قانون حمایت از گزارشگران فساد (آنچه معمولاً «قانون سوتزنی» خوانده میشود) در ایران تصویب و توسط شورای نگهبان تأیید شد؛ متن رسمی قانون در پایگاه مرکز پژوهش های مجلس و نسخه های منتشر شده در خبرگزاری ها در دسترس است. این قانون مجموعه ای از حمایت ها، سازوکارهای سامانه ای و پاداش ها را تعریف میکند و تکلیف نهادهایی مثل سازمان بازرسی کل کشور را برای طراحی سامانه و آییننامه اجرایی مشخص میسازد. این نقطه شروع مهم است زیرا نشان میدهد اراده ای قانون گذاری برای ایجاد بستری رسمی و قانون محور وجود دارد، نه صرفا شعار یا دستورالعمل پراکنده؛
در عمل اما طراحی قانونی، با چند ویژگی کلیدی معین شده است که اثرگذاری آن بر حوزه اقتصادی را محدود یا مشروط میکند؛ دو بند مهمی که بارها در نقدها مطرح شده اند و باید مورد توجه قرار گیرند، یکی «مدت حمایت موقت (تبصره مربوط به شش ماه)» و دیگری «شرطِ ارجاع و تشخیص قضایی برای تمدید حمایت» است. یعنی قانون به صورت پیشفرض یک حمایتِ زماندار (حداکثر شش ماه) برای حفظ امنیت جانی، مالی یا شغلی گزارشگر تعیین کرده و هرگونه تمدید را موکول به درخواست مجدد و موافقت مقام قضایی کرده است؛ این ساختار از یک سو میتواند سوگیری قضایی و اداری را وارد فرایند کند و از سوی دیگر احساس آسیب پذیری بلند مدت را در گزارش دهنده تقویت نماید. همین بندِ «شش ماه» در محافل اقتصادی و کارشناسی بارها به عنوان ایراد مطرح شده است.
علاوه بر متن قانون، اقدام اجرایی قابل توجهی که اخیراً رخ داده، رونمایی «سامانه ملی حمایت از گزارشگران فساد» به دستور و با مشارکت سازمان بازرسی کل کشور است؛ این سامانه گامی مهم برای عملیاتی کردن مسیر گزارش دهی است و مقامات رسمی افتتاح آن را گامی به سوی عدالت و تسهیل مشارکت مردمی توصیف کردند. اما رونمایی سامانه به تنهایی به معنای اجرای بیکموکاست قواعد و تضمین ها نیست؛ سامانه باید از نظر فنی، حقوقی و سازمانی به توانمندی هایی مجهز شود که در میدان اقتصادی (جایی که منافع پولی و شبکه های رانت بزرگ است) بتواند گزارش ها را امن، محرمانه و قابل پیگیری سازد.
پرسش «در بخش اقتصادی جوابگو هست؟» چند لایه دارد. از منظر نظری، سوتزنی اقتصادی ــ یعنی گزارش کشف رانت، فرار مالیاتی، سوء استفاده از منابع دولتی یا معاملات فاسد در شرکت های دولتی و شبه دولتی ــ میتواند ابزار بسیار مؤثری باشد: برخلاف کنترل صرف از بیرون، بازیگران درون سازمان (یا ذینفعان اقتصادی مرتبط) دسترسی به مدارک و شواهدی دارند که نهادهای نظارتی بیرونی معمولاً به آن دسترسی ندارند.
در بسیاری از کشورها نیز بخش هایی مثل افشای فرار مالیاتی، فساد در قراردادهای دولتی یا تخلف در واگذاری ها با کمک گزارشگران داخلی کشف شده اند اما اثر بخشی در میدان اقتصادی وابسته به سه شرط حیاتی است: تضمین محرمانگی و امنیت گزارشگر، ضمانت پیگیری و احکام مؤثر (که پیامد واقعی برای مفسدان داشته باشد)، وجود مشوق یا مکانیزم تشویقی که ریسک گزارش دهی را جبران کند و فرایندی که دست مافیا را از حذف اطلاعات کوتاه کند. به عبارتی سامانه طوری باید طراحی شود که همزمان چند نهاد دخیل در پیگیری فساد از آن مطلع شوند تا کسی نتواند گزارش و گزارش دهنده را ببیند و بشناسد. این شروط در متن قانون و در رویههای اجرایی کشورمان به صورت ناقص یا مشروط دیده میشوند؛ از این رو پاسخ ساده «آری» یا «خیر» برای همه بخش های اقتصادی نمیتواند صادقانه باشد.
یکی از عناصر انگیزشی که قانون و مقرراتِ پیشین در ایران برای بخش اقتصادی پیشبینی کرده اند، پاداش های مالی است: مبالغ سقف پاداش در مرحله قانون گذاری و آیین نامهها ذکر شده (مبالغ به صورت سقف در قوانین یا دستور العمل ها تعیین شده اند و سابقه دستور العمل های پیشین نیز وجود داشت که پاداش های قابل پرداخت را تعیین میکردند.) با این حال، وجودِ رقمِ سقف، لزوماً به معنای پرداخت آسان و مطمئن نیست؛ بلکه مهم سازوکار پرداخت، تخصیص ردیف بودجه مستقل و اطمینان گزارشگر از دریافت پاداش در انتهای فرایند است. تا امروز گزارش های رسمی از پرداخت های کلان به گزارشگران به صورت فراگیر منتشر نشده است؛ یعنی هنوز شواهد میدانی گسترده ای که نشان دهد در عمل پاداش های بزرگ پرداخت شده باشد، به صورت عمومی قابل پیگیری نیست. این فاصله بین سقف قانونی و اجرای واقعی، یکی از عوامل تردید در میان اقتصادیهاست.
در لایه سوم بحث باید به «مخاطراتِ اجرایی و بازیگران مانع» پرداخت. پرسش این است که: «آیا برخی مسئولان یا گروه ها نمیخواهند قانون اجرا شود به خاطر تعارض منافع؟ و دقیقا چه کسانی؟» در پاسخ صریحاً باید گفت: در منابع رسمی و گزارش های معتبر کمتر میتوان فهرستی قطعی و عمومی از نامِ افرادِ مشخصِ مانع اجرای قانون یافت که به طور آشکار دست به کارشکنی بزنند و اسمشان در رسانه ها به عنوان «مخالف اجرای قانونی» منتشر شده باشد. با این حال، الگوی مقاومت و بازیگرانِ منافع محور را میتوان از شواهد و تحلیل هایی که رسانه ها و سازمان های مدنی منتشر کرده اند استخراج و دسته بندی کرد. یعنی به جای ادعاهای غیر مستند، باید بگوییم «کدام گروه ها و چه ساختارهایی منافع واضحی دارند که ممکن است اجرای قانون سوت زنی را تضعیف کنند؟» و این دستهها در اسناد و اخبار متعدد شناسایی شده اند.
موارد برجسته عبارتند از:
بخش بزرگی از مقاومت از سوی «فعالان و نهادهای بخش خصولتی و برخی بنگاه های دولتی» هستند که نگران آثار حقوقی و اقتصادی گزارش ها و همچنین پیامدهای تبلیغاتی و اعتباری میباشند؛ اتاقهای بازرگانی و برخی فعالان اقتصادی در جلسات و بیانیه ها نسبت به ضابطه مندی نگران بوده و گفته اند حمایت ها ممکن است ناکافی یا مقطعی باشد و نیاز به تضمین های بلند مدت دارد. این نگرانی معمولاً بر سر «مصونیت و استمرار حمایت» و پیامدهای حقوقی اعلام گزارشها برای واحدهای اقتصادی مطرح شده است اما میتوان در پس پرده این حمایت های ظاهری یک فریبکاری بزرگ دید. به عبارتی درخواست استحکام بیشتر این قانون به معطلی بیشتر و در امان ماندن بیشتر متخلفان منتهی شود.
«شبکه های رانت و ذینفعان در شرکت های دولتی و شبه دولتی» که منافع اقتصادی مستقیم دارند و آشکار سازی تخلفات بزرگ میتواند منافع مالی و قدرت شبکهایشان را تهدید کند نیز مانع تراشی میکنند. این گروه ها گرچه معمولاً در رسانه ها اسمشان به عنوان «مخالفان مشخص» فهرست نمیشود اما نهادی سازی گزارش ها و الزام به شفافیت در قراردادها و معاملات، به طور طبیعی با مقاومت ساختاری آنها مواجه میشود. نکته ای که رسانه ها درباره «دست های پشت پرده» و «موانع اداری» گزارش کرده اند.
«مجریان و سیاست گذارانی که دچار تعارض منافع اند»؛ این مقوله شامل مسئولانی است که هم زمان صاحب مشاغل یا منافع اقتصادی محلیاند، مدیرانی که روابط تجاری با نهادهای تحت نظارت دارند یا کسانی که به دلایل سیاسی یا شبکه ای مایل نیستند پرونده های خاص افشا شود. شواهد تحلیلی و گزارش های کارشناسی درباره تعارض منافع در ایران نشان داده که تعارض منافع در سطوح مختلف (از شهرداریها و هیئتمدیرهها تا برخی کرسیهای تصمیمگیری) یک پدیده تکرار شونده است و جایی که شفافیت بیشتر شود، برخی از این بازیگران ترجیح میدهند اجرای کامل قانون در پیچ و خم های قانون گذاری بماند. این واقعیت را اندیشکده ها و گزارش های پژوهشی بارها تکرار کردهاند. البته نفوذ در همین پژوهشکده ها یا اعمال قدرت برای مسکوت ماندن نتایج به دست آمده هم جای بحث دارد.
«بعضی بدنه های بروکراتیک و اداری» که از تغییرات نظارتی و افزایش گزارشگری احساس خطر میکنند و عملاً با کم کاری در اجرای آییننامهها، ندادن ردیف بودجه یا تعلل در راه اندازی ادوات حفاظتی (و امنیت سایبری سامانهها) مانع عملیاتی شدن قانون میشوند. مستنداً رؤسای برخی نهادها از ضرورت «تبیین آییننامهها و هماهنگیها» سخن گفته اند و این تأخیرها گاهی به منزله تضعیفِ اجرای قانون بازتاب داشته است.
با توجه به موارد بالا واضح است که «مخالفانِ اجرای کامل قانون» بیشتر از آنکه مجموعه ای از افرادِ فهرست شده در رسانه باشند، گروه ها و ساختارهایی با منفعت اقتصادی و سیاسی پایدارند که از شفافیت و افشای تخلفات لطمه میبینند. این گروهها میتوانند بر فرایندهای اجرایی فشار بیاورند: کند کردن آییننامه، ابهام انداختن در روش تخصیص پاداش، قرار دادن شرایطی قضایی یا اداری برای تمدید حمایت و حتی برچسبزنی به گزارشگران (بهعنوان «افشاگران غیرمستند» یا «باجگیر» و...) که همه اینها وقفه و ریسک را برای گزارشگران افزایش میدهد. گزارش ها و واکنش های رسانه ای به کرات به همین نشانه ها اشاره کرده اند.
در بخش اقتصادی به ویژه سه مانع ساختاری بلافصل دیده میشود: اول فقدان تضمینِ ماندگارِ حمایت (تبصره شش ماهه و نیاز به تأیید قضایی برای تمدید) که احساس آسیب پذیری را در گزارشگر بالا میبرد و ریسکِ مشارکت را اقتصادی و روانی میکند؛ دوم ضعف فنی-امنیتی در پناهگاه داده ها (اگر سامانه بهخوبی امن نشود، ترس از افشای هویت و انتقام گیری افزایش مییابد) و سوم مقاومت ذینفعان بزرگ که با برخورداری از نفوذ اداری و سیاسی میتوانند مسیر اجرا را کند یا خنثی کنند. هر سه مانع در گزارش ها و نقدهای رسانه ای و اظهارات کارشناسان تکرار شده است.
بنابراین پرسش بعدی «راه حل های عملی برای اینکه حمایت از سوتزنی در بخش اقتصادی جوابگو شود» کلیدی است. با توجه به تجارب بین المللی و نقدهای داخلی، چند پیشنهاد عملی و قابل اجرا را در قالب اقداماتی مشخص و مرتبط با واقعیت ایران مطرح میکنم (این پیشنهادها هم بازتاب تجربه های دیگر کشورها است و هم متناسب با متون و ایرادهای طرح و قانون داخلی):
اول، اصلاح یا تفسیر قانون به نفع استمرار حمایت: شش ماه قاعده محافظتی اولیه است اما باید روندی کمّی و روشن برای تمدید خودکار یا حداقل اجبار قضاییِ کوتاه مدت وجود داشته باشد تا گزارشگر مجبور به پیگیری اداری مکرر نشود. مثلاً میتوان آییننامههایی تدوین کرد که شروط تمدید را روشن و خودکار کند (مثلاً در صورت وجود دلایل موجهِ تهدید، تمدید تا صددرصد با تأیید یک دادستان مستقل یا نهاد نظارتی تخصصی). این تغییر کمک میکند ریسک پذیری گزارشگران در حوزه اقتصادی بالا رود. (متن قانون و تبصره ها درباره ششماه و تمدید منوط به موافقت قضایی موجود است).
دوم، ایجاد یک نهاد مستقل اجرایی-حمایتی برای گزارشگران اقتصادی: سامانه ملی که رونمایی شده ایده خوبی است اما باید یک نهاد مستقل (با ضمانت های بودجهای و ساختار شفاف) وجود داشته باشد که پیگیری های فنی، حقوقی و حمایتی را به سرعت انجام دهد. این نهاد نباید زیرمجموعه مستقیمِ نهادهایی قرار گیرد که هم زمان ناظر و متهم بالقوه اند. استقلال نهادی از اهمیت حیاتی برخوردار است تا گزارشگران احساس نکنند اطلاعاتشان به دست نهادهای متصل به شبکه های منافع میافتد.
سوم، تخصیص ردیف بودجه مستقل و شفاف برای پرداخت پاداش ها و حمایت ها: برای اینکه سقف های قانونی به واقعیت تبدیل شود، دولت باید یک ردیف مشخص و شفاف در بودجه برای اجرا و پرداخت درنظر بگیرد. این تخصیص باید تحت نظارت عمومی و گزارش دهی شفاف قابل ردیابی باشد تا فرهنگ اطمینان سازی برای پرداخت پاداش ایجاد شود. رسانهها و شفاف سازان مدنی باید قابلیت رصد تخصیص ها را داشته باشند. (افزایش اطمینان گزارشگران به دریافت پاداش از مسیر شفاف، عامل محرک مهمی است).
چهارم، تضمین محرمانگی فنی و قانونی: قانون به محرمانگی اشاره کرده اما باید سامانهها از استانداردهای امنیت سایبری پیروی کنند، دادهها رمزنگاری شود و دسترسیها محدود و لاگ شده باشد؛ همچنین ضمانت قانونی علیه افشای غیرقانونی هویت گزارشگر لازم است. هرگونه افشای هویت بدون مجوز باید جرم انگاری و مجازات مشخص داشته باشد تا عامل بازدارنده ای در برابر سوء استفاده داخلی یا حملات اطلاعاتی باشد.
پنجم، مکانیزم های ضدتلافی و حفظ شغل: یکی از بزرگترین موانع اقتصادی برای گزارشگری، بیم از اخراج، محرومیت شغلی یا فشار اقتصادی به گزارشگر است. قانون باید مکانیزم های بازگشت به کار، جبران خسارت درآمدی و اعطای وکیل معاضدتی را ضمانت کند (ادعای وجود تعیین وکیل معاضدتی در قانون موجود است اما باید اجرایی سازیاش تضمین شود.) این اقدامات به صورت مستقیم هزینه روانی گزارشگری را کاهش میدهد.
ششم، مکانیزم شفافیت در بررسی و پیگیری پرونده ها: مردم باید بدانند گزارش آنها چه روندی را طی میکند، چه مقدار پیشرفت داشته و در نهایت چه حکمی صادر شده — البته بدون افشای جزئیات حساس. گزارش های دوره ای نهاد مستقل به صورت خلاصه و غیرهویتی میتواند اعتماد عمومی را افزایش دهد. رسانه ها نیز میتوانند نقش نظارتی خود را در انتشار خلاصه فرآیندها ایفا کنند. (شفافیت در فرایندها، به ویژه در پرونده های اقتصادی بزرگ، یک عامل بازدارنده قوی برای سوءاستفاده است.)
هفتم، برنامه های آموزشی و مشوق های فرهنگی برای بخش خصوصی و کارکنان: اتاق های بازرگانی و تشکل های صنفی باید در برنامه های آموزش مسئولیت پذیری و مزایای گزارشگری مشارکت کنند؛ علاوه بر پاداش مالی، تقدیرهای رسمی و مشوق های قانونی برای شرکت هایی که سازوکارهای درونی گزارشگری دارند، میتواند فرهنگ گزارشگری و مسئولیت پذیری اقتصادی را تقویت نماید. این موضوع از منظر کسبوکار عقلانی است: شرکت های سالم کمتر در معرض ریسک حقوقی و شهرتی قرار میگیرند.
هشتم، سازوکارهای مقابله با تعارض منافع: از آنجا که تعارض منافع یکی از دلایل اصلی مقاومت است، لازم است قوانین مدیریت تعارض منافع (ممنوعیت تصدی همزمان پست دولتی و منافع اقتصادی، افشای دارایی و منافع) قاطعتر و قابل اجرا شوند. تجربه های مطالعاتی درباره تعارض منافع در ایران نشان میدهد حل این مشکل پیش شرط مؤثر بودن حمایت از سوتزنی است. به عبارت دیگر، بدون مدیریت تعارض منافع، گزارشگری تنها «علت نمایی نسبت به معلول» خواهد بود.
در پایان باید تأکید کنیم که موفقیت سازوکار حمایت از سوتزنی در بخش اقتصادی ایران تابع سه عامل همزمان است: اراده سیاسی برای اجرای کامل و بیطرفانه قانون، سرمایه گذاری فنی و بودجه ای برای امنیت و پاداش ها، و یک برنامه اعتمادسازی رسانهای و مدنی تا گروههای ذینفع بدانند. افشاگریها در چارچوب قانونی و با دقت بررسی میشود و از گزارشگران حمایت میگردد. اگر یکی از این ارکان ضعیف باشد، اثرگذاری اقتصادیِ سیاست سوتزنی محدود خواهد ماند و ریسک های جانبی (انتقامگیری، سرقت دادهها، استفاده سیاسی از گزارشها) افزایش خواهد یافت. اخبار و تحلیلها نشان میدهند که گام های اولیه " تصویب قانون، تعیین سقف پاداش و رونمایی از سامانه ملی " برداشته شدهاند، اما نقدها نیز حاکی است که هنوز «فاصله میان حرف و اجرا» وجود دارد و همین فاصله، فرصت مقاومت ذینفعان را ایجاد میکند.
اگر بخواهم به زبان کاملا کاربردی و مختصر نتیجهگیری کنم: قانون سوتزنی در ایران یک امکانات حقوقی و ساختاری فراهم کرده که در بخش اقتصادی میتواند اثربخش باشد اما در وضعیت فعلی «جوابگو بودن» آن مشروط است؛ مشروط به اصلاحات اجرایی (تمدید حمایت عملیاتی، نهاد مستقل، ردیف بودجه شفاف، امنیت فنی دادهها، و مدیریت تعارض منافع). مانعانِ اصلی اجرای کامل قانون، نه بالذات نام های مشخص در رسانه ها، بلکه گروه های ذینفع اقتصادی و شبکه های رانت پراکنی، بخشی از بدنههای اداری و نمایندگانی هستند که منافع متداخل دارند؛ مقابله واقعی با این مقاومت نیازمند اراده پایداری است که قانون گذاری را به اجرا تبدیل کند و از اجرای ناقص جلوگیری نماید.
ناگفته نماند همه این مسائل در پرتو «شفافیت» امکان ظهور پیدا میکنند. یعنی اگر شفافیت وجود داشته باشد هر کسی میتواند به راحتی تخلفی را از سوی فرد یا گروهی شناسایی کند و آن را به دست قانون بسپارد. اگر شفافیت در رفتارهای مالی و اقتصادی افراد و گروه ها وجود نداشته باشد هم آمار تخلفات بیشتر میشود و هم افشای تخلفات از جنبه قانونی و رسمی به تجسس، سرقت اطلاعات و افشای اسناد محرمانه میرسد.
.jpg "چگونه رسوب آب را از بین ببریم؟")
