اتحاديه اروپا در عرصه خاورميانه
نويسنده: بهزاد احمدي لفوركي
1. سياست همسايگي اروپا
اتحاديه اروپا طي دهه هاي گذشته و به ويژه از دهه 1970 به اين سو و با شكل گيري «همكاري هاي سياسي اروپايي» توافقنامه ها و پيمان هاي مختلفي را با كشورها و ترتيبات منطقه اي مختلف به امضا رسانده است. با پايان يافتن جنگ سرد در دهه 1990 و فروپاشي بلوك شرق، اتحاديه اروپا با كشورهاي شرقي همسايه خود موافقتنامه هاي مختلفي را امضا كرد. از آن جمله مي توان به برنامه «مساعدت به احياي اقتصادي لهستان و مجارستان(PHARE) اشاره كرد كه در سال 1989 از سوي جامعه اروپا به اجرا درآمد و گسترش آن به ديگر كشورهاي اروپاي مركزي و شرقي از سال 1991 و امضاي توافقنامه هاي همكاري، موسوم به موافقتنامه هاي اروپا را درپي داشت. با قطعي شدن گسترش اتحاديه اروپا و افزايش اعضا از 15 به 25 و افزوده شدن تعدادي از كشورهاي شرق و مركز اروپا به اتحاديه از سال 2004، سياست همسايگي اتحاديه اروپا مطرح شد و در سال 2003 و در آستانه گسترش اتحاديه به اجرا درآمد. هدف كلي اين سياست رفع نگراني بالقوه از تبديل شدن مرزهاي اتحاديه اروپا به ديواري حائل بين اتحاديه و همسايگان آن و ايجاد حلقه اي از كشورهاي دوست از مراكش تا روسيه و قفقاز است.
اين سياست بر ترويج ثبات در داخل كشورهاي همسايه و در روابط آنها با اتحاديه اروپا و توسعه اقتصادي و سياسي اين كشورها تاكيد مي كند. در واقع كشورهاي شامل اين سياست بدون آنكه به عضويت اتحاديه اروپا درآيند از روابط نزديك با آن برخوردار مي شوند و مي توانند در چهارچوب اين سياست از موافقتنامه و امتيازات مختلف همچون اولويت در مناسبات اقتصادي و تجاري بهره مند شوند. محدوده اجرايي سياست همسايگي اتحاديه اروپا كشورهايي را در بر مي گيرد كه يا در همسايگي اتحاديه اروپا قرار دارند و يا در آينده و در ادامه فرايند گسترش به عضويت اتحاديه در خواهند آمد. اين سياست در حال حاضر كشورهاي الجزاير، ارمنستان، آذربايجان، بلاروس، مصر، گرجستان، اردن، لبنان، ليبي، مولداوي، مراكش، فلسطين، سوريه، تونس، اوكراين و رژيم صهيونيستي را در بر مي گيرد. اگرچه روسيه نيز همسايه اروپاست اما روابط اتحاديه با آن بيشتر از طريق مشاركت استراتژيك پيش برده مي شود تا سياست همسايگي. سياست همسايگي اتحاديه اروپا از طريق انعقاد موافقتنامه هاي دوجانبه و در چهارچوب قراردادهاي همكاري و مشاركت ميان اتحاديه اروپا و كشورهاي هدف اجرا مي شود.(1)
1-1. مبناي طرح سياست همسايگي
سياست همسايگي اتحاديه اروپا در حالي مطرح شد كه اتحاديه اروپا در حال گسترش به شرق بود. پيوستن اعضاي جديد در سال 2004 كه با پيوستن كشورهاي ديگري از جمله بلغارستان و روماني در سال 2008 دنبال شد سبب گرديده تا اتحاديه اروپا در چالش هاي به ارث رسيده از دوران كمونيسم با همسايگان غربي شوروي سابق سهيم شود. در نتيجه اينگونه احساس مي شد كه اتحاديه اروپا نيازمند مجموعه اي از سياستها براي مواجهه با مسائل ناشي از گسترش مي باشد؛ مجموعه اي كه البته به همسايگان غربي منحصر نمي شد و ديگر همسايگان و كشورهاي مجاور را در بر مي گرفت. بنابراين مبناي منطقي ايجاد چنين سياستي برگرفته از منطق گسترش بود: «به هر ميزان كه همگرايي و همكاري بين كشورها افزايش و حوزه صلح، توسعه اقتصادي و دموكراسي گسترش يابد، اتحاديه از ثبات و امنيت بيشتري برخوردار خواهد بود».
پيشنهاد اوليه طرح كه از سوي كميسيون اروپا مطرح شد، مواردي را همچون بهره مندي كشورهاي مشمول سياست از مشاركت در بازار داخلي اتحاديه اروپا و همگرايي بيشتر با اين كشورها در جهت آزادسازي موضوعاتي همچون نقل و انتقال آزاد شهروندان، كالاها، خدمات و سرمايه، همكاري در زمينه هاي انرژي و حمل و نقل و مبارزه با تروريسم در بر مي گرفت. در نهايت در سياست مصوب از سوي شوراي اتحاديه اروپا موارد ديگري به اين همكاري ها افزوده شد: همكاري و گفتگوي موثر سياسي، حمايت از پيوستن اين كشورها به سازمان جهاني تجارت، همكاري در زمينه مهاجرت قانوني شهروندان كشورهاي مشمول سياست، همكاري در زمينه مبارزه با تهديدات امنيتي مشترك، همكاري در زمينه مديريت بحران، ارتقاي همكاري هاي فرهنگي و تفاهم متقابل، همگرايي و همكاري بيشتر در زمينه هاي مربوط به منطقه اروپايي پژوهش، مبارزه با قاچاق مواد مخدر و جرايم سازمان يافته، ارتقاي همكاري ها در زمينه هاي آموزشي، علمي و فناوري و ارتقاي همكاري ها در زمينه حفاظت از محيط زيست.
به دو دسته عوامل خارجي و داخلي مي توان به عنوان انگيزه اصلي تدوين اين سياست در اتحاديه اروپا اشاره كرد: از نظر خارجي بسياري از كشورهاي مجاور به مشكلات مربوط به ثبات سياسي دچارند، تقريباً تمامي آنها صادر كننده نيروي كار و همچنين مهاجران غيرقانوني هستند، اين كشورها به عنوان مجاري ترانزيت مهاجران غيرقانوني از ساير كشورها محسوب مي شوند، توليد ناخالص داخلي آنها در مقايسه با اتحاديه اروپا بسيار پايين است، همسايگان جنوبي با فشار بالاي جمعيتي مواجهند و تعدادي از اين كشورها بجز در مورد انرژي در ساير موارد واردكننده صرف محسوب مي شوند.
در كنار اين عوامل خارجي دو عامل توجيهكننده در داخل اتحاديه نيز براي تدوين اين سياست وجود داشته است: اين سياست امكان مناسبي براي گردآوري ابزارهاي سياست خارجي اتحاديه اروپا در خصوص كشورهاي مجاور تحت يك چتر واحد و جهت دهي متحد به آنها مي باشد. بنابراين سياستها و طرحهاي مختلفي كه در چهارچوب موافقتنامه هاي همكاري با كشورهاي مديترانه، اروپاي شرقي و قفقاز جنوبي امضاء شده است، تحت يك سياست واحد و منسجم جمع آوري مي شود. دوم اينكه اين سياست مي تواند وجهه اتحاديه اروپا را به عنوان يك قدرت منطقه اي ارتقا دهد. اتحاديه اروپا هم اكنون ازنظر اقتصادي و در چهارچوب ارائه مساعدت هاي اقتصادي بازيگري مهم محسوب مي شود، اما اين توانمندي به خوبي با قدرت و نفوذ سياسي عجين نشده است. اتخاذ سياستهايي همچون سياست همسايگي مي تواند به تحقق اين امر كمك كند. البته توجه به اين امر ضروري مي نمايد كه اينگونه سياستها در صورتي از نظر سياسي تاثيرگذار خواهند بود كه مقتضيات امنيتي اتحاديه اروپا را نيز مد نظر قرار داده و با استراتژي امنيتي اروپا هماهنگ باشند.(2)
2-1. چالش هاي فراروي سياست همسايگي
يكي از نكات محوري استراتژي امنيتي اروپا كه در دسامبر 2003 به تصويب رسيد، لزوم ايجاد كمربندي از كشورهاي بهره مند از حكومتهاي كارآمد در حاشيه اتحاديه اروپاست. در تمامي كشورهاي شرقي اتحاديه اروپا نتيجه بيش از يك دهه «گذار» از كمونيسم فقر جامعه، صنعت زدايي و رشد ساختارهاي اليگارشي قدرت بوده است. با توجه به اين مسائل در حال حاضر چالشهاي امنيتي پيش روي اتحاديه اروپا از چهار بعد برخوردار است:(3)
وابستگي متقابل: اتحاديه اروپا نمي تواند خود را جدا از همسايگان خود تلقي كرده و نسبت به مسائل امنيتي آنها بيتوجه باشد. بنابراين مسائل امنيتي اين كشورها در ابعاد مختلف سياسي، اقتصادي و اجتماعي به نوعي چالش اتحاديه اروپا نيز تلقي مي شود.
پيچيدگي: چالشهاي امنيتي گستره متنوعي را شامل امور اجتماعي و قضايي، جرايم سازمان يافته، تروريسم بين المللي، مسائل مربوط به سياست خارجي و امنيتي مشترك همانند سلاح هاي كشتار جمعي، منع تكثير سلاح هاي هسته اي و حل و فصل بحران و مسائل ديگري همچون فساد مالي و توسعه پايدار در بر مي گيرد.
نحوه تعامل با همسايگان: نحوه ايجاد توازن ميان اتخاذ سياست هاي انقباضي و انبساطي در تعامل با همسايگان به چالش براي اتحاديه اروپا تبديل شده است.
عدم تمايل برخي از همسايگان به همكاري: تمامي كشورهاي شامل سياست همسايگي از ميزان تمايل برابر براي همكاري با اتحاديه اروپا برخوردار نيستند. از جمله اين كشور بلاروس است كه هنوز موافقتنامه اي را با اتحاديه اروپا در چهارچوب اين سياست امضا نكرده است. با توجه به اينكه اين كشورها در همسايگي اتحاديه اروپا قرار دارد، اين موضوع مي تواند به عنوان چالشي براي سياست همسايگي مطرح باشد.
3-1. وضعيت كنوني و چشم انداز آتي
سياست همسايگي اروپا به لحاظ رسمي، قرار نبود جايگزين روند بارسلون شود بلكه قرار بود آن را تقويت و كامل نمايد. با اين وجود اين سياست از همان آغاز مورد انتقاد قرار داشت. هدف سياست همسايگي اروپا اين است كه كشورهاي همسايه اي كه امكان عضويت در اتحاديه را ندارند به خاطر انجام اصلاحات سياسي، اقتصادي و سازماني با همكاري نزديك سياسي و اقتصادي پاداش دهد. مهمترين بنيان تحقق اهداف مذكور مبتني بر برنامه هاي اقدام 3 تا 5 ساله اي است كه مورد توافق دو جانبه اتحاديه اروپا و كشورهاي همسايه مي باشند. در حالي كه جهت گيري اصلي سياست همسايگي اروپا به سمت كشورهايي است كه به واسطه گسترش رو به شرق اتحاديه در مجاورت آن قرار گرفته اند، تنها بخشي از كشورهاي مديترانه تحت اين سياست لحاظ شده اند. از آنجا كه قرار گرفتن ذيل سياست مذكور شرط روابط مبتني بر قرارداد با اتحاديه اروپاست، ليبي و سوريه به دليل نداشتن بنيانها تاكنون نتوانسته اند به چنين روابطي دست يابند. آلباني و تركيه به خاطر چشم انداز عضويت در اتحاديه در سياست همسايگي مشاركتي ندارند. الجزاير اگرچه شرايط لازم را دارد، اما به توافقي براي آغاز يك برنامه اقدام با اتحاديه اروپا نرسيده است.
از آنجا كه موانع و عناصر تاثيرگذار بر روند بارسلون همچنان وجود دارند، سياست همسايگي اروپا از آغاز نتوانسته به شكل كامل و موثر اين فرايند را مورد پشتيباني قرار دهد. مناقشات خاورميانه و شمال آفريقا كه فرايند بارسلون و سياست همسايگي خاورميانه راه حلي براي حل و فصل آنها نداشته اند، از موانع مهم ديگر به حساب مي آيند. در گزارش پيشرفت سياست همسايگي اتحاديه اروپا كه در آوريل 2008 منتشر گرديد، آمده است كه در لبنان و فلسطين به خاطر شرايط سياسي، اهداف برنامه هاي اقدام محقق نشده اند. از سوي مقامات كميسيون اروپا بارها اشاره مي شود كه دو طرح مذكور مي توانند ساختار سازماني گسترده اي را براي گفت و گو بين اتحاديه اروپا و شركاي مديترانه اي آن به وجود آورند. طبق ارزيابي اكثر كارشناسان ساختار سازماني مذكور به خاطر اجلاسهاي منظم در سطح وزير در زمينه مسائل بسيار متعدد و با مشاركت 27 عضو اتحاديه اروپا و دوازده هيئت از كشورهاي مديترانه، بسيار سخت و دست و پا گير شده است. در زمينه مشاركت سياسي و امنيتي نيز كمترين پيشرفت مشاهده مي شود. منتقدان علاوهبر مناقشات منطقه اي و بوروكراسي، ترديد اتحاديه اروپا، خواستهاي آن مبني بر اصلاحات اقتصادي و رعايت حقوق بشر را از دلايل اصلي اين عدم پيشرفت مي دانند. از ديگر موانع مي توان از وجود مشوق هاي كم در قالب دسترسي بهتر به بازارهاي اتحاديه يا حمايتهاي مالي در برنامه هاي اقدام و قراردادها با كشورهاي منطقه مديترانه نام برد. در اين ارتباط انتظارات نه تنها از مشاركت امنيتي و سياسي بلكه از مشاركت اقتصادي از همان آغاز بالا بوده است.
از جمله اينكه اين سوء برداشت به وجود آمده كه همكاري با اتحاديه اروپا و باز شدن درهاي آن به سرعت اختلافات رفاهي موجود بين كشورهاي منطقه مديترانه با اتحاديه اروپا را كم خواهد كرد. در اين زمينه علي رغم رشد اقتصادي بالاي كشورهاي منطقه مديترانه در دو و سه سال اخير، تغييري به وجود نيامده است. آنچه هم در قراردادهاي مشاركت و هم در برنامه هاي اقدام وجود ندارد، پيشنهاداتي نظير گسترش ماهوي اولويتها براي محصولات كشاورزي هستند كه مي توانند در كوتاه مدت و ميان مدت دسترسي و ورود محصولات و خدمات كشورهاي حاشيه درياي مديترانه به بازارهاي اتحاديه را بهبود بخشند و حوزه هاي مبتنيبر صادرات كشورهاي مذكور را به شكل اساسي مورد حمايت قرار دهند. با اين وجود صادرات اغلب كشورهاي حوزه درياي مديترانه به اتحاديه اروپا در سالهاي اخير به شكل چشمگيري افزايش يافته است، هرچند ميزان صادرات اين كشورها نظير مصر و اردن به ديگر مناطق دنيا از جمله آمريكا و كشورهاي همسايه منطقه به مراتب بيشتر از ميزان صادرات آنها به اتحاديه اروپاست. سرمايه گذاري هاي مستقيم خارجي نيز در سال هاي اخير به شكل چشمگير افزايش يافته است. اين سرمايه گذاري ها يا مرتبط با اقدامات خصوصيسازي كشورهاي منطقه است يا علاوه بر حوزه هاي قديمي نظير انرژي و توريسم بر بخشي چون مستغلات متمركز مي باشد. علاوه بر اين بخش مهمي از سرمايه گذاري هاي مذكور، توسط كشورهاي عرب حوزه خليج فارس صورت گرفته است.(4)
كارايي كمكها و اعتبارات مالي اروپا در كشورهاي شريك به خصوص در سالهاي اخير به خاطر تاثير برنامه هاي اقدام مشترك بهتر شده و به شكل غيرمستقيم به اجراي اصلاحات كمك كرده است. اما گستره ابزارهايي كه اتحاديه در اختيار كشورهاي منطقه قرار داده به مراتب محدودتر از آن است كه در اختيار كشورهاي شرق اروپا قرار دارد. با اين وجود خود كشورهاي منطقه نيز از اراده لازم براي بهره مندي از كمكهاي فني و مالي اتحاديه بيبهره مي باشند. اين امر به خصوص درباره كشورهايي صدق مي كند كه گروهي كوچك و همواره در حال ثروتمند شدن از نخبگان اقتصادي رابطه بسيار نزديكي با نخبگان سياسي دارند يا خود جزء اين نخبگان هستند و به خاطر منافع خود مانع اجراي اقدامات خصوصيسازي، اصلاحات و آزادسازي مي گردند(5)
2. اتحاديه اي براي مديترانه
ساركوزي بعد از به قدرت رسيدن در صحبتهاي علني خود نكات ديگري را به موارد مذكور اضافه نكرد. اما همواره از اتحاديه مديترانه به عنوان پل بين اروپا و آفريقا صحبت به ميان آورد. او بدون داشتن برنامه اي دقيق و بدون مشورت با كميسيون اروپا در بروكسل يا اعضاي اتحاديه اروپا، پيشنهاد خود را به كشورهاي منطقه مديترانه ارائه مي كرد. به همين علت تعجب آور نيست كه برخي از ناظران، پروژه فرانسه را بيشتر برنامه اي انتخاباتي مي دانستند تا طرحي واقعي. با اين وجود دير يا زود بين متخصصان بحث درباره اينكه چنين اتحاديه اي چه مشكلي مي تواند داشته باشد، آغاز گرديد. همان طور كه انتظار مي رفت، طرح فرانسه عكس العملهاي فراواني را از ابراز ترديد تا رد آن توسط مقامات عالي رتبه ديپلماتيك برانگيخت. كشورهايي چون مراكش و مصر حداقل در سطح رسمي با اكراه به تاييد طرح ساركوزي پرداختند و از علاقه شديدي كه ساركوزي از آن سخن مي گفت خبري نبود. تركيه قاطعانه طرح مذكور را رد كرد و اعلام نمود تنها در شرايطي حاضر است در طرح مشاركت نمايد كه تضمين شود جايگزيني براي عضويت تركيه در اتحاديه اروپا نمي باشد.
نه تنها در تركيه، ليبي و الجزاير بلكه در بسياري از كشورهاي عضو اتحاديه اروپا، طرح فرانسه باعث بروز نگراني گرديد. اسپانيا علناً اعلام نمود كه طرح مذكور روند بارسلون را از بين خواهد برد. چنين واكنش هايي باعث شدند تا ساركوزي و همكارانش طرح اتحاديه مديترانه را مسكوت بگذارند. اين تصميم نخستين بار در «فراخوان رم» كه رئيس جمهور فرانسه و نخست وزيران اسپانيا و ايتاليا در دسامبر 2007 به توافق بر سر آن رسيدند، آشكار گرديد. در فراخوان رم ديگر از اتحاديه مديترانه خبري نبود بلكه صحبت از اتحاديه اي براي مديترانه بود كه مبتني بر اصل همكاري و نه اصل همگرايي است. هدف اين اتحاديه مبتني بر پروژههاي مشخص ايجاد پويايي سياسي و بسيج بازيگران مهم عرصه مدني، شركتها و ديگران عنوان گرديد. علاوه بر اين، در فراخوان رم به شكل شفاف اعلام شد كه اتحاديه اي براي مديترانه جانشين ساختارهاي موجود براي همكاري و گفت و گو نمي شود و لذا بدلي براي روند بارسلون و سياست همسايگي اروپا نمي باشد، بلكه بايد آنها را كامل نمايد. ايرادي كه بر فراخوان رم وارد است اين است كه در آن نقش ديگر كشورهاي اتحاديه اروپا كه با درياي مديترانه هممرز نيستند، مشخص نشده است. علاوه بر اين معين نشده كه كدام و چند كشور حوزه مديترانه بايد در طرح شركت نمايند. در داخل اتحاديه اروپا آلمان برخلاف انتظار فرانسه، انتقادات شديدي را از اين طرح به عمل آورد. صدراعظم آلمان آشكارا اعلام كرد كه طرح بايد تمام كشورهاي اتحاديه اروپا را در بر گيرد. طرح جديدي كه توسط اتحاديه اروپا تامين مالي شود اما تنها بخشي از اعضاي اتحاديه در آن مشاركت داشته باشند مي تواند به فروپاشي اتحاديه اروپا بينجامد.
در اوايل مارس 2008 آنگلا مركل و نيكلاس ساركوزي در افتتاحيه نمايشگاه رايانه CeBITهانوفر اعلام كردند كه در زمينه طرح مذكور به توافق رسيده اند. تمام اعضاي اتحاديه اروپا مي توانند در اتحاديه اي براي مديترانه به عضويت درآيند و روند بارسلون بايد به سطح بالاتري ارتقا يابد. ساركوزي و مركل پيشنهاد مشترك خود را در اجلاس سران اتحاديه اروپا در 13 مارس 2008 در بروكسل به همقطاران اروپايي خود ارائه كردند و تاييد آنها را به دست آوردند. در بيانيه پاياني اجلاس در دو جمله اعلام گرديد كه شوراي اروپا تاسيس اتحاديه اي براي مديترانه متشكل از اعضاي اتحاديه اروپا و كشورهاي همسايه درياي مديترانه را تصويب كرده است. در ادامه از كميسيون اروپا خواسته شد تا پيشنهادات خود را براي تشريفات «روند بارسلون: اتحاديه اي براي مديترانه» تا اجلاس سران بعدي در پاريس در ژوئيه 2008 ارائه دهد.
1-2. انگيزه هاي فرانسه از طرح اتحاديه اي براي اروپا(7)
انگيزه هاي ژئوپليتيكي: فرانسه حوزه درياي مديترانه را به عنوان حيات خلوت منافع ژئوپليتيكي خويش مي داند و از اين رو با ايجاد طرح اتحاديه براي مديترانه خواهان تفوق بازيگري دوباره فرانسه در اين منطقه در مواجهه با حضور آمريكا و چين در اين حوزه است. فرانسه از طريق سازوكارهاي نهادي اين اتحاديه قصد رقابت با حضور رقباي ژئوپليتيكي و ژئواكونوميكي خود در مرزهاي جنوب اروپا را دارد. فرانسه معتقد است ايجاد تحول در اتحاديه اروپا با توسعه اين اتحاديه در شرق بايد با توسعه اتحاديه اروپا در جنوب جبران شود. در اين صورت يكي از نقشهاي محوري اتحاديه اروپا به فرانسه تعلق مي گيرد. از طريق طرح اتحاديه اي براي مديترانه، پاريس اميدوار است كه ضعفهاي بنيادين سياست خارجي خويش را رفع كند و بر پايه نقش محوري در اين اتحاديه به عنوان يك قدرت دريايي در برابر انگليس سر بر آورد و پايگاه هاي نظامي خود را در درياي مديترانه افزايش دهد.
انگيزه هاي اقتصادي: به خاطر نقش قالب ژئوپليتيكي فرانسه در اين طرح، ايجاد اتحاديه براي مديترانه منافع اقتصادي قابل توجهي را براي فرانسه درپي خواهد داشت. فرانسه از طريق مشاركت در بخشهاي كشاورزي، استراتژيك، انرژي و دفاع كشورهاي مشمول اين طرح در مواجهه با رقبا، منافع اقتصادي زيادي را به دست خواهد آورد. علت اين امر به خاطر اين مسئله است كه نخست، نقش فرانسه در بخشهاي اقتصادي اين كشورها از چند سال قبل تحكيم شده است و دوم، طرح اتحاديه اي براي مديترانه بيشتر بر روي تبادلات بين حكومتي سرمايهگذاري و تجارت متمركز است. اين در حالي است كه طرح پيشين اتحاديه اروپا در اين منطقه (طرح مشاركت اروپا مديترانه) بيشتر بر تحكيم جامعه مدني اين كشورها تاكيد داشت.
انگيزه هاي امنيتي :بخش اعظم مهاجران به كشورهاي عضو اتحاديه اروپا از كشورهاي حوزه مديترانه و خاورميانه هستند. فرانسه از جمله كشورهايي است كه در ارتباط با مسائل مهاجرت و تروريسم در حوزه هاي امنيتي داخلي خود بسيار نگران است. يكي از انگيزه هاي فرانسه براي ايجاد «اتحاديه اي براي مديترانه» فائق آمدن بر مسئله مهاجرت و احتمال اقدامات تروريستي از حوزه مديترانه از طريق همكاري هاي پليسي و ضد تروريستي با رژيم هاي اتوكراتيك جنوب مديترانه است.
انگيزههاي سياسي: يكي از دلايل اصلي پيشنهاد ايجاد اين اتحاديه از سوي فرانسه مخالفت فرانسه با عضويت تركيه به عنوان يك كشور مسلمان در اتحاديه اروپاست. در حقيقت فرانسه قصد دارد با ايجاد اتحاديه اي براي مديترانه راه پيگيري مذاكرات الحاق كشور مسلمان تركيه به اتحاديه اروپا را سد كند.
2-2. ماهيت و محورهاي اتحاديه اي براي مديترانه
براساس طرح اوليه قرار است اتحاديه اي براي مديترانه با رياست دو كشور كه به مدت دو سال انتخاب مي شوند اداره شود. در نه سال نخست فعاليت اتحاديه اي براي مديترانه يك كشور غير اروپايي از كشورهاي حاشيه درياي مديترانه و يك كشور عضو اتحاديه اروپا كه آن هم در حاشيه درياي مديترانه قرار دارد، قرار است كه رياست مشترك اتحاديه را بر عهده گيرند.
در چهارچوب طرح اوليه تشكيل اتحاديه براي مديترانه قرار است كه همه 27 كشور عضو اتحاديه اروپايي چه مرز آبي با مديترانه داشته باشند و چه نداشته باشند براي عضويت در اتحاديه براي مديترانه كانديدا شوند. حوزه همكاري هاي اين اتحاديه برمبناي طرح پيشنهادي در برگيرنده ابعاد تجاري، انرژي، امنيت، مبارزه با تروريسم، مهاجرت و موارد زياد ديگري مي باشد.(8)
3-2. مشكلات پيش رو
هرچند رئيس جمهور فرانسه در نشست ژوئيه سعي كرد رهبران كشورهاي دعوت شده را راضي به پذيرش اين طرح كند، اما به نظر مي رسد طرح اتحاديه اي براي مديترانه جمع اضداد است. هنوز برخي از كشورهاي ساحلي آن مشكلاتي با هم دارند و در بعد ديگر مسئله، رژيم صهيونيستي قرار دارد كه با حضور كشورهايي چون سوريه، لبنان و ليبي و همچنين الجزاير براي شركت در اين اتحاديه مشكل خواهد داشت. برخي از مشكلات و اختلافات موجود ميان كشورهاي ساحلي درياي مديترانه را اين گونه مي توان برشمرد:(9)
1. اختلاف ميان اسپانيا و مراكش بر سر دو شهر سبته و مليله كه همچنان ادامه دارد و هر چند وقت يكبار روابط دو كشور را تيره مي كند.
2. اختلاف ميان بريتانيا و اسپانيا بر سر كنترل تنگه جبل الطارق. در حالي كه اسپانيايي ها خواستار تحويل اين نقطه به خود هستند، ساكنان آن همچنان خواستار ادامه حضور نيروهاي انگليسي در اين منطقه مي باشند.
3. اختلاف ميان كشورهاي متولد شده از يوگسلاوي سابق. هنوز مشكلاتي ميان صربستان با همسايگانش وجود دارد.
4. اختلاف ميان يونان و مقدونيه و همچنين آلباني.
5. اختلاف ميان يونان و تركيه. هرچند اين اختلافات اكنون به مرحله آرامش رسيده است، اما يونانيها به همراه قبرس مانع عمده تركها براي پيوستن به اتحاديه اروپا هستند.
6. اختلاف ميان دو بخش يونانينشين و تركنشين قبرس.
7. وجود حالت جنگي ميان سوريه و اسرائيل و اشغال بخشهايي از سوريه توسط اسرائيل.
8. رژيم صهيونيستي همچنين با تهديد مداوم لبنان و اشغال بخشهايي از اين كشور به ادامه چالش در اين نقطه ادامه مي دهد.
9. عدم تشكيل كشور مستقل فلسطيني و درگيريهاي روزانه ميان فلسطيني ها و نظاميان اسرائيلي. فلسطيني ها هم اكنون به دو بخش غزه نشين و رام الله تبديل شده اند.
10. مخالفت صريح ليبي با حضور اسرائيل در تركيب اين اتحاديه در صورت تشكيل. ليبي همچنين چندي پيش نشستي را با حضور برخي از سران كشورهاي حاشيه اين دريا برگزار كرد و مخالفت صريح خود را با تشكيل آن اعلام نمود.
11. الجزاير به عنوان پهناورترين كشور ساحلي و همچنين داشتن منابع بزرگ نفت و گاز، سياستي مانند مقامات ليبي دارد. البته بايد اين موضوع را هم يادآوري كرد كه برخي از كارشناسان منطقه اي هدف تشكيل اين اتحاديه را برطرف كردن مشكلات امنيتي و خارج كردن رژيم اسرائيل از انزواي سياسي در منطقه مي دانند. وزير امور خارجه الجزاير هم با اشاره به اين موضوع تاكيد دارد كه ايده تشكيل آن منجر به عاديسازي روابط با اسرائيل نخواهد شد. مراد مدلسي اين سخن را در هفتم ژوئن در نشست وزراي خارجه 16 كشور ساحلي درياي مديترانه در الجزيره اعلام كرد. به باور مدلسي جايگاه موضوع عاديسازي روابط با اسرائيل در قالب اتحاديه مديترانه اي يكي از نكات پيچيده اين طرح است كه كشورهاي عربي از جمله الجزاير خواستار روشن شدن آن هستند؛ موضع الجزاير در برابر اين نقطه از طرح همچون روند بارسلون است كه در آن طرح نيز مشاركت الجزاير به عاديسازي روابط با اسرائيل منجر نشد.
4-2. چشم انداز
علاوه بر عضويت تمام اعضاي اتحاديه اروپا در اتحاديه اي براي مديترانه به نظر مي رسد كه يكي ديگر از توافقات مهم آلمان و فرانسه در اين زمينه، عدم تخصيص ابزارهاي جديد براي اتحاديه مذكور باشد. در طرح اوليه فرانسه، ايجاد يك ساختار رهبري جديد پيشنهاد شده بود. همان طور كه گفته شد، در زير سقف اتحاديه اي براي مديترانه بايد دبيرخانه اي متشكل از بيست نفر تحت مديريت دو نفر همكاري بين اتحاديه اروپا و كشورهاي حوزه مديترانه را هماهنگ نمايند. دو مدير مذكور براي دو سال يكي از سوي اتحاديه اروپا كه در آن كشورهاي مديترانه اي اروپا اولويت دارند و يكي از سوي كشورهاي غير اروپايي مديترانه تعيين مي گردند. علاوه بر اين بايد سران اتحاديه اروپا و كشورهاي غير اروپايي مديترانه در فواصل معين زماني اجلاس سران را برگزار نمايند.
طرح مشترك فرانسه آلمان باز هم سوالات بسياري را بيپاسخ گذاشته است: چه كشورهاي غير اروپايي مديترانه در اتحاديه اي براي مديترانه حضور خواهند داشت؟ همكاري جديد در قالب پروژهها چگونه بايد باشد؟ اين اتحاديه چه مزيتي را ايجاد خواهد كرد و تحت چه شرايطي طرح مذكور مي تواند روند بارسلون و بال جنوبي سياست همسايگي اتحاديه اروپا را به حركت درآورد؟ برنامههايي كه تاكنون براي تاسيس اتحاديه اي براي مديترانه پيشنهاد شده اند چندان اميدواركننده نيستند و اين نگراني وجود دارد كه طرح جديد نهادهاي موجود را دو برابر كند و سياست مديترانه اي اتحاديه اروپا را پيچيدهتر، غير منسجمتر و اداريتر از گذشته نمايد. اگر اتحاديه اي براي مديترانه صرفاً به نهادها، سياستها و پروژه هاي موجود در سياست همسايگي اروپا و سياست مديترانه اي آن اضافه شود، بدون شك نگراني مذكور تحقق خواهد يافت.
يك شوراي مديترانه، اجلاس هاي منظم سران و يك دبيرخانه دائمي با دو مدير اروپايي و غير اروپايي نوعي مالكيت مشترك را به وجود مي آورند كه حاصل اصلي آن تعميق و افزايش انتظارات و خواسته هاي دو طرف است. چنين ايرادي همواره بر سياست همسايگي و سياست مديترانه اي اتحاديه اروپا گرفته شده است. حتي اگر موارد مذكور را ناديده بگيريم با عطف به اين موضوع كه برخي از كشورهاي عربي رژيم اسرائيل را نخواهند پذيرفت آيا اجلاس سراني با حضور 39 كشور يا بيش از آن با برداشتهاي متفاوت آنها مي تواند همانند اجلاس گروه 8 به طرح ايده هاي جديد و كار بر روي آنها بينجامد. علاوه بر اين، ترديد جدي وجود دارد كه نهادهاي مشترك بتوانند نخبگان رهبري اكثر كشورهاي مديترانه را وادارند كه طرحهاي قويتري را در اين زمينه ارائه دهند و چه بسا همانند روند بارسلون كه مملو از مشاركت كنندگان فزاينده و تصميمات بسيار كم مي باشد بايد شاهد اجلاسهاي متعدد اما بدون نتيجه بود.
البته بروز چنين اتفاقي به اين بستگي خواهد داشت كه چه كشورهايي به عضويت اتحاديه اي براي مديترانه درآيند و از عضويت چه كشورهايي جلوگيري شود. از مفهوم احياي روند بارسلون كه در توافق آلمان فرانسه مورد تاييد قرار گرفته مي توان فهميد كه اعضاي اتحاديه اي براي مديترانه به اعضاي كنوني آن محدود خواهد شد. به صورت نظري مفهوم «كشورهاي غيرعضو اتحاديه اروپا در منطقه مديترانه» مي تواند به اين معنا باشد كه علاوه بر آلباني ديگر كشورهاي منطقه در اتحاديه اي براي مديترانه پذيرفته شوند. اين كار بدون ترديد به افزايش بيش از حد اجلاس هاي روند بارسلون در سطح وزرا و كندتر شدن فرايندهاي تصميم گيري در نتيجه آن مي شود.
آنچه تاكنون بديهي به نظر مي رسد، محتواي دقيق و حوزههاي همكاري اي است كه اتحاديه اي براي مديترانه در آينده بايد بر روي آنها متمركز گردد. حال اين سوال پيش مي آيد كه چگونه اين برنامه ها و پروژهها را بايد در چهارچوب هاي كنوني همكاري توسعه بين اتحاديه اروپا و كشورهاي مديترانه ادغام كرد تا بتوان از دوباره كاري هايي كه در سياست همسايگي و سياست مديترانه اي اتحاديه اروپا به چشم مي خورند، جلوگيري نمود. از پيشنهادات كنوني ارائه شده از سوي دولت فرانسه مي توان به برخي از حوزه هاي مركزي پي برد. به عنوان مثال بايد علاوهبر انرژي و نظارت بر حمل و نقل در درياي مديترانه به خصوص از طرحهايي در حوزه هاي محيط زيست و همكاريهاي علمي به عنوان حوزه هاي مركزي ديگر نام برد. علاوه بر اين بايد براي حوزه هاي همكاري، آژانسها و ادارات جديد تاسيس گردند تا بتوانند اقدامات لازم را بهتر به انجام رسانند. شفافيت در اين ارتباط كلمه اي كليدي به حساب مي آيد. چرا كه اغلب پروژه هاي تا به امروز پيشنهاد شده در چهارچوب همكاري اروپا مديترانه قرار دارند. طرحهايي چون «افق2020»(2020Horizon ) يا طرح ايجاد يك منطقه تحقيقاتي اروپايي مديترانه اي (پيشنهاد شده در سال 2007) از جمله اين پروژهها هستند. همچنين ايجاد آژانسهاي جديد بايد با تامل زيادي صورت گيرد.
اتحاديه اروپا شمار زيادي آژانس در اختيار دارد كه توسط آنها طرحهاي جديد مديترانه را مي توان اجرا كرد و گشايش تدريجي آنها به روي كشورهاي مديترانه هدف سياست همسايگي اتحاديه اروپا بوده است اين بدين معنا نيست كه يك همكاري فشرده در چنين حوزههاي فني اي بيفايده است؛ پروژههاي حال حاضر در زمينه توسعه زيرساختها يا گسترش انتقال فناوري و دانش مي توانند در درازمدت كمك مهمي در راستاي جذب سرمايه گذاري و بهبود شرايط لازم براي رشد اقتصادي پايدار باشند. اما اين سوال پيش مي آيد كه چگونه اين اقدامات اضافي تامين مالي خواهند شد. چرا كه افزايش هزينه هاي اتحاديه اروپا حتي اگر از جهاتي نيز ضروري باشد، ممكن نيست. به همين دليل كارشناسان كميسيون مذكور در گزارش پاياني خود توصيه كرده كه در صورت عدم تامين مالي اتحاديه اي براي مديترانه بهتر است كه از اجراي آن صرف نظر شود. اگرچه رئيس جمهور فرانسه به شكل گسترده اي از پول بخش خصوصي براي تامين هزينه هاي طرحهاي مذكور نام برده اما سخنان او از كلمه كليدي «مشاركتهاي عمومي خصوصي» فراتر نرفته است.(10)
صرف نظر از ريسك دوباره كاري در سازمانها و برنامه ها، جنبه ديگري از برنامه هاي ارائه شده ديده مي شود و آن اينكه حوزه ها و اقداماتي چون گسترش اصلاحات دموكراتيك و رعايت حقوق بشر كم وبيش ناديده انگاشته شده اند. در سطح اقتصادي نيز بهبود دسترسي به بازارهاي اتحاديه اروپا به عنوان مثال گشايش هرچه بيشتر بازار كشاورزي اتحاديه اروپا بر روي كشورهاي مديترانه در برنامه هاي فوق ديده نشده است. اين امر آشكارا بيان مي كند كه كمبودهاي روند بارسلون و سياست همسايگي اتحاديه اروپا به واسطه اتحاديه اي براي مديترانه برطرف نشده است. علاوه بر اين، مناقشات و چالشهاي سياسي بين كشورهاي منطقه مورد توجه قرار نگرفته است. از آنجا كه تعميق روابط دو جانبه بين اتحاديه اروپا و تكتك كشورهاي حوزه مديترانه براي اروپا اولويت اساسي است همان طور كه در پيمان سياست همسايگي ديده شده است مناقشات سياسي پيشرفت پروژه هاي چندجانبه را متوقف مي سازند. ايده وزير اروپاي دولت ساركوزي مبني بر اينكه پروژه هاي همكاري مي توانند مبناي همبستگي كشورها شوند و منافع مشترك حاصل از آنها مي توانند در نهايت به حل مناقشات بينجامد، آرزويي بيش نيست.
به اعتقاد برخي كارشناسان اگر اتحاديه اي براي مديترانه بتواند هر چه بيشتر روند بارسلون و سياست همسايگي اتحاديه اروپا را به هم نزديك و منطبق سازد و با ايدههاي جديد همه آنها را در يك طرح و مفهوم كلي گردآورد، مي توان از خطر دوبارهكاري و عدم انسجام طرحهاي چندجانبه براي منطقه مديترانه جلوگيري كرد. چنين كاري علاوهبر مزيتهاي فردگرايي مي تواند پيامدهاي مثبت ديگري را به همراه داشته باشد و باعث بازسازي جنبههاي منفي سياست همسايگي از ديد برخي از كشورهاي منطقه و پرداختن بيشتر به نيازهاي آنها گردد. علاوه بر اين چنين كاري باعث مي شود تا سياست مديترانه اي اتحاديه اروپا هم براي طرفهاي قرارداد و هم براي مخاطبان خارجي قابل دركتر و قابل پذيرش تر گردد. همچنين طي اين اقدام تحرك جديدي به فرايند بارسلون داده مي شود. حال اين سوال پيش مي آيد كه آيا در هر ملاقات، برنامه يا پروژه اي بايد تمام نهادهاي اتحاديه اروپا يا كل اعضاي آن حضور داشته باشند يا نه براساس شرايط مي توان الگوهاي انعطاف پذير را انتخاب كرد. همچنين مسئوليتها در داخل اتحاديه در قبال سياست مديترانه اي بايد شفاف شوند و تحت شرايطي دوباره توزيع گردند.
طرح اتحاديه اي براي مديترانه بدون شك يك تاثير مثبت داشته است و آن اينكه سياست مديترانه اي اتحاديه اروپا و در ذيل آن روند بارسلون و سياست همسايگي با تمام نقاط ضعف و قدرتشان را بار ديگر مورد توجه سياستمداران اروپايي قرار داده است. علاوه بر اين، بنابه نظر كارشناسان، اين طرح دو نكته مثبت را در خود جاي داده است. نخستين نكته مثبت طرح در ارتباط با ايجاد يك چهارچوب نهادي براي تقسيم رياست اتحاديه با كشورهاي جنوب اتحاديه براي مديترانه و ديگري شروع پروژه هاي هماهنگ تر و سرمايه گذاري خصوصي بيشتر در زمينه هاي محيط زيست است. علاوه بر اين حضور لبنان، سوريه، مصر، تركيه، اسرائيل و فلسطين در اين اتحاديه، كشورهاي اتحاديه اروپا و غربيها را بيشتر در تضادهاي خاورميانه درگير ميكند و اين مسئله احتمال تحول در تضادهاي كنوني خاورميانه را امكانپذير ميسازد. با اين وجود توجه به اين نكته ضروري است كه طرح ايجاد اتحاديه اي براي مديترانه در حقيقت ريشه در تضاد منافع دولتهاي اتحاديه اروپا و نوع نگرش دولتهاي اروپايي در نوع تعامل با همسايگان و كشورهاي خواهان عضويت در اتحاديه اروپايي دارد.
ايتاليا، يونان، فرانسه و اسپانيا با توجه به موقعيت جغرافيايي خود تمايل زيادي براي تشكيل اين اتحاديه دارند. كشورهايي همانند آلمان و بلژيك با توجه به علايق سنتي سياست خارجي خود استقبال قابل توجهي از طرح نكرده اند. آلمان با وجود حمايت ظاهري از طرح اتحاديه اي براي مديترانه، تلاش فرانسه براي ايجاد اين اتحاديه را در جهت مقابله با گسترش نفوذ آلمان در اروپاي مركزي قلمداد ميكند. آلمان فرانسه را متهم ميكند كه قصد دارد با ايجاد اين اتحاديه، اتحاد فرانسه و انگليس را جايگزين اتحاد آلمان و فرانسه در اروپا كند و از طرح اتحاديه اي براي مديترانه به عنوان اسب تروا بر ضد آلمان استفاده نمايد. اين در حالي است كه كشورهاي اروپايي جديد در اروپاي شرقي و اروپاي ميانه بر مبناي آموزه هاي سياست عملي با اين طرح مخالفند. به عنوان مثال لهستان با توجه به شرايط جغرافيايي خود براي برقراري روابط بيشتر اتحاديه اروپا با همسايگان شرقي خود اصرار دارد. لازم به ذكر است كه اتحاديه اروپا نيز با اين طرح با احتياط برخورد كرده است.(11)
از سوي ديگر كشورهاي مديترانه به خصوص مصر كه فرانسه از آن به عنوان يك «شريك عمده، تعيين كننده و ضروري» در پياده سازي اين طرح ياد ميكند از اين طرح حمايت كرده است. فرانسه با سرمايه گذاري 77/4 ميليارد دلاري در مصر و ايجاد حدود 40 هزار شغل مهمترين سرمايه گذاري در مصر است. اسرائيل، مراكش و تونس نيز از اين طرح حمايت كرده اند. در حقيقت ساركوزي به عنوان بنيانگذار اين طرح قصد دارد با ايجاد اين اتحاديه از يك سو از عضويت تركيه در اتحاديه اروپايي جلوگيري كند و از سوي ديگر با كشورهاي نفتخيز ليبي و الجزاير روابط اقتصادي خود را توسعه دهد. لازم به ذكر است تركيه طرح «اتحاديه اي براي مديترانه» را به عنوان جايگزين عضويت در اتحاديه اروپايي رد كرده و اعلام نموده تركيه در صدد دستيابي به عضويت كامل در اتحاديه اروپاست.(12)
3. مشاركت اروپا – خليج فارس
به دليل اهمي تي كه خليجفارس با داشتن 60 درصد ذخاير نفت جهان در چرخه تامين بين المللي انرژي دارد، كميسيون اروپا در تنظيم روابط اتحاديه با شوراي همكاري خليج فارس، موضوع انرژي را مورد توجه و تاكيد قرار مي داد. علاوه بر اين، به دنبال اعلاميه شوراي همكاري خليج فارس مبني بر آمادگي اين شورا براي تشكيل اتحاديه گمركي، مذاكرات اتحاديه اروپا با شوراي ياد شده در خصوص توافقنامه آزاد تجاري (FTA)فشرده شده است. در همين رابطه، سيزدهمين دور مذاكرات دو طرف در خصوص عقد توافقنامه آزاد تجاري در نوامبر 2005 طي نشست بروكسل برگزار شد. يك مسئله پراهمي ت ديگر در زمينه مشاركت اروپا- خليج فارس، علاقه ناتو به همكاري و حضور در خليج فارس است. ناامني پس از جنگ عراق و گسترش راديكاليسم، كشورهاي اروپايي را علاقه مند ساخته كه طرحهايي براي همكاري با ناتو را در دستور كار خود قرار دهند.(13)
4. مشاركت در فرايند مناقشه فلسطين - اسرائيل
در يك نگرش اجمالي به اسناد منتشره از سوي جامعه اروپايي نظير: بيانيه ونيز (ژوئن 1980)، برلين (مارس 1999) و سويل (2002) و نيز مواضع اين اتحاديه در كنفرانس مادريد و اسلو مي توان دريافت كه سياست اصولي اين اتحاديه در سايه سياستهاي آمريكا و حمايت از اسرائيل بوده است. هرچند در سال هاي اخير به دليل مخالفت افكار عمومي با سياستها و اقدامات ظالمانه دولت و ارتش رژيم صهيونيستي عليه مردم فلسطين برخي تعديلها در سياست اروپا به وجود آمده است و اتحاديه اروپا تلاش كرده است به موضوعات بشردوستانه و مسئله حقوق بشر در رابطه با مردم فلسطين توجه بيشتري نشان دهد. اتحاديه اروپا به منظور حصول به اين اهداف، اقدام به حمايت مالي و اقتصادي از روند دولتسازي در فلسطين كرده است. اين اتحاديه در زمره بزرگترين كمك دهندگان مالي و فني به دولت خودگردان فلسطيني به شمار مي آيد. اتحاديه اروپا از 1993 تا به امروز، سالانه بيش از پانصد ميليون يورو به نواحي فلسطيني نشين از جمله كرانه باختري رود اردن و نوار غزه كمك كرده است.(14)
با پيروزي جنبش حماس در انتخابات پارلماني فوريه 2006 و تشكيل دولت توسط حماس اتحاديه اروپا اقدام به محاصره اقتصادي دولت خودگردان كرد، اما پس از گذشت چند ماه، اروپا از نگاه اوليه خود در برخورد با حماس اندكي فاصله گرفته است. مع الوصف، به رغم تلاش مقامات بروكسل جهت اتخاذ خط مشي مستقل در بحران خاورميانه، به نظر مي رسد همچنان سياستهاي اين اتحاديه در زمينه مناقشه ياد شده تحت تاثير نسبي روندها و رويه هاي به كار گرفته شده توسط ايالات متحده آمريكا باشد. به بيان ديگر، با اينكه بروكسل از نظر مسائل حقوق بشر ديدگاهي تا حدودي متفاوت با ايالات متحده آمريكا دارد و در مقايسه با اين كشور حمايت بيشتري از حقوق مردم فلسطين به عمل آورده است، ليكن اين اتحاديه تاكنون نتوانسته است در مقام يك بازيگر فعال، مستقل و موثر مستقيماً در مديريت اين مناقشه نقش ايفا كند.(15)
پي نوشت ها:
1. سياست همسايگي اتحاديه اروپا و چالش هاي امنيتي، مركز تحقيقات استراتژيك، سال دوم، شماره 57، مهر .1385
2. همان.
3. همان.
.4 4. Anja Zorob، Projekt Mittelmeerunion، GIGA، Number5،2008
5. Ibid
6. Ibid
7. بهزاد خوش اندام، طرح اتحاديه براي مديترانه: پيشينه، ابعاد و چشم اندازها، مركز تحقيقات استراتژيك، سال چهارم، شماره 181، تير .1387
8. op.cit، Projekt Mittelmeerunion
9. كريم جعفري، اتحاديه اي براي مديترانه، روزنامه اعتماد ملي، 16 تير .1387
10. op.cit، Projekt Mittelmeerunion
11. بهزاد خوش اندام، پيشين.
12. همان.
13. http:// ec.europa. eu/external_relations/gulf_cooperation/intro/index.htm
14. http://ec.europa. eu/external/relations/mepp/index.htm
15. محمود واعظي، اروپا و مسئله امنيت در خاورميانه، مركز تحقيقات استراتژيك.
/خ
