سازمان ملل متحد و حل بحرانهاى بين‏المللى(2)

2 - گسترش و كاهش صلاحيت احراز در عمل
 

ممكن است تحقق توصيف عمل بر اساس ماده 39 كارى پيچيده باشد؛ زيرا عملى به شدت، سياسى است و هميشه با تهديد احتمالى كاربرد «حق وتو» از سوى اعضاى دائمى شوراى امنيت مواجه است. بدين ترتيب، بى منطقى بر صلاحيت احراز سايه افكنده است و اين بى منطقى با عمل شوراى امنيت تقويت مى‏شود زيرا شورا گاهى از ذكر مواد مشخصى كه مورد استفاده قرار داده است، اجتناب كرده و اين خود موجب بروز شبيه در مورد تمايلاتش مى‏شود. هيچ يك از قطعنامه‏هاى صادره بر اساس فصل هفتم، «عمل تجاوز» را در مفهوم ماده 39 احراز نكرده است و به ذكر وضعيت‏بسنده نموده است.
بنابراين، تجاوز گاهى بديهى و مشخص بوده است. (مانند حمله عراق به كويت) اين ميانه روى (شورا) با ملاحظات سياسى توجيه مى‏شود: ملاحظه كارى شورا امكان حفظ شانسهايى را مى دهد كه بتوان اختلاف را حل نمود. در حالى كه اگر متجاوز اعلام شود آن وقت ممكن است‏بر موضع خود پافشارى كرده، آن را استحكام بخشد. عنوان «نقض صلح‏» با احتياط زيادى بكار رفته است.
فقط در چهار قطعنامه صادره در چارچوب فصل هفتم (منشور) از اين عنوان استفاده شده است: قطعنامه 82 مورخ 25 ژوئن 1950 در مورد جنگ كره، قطعنامه 502 مورخ 3 آوريل 1982 در مورد جنگ مالويناس، قطعنامه 598 مورخ 20 ژوئيه 1987 در مورد جنگ عراق بر ضد ايران ( اين قطعنامه پس از گذشت‏سالها از آغاز مخاصمه صادر شده است) و قطعنامه 660 مورخ 2 اوت 1990 در مورد جنگ خليج فارس (حمله عراق به كويت) . بر عكس، عنوان «تهديد بر ضد صلح‏» اغلب اوقات و در مورد وضعيت‏هاى فوق العاده متنوع و با شباهت كم به يكديگر بكار رفته است؛ بدين ترتيب مخاصماتى به عنوان تهديد واقعى بر ضد صلح و امنيت مطرح شده‏اند از آن جمله: (مخاصمه در يوگسلاوى سابق) و مخاصمات داخلى (سومالى، ليبريا، هاييتى ...اما مخاصمه آلبانى در 1997 كه شوراى امنيت آن را به عنوان يك جنگ داخلى قلمداد كرد در اين زمره قرار نگرفت و آن عليرغم خطراتى بود كه اين مخاصمه براى شبه جزيره بالكان داشت.

مخاصمات بشر دوستانه
 

(مساله كردها در پى جنگ خليج فارس) و ...مى‏باشند. البته اين به معناى آن نيست كه اين مخاصمات فقط در يك بعد مطرح هستند. به عنوان مثال بحران سومالى ضمن اينكه يك مخاصمه داخلى بود يك مخاصمه بشردوستانه نيز محسوب مى‏شد.
بنابراين عنوان «تهديد بر ضد صلح‏» همانند برچسبى شده كه بر وضعيتهاى بسيار مختلف زده مى‏شود و فايده آن، اين است كه امكان «اقدام بر اساس فصل هفتم‏» را مى‏دهد. كاربرد دائمى اين عنوان (در مورد مخاصمه) سبب غير منطقى شدن آن مى‏شود. در حاليكه ممكن است (آن) مخاصمه به زور گسترده اى از مرحله تهديد گذشته باشد. اين حالت را مى‏توان در مورد قطعنامه‏هاى مربوط به مخاصمه در يوگسلاوى سابق مشاهده نمود. همچنين، تهديد بايد از لحاظ تئوريك (طبق نص منشور) بر ضد صلح و منيت‏بين‏المللى باشد و شوراى امنيت گاهى مجبور است تلاش زيادى كند تا بتواند يك مخاصمه ساده داخلى (همانند هاييتى، ليبريا، آنگولا) را به اين (نوع) تهديد تعبير نمايد. با وجود اين، بر اساس چنين صلاحيت احرازى است كه شوراى امنيت مى‏تواند به استفاده از فصل هفتم ادامه داده و اقداماتى را بر طبق آن انجام دهد.

ب: فصل اقدام
 

شوراى امنيت، به محض اينكه وضعيتى را بر اساس ماده 39 احراز كرد، مى‏تواند تدابيرى اتخاذ نمايد. اين تدابير را مى‏توان به دو دسته، تدابير كلى (سياسى و اقتصادى) مندرج در ماده 41 و تدابير توام با كاربرد زور مندرج در مواد 42 به بعد، تقسيم كرد.

1 - متن منشور
 

ماده 41: ماده 41 تدابيرى كه شوراى امنيت مى‏تواند «...بدون استفاده از نيروهاى مسلح براى مؤثر نمودن تصميمات خود اتخاذ نمايد» را مشخص مى‏كند. بنابر اين منظور، استفاده از اقدامات سياسى (در اين حالت اغلب قطع روابط ديپلماتيك توصيه مى‏شود) يا اقدامات اقتصادى (ايجاد آمبارگو يا محاصره كه منجر به قطع ارتباطات راه آهنى، دريايى، هوايى، پستى يا تلگرافى مى‏شود) است. بر خلاف جامعه ملل، پيش بينى شده است كه شوراى امنيت مى‏تواند با تنظيم مجازاتها برخى دولتها را از اعمال آنها معاف نمايد (براى مثال مى‏توان دولتى را در نظر گرفت كه حجم قابل توجهى از مايحتاج و آذوقه خود را از كشورى كه آمبارگو در موردش اعمال مى‏شود وارد مى‏كند).
ماده 50 منشور به صراحت اعلام مى‏كند دولتهايى كه به طور غيرمستقيم با مشكلات ناشى از آمبارگو مواجه مى‏شوند مى‏توانند: «با شوراى امنيت در مورد يافتن راه حلى براى اين مشكلات مشورت نمايند».
شوراى امنيت از اين امكان براى تنظيم مجازاتها در قضاياى رودزيا - زيمباوه و آفريقايى جنوبى - نامبيا استفاده نموده است، زيرا كشورهاى مجاور (زامبيا، آنگولا...) به طور مستقيم از اين آمبارگو متضرر مى‏شدند. اين ماده همچنين توسط دولتها در جريان جنگ خليج فارس در 1990 (حمله عراق به كويت) نيز مطرح شد. زيرا تعداد زيادى از دولتها نفت عراق را گاهى با قيمت كمتر از قيمت‏بازار مى‏خريدند و در واقع رژيم عراق با اين شيوه به نوعى به فقيرترين كشورها كمك مى‏كرد. همچنين نيروى انسانى خارجى قابل توجهى در هنگام مخاصمه در عراق و كويت مشغول به كار بودند.
شوراى امنيت، در اين موقع، با استناد به عبارات غير الزامى مندرج در ماده 50 دولتهاى متقاضى را به سوى غنى ترين دولتها فرستاد كه آنها هم هرگز سخاوتمندى از خود نشان ندادند. پس از آن مشكل با قطعنامه 687 حل شد. اما دولتها شايد پس از اين واقعه نسبت‏به دورنماى يك آمبارگو شك و ترديد نمايند. ماده 42: ماده 42 مستقيما اقدامات نظامى را پيش بينى كرده است.
زيرا اعلام مى‏دارد شوراى امنيت، پس از اينكه اقدامات انجام شده بر اساس ماده 41 را مناسب تشخيص نداد يا اين اقدامات چنين نمود، داشتند، مى‏تواند «به كمك نيروهاى هوايى، دريايى يا زمينى، هر عملى را كه براى حفظ يا استقرار مجدد صلح و امنيت‏بين‏المللى ضرورى مى‏داند» انجام دهد.
اين ماده محور اصلى قواعد منشور در قلمرو (حل غير مسالمت‏آميز) اختلافات است: كه امكان استفاده از زور را به سازمان ملل متحد مى‏دهد. بنابر اين، اين ماده هرگز به طور دقيق اجرا نشده است. زيرا متكى به ساير مواد فصل هفتم است كه متروك شده‏اند.
ماده 43: پيش بينى مى‏كند كه دولتهاى عضو بايد نيروهاى مسلح در اختيار شوراى امنيت قرار دهند. اين نيروها بايد از طريق انعقاد موافقتنامه‏هاى خاص، با دولتها يا گروههاى متشكل از دولتها و پس از تصويب آنها توسط دولتهاى شركت كننده در اختيار شورا قرار گيرند. براى هدايت عمليات نيز وجود يك «كميته ستاد فرماندهى‏» (مواد 45، 46 و 47)، متشكل از رؤساى «ستاد فرماندهى‏» ارتش اعضاى دائمى شوراى امنيت، پيش بينى شده است.
اين كميته، تحت فرماندهى شوراى امنيت، مسؤول هدايت استراتژيك كليه نيروهاى مسلح تحت امر شوراى امنيت مى‏باشد.
اين كميته به عنوان كميته دائمى شوراى امنيت كه مسؤول تهيه طرحهايى براى استفاده از نيروهاى مسلح است لحاظ مى‏شود.
براى تكميل اين طرح، بايد گفت كه ماده 53 منشور (فصل هشتم) پيش بينى مى‏كند كه شوراى امنيت، در صورت لزوم، از موافقتنامه‏ها يا نهادهاى منطقه اى براى اجراى تدابير قهرى متخذه در تحت امر خود، استفاده مى‏كند. اين سيستمى است كه منشور در سال 1945 براى حفظ و اعاده صلح پيش بينى كرده است. اين سيستم بايد عينيت‏يافته و هماهنگ شود.
ممنوعيت توسل به زور با يك سيستم فوق ملى تكميل شده است؛ سيستمى كه اجازه مى‏دهد يك بخش از انحصار نيروهاى مسلح دولتها در روابط بين‏المللى در اختيار سازمان ملل متحد قرار گيرد. ويژگى واقعى از طريق پيش بينى طرق حقوقى براى نيل به اهداف سازمان تقويت‏شده است. بدين ترتيب، شوراى امنيت‏بايد به طور واقعى يك وسيله نظامى،نوعى «ارتش جهانى‏» در اختيار داشته باشد. تمايل به واقع گرايى با عامل ديگرى تكميل شده است كه خود سبب ناكامى اين سيستم شده است و آن در واقع مكانيستى است كه مبتنى بر برترى و توافق ابرقدرتهاست.
اين سيستم مستقل از مجمع عمومى بوده و متمركز در شوراى امنيت است كه در آن پنج عضو دائمى با حق وتو حضور دارند.
اتحاد پنج عضو دائمى موقتى بود، زيرا جنگ سرد كمى بعد از پايان يافتن دومين جنگ جهانى بروز نمود و سيستم پيش بينى شده در منشور هرگز نتوانست‏بجز در چند مورد خاص كه ايجاد تفاهم ميان بلوكها امكان پذير شد، عمل كند. (براى مثال، اقدامات اقتصادى بر ضد آفريقاى جنوبى) « كميته ستاد فرماندهى از 1946 با مخالفت اتحاد جماهير شوروى فلج‏شد (در آن موقع هنوز چين ملى بود) و نيروهايى كه بايد در اختيار سازمان ملل متحد قرار مى‏گرفتند هرگز تشكيل نشدند و هيچ گونه موافقتنامه خاصى هم منعقد نگرديد.

2 - رويه بى ثبات
 

فصل هفتم، عليرغم ناكاميها كه پيش از اين بيان شد، هم در چارچوب تدابير پيش بينى شده در ماده 41 و هم در چارچوب توسل به زور، كاربرى داشته است. در عمل آزاديهاى زيادى با تكيه بر متن منشور بوجود آمده است.
تدابير ماده 41: قبل از سال 1990 و انقطاعى كه جنگ خليج فارس (حمله عراق به كويت) ايجاد نمود، فصل هفتم بندرت در چارچوب ماده 41 بكار مى‏رفت و آن هم در مورد مخاصماتى بود كه اختلاف مهمى ميان ابرقدرتها ايجاد نمى‏كردند.
در اين مورد بايد به مهمترين آنها يعنى مخاصمات آفريقاى جنوبى اشاره كرد: ماده 41 به صراحت در بسيارى از قطعنامه‏هاى مربوط به قضيه رودزيا بين سالهاى 1966 و 1977، و همچنين در تدابير متخذه بر ضد آفريقاى جنوبى (آمبارگو اقتصادى) از سال 1977 آورده شده است.
شوراى امنيت، از سال 1990 به بعد، ديگر ترديدى در استفاده از فصل هفتم براى تحميل تدابير متخذه به خود راه نمى‏دهد؛ و استفاده از آن به خصوص در چارچوب ماده 41 نسبتا متداول مى‏شود.
بنابر اين ، دانستن اين امر كه شورا مستقيما به كدام قواعد فصل هفتم استناد كرده است، هميشه آسان نيست. زيرا شورا عادت كرده است كه فقط با استناد كلى به فصل هفتم مواد مورد نظرش را مشخص ننمايد. لذا در قطعنامه‏ها جمله «با عمل بر اساس فصل هفتم‏» وجود دارد كه دلايل كاربرد قاعده را از تدابيرى كه شورا تمايل به اجرا دارد جدا مى‏كند.
اين فرمول در اولين جمله قطعنامه‏هاى صادره در اختلافات مرتبط با ليبى، ليبريا، آنگولا، يا حتى در ارتباط با مخاصمه در يوگسلاوى سابق بكار رفته است. با وجود اين برخى قطعنامه‏ها به مواد مشخصى استناد مى‏كنند كه از آن جمله قطعنامه‏هاى 660 (مواد 39 و 40) و 661 (ماده 41) مى‏باشند كه در جريان حمله عراق به كويت و قبل از آنكه نيروهاى متحد اجازه استفاده از «كليه طرق ضرورى‏» را يابند صادر شده‏اند. اما اين وضعيت‏خوشايندى نيست كه شوراى امنيت‏بيش از پيش با استناد به فصل هفتم به طور كلى و رها نمودن تعيين ماده يا مواد مورد نظرش به دست مفسران، خود را در پس اين كلى گويى پنهان نمايد.

تدابير پيش بينى كننده كاربرد زور
 

شوراى امنيت، در مورد كاربرد زور رويه‏اى ايجاد نموده كه حداقل منطبق با منشور نيست. زيرا مجبور است ميان مجوز توسل به زور و در اختيار نداشتن نيروهاى مسلح، كه ناشى از عدم اجراى مواد 43 و بعد از آن مى‏باشد، مانور كند.
علاوه بر قضيه كره كه پس از مداخله مجمع عمومى راهى كاملا متفاوت را پيمود (رجوع شود به بخش IV )،قضيه كنگو در سال 1960 است كه مداخله كلاه آبى‏ها را به دنبال داشت كه پا را از حد مشخص ماموريت‏خود كه همانا حايل شدن ميان طرفين درگير بود فراتر گذاشتند و از سلاح خود بر ضد جدايى طلبان كاتانگا استفاده نمودند. جنگ خليج فارس نيز بيانگر وجه خاصى است. زيرا قطعنامه 678 مورخ 29 نوامبر 1990 كه كاربرد «كليه طرق ضرورى‏» (كه كاربرد زور نيز در آن مستتر است) را براى آزاد سازى كويت اجازه مى‏دهد فقط به اينكه «در اجراى فصل هفتم منشور» صادر شده اشاره دارد بدون اينكه به مطالب ديگرى اشاره كند. اين واقعيت وجود دارد، كه اين مجوز به ائتلافى از دولتها داده شده كه مستقيما وابسته به سازمان ملل متحد نمى‏باشند و نمى‏توان اين مجوز را به مجوز پيش بينى شده در ماده 42 در مورد نيروهاى مسلحى كه دولتهاى عضو در اختيار سازمان ملل متحد قرار مى‏دهند تشبيه كرد. روند مشابهى در دسامبر 1992 طى شد و آن وقتى بود كه قطعنامه 794 به يك نيروى (مسلح) ائتلافى اجازه داد تا براى رساندن آذوقه به مردم گرسنه در سومالى مداخله كند.
پس از شكست نيروى حمايتى ملل متحد براى يوگسلاوى سابق، (FORPRONU) كه در ابتدا، همانند يك نيروى كلاسيك حفظ صلح تشكيل شده بود تا راههايى را براى ارسال كمك‏هاى بشر دوستانه در يوگسلاوى سابق در چارچوب آمبارگوى مقرره بر اساس فصل هفتم باز كند، قطعنامه 787 مورخ 16نوامبر 1992 به دولتها يا سازمانهاى منطقه‏اى اجازه داد تا تدابير ضرورى براى احترام گذاشتن به مقررات مصوب ملل متحد راتصويب كنند. در 9 فوريه 1994 مجوز صريح حمله هوايى ناتو صادر شد. نمونه هاى ديگرى نيز توان ذكر كرد، اما هيچ كدام، در مورد استفاده از زور، با متن فصل هفتم منشور تطبيق نمى‏كنند. فصلى كه فقط مواد 39 تا 41 و سپس 50 و 51 آن اجرا شده اند و مواد 42 تا 49 عملا متروك مانده و مرده‏اند (فقط در اين ميان بايد ماده 48 را مستثنى نمود كه پيوندى بين تدابير متخذه توسط شوراى امنيت و اجراى آنها توسط دولتها يا سازمانهاى بين‏المللى ايجاد مى‏كند) (5) . بنابراين يك عدم انطباق بنيادين ميان توسل به فصل هفتم و اجراى دقيق مواد آن وجود دارد، بطوريكه از اين پس بسيار مشكل است كه چارچوب هماهنگى در آن مشاهده نمود؛ هر اختلافى با انحراف (از متن منشور) حل مى‏شود بدون اينكه يك مقررات رفتارى واقعى وجود داشته باشد.
بى شك تجربه ناشى از عمليات 2 ملل متحد در سومالى، (ONUSOM II) براى مدتى تجربه ناشى از كلاه آبى‏ها را كه در چارچوب فصل هفتم با امكان توسل به زور عمل مى‏كنند از اعتبار انداخته است. در واقع، از ماه مى 1993، مجوز استفاده از كليه طرق ضرورى براى نيل به اهداف تعيين شده به يك نيروى (مسلح)، يعنى كلاه آبى‏ها، داده شده است كه اين پديده اى جديد مى‏نمايد؛ زيرا تا به حال فقط نيروهاى ائتلافى از اين امكان استفاده مى‏كردند.
عمليات متوقف شده در سال 1994 (منظور عمليات 2 ملل متحد در سومالى است) هرگز قطعى و متقاعد كننده نيست و به نظر مى‏آيد كه كلاه آبى‏ها نمى‏توانستند جانشينان يك ارتش واقعى شوند و سازمان ملل متحد مجبور است‏براى انجام چنين عملياتى به دولتها متكى باشد تا زمانى كه يك ارتش واقعى در اختيار خود داشته باشد. كلاه آبى‏ها مهمترين جانشينى هستند كه خلاء ناشى از عدم وجود نيروهاى در خدمت ملل متحد را پر كرده‏اند. آنها نتيجه عدم كارآيى سيستم اصلى هستند و به طريق تجربى بر اساس رضايت دولتها عمل كرده‏اند.

پي نوشت ها :
 

5- ماده 48 اشعار مى دارد، 1- «براى اجراى تصميمات شوراى امنيت جهت‏حفظ صلح و امنيت‏بين‏المللى كليه يا بعضى از اعضاى ملل متحد به تشخيص شوراى امنيت تدابير ضرورى را اتخاذ مى‏كنند».2- «اعضاى ملل متحد مستقيما واز رهگذر اقدامات خود در نهادهاى بين‏المللى مربوط كه عضو آن هستند تصميمات مذكور را اجرا مى‏كنند».
 

منبع: www.lawnet.ir