو منطقه یک حوزه انتخابی است. برگزیدگان منتخبان مناطق، شورهای این سه شهر را تشکیل می دهند. شهر پاریس 163 عضو، شورای شهر لیون 101 و شورای شهر مارسی 73 عضو دارد. شوراهای شهرهای یاد شده شهردار و معاونان را از بین منتخبان خود برای مدت شش سال برمی‌گزینند (گوئین (31)، 2002: 296).

پی‌نوشت‌ها

1. Districts
2. Maryvonne Bonnard
3. préfet
4. B. De Guten et autres
5. Michel Verpeaux
6. Chantebout
7. Collectivités Iocales
8. Région
9. Michel Verpeaux
10. RIGAUD Jacques
11. Pöle
12. Pirre Sardan
13. پس از تشکیل جمهوری اول انقلابیون برای مقابله با کلیسا تقویم مسیحی را تغییر دادند و سال نخست تشکیل جمهوری را به عنوان سرآغاز تاریخ انقلابی برگزیدند و نام ماه‌ها را نیز تغییر دادند. قانون یاد شده در سال هشتم ماه پلویوز به تصویب رسید
14. این نظام انتخاباتی به نظام سانسیتر - معروف Censitaire است
15. Art 72, al. I de la constitution
16. 2 Art 72, al 2 de la constitution
17. Gustave PEISER, Droit administratif
18. Conseillers Généraux
19. Marie-Jose Tulard
20. Guyane
21. DJIAN Jean Michel
22. Poirrier, Dubois
23. Baron, Ferrir Barbut
24. BINET Alain
25. Pongy Mireille
26. ماوراء بحار
27. Jean Marie Bcéet
28. Décret du 13 juillet 1970
29. بخش‌ها و سه شهر بزرگ پاریس، لیون و مارسی به واحد کوچک‌تری به نام Arrondissement تقسیم می شوند.
30.Gustave PEISER, Droit administratif, Paris, Dalloz, 19 ème édition, 1998, p. 113
31. Olivier GOHIN, Institutions administratives, Paris, LG.D.J

منبع مقاله :
ایوبی، حجت الله؛ (1393)، سیاست و حکومت در فرانسه، تهران: مؤسسه‌ی انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول