مشروعیت شوراي امنيت در ترازوي اخلاق، حقوق و سياست
نويسنده: دکتر مسعود اسلامی*
هر تصميم و اقدامي در مرحله اجرا با چالش «نفوذ» روبروست. عملياتي‌شدن مصوبات و قوانين، نيازمند حداقلي از مشروعيت و پذيرش كارآيي مي‌باشند. باور نداشتن به كارآيي، مشروعيت را نيز به‌تدريج خدشهدار مي‌كند. شوراي امنيت سازمان ملل كه مسئول حفظ صلح و امنيت بين‌المللي است، بهشدت نيازمند مشروعيت نزد افكار عمومي و پذيرش كارآيي در مواجهه با بحران در سطح جهان مي‌باشد. در مقاله حاضر، ضمن كالبد‌شكافي مفاهيم مشروعيت و كارآيي، تصميمات و اقدامات شوراي امنيت سازمان ملل متحد از سه جنبه قانوني، حقوقي و اخلاقي ارزيابي مي‌شود.
مشروعیت [1]یک مفهوم و ارزش چند بعدی است که ویژگیهای حقوقی، سیاسی و اخلاقی دارد. در فضا و چارچوب روابط بینالملل تعریف این مفهوم پیچیدگیهای خاص خود را دارد. برخی از صاحب‌نظران، از منظر حقوق بینالملل، تحقق مشروعیت را منوط به تحقق مفهوم «پیروی داوطلبانه» (Voluntary Compliance) دانسته‌اند. به‌این‌معناکه اگر یک قانون یا یک نظام قانونی یا فرآیند قانونگذاری و تفسیر قوانین، قانونگذار و نيز کسانی را که قانون برای آنان وضع شده است، به پیروی داوطلبانه وادارد، «مشروع» تلقي مي‌گردد و چنانچه این جاذبة انگیزه‌ساز را نداشته باشد، «نامشروع» خواهد بود. [2] عده‌اي دیگر از صاحب‌نظران در چارچوب سازمانهای بینالمللی، مشروعیت را یک «پدیده اجتماعی در راستای منفعت‌طلبی جمعی» دانسته‌اند که در شرایطی ایجاد میشود که «اعضاي سازمان برای آن ارزش قائل شوند و تصمیمات جمعی را عموما اجرا کنند، به این دلیل که آنها را در راستای خدمت به خود می‌دانند.» [3] این بدان مفهوم است که چنانچه در اثر تصمیمات غیراصولی، اقدامات تبعیضآمیز یا رعایت‌نكردن مقررات در مقام اجرای تصمیمات، در باور و اعتقاد و سپس در عمل و روش اعضاي سازمان تغییری حاصل شود، مشروعیت آن نهاد دستخوش بحران خواهد شد.
مشروعیت امری نسبی است و می‌تواند درجات مختلفی داشته باشد. هرقدرکه عملکرد یک سازمان با معیارهای لازم برای تحقق مشروعیت مطابقت كند؛ یعنی مبتنی بر وفاق جمعی باشد و مقبولیت لازم را برای پیروی داوطلبانه داشته باشد و در ضمن از منظر اعضا در جهت خیر و خدمت جمعی ارزیابی شود، به‌همان‌ميزان از اعتبار، مقبولیت، مشروعیت و بالتبع از کارآیی و تاثیرگذاری برخوردار خواهد بود.
مشروعیت یک قاعده حقوقی یا هنجار رفتاری و همچنین مشروعیت یک سازمان که مبتنی بر مجموعه‌ای از قواعد و مقررات مورد وفاق اعضاي آن است، نهتنها به ماهیت و محتوای آن بستگی دارد بلکه به مراحل و نحوه اجرای آن نیز مربوط میشود. هنگامی که یک قاعده یا قانون یا یک سازمان نتواند به مخاطبان و اعضاي خود اطمینان دهد که کارکرد و عملکرد آن براساس اصول مورد قبول آنها انجام مي‌شود، «بحران مشروعیت» به‌وجود خواهد آمد. دامنه و شدت این بحران به میزان دوری و انحراف عملکرد سازمان از آرمانها و اصول مورد وفاق اعضا بستگی دارد. همچنین اگر ماهیت تصمیم و اقدامی مطابق با اصول پذیرفته‌شده سازمان باشد، اما مناسبات و مراحل اجرایی آن مطابق مقررات انجام نشود، تصمیم اتخاذشده و اقدام انجام‌شده «نامشروع» تلقی خواهد شد. درهرصورت، هرقدر یک قاعده یا تصمیم یا سازمان، مشروعیت خود را نزد اعضا و پیروان خود از دست بدهد، به همان میزان از پیوستگی اعضا نسبت به آن و در نتیجه از «کارآیی و تأثیرگذاری» آن کاسته خواهد شد و قابلیت اتکا و اعتماد به آن خدشهدار خواهد گردید.
«کارآیی» (Effectiveness) نیز ویژگی مهم دیگری است که هر سازمانی برای کسب اعتبار و مشروعیت در میان اعضاي خود بهشدت نیازمند آن است. این مهم وقتی تامین میشود که اعضا پس از فراهم‌آوردن امکانات و لوازم چرخه کار سازمان، با ارزیابی مجموع عملکرد آن به این باور رسیده باشند که سازمان توانایی و ساز و کار لازم را برای تامین اهداف اصلی دارد و در زمان رویارویی با بحرانها می‌تواند با اقدام قاطع بر روند امور تاثیر بگذارد. چنانچه با وجود امکانات و وسایل، سازمان اقدام متناسبی را به عمل نياورد یا تاثیرگذاری آن در سطح صوری و ظاهری باقی بماند، بحران کارآیی پيش خواهد آمد. کاهش میزان کارآیی و تاثیرگذاری یک سازمان در میان اعضا نیز به میزان مشروعیت و قابلیت اتکاي آن لطمه خواهد زد و این همان چيزي است كه به اضمحلال و افول حیات یک نهاد و سازمان منجر مي‌شود. از این منظر، «کارآیی» یکی از ارکان «مشروعیت» محسوب میشود نه قسیم و بدیل آن. مشروعیت با کارآیی کم یا بدون کارآیی، ثمره و حاصل چندانی در بر نخواهد داشت، اما به اندازه کارآیی بدون مشروعیت خطرناک نیست. کارآیی بدون مشروعیت درواقع نوعی کاربرد زور و قدرت خارج از ضوابط است که اساس کار سازمانهای بینالمللی را متزلزل میکند. بنابراین، نمی‌توان از لزوم حفظ توازن و تعادل بین آنها، چه در عرصه نظر و چه در گستره عمل، چشم پوشید.
حتی آنان که سیاست را صرفا «منازعه بر سر قدرت» می‌دانند، برای پیروزی در این منازعه و تاثیرگذاری پایدار قدرت در عرصة رقابت و ستیز، همواره نوعی توجیه منطقی از ادعای حقانیت را به كار مي‌برند و می‌کوشند که «لباس مشروعیت» را بر اندام برهنه زور و قدرت خود بپوشانند. [4] این شیوه از یک ویژگی بنیادین در سرشت بشر پرده برمي‌دارد که بر اساس آن عقل سلیم و وجدان آگاه انسانها به حسن ذاتی عدالت و انصاف و قبح ذاتی ظلم و تبعیض اذعان مي‌كند و لذا انسانها خواهان و پذیرای عدالت، انصاف و احقاق حق هستند و فطرت آنها از ظلم، بی‌عدالتی و تبعیض در اعمال حق و قانون نفرت دارد. حتی اگر با نگاه بدبینانه، ناقص و محدود رئالیستی به جهان بنگریم و مجموع روابط و مناسبات میان انسانها را تحت سیطره برتری‌جویی سیاسی بدانیم، حقیقت آن است که منازعه بر سر قدرت در خلأ انجام نمي‌شود بلکه در فضایی مشحون از گرایشها، گزینه‌ها، منافع، آرمانها، ارزشها و نیروهای مختلف به‌وجود مي‌آيد. در این فضا، که می‌توان افکار و انظار عمومی در سطح جهان را نمودی از آن دانست، اعمال زور غیرمشروع، تبعیض در اجرای قانون، و رعایت‌نكردن انصاف، ظلم تلقی میشود و مرتکب آن، صلاحیت لازم را برای حمايت يا پیروی و اطاعت ندارد.
سازمانهای بینالمللی مهمترین نمادهای چندجانبهگرایی در سطح بینالمللی هستند. این سـازمانها اعم از دولـتی و غیردولـتی در وهله نخست، عرصه‌هایی برای همکاری و تعامل دولتها و اعضـا فراهم می‌کنند، اما به‌تدريج علاوه‌برآن خود نقش بازیگری به عهده می‌گیرند و به کنشگری در عرصه روابط بینالملل مي‌پردازند. دولتها برای اينكه به منافع حاصل از همکاریهای نهادینه دست يابند و از تکرویهای قانون‌گریز ايمن باشند، به سازمانهای بینالمللی می‌پیوندند یا آنها را تاسیس می‌کنند. پیدایش، نضج و تکامل سازمانهای بینالمللی طی یک‌ونیم قرن گذشته حاصل مساعی جمعی اعضاي جامعه بینالمللی در جهت آرمانهای صلح و امنیت و رشد و توسعه پایدار و نیز تلاش برای اجتناب از آثار جنگ، ناامنی، فــقر و توسعه‌نیافتگی در سطح بینالمللی بوده است. این مسیر رشد و بالندگی البته هیچ‌گاه از فراز و نشیبهای تند و کوبنده از جمله جنگهای ویرانگر در سطح جهانی در امان نبوده، لکن پیوسته تداوم یافته است.
موفقیت سازمانهای بینالمللی در نیل به اهداف خود علاوه بر منابع درون‌سازمانی و مشارکت و حمایت اعضا، به ساختار و نحوه توزیع قدرت و ثروت در عرصه بینالمللی نیز بستگی تام دارد. به‌عبارت‌دیگر اهداف سازمانی، ساختار حقوقی و قواعد و اختیارات تصمیمگیری در هر نهاد بینالمللی بهویژه نهادهایی که با صلح و امنیت سروکار دارند، تاحدزیادی منعکس‌کننده روابط قدرت و ثروت در میان آنهاست. این روابط همواره در معرض تغییر هستند زیرا ماهیت و نحوه توزیع قدرت و ثروت در حال تحول است. بدین‌لحاظ نهادهای امنیتی بایستی توانایی انعطاف و انطباق با وضعيت متغیر را داشته باشند چراکه درغیراین‌صورت، دچار رکود مي‌شود و دامنة کارآیی و تاثیرگذاری آنها محدود مي‌گردد و به‌تدريج با فاصله‌گرفتن از واقعیات، مشروعیت خود را از دست مي‌دهد.
با توجه به مطالب فوق، برای شناخت و قضاوت در خصوص مشروعیت تصمیمات و اقدامات شورای امنیت سازمان ملل متحد که موضوع بحث این مقاله است، لازم است حداقل به سه جنبه از جوانب آن یعنی مشروعیت سیاسی، اخلاقی، و حقوقی اشاره شود.
اما از قضا آنچه مانع پیشرفت کار سازمان ملل متحد و شورای امنیت آن شد، نابرابری حقوق و تکالیف کشورهای قدرتمند و ضعیف نبود بلکه سير فزایندة رقابتهای سیاسی ابرقدرتها و اقمار آنها، شورای امنیت را خیلی زود به ورطة تنشهای سیاسی و ایدئولوژیک دوران جنگ سرد کشانید و در نتیجه کارآیی آن را مختل نمود. این وضعیت با فراز و نشیبهای مقطعی موجب شد بیش از چهل سال این شورا نتواند برای مواجهه با بحرانهای بینالمللی اقدامي كارآمد انجام دهد. در این مدت تصميمات شورا درخصوص مسائل و بحرانهاي مهم بين‌المللي، تحت تاثیر مستقیم نفوذ و قدرت ایالات متحده امریکا و اتحاد جماهیر شوروی وتــو مي‌شد. در خصوص بحرانهایی هم که اهمیت کمتری داشتند، یا به‌طور کلیشه‌ای، نیروهای پاسدار صلح به منطقه ــ در بین طرفهای متخاصم، آن هم نوعاً پس از فروکش‌كردن جنگ ــ اعزام مي‌شدند یا به وضع تحریمهای بینالمللی خاصی اکتفا می‌گردید.
پایان جنگ سرد، شورای امنیت را از زنجیرهای بافته از تنشهای شرق و غرب آزاد كرد، اما مشروعیت و کارآمدی آن تحت‌تاثير مقولات و انتظاراتي قرار گرفت كه در دوران جدید پدید آمد. شكل‌گيري اين انتظارات به‌طورعمده از تغییر ساختار قدرت در عرصه بینالمللی، پیدایش پارامترهای جدید برای رقابت در سطح جهانی و افزایش انتظارات جامعه بینالمللی از سازمان ملل متحد در اوضاع جدید نشأت مي‌گرفت. این انتظارات در مجموع مشروعیت و کارآمدی شورای امنیت را هدف قرار داد و فشار افکار عمومی و نیز موضع‌گيري اعضاي سازمان ملل متحد را برای ایجاد تغییر و تحول در ترکیب اعضا، تعداد اعضا، امتیاز وتو اعضاي دائم، محدودکردن حیطه مداخلات آن در مسائل گوناگون، و رهاساختن آن از سیطرة نفوذ امریکا و متحدانش برای توجیه اقدامات سیاسی و نظامی آنان، افزایش داده است.
محورهای مهم این انتظارات را می‌توان در موارد ذیل خلاصه کرد:
1ــ تحول ساختار قدرت و تغییر فضای پیرامونی
جهان در دوران جنگ سرد دچار دگرگونی شد و در نتیجه فشارهای زیرپوست سیاست، اقتصاد، فرهنگ و فناوری اطلاعات بالاخره فضای دوقطبی تحمیلی بر جهان را در هم شکست. مرزهای جغرافیایی کارکرد جداسازی آهنین خود را از دست داد و فروپاشی شوروی و بلوک شرق موجب شد نگاه امنیتی و نظامی حاکم بر روابط بین دولتها جای خود را به نگاهها، نیروهای اجتماعی، نیازهای رفاهی و توسعه مدنی بدهد. الگوی مطلوب در این دوران به‌جای تاکید بر روابط عمودی از بالا به پایین بین دولتها و اتباع آنها، بر توسعه پیوندهای افقی بین مردم با یکدیگر و با حکومتهای‌شان و روابط از پایین به بالا ــ یعنی اينكه مردم دولتها را انتخاب، کنترل و هدایت كنند ــ تاكيد مي‌كرد. مظهر قدرت دیگر فقط انباشت موشک و سلاح هسته‌ای تلقی نمی‌شد، بلکه افکار عمومی جهان قدرت نرم‌افزاری و دستاوردهای آن از جمله آزادی و حق رأی، انتخابات و مردم‌سالاری، رفاه و خدمات اجتماعی، خصوصی‌سازی و سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه ارتباطات و دسترسی به اطلاعات را خواستار شدند و نخبگان بر مسائل مشترک با ابعاد جهانی نظیر حقوق بشر، فقـر، محیط زیست، بهداشت و کنترل جمعیت، مدیریت منابع محدود زمین، ترانزیت گسترده مواد مخدر، تامین انرژی سالم، جنایات سازمان‌یافته، بحران بدهیهای خارجی در کشورهای فقیر، و نظایر آن تاکید ورزیدند.
این تغییرات بستر لازم را فراهم آورد تا عرصه‌های امنیتی، اقتصادی، تجاری، فرهنگی، سیاسی، و اجتماعی در سطح جهان به‌طور پيچيده به هم مرتبط شوند. جهان به‌عنوان یک کل پیچیده موضوع تحلیلهای نوینی قرار گرفت و تشخیص‌ها و تجویزهای جدیدی برای جامعه بشری ارائه گردید. امواج «جهانی‌شدن» ساختار روابط و مناسبات بینالمللی را وارد مرحله جدیدی کرد و فضای پیرامونی این روابط و مناسبات را در مقایسه با دوران جنگ سرد بسیار گسترده ساخت. [7] در این فضا دیگر دولتها به‌عنوان بازیگران بی‌رقیب عرصه بینالمللی، نمی‌توانستند با تکیه بر حاکمیت سیاسی و ملاحظات امنیتی مبهم، تصمیمات و سیاستهای دلخواه خود را به‌طوریکجانبه به‌موقع اجرا كنند و به ائتلاف این یا آن بلوک سیاسی ــ نظامی درآیند و در سیاست داخلی و بینالمللی تاثير مردم و افکار عمومی را نادیده بگيرند. سازمانهای غیردولتی، نهادهای مدنی، نیروهای بازار، صاحبان حرف، اندیشمندان، و جریانهای سیاسی و اجتماعی در بسیاری از مناطق جهان با افزایش آگاهی نسبت به یکدیگر و الگوبرداری و الهام‌گرفتن از هم، در مجموع فضا و عرصه جدیدی، با ویژگیها و استانداردها و سطح توقعات تازه، در دنیا ايجاد کردند و ساختار روابط پیشین خود و دولتها را زير سوال بردند.
در چنین فضايی كه پس از جنگ سرد به‌وجود آمد، سازمان ملل متحد جان دوباره‌ای یافت و پس از چهل‌وپنج سال مجددا نسبت به موفقيت آن اميدهايي شكل گرفت. آرمانهای مندرج در منشور ملل متحد یک بار دیگر مورد اقبال افکار عمومی واقع شد و نسخه‌های جدیدی برای فعالیت دوران جدید آن فراهم آمد. حمله تجاوزکارانه صدام حسین به کویت نیز مورد مناسبی برای همگرایی در سازمان بود و شورای امنیت توانست در موقعیتی ممتاز وظيفه خود را در مواجهه با نقض صلح و امنیت بینالمللی انجام دهد؛ وظيفه‌اي که تنها یک دهه قبل، هنگام تجاوز صدام حسین به ایران از عمل به آن خودداری نمود. با توجه به مطرح‌شدن دیدگاهها و جنبه‌های جدیدی از امنیت بینالملل نظیر «امنیت انسانی» [8] و ضرورت توجه به معیارها و شاخصهای «توسعه پایدار» به‌عنوان زیربنای امنیت جهانی و منطقه‌ای بهویژه در مواجهه با بحرانهای پیش‌آمده در سومالی، رواندا، و یوگسلاوی سابق، و سپس عراق سطح توقعات از شورای امنیت در نظر و عمل افزایش یافت؛ توقعاتی که شورای امنیت اصولا برای برآورده‌ساختن آنها ابزار و لوازمی در دست نداشت و نيز اراده سیاسی اعضاي دائم شورا با آن سازگار و هماهنگ نبود. [9] لذا واگذاری بخشی از اختیارات شورا به امریکا و متحدان سیاسی ــ نظامی آن در اوضاعي که روسیه و چین نیز به مشی بی‌تفاوتی و حاشیه‌ای برای خود بسنده کرده بودند، به‌صورت یک روش نادرست و پرمخاطره آغاز گردید.
آسیب جدی این روش مستقیماً بر اعتبار و مشروعیت شورای امنیت وارد گردید و به‌تدریج وجهه و جایگاه آن را به نهادي دنباله‌رو و ابزاري براي صدور قطعنامه‌های مطلوب امریکا و متحدانش تقلیل داد. برتری‌یافتن منافع و مصالح سیاسی یکجانبه و گروهی بر رعایت منافع عمومی جامعه بینالمللی در عملکرد شورای امنیت، نخبگان و ناظران امور بینالمللی را به این باور رساند که جایگاه آن به‌هیچ‌وجه با آهنگ تحول ساختاری و تغییر فضای پیرامونی آن در جهان سازگار و هماهنگ نیست و لذا باید برای ایجاد تغییر و بازسازی در خود شورا، راهکارهایی جستجو کرد.
موضوع دیگری که درباره تحول ساختاری و تغییر فضای پیرامونی برای کارکرد شورای امنیت حائز اهمیت میباشد، تغییرات مهمی است که در ساختار توزیع قدرت در جهان بهویژه پس از جنگ سرد به وقوع پیوست و طی آن قدرتهای نوینی مانند ژاپن و آلمان در صحنه بینالمللی ظهور کردند که موقعیت سیاسی و دیپلماتیک و تاحدی توان نظامی آنها و نیز وزن آنها در عرصه اقـتصاد و تجارت جهـانی، و همچـنین سهم آنان در تولید و بهره‌وری از دانش و فناوری روز از برخی دولتهای عضو دائم شورای امنیت مانند فرانسه و انگلستان برتر و تعیین‌کننده‌تر است. با توجه به افول قدرت فرانسه و انگلستان در جهان، استمرار حضور آنها در شورای امنیت به‌عنوان اعضای دائم و صاحب امتیاز وتـو ــ که حاکی از روابط قدرت در بیش از شصت سال پیش است ــ می‌تواند نمادی از ایستایی و منطبق‌نبودن وضع این شورا با واقعیات پیرامون آن محسوب شود. ازسوی‌دیگر بازیگرانی همچون اتحادیه اروپا، گروه هشت کشور صنعتی، و همگرایی نهادینه سه‌جانبه بین امریکا، اروپا و ژاپن، رفته‌رفته در شکل‌دادن به جریانهای مهم قدرت، ثروت، و دانش در جهان تاثیرگذاری بیشتری از هریک از کشورهای روسیه و انگلیس و فرانسه به‌تنهایی، کسب کرده‌اند. این بازیگران جدید هریک به فراخور موقعیت خویش درصدد کسب امتیازات و تاثیرگذاری بیشتر بر تصمیمات جهانی از جمله در شورای امنیت هستند و طرحهای پیشنهادی برای اجراي اصلاحات در ساختار و ترکیب اعضای شورای امنیت در بسیاری موارد متضمن این ملاحظات میباشد.
2ــ تقویت نمایندگی
این مساله که تعداد و ترکیب اعضای شورای امنیت، اعم از اعضاي دائم و غیردائم ــ که طی سالیان متمادی بي‌تغییر باقی مانده است [10] ــ تا چه حد می‌تواند وظيفه نمایندگی جامعه بینالمللی را در تصمیم‌گیریها و اقدامات خطیر در خصوص صلح و امنیت بینالمللی انجام دهد، موضوعی است که برای ارزیابی مشروعیت تصمیمات و اقدامات آن حائز اهمیت بسیار است. به لحاظ کمّی، نسبت میان تعداد اعضای شورای امنیت به شمار کشورهای عضو در سازمان ملل متحد از ابتدای تاسیس تاکنون، از یک به پنج، به یک به سیزده کاهش یافته است. به‌لحاظ کیفی نیز تعداد و ترکیب اعضا، بهویژه اعضاي دائم شورا را به‌سختی می‌توان نماینده جامعه بینالمللی دانست. چنانچه امکان گزینش سیاسی برای کشورهای عضو سازمان ملل متحد فراهم آید، بدون تردید ترکیب اعضاي شورای امنیت دگرگون خواهد شد.
برای مثال، انگلستان و فرانسه که به دليل موقعیت سیاسی خود در دوران پس از جنگ اول جهانی و تاحدی پس از جنگ دوم جهانی، توانستند به‌عنوان نمایندگان اروپا به موقعیت ممتاز عضویت دائم و دارابودن امتیاز وتو دست یابند، اینک در معادلات جهانی آن وزن و موقعیت را ندارند. تحولات عمده‌ای که با پیدایش جامعه اروپا و تکامل آن به شکل اتحادیه اروپا در عرصه سیاسی این قاره حاصل شده، جایگاه این دو کشور را تضعیف کرده و اهميت آنها را تقلیل داده است. روسیه نیز که زمانی به‌خاطر هیمنة اتحاد جماهیر شوروی از این امتیازات برخوردار گردید، اینک از قدرت و تاثیرگذاری سابق بی‌بهره است. دولتهای مهم دیگر نظیر ژاپن، هند، برزیل و آفریقای جنوبی که طی دهه‌های اخیر در سطوح منطقه‌ای از لحاظ موقعیت سیاسی و قدرت تاثیرگذاری بر مناسبات بینالمللی رشد کرده‌اند، نیز ترکیب اعضای شورای امنیت را بدون حضور خود نامتعادل می‌دانند و برای تغییر آن تلاش می‌کنند. كشورهای مهم جهان اسلام نیز از فقدان نمایندگی شورای امنیت برای انعکاس نگرانیها و دل‌مشغولیهای آنان ناراضی هستند.
کوفی عنان در سال 2005 دستور کار جامعی با عنوان «آزادي گسترده‌تر» برای ایجاد تحول در سازمان ملل متحد از جمله در شورای امنیت پیشنهاد کرد که براساس آن لازم است به موضوع مهم افزایش تعداد اعضاي شورای امنیت پرداخته شود و از همه اعضا دعوت کرد که برای رسیدن به اجماع دراینخصوص تلاش کنند. وی برای تحکیم نظرات خود بر «اعلامیة هزاره» استناد نمود که براساس آن دولتها توافق کرده‌اند تا با تشریک مساعی برای نیل به «رفرم جامع در شورای امنیت از همه جنبه‌ها» تلاش کنند و بکوشند تا مشروعیت شورای امنیت را از طریق تقویت نمایندگی گسترده‌تر جامعه بینالمللی به‌عنوان یک کل متحد و رویارویی با مسائل سیاسی زمان حال و آینده افزایش دهند. [11]
3ــ حقوق دموکراتیک و امتیاز وتو
امتیاز وتو برای اعضای دائم شورای امنیت نیز موضوعی است که دامنه و کیفیت نمایندگی این شورا از سوی جامعة بینالمللی را بهشدت محدود کرده است. در سایه دموکراسی و حاکمیت‌یافتن آراي مردم در سطوح مختلف ملی، بینالمللی، و جهانی، این توقع در افکار عمومی پیدا شده است که ظرفیت لازم برای اعمال ساز و کارهای دموکراتیک و مبتنی بر آراي آزاد نهتنها در سطح ملی و انتخابات محلی بلکه در سازمانهای بینالمللی از جمله در شورای امنیت ملل متحد نیز ایجاد شود و به‌منظور مبارزه با تبعیض، امتیازهایی مانند عضویت دائم در شورای امنیت و برخورداری از امتیاز وتو براساس قدرت نظامی یا ثروت انباشته برخی از کشورها نباشد. در تصمیم‌گیریها و اقدامات شورای امنیت علیه دولتهای تحت حکومت میلوسویچ، طالبان و صدام حسین از آرمانهایی نظیر آزادسازی، برقراری دموکراسی و مشارکت مردم در تعيین سرنوشت خود سخن به میان می‌آید، در صورتي كه در شوراي امنيت امتياز وتو منجر مي‌شود اقلیت کوچک غیرمنتخبی نظیر اعضاي دائم شورای امنیت از طريق الیگارشی تحمیلی خود بر اعضاي بزرگترین سازمان بینالمللی ــ که نماد چندجانبهگرایی و مشارکت در زمامداری جهانی است ــ تصمیمات خود را در غیاب ساز و کارهای دموکراتیک اتخاذ کند و به‌موقع اجرا گذارد. همين امر نشان‌دهنده تضادی است که پایه‌های مشروعیت این نهاد، از جمله نمایندگی آن از سوی جامعه بینالمللی را، با بحران مواجه میکند.
در پرتو تحولات بنیادینی که پس از جنگ سرد در روابط بینالملل رخ داده و مسائل جدیدی که در برابر جامعة جهانی مطرح گردیده است، تقریبا همه اعضاي سازمان ملل متحد درخصوص اصل تغییر ترکیب و جایگاه قدرت و روش تصمیمگیری در شورای امنیت اتفاق نظر دارند. لکن پیشنهادات و طرحهای آنان برای عملی‌ساختن این مهم بسیار متفاوت است و بههمینجهت به‌رغم بحث و بررسی، تشکیل گروه کاری و... طی پانزده سال گذشته این موضوع پیشرفت چندانی نداشته است. مهمترین مانع بر سر پیشرفت این مذاکرات و پیشنهادات، مقاومت اعضاي دائم شورای امنیت در مقابل اصلاحاتی است که طی یک فرآیند دموکراتیک برای تقویت مشارکت کشورهای بیشتر در تصمیم‌گیریها، قدرت و امتیازات ویژة آنان را به نوعی محدود خواهد کرد.
1ــ التزام به اهداف و اصول سازمان ملل متحد
بند 2 ماده 24 منشور مقرر داشته است که شـورای امنیت در اجرای وظـایف خود باید طبق «مقاصد و اصول ملل متحد» عمل کند. فصل اول منشور ملل متحد در مقام بیان «مقاصد و اصول»، نخستین مقصود سازمان ملل متحد را حفظ صلح و امنیت بینالمللی عنوان کرده و مقرر داشته است که سازمان اقــدامات دسته‌جمعی مؤثر خود را در این زمیـنه «بر طبق اصول عدالت و حقوق بینالملل» به اجرا درآورد. اهداف و مقاصد دیگری که در ماده 1 منشور به آنها تصریح شده، عبارت‌اند از: توسعه روابط دوستانه در بین ملل بر مبنای احترام به اصل تساوی حقوق و خودمختاری ملل؛ حصول همکاری بینالمللی در حل مسائل بینالمللی در زمینه‌های گوناگون؛ و فراهم‌آوردن مرکزی برای هماهنگ‌کردن اقدامات ملل جهان برای نیل به اهداف مشترک. التزام عملی به اصول و اهداف ملل متحد معیـار مهمی برای ارزیابی و قضاوت درخصوص مشروعیت حقوقی تصمیمات و اقـدامات شـورای امنیت میباشد. چرا که این شورا یکی از مهمترین ارکان سازمان ملل متحد محسـوب میشود و چنانچه در عمل پایبند به اهداف و اصول مطرح در منشور نباشد، نخواهد توانست دیگر ارکان یا اعضاي ملل متحد را به‌طور مشروع و مؤثر به چنین التزامی ترغیب یا ملزم نماید.
چنانچه بخواهیم یک نمونه اخیر از تصمیمات شورای امنیت را عنوان كنيم که به‌نظر می‌رسد بي‌توجه به مطابقت آن با اصول عدالت و حقوق بینالملل اتخاذ شده و ممكن است به‌جای حفظ صلح و امنیت بینالمللی به نوعی بحران‌سازی و افزایش تنش در صحنه بینالمللی منجر شود، می‌توانیم به صدور قطعنامه 1676 این شورا در خصوص دانش و فناوری انرژی هسته‌ای در ایران اشاره کنیم. به‌لحاظ رعایت اصل عدالت، لازم است توجه شود که در سطح منطقه خاورمیانه و جنوب غرب آسیا، شورای امنیت تاکنون نسبت به برنامه هسته‌ای رژیم صهیونیستی، از خود عكس‌العملي نشان نداده است. درحالي‌كه مقامات آن رژيم هرگز ماهيت نظامي برنامه هسته‌اي خود و نيز گزارشهاي دال بر توليد و انباشت سلاحهاي هسته‌اي را انكار نكرده‌اند. با وجود اين و نيز به‌رغم تجاوزات مکرر نظامی این رژیم به همسایگان حتی ابراز نگرانی برای حفظ و صلح امنیت بینالمللی صورت نگرفته است. این شورا همچنین در قبال بحرانی که در پي آزمایشات هسته‌ای و تولید موشکهای حمل‌کننده آنها از سوي پاکستان و هندوستان پیش آمد، تصمیم یا اقدام شایسته و مورد انتظاری از خود نشان نداد. اما در خصوص برنامه هسته‌ای ایران که بنا بر گزارشهای آژانس بینالمللی انرژی اتمی ماهیت نظامی آن به اثبات نرسیده و صرفاً در ابعاد پژوهشی و غنی‌سازی غیرصنعتی انجام گرفته است، شورا بدون مراعات هرگونه توازن منطقی و توجه به اصل عدالت در قطعنامه مزبور، صرفاً با تمسک به برخی ابهامات سخن از زمینه‌های تهدید علیه صلح و امنیت بینالمللی به میان آورده است.
از لحاظ حقوق بینالملل نیز تصمیم شورای امنیت در قالب قطعنامه يادشده توجیهی ندارد. زیرا اولا اقدامات و پژوهشهای ایران در چارچوب معاهده رسمی و معتبر «منع تکثیر سلاحهای هسته‌ای» انجام شده و هیچگونه تخطی یا نقض مفاد این معاهده توسط ایران اثبات نشده و ثانیا تمهیدات و اقدامات اضافی نظیر اجرای مفاد پروتکل الحاقی به اين معاهده و بازرسیهای گسترده توسط کارشناسان آژانس بینالمللی انرژی برای تشخيص صلح‌آمیزبودن برنامه هسته‌ای ایران صورت گرفته است. براین‌اساس، زمینه‌سازی برای توسیع دایره مفهوم تهدید علیه صلح و امنیت بینالمللی از سوی شورای امنیت به مواردی از دانش و پژوهش که تاکنون هیچ دلیلی بر غیرصلح‌آمیزبودن آن ارائه نشده، فاقد هرگونه توجیه حقوقی و مطابقت با اصول حقوق بینالملل محسوب میشود و نخستین آثار این‌گونه اقدامات غیرموجه حقوقی، متوجه مشروعیت حقوقی آن شورا خواهد شد.
2ــ التزام به حیطه اختیارات قانونی براساس منشور ملل متحد
بر اساس بند 1 ماده 24 منشور ملل متحد مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بینالمللی به شورای امنیت واگذار شده و اعضاي سازمان موافقت کرده‌اند که این شورا در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت برعهده دارد، «از طرف آنان» اقدام نماید. بدین‌ترتیب، شورای امنیت به «نمایندگی از جامعه اعضاي سازمان» و براساس مفاد منشور، قدرت و اختیارات وسیعی برای حفظ صلح و امنیت بینالمللی دارد. اما دامنة این قدرت و اختیارات نامحدود نیست بلکه با مواد قانونی مندرج در خود منشور و با حقوق بینالملل مدون و قواعد حقوق عرفی بینالمللی محدود شده است. به‌طوری‌که مشروعیت این قدرت و اختیارات در گرو رعایت آن حدود قانونی میباشد. مشروعیت تصمیمات و اقدامات شورای امنیت در گرو التـزام عملی به حدود مقرر در منشور ملل متحد، حقوق بینالملل و نیز مبانی و اصولی است که مورد وفاق اعضاي این سازمان بینالمللی قرار گرفته است.
درواقع اعضاي سازمان ملل متحد به موجب ماده 25 منشور که تصريح مي‌كند «اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را طبق این منشور قبول و اجرا نمایند»، تعهد به اجرای تصمیمات آن شورا را به شرط «مطابقت با منشور» پذیرفته‌اند، و لذا در صورت تشخيص عدول شورای امنیت از حیطه اختیارات قانونی خود، از نظر حقوقی محق خواهند بود که از موافقت و اجرای آن سر باز زنند. از جمله مواردی که در منشور ملل متحد با صراحت و تاکید بیان گردیده است، مفاد بند 7 ماده 2 منشور ملل متحد میباشد که مطابق آن «هیچ‌یک از مقررات مندرج در این منشور، ملل متحد را مجاز نمی‌دارد در اموری که ذاتاً جزو صلاحیت داخلی هر کشوری است، دخالت نماید.» باید پذیرفت که در اثر ارتباطات فزاینده در عرصه‌های گوناگون و رشد آگاهی جمعی در میان ملتها و جهانی‌شدن تعاملات بشری، دیگر استناد به اصل حاکمیت انحصاری دولتها و قلـمرو جغرافیایی آنها در همه موارد نمی‌تواند مانـع اقـدامات لازم از سوی مـراجع ذی‌صلاح بینالمللی شود، لکن تا زماني که شورای امنیت در چارچوب منشور ملل متحد تصمیمات و اقدامات خود را توجيه مي‌كند و مشروعیت قانونی خود را از مشروعیت حقوقی منشور کسب میکند، به‌لحاظ حقوقی مجاز نیست از نص تصريح‌شده آن عدول نماید.
3ــ پرهیز از تصمیمات و اقدامات تبعیضآمیز
در اوضاعي که نگرانیها نسبت به کارکرد و عملکرد شورای امنیت بهویژه پس از جنگ سرد رو به افزایش بوده، شاید مهمترین منبع نگرانی برای جامعه جهانی دراینخصوص، تصمیمات و اقدامات تبعیضآمیز و کاملا سیاسی آن در مواقع گوناگون بوده که مشروعیت حقوقی و قانونی آن را بهشدت متزلزل کرده است. تبعیضآمیزبودن تصمیمات شورای امنیت نهتنها ناشی از اعمال امتیاز وتو از سوی اعضاي دائم آن میباشد که درواقع آنان و دولتهای تحت حمایتشان را از دایرة شمول تصمیمات مستثنی میکند، بلکه از اعمال فشار سیاسی دولتهای قدرتمند عضو شورا برای نفوذ در رأی و ارادة دیگر اعضا نیز ناشی میشود.
نمونه بارز تصمیمات شورای امنیت که به‌طور آشکار با وظایف و مسئولیتهای آن در چارچوب منشور ملل متحد در تضاد بوده و با استانداردهای دوگانه و تبعیضآمیز اتخاذ شده است، قطعنامه دیرهنگام و حداقلی 1701 مربوط به آتشبس میان رژیم صهیونیستی و لبنان مي‌باشد. مسئولیت شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بینالمللی یا بازگرداندن صلح پس از نقض آن، یک مسئولیت فوری و متناسب با وضعيت بحرانی است و در زماني که به مراکز مسکونی و غیرنظامی تهاجم مي‌شود، هیچگونه توجیه حقوقی برای تاخیر در تصمیمگیری و اقدام وجود ندارد. در وضعي که سیاستهای اعلامی ایالاتمتحده در حمایت از رژیم صهیونیستی حاکی از حمایت آن کشور از نقض صلح و تجاوز به تمامیت ارضی لبنان و کشتار غیرنظامیان در جنوب این کشور بود، عدم اقدام شورای امنیت نزد افکار عمومی جهان، نتوانست جز همسویی با سیاستهای امریکا، بازگذاردن دست متجاوز و تبعیض علیه لبنان به گونه دیگری تفسیر و تلقی شود. ضمناینکه عدم کارآیی شورا را در مواجهه با بحرانهای بینالمللی به نمایش گذارد و از این زاویه نیز مشروعیت تصمیمات و اقدامات آن را خدشهدار نمود.
البته جهت‌گیری افکار عمومی ممکن است تحت تاثیر القائات رسانه‌های جمعی و فراگیر، در مقاطعی از زمان در قبال برخی وقایع و بحرانهای بینالمللی منحرف گردد یا به بی‌تفاوتی کشیده شود. همچنین ممکن است قدرتهای سیاسی با تفسیرهای منفعت‌طلبانة موضوعاتي همچون «جامعه بینالمللی» و «جامعه بشری» از ابهام موجود در آنها سوءاستفاده كنند. اما داوریهای افکار عمومی معمولا در بستر زمان خود را نشان میدهد و منطق منصفانه و فطری موجود در آن، در برابر منطق زورمدارانه سیاست خود را نشان میدهد، هرچند نتواند آن را در کوتاه‌مدت تحت‌الشعاع قرار دهد. حرکتهای خودجوش مردم کشورهای مختلف جهان، از امریکا تا اروپا، آفریقا و آسیا، در اظهار مخالفت با اقدامات یکجانبه ایالات متحده امریکا در جنگ‌افروزی در خاورمیانه، عراق، و افغانستان با روشهایی که متضمن خسارتهای سنگین جانی، مادی و معنوی برای مردم این کشورها است و صرفاً توجیه‌گر ادامه حضور نظامی امریکا و متحدانش در منطقه میباشد، در اشکال مختلفی همچون تظاهرات خیابانی گسترده، تحصن و درگیری با نیروهای امنیتی، طومارهای اینترنتی، و... نمود پیدا کرد، اما اين تنها بخش کوچکی از بروز نیروهای مردمی و افکار عمومی است که در برابر فشار سیاسی ایستادگی کردند و به انفعال و عدم اقدام نهادهایی همچون شورای امنیت ملل متحد اعتراض نمودند. این‌گونه اعتراضها و داوریها، مآلاً در میزان اعتبار و مشروعیت اخلاقی شورای امنیت که گاهی دایره اقدامات خود را آنچنان گسترش میدهد که تمام شئون سیاسی، اقتصادی و بینالمللی یک کشور را دربرمی‌گیرد و گاه چنان بی‌تفاوت و منفعل می‌ماند که حتی بیانیه رسمی هم صادر نمی‌کند، نزد افکار عمومی و جامعه مدنی جهانی اثر منفی و کاهنده دارد.
نتایج یک نظرسنجی جامع که توسط خبرگزاری بی‌بی‌سی در خصوص ضرورت تغییر در ترکیب شورای امنیت در سطح بيست‌وسه کشور جهان صورت گرفته، حاکی از آن است که افکار عمومی جهانی به‌طور فراگیر و بهشدت حامی ایجاد تغییر و تحول در شورای امنیت هستند تا بر کارآیی و مشروعیت سازمان ملل متحد افزوده شود. تغییرات مورد نظر شرکت‌کنندگان در این سنجش علمی به‌طور عمده افزایش شمار اعضاي دائم شورا و الغا یا محدودکردن امتیاز وتو برای اعضاي دائم این شورا و تقویت روشهای دموکراتیک برای تصمیمگیری بوده است. بخشی از یافته‌های این نظرسنجی جامع علمی در نمودار نشان داده شده است: [12]
اگرچه این وضعیت، یعنی ناکارآمدی شورای امنیت ملل متحد در ایفای وظیفة اصلی خود که حفظ صلح و امنیت بینالمللی است، امری تازه نیست اما در برهه‌های مختلف زمانی شدت و ضعف داشته است. بااین‌حال در فضای کنونی روابط بینالملل، با گذشت زمان اين مساله بيشتر نمايان مي‌شود كه جایگاه و عملکرد شورای امنیت با بحرانهای بینالمللی تناسب ندارد و همين امر آن را در معرض بحرانهای سیاسی، حقوقی، و اخلاقی مربوط به مشروعیت و کارآیی قرار میدهد.
مشروعیت [1]یک مفهوم و ارزش چند بعدی است که ویژگیهای حقوقی، سیاسی و اخلاقی دارد. در فضا و چارچوب روابط بینالملل تعریف این مفهوم پیچیدگیهای خاص خود را دارد. برخی از صاحب‌نظران، از منظر حقوق بینالملل، تحقق مشروعیت را منوط به تحقق مفهوم «پیروی داوطلبانه» (Voluntary Compliance) دانسته‌اند. به‌این‌معناکه اگر یک قانون یا یک نظام قانونی یا فرآیند قانونگذاری و تفسیر قوانین، قانونگذار و نيز کسانی را که قانون برای آنان وضع شده است، به پیروی داوطلبانه وادارد، «مشروع» تلقي مي‌گردد و چنانچه این جاذبة انگیزه‌ساز را نداشته باشد، «نامشروع» خواهد بود. [2] عده‌اي دیگر از صاحب‌نظران در چارچوب سازمانهای بینالمللی، مشروعیت را یک «پدیده اجتماعی در راستای منفعت‌طلبی جمعی» دانسته‌اند که در شرایطی ایجاد میشود که «اعضاي سازمان برای آن ارزش قائل شوند و تصمیمات جمعی را عموما اجرا کنند، به این دلیل که آنها را در راستای خدمت به خود می‌دانند.» [3] این بدان مفهوم است که چنانچه در اثر تصمیمات غیراصولی، اقدامات تبعیضآمیز یا رعایت‌نكردن مقررات در مقام اجرای تصمیمات، در باور و اعتقاد و سپس در عمل و روش اعضاي سازمان تغییری حاصل شود، مشروعیت آن نهاد دستخوش بحران خواهد شد.
مشروعیت امری نسبی است و می‌تواند درجات مختلفی داشته باشد. هرقدرکه عملکرد یک سازمان با معیارهای لازم برای تحقق مشروعیت مطابقت كند؛ یعنی مبتنی بر وفاق جمعی باشد و مقبولیت لازم را برای پیروی داوطلبانه داشته باشد و در ضمن از منظر اعضا در جهت خیر و خدمت جمعی ارزیابی شود، به‌همان‌ميزان از اعتبار، مقبولیت، مشروعیت و بالتبع از کارآیی و تاثیرگذاری برخوردار خواهد بود.
مشروعیت یک قاعده حقوقی یا هنجار رفتاری و همچنین مشروعیت یک سازمان که مبتنی بر مجموعه‌ای از قواعد و مقررات مورد وفاق اعضاي آن است، نهتنها به ماهیت و محتوای آن بستگی دارد بلکه به مراحل و نحوه اجرای آن نیز مربوط میشود. هنگامی که یک قاعده یا قانون یا یک سازمان نتواند به مخاطبان و اعضاي خود اطمینان دهد که کارکرد و عملکرد آن براساس اصول مورد قبول آنها انجام مي‌شود، «بحران مشروعیت» به‌وجود خواهد آمد. دامنه و شدت این بحران به میزان دوری و انحراف عملکرد سازمان از آرمانها و اصول مورد وفاق اعضا بستگی دارد. همچنین اگر ماهیت تصمیم و اقدامی مطابق با اصول پذیرفته‌شده سازمان باشد، اما مناسبات و مراحل اجرایی آن مطابق مقررات انجام نشود، تصمیم اتخاذشده و اقدام انجام‌شده «نامشروع» تلقی خواهد شد. درهرصورت، هرقدر یک قاعده یا تصمیم یا سازمان، مشروعیت خود را نزد اعضا و پیروان خود از دست بدهد، به همان میزان از پیوستگی اعضا نسبت به آن و در نتیجه از «کارآیی و تأثیرگذاری» آن کاسته خواهد شد و قابلیت اتکا و اعتماد به آن خدشهدار خواهد گردید.
«کارآیی» (Effectiveness) نیز ویژگی مهم دیگری است که هر سازمانی برای کسب اعتبار و مشروعیت در میان اعضاي خود بهشدت نیازمند آن است. این مهم وقتی تامین میشود که اعضا پس از فراهم‌آوردن امکانات و لوازم چرخه کار سازمان، با ارزیابی مجموع عملکرد آن به این باور رسیده باشند که سازمان توانایی و ساز و کار لازم را برای تامین اهداف اصلی دارد و در زمان رویارویی با بحرانها می‌تواند با اقدام قاطع بر روند امور تاثیر بگذارد. چنانچه با وجود امکانات و وسایل، سازمان اقدام متناسبی را به عمل نياورد یا تاثیرگذاری آن در سطح صوری و ظاهری باقی بماند، بحران کارآیی پيش خواهد آمد. کاهش میزان کارآیی و تاثیرگذاری یک سازمان در میان اعضا نیز به میزان مشروعیت و قابلیت اتکاي آن لطمه خواهد زد و این همان چيزي است كه به اضمحلال و افول حیات یک نهاد و سازمان منجر مي‌شود. از این منظر، «کارآیی» یکی از ارکان «مشروعیت» محسوب میشود نه قسیم و بدیل آن. مشروعیت با کارآیی کم یا بدون کارآیی، ثمره و حاصل چندانی در بر نخواهد داشت، اما به اندازه کارآیی بدون مشروعیت خطرناک نیست. کارآیی بدون مشروعیت درواقع نوعی کاربرد زور و قدرت خارج از ضوابط است که اساس کار سازمانهای بینالمللی را متزلزل میکند. بنابراین، نمی‌توان از لزوم حفظ توازن و تعادل بین آنها، چه در عرصه نظر و چه در گستره عمل، چشم پوشید.
حتی آنان که سیاست را صرفا «منازعه بر سر قدرت» می‌دانند، برای پیروزی در این منازعه و تاثیرگذاری پایدار قدرت در عرصة رقابت و ستیز، همواره نوعی توجیه منطقی از ادعای حقانیت را به كار مي‌برند و می‌کوشند که «لباس مشروعیت» را بر اندام برهنه زور و قدرت خود بپوشانند. [4] این شیوه از یک ویژگی بنیادین در سرشت بشر پرده برمي‌دارد که بر اساس آن عقل سلیم و وجدان آگاه انسانها به حسن ذاتی عدالت و انصاف و قبح ذاتی ظلم و تبعیض اذعان مي‌كند و لذا انسانها خواهان و پذیرای عدالت، انصاف و احقاق حق هستند و فطرت آنها از ظلم، بی‌عدالتی و تبعیض در اعمال حق و قانون نفرت دارد. حتی اگر با نگاه بدبینانه، ناقص و محدود رئالیستی به جهان بنگریم و مجموع روابط و مناسبات میان انسانها را تحت سیطره برتری‌جویی سیاسی بدانیم، حقیقت آن است که منازعه بر سر قدرت در خلأ انجام نمي‌شود بلکه در فضایی مشحون از گرایشها، گزینه‌ها، منافع، آرمانها، ارزشها و نیروهای مختلف به‌وجود مي‌آيد. در این فضا، که می‌توان افکار و انظار عمومی در سطح جهان را نمودی از آن دانست، اعمال زور غیرمشروع، تبعیض در اجرای قانون، و رعایت‌نكردن انصاف، ظلم تلقی میشود و مرتکب آن، صلاحیت لازم را برای حمايت يا پیروی و اطاعت ندارد.
پایه‌های مشروعیت در نهادهای بینالمللی
سازمانهای بینالمللی مهمترین نمادهای چندجانبهگرایی در سطح بینالمللی هستند. این سـازمانها اعم از دولـتی و غیردولـتی در وهله نخست، عرصه‌هایی برای همکاری و تعامل دولتها و اعضـا فراهم می‌کنند، اما به‌تدريج علاوه‌برآن خود نقش بازیگری به عهده می‌گیرند و به کنشگری در عرصه روابط بینالملل مي‌پردازند. دولتها برای اينكه به منافع حاصل از همکاریهای نهادینه دست يابند و از تکرویهای قانون‌گریز ايمن باشند، به سازمانهای بینالمللی می‌پیوندند یا آنها را تاسیس می‌کنند. پیدایش، نضج و تکامل سازمانهای بینالمللی طی یک‌ونیم قرن گذشته حاصل مساعی جمعی اعضاي جامعه بینالمللی در جهت آرمانهای صلح و امنیت و رشد و توسعه پایدار و نیز تلاش برای اجتناب از آثار جنگ، ناامنی، فــقر و توسعه‌نیافتگی در سطح بینالمللی بوده است. این مسیر رشد و بالندگی البته هیچ‌گاه از فراز و نشیبهای تند و کوبنده از جمله جنگهای ویرانگر در سطح جهانی در امان نبوده، لکن پیوسته تداوم یافته است.
موفقیت سازمانهای بینالمللی در نیل به اهداف خود علاوه بر منابع درون‌سازمانی و مشارکت و حمایت اعضا، به ساختار و نحوه توزیع قدرت و ثروت در عرصه بینالمللی نیز بستگی تام دارد. به‌عبارت‌دیگر اهداف سازمانی، ساختار حقوقی و قواعد و اختیارات تصمیمگیری در هر نهاد بینالمللی بهویژه نهادهایی که با صلح و امنیت سروکار دارند، تاحدزیادی منعکس‌کننده روابط قدرت و ثروت در میان آنهاست. این روابط همواره در معرض تغییر هستند زیرا ماهیت و نحوه توزیع قدرت و ثروت در حال تحول است. بدین‌لحاظ نهادهای امنیتی بایستی توانایی انعطاف و انطباق با وضعيت متغیر را داشته باشند چراکه درغیراین‌صورت، دچار رکود مي‌شود و دامنة کارآیی و تاثیرگذاری آنها محدود مي‌گردد و به‌تدريج با فاصله‌گرفتن از واقعیات، مشروعیت خود را از دست مي‌دهد.
با توجه به مطالب فوق، برای شناخت و قضاوت در خصوص مشروعیت تصمیمات و اقدامات شورای امنیت سازمان ملل متحد که موضوع بحث این مقاله است، لازم است حداقل به سه جنبه از جوانب آن یعنی مشروعیت سیاسی، اخلاقی، و حقوقی اشاره شود.
مشروعیت سیاسی تصمیمات و اقدامات شورای امنیت
اما از قضا آنچه مانع پیشرفت کار سازمان ملل متحد و شورای امنیت آن شد، نابرابری حقوق و تکالیف کشورهای قدرتمند و ضعیف نبود بلکه سير فزایندة رقابتهای سیاسی ابرقدرتها و اقمار آنها، شورای امنیت را خیلی زود به ورطة تنشهای سیاسی و ایدئولوژیک دوران جنگ سرد کشانید و در نتیجه کارآیی آن را مختل نمود. این وضعیت با فراز و نشیبهای مقطعی موجب شد بیش از چهل سال این شورا نتواند برای مواجهه با بحرانهای بینالمللی اقدامي كارآمد انجام دهد. در این مدت تصميمات شورا درخصوص مسائل و بحرانهاي مهم بين‌المللي، تحت تاثیر مستقیم نفوذ و قدرت ایالات متحده امریکا و اتحاد جماهیر شوروی وتــو مي‌شد. در خصوص بحرانهایی هم که اهمیت کمتری داشتند، یا به‌طور کلیشه‌ای، نیروهای پاسدار صلح به منطقه ــ در بین طرفهای متخاصم، آن هم نوعاً پس از فروکش‌كردن جنگ ــ اعزام مي‌شدند یا به وضع تحریمهای بینالمللی خاصی اکتفا می‌گردید.
پایان جنگ سرد، شورای امنیت را از زنجیرهای بافته از تنشهای شرق و غرب آزاد كرد، اما مشروعیت و کارآمدی آن تحت‌تاثير مقولات و انتظاراتي قرار گرفت كه در دوران جدید پدید آمد. شكل‌گيري اين انتظارات به‌طورعمده از تغییر ساختار قدرت در عرصه بینالمللی، پیدایش پارامترهای جدید برای رقابت در سطح جهانی و افزایش انتظارات جامعه بینالمللی از سازمان ملل متحد در اوضاع جدید نشأت مي‌گرفت. این انتظارات در مجموع مشروعیت و کارآمدی شورای امنیت را هدف قرار داد و فشار افکار عمومی و نیز موضع‌گيري اعضاي سازمان ملل متحد را برای ایجاد تغییر و تحول در ترکیب اعضا، تعداد اعضا، امتیاز وتو اعضاي دائم، محدودکردن حیطه مداخلات آن در مسائل گوناگون، و رهاساختن آن از سیطرة نفوذ امریکا و متحدانش برای توجیه اقدامات سیاسی و نظامی آنان، افزایش داده است.
محورهای مهم این انتظارات را می‌توان در موارد ذیل خلاصه کرد:
1ــ تحول ساختار قدرت و تغییر فضای پیرامونی
جهان در دوران جنگ سرد دچار دگرگونی شد و در نتیجه فشارهای زیرپوست سیاست، اقتصاد، فرهنگ و فناوری اطلاعات بالاخره فضای دوقطبی تحمیلی بر جهان را در هم شکست. مرزهای جغرافیایی کارکرد جداسازی آهنین خود را از دست داد و فروپاشی شوروی و بلوک شرق موجب شد نگاه امنیتی و نظامی حاکم بر روابط بین دولتها جای خود را به نگاهها، نیروهای اجتماعی، نیازهای رفاهی و توسعه مدنی بدهد. الگوی مطلوب در این دوران به‌جای تاکید بر روابط عمودی از بالا به پایین بین دولتها و اتباع آنها، بر توسعه پیوندهای افقی بین مردم با یکدیگر و با حکومتهای‌شان و روابط از پایین به بالا ــ یعنی اينكه مردم دولتها را انتخاب، کنترل و هدایت كنند ــ تاكيد مي‌كرد. مظهر قدرت دیگر فقط انباشت موشک و سلاح هسته‌ای تلقی نمی‌شد، بلکه افکار عمومی جهان قدرت نرم‌افزاری و دستاوردهای آن از جمله آزادی و حق رأی، انتخابات و مردم‌سالاری، رفاه و خدمات اجتماعی، خصوصی‌سازی و سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه ارتباطات و دسترسی به اطلاعات را خواستار شدند و نخبگان بر مسائل مشترک با ابعاد جهانی نظیر حقوق بشر، فقـر، محیط زیست، بهداشت و کنترل جمعیت، مدیریت منابع محدود زمین، ترانزیت گسترده مواد مخدر، تامین انرژی سالم، جنایات سازمان‌یافته، بحران بدهیهای خارجی در کشورهای فقیر، و نظایر آن تاکید ورزیدند.
این تغییرات بستر لازم را فراهم آورد تا عرصه‌های امنیتی، اقتصادی، تجاری، فرهنگی، سیاسی، و اجتماعی در سطح جهان به‌طور پيچيده به هم مرتبط شوند. جهان به‌عنوان یک کل پیچیده موضوع تحلیلهای نوینی قرار گرفت و تشخیص‌ها و تجویزهای جدیدی برای جامعه بشری ارائه گردید. امواج «جهانی‌شدن» ساختار روابط و مناسبات بینالمللی را وارد مرحله جدیدی کرد و فضای پیرامونی این روابط و مناسبات را در مقایسه با دوران جنگ سرد بسیار گسترده ساخت. [7] در این فضا دیگر دولتها به‌عنوان بازیگران بی‌رقیب عرصه بینالمللی، نمی‌توانستند با تکیه بر حاکمیت سیاسی و ملاحظات امنیتی مبهم، تصمیمات و سیاستهای دلخواه خود را به‌طوریکجانبه به‌موقع اجرا كنند و به ائتلاف این یا آن بلوک سیاسی ــ نظامی درآیند و در سیاست داخلی و بینالمللی تاثير مردم و افکار عمومی را نادیده بگيرند. سازمانهای غیردولتی، نهادهای مدنی، نیروهای بازار، صاحبان حرف، اندیشمندان، و جریانهای سیاسی و اجتماعی در بسیاری از مناطق جهان با افزایش آگاهی نسبت به یکدیگر و الگوبرداری و الهام‌گرفتن از هم، در مجموع فضا و عرصه جدیدی، با ویژگیها و استانداردها و سطح توقعات تازه، در دنیا ايجاد کردند و ساختار روابط پیشین خود و دولتها را زير سوال بردند.
در چنین فضايی كه پس از جنگ سرد به‌وجود آمد، سازمان ملل متحد جان دوباره‌ای یافت و پس از چهل‌وپنج سال مجددا نسبت به موفقيت آن اميدهايي شكل گرفت. آرمانهای مندرج در منشور ملل متحد یک بار دیگر مورد اقبال افکار عمومی واقع شد و نسخه‌های جدیدی برای فعالیت دوران جدید آن فراهم آمد. حمله تجاوزکارانه صدام حسین به کویت نیز مورد مناسبی برای همگرایی در سازمان بود و شورای امنیت توانست در موقعیتی ممتاز وظيفه خود را در مواجهه با نقض صلح و امنیت بینالمللی انجام دهد؛ وظيفه‌اي که تنها یک دهه قبل، هنگام تجاوز صدام حسین به ایران از عمل به آن خودداری نمود. با توجه به مطرح‌شدن دیدگاهها و جنبه‌های جدیدی از امنیت بینالملل نظیر «امنیت انسانی» [8] و ضرورت توجه به معیارها و شاخصهای «توسعه پایدار» به‌عنوان زیربنای امنیت جهانی و منطقه‌ای بهویژه در مواجهه با بحرانهای پیش‌آمده در سومالی، رواندا، و یوگسلاوی سابق، و سپس عراق سطح توقعات از شورای امنیت در نظر و عمل افزایش یافت؛ توقعاتی که شورای امنیت اصولا برای برآورده‌ساختن آنها ابزار و لوازمی در دست نداشت و نيز اراده سیاسی اعضاي دائم شورا با آن سازگار و هماهنگ نبود. [9] لذا واگذاری بخشی از اختیارات شورا به امریکا و متحدان سیاسی ــ نظامی آن در اوضاعي که روسیه و چین نیز به مشی بی‌تفاوتی و حاشیه‌ای برای خود بسنده کرده بودند، به‌صورت یک روش نادرست و پرمخاطره آغاز گردید.
آسیب جدی این روش مستقیماً بر اعتبار و مشروعیت شورای امنیت وارد گردید و به‌تدریج وجهه و جایگاه آن را به نهادي دنباله‌رو و ابزاري براي صدور قطعنامه‌های مطلوب امریکا و متحدانش تقلیل داد. برتری‌یافتن منافع و مصالح سیاسی یکجانبه و گروهی بر رعایت منافع عمومی جامعه بینالمللی در عملکرد شورای امنیت، نخبگان و ناظران امور بینالمللی را به این باور رساند که جایگاه آن به‌هیچ‌وجه با آهنگ تحول ساختاری و تغییر فضای پیرامونی آن در جهان سازگار و هماهنگ نیست و لذا باید برای ایجاد تغییر و بازسازی در خود شورا، راهکارهایی جستجو کرد.
موضوع دیگری که درباره تحول ساختاری و تغییر فضای پیرامونی برای کارکرد شورای امنیت حائز اهمیت میباشد، تغییرات مهمی است که در ساختار توزیع قدرت در جهان بهویژه پس از جنگ سرد به وقوع پیوست و طی آن قدرتهای نوینی مانند ژاپن و آلمان در صحنه بینالمللی ظهور کردند که موقعیت سیاسی و دیپلماتیک و تاحدی توان نظامی آنها و نیز وزن آنها در عرصه اقـتصاد و تجارت جهـانی، و همچـنین سهم آنان در تولید و بهره‌وری از دانش و فناوری روز از برخی دولتهای عضو دائم شورای امنیت مانند فرانسه و انگلستان برتر و تعیین‌کننده‌تر است. با توجه به افول قدرت فرانسه و انگلستان در جهان، استمرار حضور آنها در شورای امنیت به‌عنوان اعضای دائم و صاحب امتیاز وتـو ــ که حاکی از روابط قدرت در بیش از شصت سال پیش است ــ می‌تواند نمادی از ایستایی و منطبق‌نبودن وضع این شورا با واقعیات پیرامون آن محسوب شود. ازسوی‌دیگر بازیگرانی همچون اتحادیه اروپا، گروه هشت کشور صنعتی، و همگرایی نهادینه سه‌جانبه بین امریکا، اروپا و ژاپن، رفته‌رفته در شکل‌دادن به جریانهای مهم قدرت، ثروت، و دانش در جهان تاثیرگذاری بیشتری از هریک از کشورهای روسیه و انگلیس و فرانسه به‌تنهایی، کسب کرده‌اند. این بازیگران جدید هریک به فراخور موقعیت خویش درصدد کسب امتیازات و تاثیرگذاری بیشتر بر تصمیمات جهانی از جمله در شورای امنیت هستند و طرحهای پیشنهادی برای اجراي اصلاحات در ساختار و ترکیب اعضای شورای امنیت در بسیاری موارد متضمن این ملاحظات میباشد.
2ــ تقویت نمایندگی
این مساله که تعداد و ترکیب اعضای شورای امنیت، اعم از اعضاي دائم و غیردائم ــ که طی سالیان متمادی بي‌تغییر باقی مانده است [10] ــ تا چه حد می‌تواند وظيفه نمایندگی جامعه بینالمللی را در تصمیم‌گیریها و اقدامات خطیر در خصوص صلح و امنیت بینالمللی انجام دهد، موضوعی است که برای ارزیابی مشروعیت تصمیمات و اقدامات آن حائز اهمیت بسیار است. به لحاظ کمّی، نسبت میان تعداد اعضای شورای امنیت به شمار کشورهای عضو در سازمان ملل متحد از ابتدای تاسیس تاکنون، از یک به پنج، به یک به سیزده کاهش یافته است. به‌لحاظ کیفی نیز تعداد و ترکیب اعضا، بهویژه اعضاي دائم شورا را به‌سختی می‌توان نماینده جامعه بینالمللی دانست. چنانچه امکان گزینش سیاسی برای کشورهای عضو سازمان ملل متحد فراهم آید، بدون تردید ترکیب اعضاي شورای امنیت دگرگون خواهد شد.
برای مثال، انگلستان و فرانسه که به دليل موقعیت سیاسی خود در دوران پس از جنگ اول جهانی و تاحدی پس از جنگ دوم جهانی، توانستند به‌عنوان نمایندگان اروپا به موقعیت ممتاز عضویت دائم و دارابودن امتیاز وتو دست یابند، اینک در معادلات جهانی آن وزن و موقعیت را ندارند. تحولات عمده‌ای که با پیدایش جامعه اروپا و تکامل آن به شکل اتحادیه اروپا در عرصه سیاسی این قاره حاصل شده، جایگاه این دو کشور را تضعیف کرده و اهميت آنها را تقلیل داده است. روسیه نیز که زمانی به‌خاطر هیمنة اتحاد جماهیر شوروی از این امتیازات برخوردار گردید، اینک از قدرت و تاثیرگذاری سابق بی‌بهره است. دولتهای مهم دیگر نظیر ژاپن، هند، برزیل و آفریقای جنوبی که طی دهه‌های اخیر در سطوح منطقه‌ای از لحاظ موقعیت سیاسی و قدرت تاثیرگذاری بر مناسبات بینالمللی رشد کرده‌اند، نیز ترکیب اعضای شورای امنیت را بدون حضور خود نامتعادل می‌دانند و برای تغییر آن تلاش می‌کنند. كشورهای مهم جهان اسلام نیز از فقدان نمایندگی شورای امنیت برای انعکاس نگرانیها و دل‌مشغولیهای آنان ناراضی هستند.
کوفی عنان در سال 2005 دستور کار جامعی با عنوان «آزادي گسترده‌تر» برای ایجاد تحول در سازمان ملل متحد از جمله در شورای امنیت پیشنهاد کرد که براساس آن لازم است به موضوع مهم افزایش تعداد اعضاي شورای امنیت پرداخته شود و از همه اعضا دعوت کرد که برای رسیدن به اجماع دراینخصوص تلاش کنند. وی برای تحکیم نظرات خود بر «اعلامیة هزاره» استناد نمود که براساس آن دولتها توافق کرده‌اند تا با تشریک مساعی برای نیل به «رفرم جامع در شورای امنیت از همه جنبه‌ها» تلاش کنند و بکوشند تا مشروعیت شورای امنیت را از طریق تقویت نمایندگی گسترده‌تر جامعه بینالمللی به‌عنوان یک کل متحد و رویارویی با مسائل سیاسی زمان حال و آینده افزایش دهند. [11]
3ــ حقوق دموکراتیک و امتیاز وتو
امتیاز وتو برای اعضای دائم شورای امنیت نیز موضوعی است که دامنه و کیفیت نمایندگی این شورا از سوی جامعة بینالمللی را بهشدت محدود کرده است. در سایه دموکراسی و حاکمیت‌یافتن آراي مردم در سطوح مختلف ملی، بینالمللی، و جهانی، این توقع در افکار عمومی پیدا شده است که ظرفیت لازم برای اعمال ساز و کارهای دموکراتیک و مبتنی بر آراي آزاد نهتنها در سطح ملی و انتخابات محلی بلکه در سازمانهای بینالمللی از جمله در شورای امنیت ملل متحد نیز ایجاد شود و به‌منظور مبارزه با تبعیض، امتیازهایی مانند عضویت دائم در شورای امنیت و برخورداری از امتیاز وتو براساس قدرت نظامی یا ثروت انباشته برخی از کشورها نباشد. در تصمیم‌گیریها و اقدامات شورای امنیت علیه دولتهای تحت حکومت میلوسویچ، طالبان و صدام حسین از آرمانهایی نظیر آزادسازی، برقراری دموکراسی و مشارکت مردم در تعيین سرنوشت خود سخن به میان می‌آید، در صورتي كه در شوراي امنيت امتياز وتو منجر مي‌شود اقلیت کوچک غیرمنتخبی نظیر اعضاي دائم شورای امنیت از طريق الیگارشی تحمیلی خود بر اعضاي بزرگترین سازمان بینالمللی ــ که نماد چندجانبهگرایی و مشارکت در زمامداری جهانی است ــ تصمیمات خود را در غیاب ساز و کارهای دموکراتیک اتخاذ کند و به‌موقع اجرا گذارد. همين امر نشان‌دهنده تضادی است که پایه‌های مشروعیت این نهاد، از جمله نمایندگی آن از سوی جامعه بینالمللی را، با بحران مواجه میکند.
در پرتو تحولات بنیادینی که پس از جنگ سرد در روابط بینالملل رخ داده و مسائل جدیدی که در برابر جامعة جهانی مطرح گردیده است، تقریبا همه اعضاي سازمان ملل متحد درخصوص اصل تغییر ترکیب و جایگاه قدرت و روش تصمیمگیری در شورای امنیت اتفاق نظر دارند. لکن پیشنهادات و طرحهای آنان برای عملی‌ساختن این مهم بسیار متفاوت است و بههمینجهت به‌رغم بحث و بررسی، تشکیل گروه کاری و... طی پانزده سال گذشته این موضوع پیشرفت چندانی نداشته است. مهمترین مانع بر سر پیشرفت این مذاکرات و پیشنهادات، مقاومت اعضاي دائم شورای امنیت در مقابل اصلاحاتی است که طی یک فرآیند دموکراتیک برای تقویت مشارکت کشورهای بیشتر در تصمیم‌گیریها، قدرت و امتیازات ویژة آنان را به نوعی محدود خواهد کرد.
مشروعیت و اعتبار حقوقی تصمیمات و اقدامات شورای امنیت
1ــ التزام به اهداف و اصول سازمان ملل متحد
بند 2 ماده 24 منشور مقرر داشته است که شـورای امنیت در اجرای وظـایف خود باید طبق «مقاصد و اصول ملل متحد» عمل کند. فصل اول منشور ملل متحد در مقام بیان «مقاصد و اصول»، نخستین مقصود سازمان ملل متحد را حفظ صلح و امنیت بینالمللی عنوان کرده و مقرر داشته است که سازمان اقــدامات دسته‌جمعی مؤثر خود را در این زمیـنه «بر طبق اصول عدالت و حقوق بینالملل» به اجرا درآورد. اهداف و مقاصد دیگری که در ماده 1 منشور به آنها تصریح شده، عبارت‌اند از: توسعه روابط دوستانه در بین ملل بر مبنای احترام به اصل تساوی حقوق و خودمختاری ملل؛ حصول همکاری بینالمللی در حل مسائل بینالمللی در زمینه‌های گوناگون؛ و فراهم‌آوردن مرکزی برای هماهنگ‌کردن اقدامات ملل جهان برای نیل به اهداف مشترک. التزام عملی به اصول و اهداف ملل متحد معیـار مهمی برای ارزیابی و قضاوت درخصوص مشروعیت حقوقی تصمیمات و اقـدامات شـورای امنیت میباشد. چرا که این شورا یکی از مهمترین ارکان سازمان ملل متحد محسـوب میشود و چنانچه در عمل پایبند به اهداف و اصول مطرح در منشور نباشد، نخواهد توانست دیگر ارکان یا اعضاي ملل متحد را به‌طور مشروع و مؤثر به چنین التزامی ترغیب یا ملزم نماید.
چنانچه بخواهیم یک نمونه اخیر از تصمیمات شورای امنیت را عنوان كنيم که به‌نظر می‌رسد بي‌توجه به مطابقت آن با اصول عدالت و حقوق بینالملل اتخاذ شده و ممكن است به‌جای حفظ صلح و امنیت بینالمللی به نوعی بحران‌سازی و افزایش تنش در صحنه بینالمللی منجر شود، می‌توانیم به صدور قطعنامه 1676 این شورا در خصوص دانش و فناوری انرژی هسته‌ای در ایران اشاره کنیم. به‌لحاظ رعایت اصل عدالت، لازم است توجه شود که در سطح منطقه خاورمیانه و جنوب غرب آسیا، شورای امنیت تاکنون نسبت به برنامه هسته‌ای رژیم صهیونیستی، از خود عكس‌العملي نشان نداده است. درحالي‌كه مقامات آن رژيم هرگز ماهيت نظامي برنامه هسته‌اي خود و نيز گزارشهاي دال بر توليد و انباشت سلاحهاي هسته‌اي را انكار نكرده‌اند. با وجود اين و نيز به‌رغم تجاوزات مکرر نظامی این رژیم به همسایگان حتی ابراز نگرانی برای حفظ و صلح امنیت بینالمللی صورت نگرفته است. این شورا همچنین در قبال بحرانی که در پي آزمایشات هسته‌ای و تولید موشکهای حمل‌کننده آنها از سوي پاکستان و هندوستان پیش آمد، تصمیم یا اقدام شایسته و مورد انتظاری از خود نشان نداد. اما در خصوص برنامه هسته‌ای ایران که بنا بر گزارشهای آژانس بینالمللی انرژی اتمی ماهیت نظامی آن به اثبات نرسیده و صرفاً در ابعاد پژوهشی و غنی‌سازی غیرصنعتی انجام گرفته است، شورا بدون مراعات هرگونه توازن منطقی و توجه به اصل عدالت در قطعنامه مزبور، صرفاً با تمسک به برخی ابهامات سخن از زمینه‌های تهدید علیه صلح و امنیت بینالمللی به میان آورده است.
از لحاظ حقوق بینالملل نیز تصمیم شورای امنیت در قالب قطعنامه يادشده توجیهی ندارد. زیرا اولا اقدامات و پژوهشهای ایران در چارچوب معاهده رسمی و معتبر «منع تکثیر سلاحهای هسته‌ای» انجام شده و هیچگونه تخطی یا نقض مفاد این معاهده توسط ایران اثبات نشده و ثانیا تمهیدات و اقدامات اضافی نظیر اجرای مفاد پروتکل الحاقی به اين معاهده و بازرسیهای گسترده توسط کارشناسان آژانس بینالمللی انرژی برای تشخيص صلح‌آمیزبودن برنامه هسته‌ای ایران صورت گرفته است. براین‌اساس، زمینه‌سازی برای توسیع دایره مفهوم تهدید علیه صلح و امنیت بینالمللی از سوی شورای امنیت به مواردی از دانش و پژوهش که تاکنون هیچ دلیلی بر غیرصلح‌آمیزبودن آن ارائه نشده، فاقد هرگونه توجیه حقوقی و مطابقت با اصول حقوق بینالملل محسوب میشود و نخستین آثار این‌گونه اقدامات غیرموجه حقوقی، متوجه مشروعیت حقوقی آن شورا خواهد شد.
2ــ التزام به حیطه اختیارات قانونی براساس منشور ملل متحد
بر اساس بند 1 ماده 24 منشور ملل متحد مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بینالمللی به شورای امنیت واگذار شده و اعضاي سازمان موافقت کرده‌اند که این شورا در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت برعهده دارد، «از طرف آنان» اقدام نماید. بدین‌ترتیب، شورای امنیت به «نمایندگی از جامعه اعضاي سازمان» و براساس مفاد منشور، قدرت و اختیارات وسیعی برای حفظ صلح و امنیت بینالمللی دارد. اما دامنة این قدرت و اختیارات نامحدود نیست بلکه با مواد قانونی مندرج در خود منشور و با حقوق بینالملل مدون و قواعد حقوق عرفی بینالمللی محدود شده است. به‌طوری‌که مشروعیت این قدرت و اختیارات در گرو رعایت آن حدود قانونی میباشد. مشروعیت تصمیمات و اقدامات شورای امنیت در گرو التـزام عملی به حدود مقرر در منشور ملل متحد، حقوق بینالملل و نیز مبانی و اصولی است که مورد وفاق اعضاي این سازمان بینالمللی قرار گرفته است.
درواقع اعضاي سازمان ملل متحد به موجب ماده 25 منشور که تصريح مي‌كند «اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را طبق این منشور قبول و اجرا نمایند»، تعهد به اجرای تصمیمات آن شورا را به شرط «مطابقت با منشور» پذیرفته‌اند، و لذا در صورت تشخيص عدول شورای امنیت از حیطه اختیارات قانونی خود، از نظر حقوقی محق خواهند بود که از موافقت و اجرای آن سر باز زنند. از جمله مواردی که در منشور ملل متحد با صراحت و تاکید بیان گردیده است، مفاد بند 7 ماده 2 منشور ملل متحد میباشد که مطابق آن «هیچ‌یک از مقررات مندرج در این منشور، ملل متحد را مجاز نمی‌دارد در اموری که ذاتاً جزو صلاحیت داخلی هر کشوری است، دخالت نماید.» باید پذیرفت که در اثر ارتباطات فزاینده در عرصه‌های گوناگون و رشد آگاهی جمعی در میان ملتها و جهانی‌شدن تعاملات بشری، دیگر استناد به اصل حاکمیت انحصاری دولتها و قلـمرو جغرافیایی آنها در همه موارد نمی‌تواند مانـع اقـدامات لازم از سوی مـراجع ذی‌صلاح بینالمللی شود، لکن تا زماني که شورای امنیت در چارچوب منشور ملل متحد تصمیمات و اقدامات خود را توجيه مي‌كند و مشروعیت قانونی خود را از مشروعیت حقوقی منشور کسب میکند، به‌لحاظ حقوقی مجاز نیست از نص تصريح‌شده آن عدول نماید.
3ــ پرهیز از تصمیمات و اقدامات تبعیضآمیز
در اوضاعي که نگرانیها نسبت به کارکرد و عملکرد شورای امنیت بهویژه پس از جنگ سرد رو به افزایش بوده، شاید مهمترین منبع نگرانی برای جامعه جهانی دراینخصوص، تصمیمات و اقدامات تبعیضآمیز و کاملا سیاسی آن در مواقع گوناگون بوده که مشروعیت حقوقی و قانونی آن را بهشدت متزلزل کرده است. تبعیضآمیزبودن تصمیمات شورای امنیت نهتنها ناشی از اعمال امتیاز وتو از سوی اعضاي دائم آن میباشد که درواقع آنان و دولتهای تحت حمایتشان را از دایرة شمول تصمیمات مستثنی میکند، بلکه از اعمال فشار سیاسی دولتهای قدرتمند عضو شورا برای نفوذ در رأی و ارادة دیگر اعضا نیز ناشی میشود.
نمونه بارز تصمیمات شورای امنیت که به‌طور آشکار با وظایف و مسئولیتهای آن در چارچوب منشور ملل متحد در تضاد بوده و با استانداردهای دوگانه و تبعیضآمیز اتخاذ شده است، قطعنامه دیرهنگام و حداقلی 1701 مربوط به آتشبس میان رژیم صهیونیستی و لبنان مي‌باشد. مسئولیت شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بینالمللی یا بازگرداندن صلح پس از نقض آن، یک مسئولیت فوری و متناسب با وضعيت بحرانی است و در زماني که به مراکز مسکونی و غیرنظامی تهاجم مي‌شود، هیچگونه توجیه حقوقی برای تاخیر در تصمیمگیری و اقدام وجود ندارد. در وضعي که سیاستهای اعلامی ایالاتمتحده در حمایت از رژیم صهیونیستی حاکی از حمایت آن کشور از نقض صلح و تجاوز به تمامیت ارضی لبنان و کشتار غیرنظامیان در جنوب این کشور بود، عدم اقدام شورای امنیت نزد افکار عمومی جهان، نتوانست جز همسویی با سیاستهای امریکا، بازگذاردن دست متجاوز و تبعیض علیه لبنان به گونه دیگری تفسیر و تلقی شود. ضمناینکه عدم کارآیی شورا را در مواجهه با بحرانهای بینالمللی به نمایش گذارد و از این زاویه نیز مشروعیت تصمیمات و اقدامات آن را خدشهدار نمود.
مشروعیت و اعتبار اخلاقی تصمیمات و اقدامات شورای امنیت
البته جهت‌گیری افکار عمومی ممکن است تحت تاثیر القائات رسانه‌های جمعی و فراگیر، در مقاطعی از زمان در قبال برخی وقایع و بحرانهای بینالمللی منحرف گردد یا به بی‌تفاوتی کشیده شود. همچنین ممکن است قدرتهای سیاسی با تفسیرهای منفعت‌طلبانة موضوعاتي همچون «جامعه بینالمللی» و «جامعه بشری» از ابهام موجود در آنها سوءاستفاده كنند. اما داوریهای افکار عمومی معمولا در بستر زمان خود را نشان میدهد و منطق منصفانه و فطری موجود در آن، در برابر منطق زورمدارانه سیاست خود را نشان میدهد، هرچند نتواند آن را در کوتاه‌مدت تحت‌الشعاع قرار دهد. حرکتهای خودجوش مردم کشورهای مختلف جهان، از امریکا تا اروپا، آفریقا و آسیا، در اظهار مخالفت با اقدامات یکجانبه ایالات متحده امریکا در جنگ‌افروزی در خاورمیانه، عراق، و افغانستان با روشهایی که متضمن خسارتهای سنگین جانی، مادی و معنوی برای مردم این کشورها است و صرفاً توجیه‌گر ادامه حضور نظامی امریکا و متحدانش در منطقه میباشد، در اشکال مختلفی همچون تظاهرات خیابانی گسترده، تحصن و درگیری با نیروهای امنیتی، طومارهای اینترنتی، و... نمود پیدا کرد، اما اين تنها بخش کوچکی از بروز نیروهای مردمی و افکار عمومی است که در برابر فشار سیاسی ایستادگی کردند و به انفعال و عدم اقدام نهادهایی همچون شورای امنیت ملل متحد اعتراض نمودند. این‌گونه اعتراضها و داوریها، مآلاً در میزان اعتبار و مشروعیت اخلاقی شورای امنیت که گاهی دایره اقدامات خود را آنچنان گسترش میدهد که تمام شئون سیاسی، اقتصادی و بینالمللی یک کشور را دربرمی‌گیرد و گاه چنان بی‌تفاوت و منفعل می‌ماند که حتی بیانیه رسمی هم صادر نمی‌کند، نزد افکار عمومی و جامعه مدنی جهانی اثر منفی و کاهنده دارد.
نتایج یک نظرسنجی جامع که توسط خبرگزاری بی‌بی‌سی در خصوص ضرورت تغییر در ترکیب شورای امنیت در سطح بيست‌وسه کشور جهان صورت گرفته، حاکی از آن است که افکار عمومی جهانی به‌طور فراگیر و بهشدت حامی ایجاد تغییر و تحول در شورای امنیت هستند تا بر کارآیی و مشروعیت سازمان ملل متحد افزوده شود. تغییرات مورد نظر شرکت‌کنندگان در این سنجش علمی به‌طور عمده افزایش شمار اعضاي دائم شورا و الغا یا محدودکردن امتیاز وتو برای اعضاي دائم این شورا و تقویت روشهای دموکراتیک برای تصمیمگیری بوده است. بخشی از یافته‌های این نظرسنجی جامع علمی در نمودار نشان داده شده است: [12]
نتیجه
اگرچه این وضعیت، یعنی ناکارآمدی شورای امنیت ملل متحد در ایفای وظیفة اصلی خود که حفظ صلح و امنیت بینالمللی است، امری تازه نیست اما در برهه‌های مختلف زمانی شدت و ضعف داشته است. بااین‌حال در فضای کنونی روابط بینالملل، با گذشت زمان اين مساله بيشتر نمايان مي‌شود كه جایگاه و عملکرد شورای امنیت با بحرانهای بینالمللی تناسب ندارد و همين امر آن را در معرض بحرانهای سیاسی، حقوقی، و اخلاقی مربوط به مشروعیت و کارآیی قرار میدهد.
پي نوشت :
* استاد دانشگاه و پژوهشگر امور بینالملل.
[1]ــ پرواضح است که در چارچوب بحث حاضر، اصطلاح «مشروعیت» به معنی انطباق یک قاعده یا رویه با مبانی شرعی و دینی و بهویژه شرع مقدس اسلام نیست بلکه به‌عنوان یک پدیده و مفهوم اجتماعی و اخلاقی در بستر سیاسی مورد بحث قرار گرفته است.
[2] - Thomas M. Franck, “The Emerging Right to Democratic Governance,” American Journal of International Law 86, January 1992, p. 50
[3] - Earnst B. Haas, When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations, Berkeley: University of California Press, 1990, p. 87
[4]ــ برای مطالعه در این زمینه رك:
Inis Claude Jr., “Collective Legitimization as a Poltical Function of the United Nations,” International Organization 20, Summer 1966
[5] ــ رك:
Harold K. Jacobson, Networks of Interdependence: International Organizations and the Global Political System, Second Ed., McGraw-Hill Publishing Company, 1984
[6]ــ برای مطالعه تاریخی در زمینه مذاکرات دولتهای کوچک و ضعیف با دولتهای فاتح جنگ دوم جهانی در کنفرانس سانفرانسیسکو رك:
Ruth B. Russell, A History of the United Nations: The Role of the United States 1940-1945, Washington D.C. Brookings Institution, 1958, pp. 656-665.
[7]ــ برای مطالعه تطبیقی تحولات سیاست و حقوق بینالملل در عرصه جهانی رك: مسعود اسلامی، «تعامل حقوق و روابط بينالملل در عصر جهاني‌شدن»، فصلنامة سياست خارجي ويژه جهاني‌شدن، سال چهاردهم، تابستان 1379، صفحات 526 ــ 497
[8]ــ برای مطالعه پیرامون مفهوم امنیت انسانی رك:
Human Security Center, Human Security Report 2005: War and Peace in the 21st Century, (Oxford University Press, USA; Rev Ed edition, 2006); Caroline Thomas, Global Governance, Development and Human Security (Pluto Press, 2001)
9ــ یکی از نمودها و پیامدهای عدم کارآیی شورای امنیت شمار رو به افزایش قطعنامههایی است که این شورا صادر می‌كند اما در عمل بلا اقدام رها میشود. نتایج یک پژوهش علمی نشان میدهد که تا فوریه 2003 حدود یکصد قطعنامه صادره از سوی شورای امنیت مورد بیاعتنایی قرار گرفته و بدون اقدام ماندهاند. اکثر این قطعنامهها را متحدان نزدیک امریکا نقض‌كرده و به آنها توجهی نكرده‌اند. برای مطالعه بیشتر رك:
Stephen Zunes, “United Nations Security Council Resolutions Currently Being Violated by Countries Other than Iraq”, http://www.fpif.org
[10]ــ شمارش اعضاي شورای امنیت طی شصت سال گذشته تنها در یک نوبت در سال 1965 صورت گرفته است و به‌موجب آن تعداد اعضای غیردائم از شش به ده افزایش یافت.
[11] ــ رك: http://www.un.org/largerfreedom/summary.html
[12]ــ برای آگاهی بیشتر رك:
23 Nation Poll Finds Strong Support for Dramatic Changes at UN
http://www.worldpublicopinion.org
