حکمراني خوب؛رويکردي اجتماعي به توسعه

در حوزه توسعه، نظريه ها و ديدگاه هاي بسياري مطرح شده است که بعضي از آنها پس از اجرا ناکارآمدي خود را نشان داده و از اين رو به نقد گذاشته شده اند و در پي آن رويکردهاي جديدي مطرح شده است. حکمراني خوب، رويکرد جديد و نوظهوري است که درپي اجراي نظريه ها و سياست هاي يک سويه و ناکارآ مد اقتصادي و نتايج زيان بار آن، به ويژه در کشورهاي در حال توسعه، دردهه هاي پاياني قرن بيستم مطرح شد و اکنون جايگاهي محوري در مباحث توسعه يافته است. در اين نوشتار، ضمن بررسي زمينه هاي شکل گيري اين رويکرد، تعاريف، ويژگي هاي حکمراني خوب در زمينه ي توسعه بيان شده ودر پايان به نقدهاي واردشده به اين رويکرد نيزاشاره گرد يده است.
پس ازجنگ جهاني دوم، در حوزه ي بحث هاي نظري توسعه، رويکردها و سياست گذاري هاي بسياري مطرح و دنبال شده است که مي توان آنها را در سه دوره ي متمايزدسته بندي و بررسي کرد. دوره ي نخست، با پايان يافتن جنگ جهاني دوم آغازشد و تا اواخردهه ي 1970 ‏م ادامه يافت. بازسازي هاي خرابي ها و ويراني هاي برجا مانده از جنگ دراروپا و رويارويي با بحران اقتصادي در اواخردهه ي 1930‏م، بيشتر اقتصاددا نان و سياست گذاران را بر آن داشت که رويکرد «دولت بزرگ» ‏را دنبال کنند. براساس اين رويکرد دولت مي بايست به مثابه ي موتورتوسعه، اموراقتصادي را همانند امورسياسي برعهده مي گرفت و به منزله ي نهادي قدرتمند ناکامي هاي بازار را جبران مي کرد. در کشورهاي درحال توسعه نيز متأثر ازا لگوي مسلط در حوزه ي نوسازي، استدلال بر اين بود که بخش خصوصي، قدرت و ظرفيت لازم را براي بسيج و پيشبرد توسعه در اختيارندارد؛ از همين رو دولت بايد در جايگاه اصلي ترين بازيگر توسعه يکه تازي کند و به تأمين، تجهيز و تخصيص منابع لازم اقدام نمايد.
‏دراواخردهه ي 1970‏م، که دوره ي دوم نگر ش هاي توسعه اي تلقي مي شود، رويکرد دولت بزرگ از يک سو به دليل ناکارايي نهادهاي دولتي و ازسوي ديگربه سبب وجود فشارهاي سياسي، تورم نيروي کار و زيان دهي شرکت هاي دولتي، نقد و بازنگري شد و جاي خود را به رويکرد «دولت کوچک »داد. طرفداران اقتصاد بازار با دفاع از خصوصي سازي، خواهان افزايش رقابت، کاهش مداخله ي دولت در بازار و به طور کلي محدود کردن حوزه ي عمل دولت در اقتصاد بودند. چندي نگذشت که اين ديدگاه در آغاز دهه ي 990 ‏ا در«اجماع واشنگتن» صورت بندي و مطرح گرد يد. صرف نظر ازاصلاحاتي که به خودي خود در نتيجه ي اين سياست ها از جمله تعديل ساختاري حاصل شد، وضعيت فقر و آسيب پذيري در بسياري از کشورها وخيم ‏تر و شاخص هاي اجتماعي براي بسياري از گروه ها بدتر شد، ضمن آنکه با ظهور ديدگاه هاي جديد مانند مکتب وابستگي و نظام جهاني درکشورهاي در حال توسعه، ديدگاه نوسازي نقد شد و وضعيت توسعه نيافتگي اين کشورها دوباره ريشه يابي و تحليل گرديد.
در توضيح بايد گفت که رويکرد« ‏اجماع واشنگتن» توسعه را به رشد اقتصادي تقليل مي داد، اما درکل اين سياست، به ويژه تعديل ساختاري، که بيشتر به شکل افزايش سرمايه گذاري دولتي اعمال مي شد، کمکي به توسعه ي کشورهاي درحال توسعه نکرد؛ زيرا مشکل اصلي نه در ابعاد دولت و ميزان مداخله يا مداخله نکردن آن بلکه درساختاردولت نهفته بود. دولت ضعيف و ناکارآمد، چه در اقتصاد مداخله کند و چه مداخله نکند، مشکل زاست و اقتصاد نمي تواند برچرخ توسعه بيفتد. اين گونه بودکه دراواخردهه ي 1980‏م پس ازاجراي سياست هاي تعديل ساختاري و اصلاحات ديگر مورد تأکيد بانک جهاني، که عمدتاً رويکرد اقتصادي داشتند، ظهور آثار سوء اين سياست ها در کشورهاي يادشده، رويکرد حکمراني خوب ( good governance ) ‏پديدارگشت وبه سرعت در محافل آکادميک و نهادها و مراکزسياست گذاري درسطح جهاني موضوع بحث و عمل گرديد. اين رويکرد، که رويکرد «اجماع پسا واشنگتن» معروف گرديد، توجه خود را براهداف همه جانبه ي توسعه پايدار و مساوات طلبانه، افزايش استانداردهاي زندگي شامل آموزش، بهداشت، درمان بهتر، حفظ منابع طبيعي و محيط سالم و بالاخره حکمراني خوب متمرکز کرد.

تعريف حکمراني خوب
 

طرح حکمراني خوب به صورت رويکردي اساسي در راهبرد توسعه براي کشورهايي که عملکرد ضعيف داشتند مدنظر قرار گرفت تا اين کشورها موفق شدند توسعه يابند. نخستين مرجع معتبري که در اين زمينه مباحثي را مطرح کردبانک جهاني بود. اين نهاد در گزارشي درسال 1989م اين رويکرد را عرضه ي خدمات عمومي کارآمد، نظام قضايي در خور اعتماد و نظام اداري پاسخگو تعريف کرده است. درواقع بانک جهاني حکمراني را سنت ها و نهادهايي دانسته است که به وسيله ي آنها قدرت به منظور مصلحت عمومي در يک کشوراعمال مي شود و مشتمل است بر:1.فرآيندي که از طريق آن صاحبان قدرت انتخاب، نظارت و تعو يض مي شوند؛2. ظرفيت و توانايي دولت براي اداره ي کارآمد منابع و اجراي سياست هاي درست؛3.احترام شهروندان و دولت به نهادهايي که تعاملات اجتماعي وا قتصادي ميان آنها را اداره مي کنند. از ديدگاه طرح توسعه ي سازمان ملل، حکمر اني عبارت است ازاعمال قدرت اقتصادي، سياسي و اداري براي مديريت امور عمومي يک کشوردرهمه ي سطح ها. حکمراني مشتمل است برساز و کارها، فرايندها و نهادهايي که به وسيله ي آن ها شهروندان، تشکل ها و نهادهاي مدني منافع خود را ابراز، و دنبال مي نمايند، از حقوق قانوني خود استفاده مي کنند، تفاوت ها واختلاف هاي خود را به حداقل مي رسانند. تعهدات و تکاليف خود را انجام مي دهند واختلافات خود را با ميانجيگري حل مي کنند.
‏درکل براساس تعاريف بيان شده از حکمراني خوب مي توان مي توان به پنج مفهوم اساسي در اين طرح دست يافت که عبارتند از:1. درک حکومت به منزله ي «دولت حداقلي»: يعني تقليل مداخله ي دولت در اقتصاد واستفاده از بازارها يا شبه بازارها براي انجام دادن خدمات عمومي؛ 2.برداشت ازحکومت به مثابه ي «حکومت جمعي»، که کمتر با مؤسسه ها و ساختارهاي رسمي، و بيشتربا نظام هايي کلي سر و کار دارد و در واقع بوسيله ي اين نظام هاي کلي است که سازمان هاي خصوصي يا دولتي هدايت و کنترل مي شوند؛3 .حکومت بيشتر«مديريت جديد امورعمومي» تلقي مي شود تا از اداره ي امورعمومي به شيوه اي قديمي متمايز شود؛ 4 . حکومت به مثابه ي يک «نظام اجتماعي - سيبرنتيکي» که منظور از آن الگوي کلي مداخله ها در هر جامعه به وسيله ي تأثيرات جمعي و متقابل حکومت هاي مرکزي و محلي و سازمان هاي بخش خصوصي (سازمان هاي حرفه اي و داوطلبانه)است؛ 5.حکومت به منزله ي «شبکه هاي خود سامان بخش» که به ساختارهاي جديد همکاري و عمل متقابل و گسترده ي اجتماعي ميان مؤسسه ها و سازمان هاي دولتي و نيزخصوصي در واگذاري خدمات، که به کاهش سهم مؤسسه ها و بنگاه هاي رسمي دولتي و در نظرگرفتن محدوده ي عمل گسترده تر براي مؤسسه هاي خصوصي، غير دولتي و شبه دولتي وابسته است؛ اشاره مي کند.
حکمراني داراي سه بعد يا رکنِ اقتصادي، سياسي و اداري است؛ بعد اقتصادي که در برگيرنده ي فرايند هايي است که بر فعاليتهاي يک کشور تأثير مي گذارد و با اقتصاد کشورهاي ديگر درارتباط است؛ بعد سياسي همان فرايندهاي تصميم گيري براي ‏تنظيم سياست هاست و بعد اداري سيستم اجراي خط مشي هاست. حکمراني در هريک ازابعاد سه گانه ي بالا داراي حوزه ي نظري خاص خوداست، اما آنچه اهميت دارد، ترکيب سه بعد ياد شده است که فرايندها و ساختارهايي را مشخص مي سازدکه روابط سياسي، اجتماعي و اقتصادي را راهبري و هدايت مي کنند.

ويژگي هاي حکمراني خوب
 

دربحث ازويژگي ها و شاخص هاي حکمراني خوب مي توان به ويژگي هاي مشترکي ازجمله وجود و تقويت ساختارهاي دموکراتيک؛ توسعه ي مشارکت جويانه؛ شفافيت، پاسخگويي و توجه به درخواست هاي مردم؛ وضع خط مشي هاي مناسب اقتصادي براي تسهيل توسعه و احترام به حقوق انسان ها و حاکميت قانون اشاره کرد. موضوع حکمراني خوب باهدف دستيابي به توسعه ي انساني پايدارمطرح شده است و درآن بر کاهش فقر،ايجاد شغل و رفاه پايدار، محافظت از محيط زيست و احياي دوباره ي آن، و رشد وتوسعه ي زنان تأکيد مي شود. همچنين حکمراني خوب به مفاهيمي مانند توسعه ي پايدار، توسعه ي روستايي و شهري و پيشرفت اقتصادي و اجتماعي با رويکرد مشارکتي و شفافيت توجه مي کند و بر اتخاذ استراتژي هاي درست براي اجراي خط مشي ها و سياست ها تأکيد مي نمايد. يک حکومت توانمند با نهادهاي دولتي شايسته و شفاف، پيوندي مستقيم با رشد درآمدها و افزايش دستاورهاي اجتماعي دارد. درکشورهايي که نهادهاي دو لتي، کارآمد و مبتني برشايسته سالاري هستند، قوانين ومقررات ساده و روشن اند، حاکميت قانون به گونه اي منصفانه اعمال مي شود، سياست ها وچهارچوب هاي قانوني درتصرف گروه هاي ذي نفوذ نيست، جامعه ي مدني ورسانه هاي گروهي صداي مستقلي دارند که پاسخگويي دو لت هايشان را افزايش مي دهند. در چنين اوضاع و احوالي درآمد، سرمايه گذاري و رشد ا فزايش مي يابد و اميد به زندگي طولاني ترمي شود. داده هادر سطح بين المللي نشان مي دهد که نوعي همبستگي معنادار ميان حکمراني و نتايج اجتماعي - اقتصادي وجوددارد. رشد درآمدها، افزايش ثروت ملي و دستاوردهاي اجتماعي ديگر به وسيله ي حکمراني خوب، وضعيتي ازتوسعه فراهم مي آيد که درآن حق تقدم به فقرا وافراد کم درآمد داده مي شود ،بهبود درامور زنان حاصل مي گردد، محيط زيست پايدار پديد مي آيد، فرصت اشتغال فراهم مي شود و سايرعوا مل رفاهي برقرار مي گردد.

نقدهاي مطرح شده
 

صرف نظراز مطالب بالا، رويکرد حکمراني خوب با نقدهايي نيز رو به روست. تأکيد بيش ازحد بر يک ويژگي، ممکن است به نتايج ناخواسته منجر شود. مشارکت عمومي، اصلي جذاب است، اما افراط در آن به خط مشي گذاري گروهي و اتخاذ تصميم ها به وسيله ي افرادي مي انجامد که دانش کمي دارند و به پاسخگويي التزامي ندارند. همچنين، وجود رسانه هاي مستقل مهارنشده ممکن است توجيه ناپذيرجلوه کند.
ميزان تأکيد برابعاد گونگون حکمراني سالم در موقعيت هاي گوناگون متفاوت است؛ زيرا جوامع براي اهداف گوناگون ارزش هاي متفاوتي قائل اند؛ بعضي از جوامع، هدف اول خود را رشد اقتصادي مي دانند و بعضي ديگر به تنوع و غناي فرهنگي ارزش مي دهند؛ براي مثال فرهنگ هاي سودجوي غربي، اهميت بيشتري به کارآيي مي دهند، حال آنکه در مقابل آنها بعضي از فرهنگ ها بر حقوق افراد، تعهدات گروهي و ارزش هاي ديگرتأکيد مي ورزند. همچنين مفهوم حکمراني خوب مبتني براصول ليبرال و برخاسته از جوامع توسعه يافته است و در واقع بيانگر گرايش سياسي يا ايدئولوژيکي خاصي است که کاربست آن در جو امع درحال توسعه بدون توجه به ساختارهاي اجتماعي، ارزش ها و فرهنگ بومي و سازگارنکردن آن با محيط بومي، ممکن يا مطلوب نخواهد بود. افزون براين، اين انتقاد مطرح است که بانک جهاني، درمقام اعطاکننده ي چند جانبه و هماهنگ کننده ي کمک ها،ممکن است متأثراز ويژگي هاي سياسي اعضاي قدرتمند خود، بر جهت گيري يا رفتارسياسي دريافت کنندگان کمک تأثير ‏گذارد و ايدئولوژي ها ومقاصد سياسي خاصي را بر کشورهاي در حال توسعه تحميل کند. بعضي از پژوهشگران نيزبراين باورند وجود نوعي شکاف بين دولت وملت در بعضي از جوامع درحال توسعه که از وضعيت تاريخي، اجتماعي و فرهنگي اين کشورها ريشه مي گيرد، مانع عمداي براي تحقق حکمراني خوب است. سرانجام بايد گفت گرچه بسياري از ويژگي ها واهداف رويکرد حکمراني خوب نزد بسياري ازدولتها، به ويژه در کشورهاي در حال توسعه، پذيرفته شده است، تلاش و اصرار بر ايجاد و استقرار حکمراني خوب به شکل برون زا وبدون الگوي بومي براي اجرا و تحقق آنها مسئله سازخواهد شد و نتايج مطلوبي در پي نخواهد داشت.
منبع: مجله زمانه، شماره95