اصل حاکمیت قانون

حقوق و تکالیف شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات

اصل حاکمیت قانون[1] یکی از مهم‌ترین مفاهیم مطرح‌شده در حوزه‌ی حقوق عمومی، به ویژه حقوق اساسی شناخته شده است و ارزشی جهان‌شمول دارد و حتی یکی از محک‌های ارزیابی نظام‌های حقوقی و سیاسی است.[2] ارزیابی هر نظام سیاسی و حقوقی با ملاک حاکمیت قانون مورد بررسی قرار می‌گیرد. به نوعی می‌توان مدعی شد که مفاهیم مهم دیگری همچون اصل تفکیک قوا و دستورگرایی (قانون اساسی‌گرایی) و دیگر اصول مرتبط است.[3]
بر اساس اصل حاکمیت قانون، مقامات و نهادهای حاکم دولتی موظف به انجام وظایف خویش بر اساس قانون در یک جامعه‌ی دمکراتیک هستند. این چنین دولتی اصطلاحاً «دولت قانون‌مدار»[4] با این پیام است که هیچ کس بالاتر از قانون نیست و اقدامات و تصمیمات خودسرانه ممنوع و مردود است.[5]
به عبارتی دیگر، پارادایم حاکم بر حقوق اساسی جدید مسئله‌ی دولت قانون‌مدار است. مطابق این گفتمان، علاوه بر حاکمیت قانون بر شهروندان، تمامی مقامات و نهادهای سیاسی باید تابع قواعد حقوقی باشند و مفهوم حاکمیت قانون در سودای نقید کردن قلمرو اختیارات و صلاحیت‌های اربابان قدرت به قواعد و حدود از پیش تعیین‌شده است.[6]
مفهوم دولت قانون‌مدار شکل تحول‌یافته‌ی مفهوم دولت قانونی است، چون مفهوم دولت قانونی تنها متضمن حکومت قانون بر روابط شهروندان بود، اما ظهور اندیشه‌ی دولت قانون‌مدار دایره‌ی حاکمیت قانون را به خود دولت و اعمال دولت نیز تسری داد.[7]
لذا می‌توان هدف از اصل حاکمیت قانون را محدود نمودن اعمال دولت و شهروندان در چارچوب قانون دانست و به عبارتی دیگر، نهادهای حاکمیتی موظف‌اند در چارچوب صلاحیت تفویضی از سوی مقنن و در چارچوب قوانین عمل نماید و شهروندان نیز در صورت قانونی بودن تصمیمات و اقدامات نهادهای حاکمیتی، موظف به تمکین در برابر قانون هستند.

دادرسی قانون اساسی

اندیشمندان سلف حقوق اساسی، در تجربیات اولیه‌ی خود، ضرورت پیش‌بینی قوای مؤسس را نیز از نظر دور نداشته‌اند. پیشنهاد ایجاد قوه‌ی مؤسس ناظر را به سی یس فرانسوی نسبت می‌دهند.[8]در قالب نظام‌های حقوقی جهان به نهادی اطلاق می‌گردد که وظیفه‌ی حراست و پاسبانی و حفظ قانون اساسی را بر عهده دارد و در کشورهای مختلف تحت عنوان دادگاه قانون اساسی، دیوان قانون اساسی، شورای قانون اساسی و غیره شکل گرفته است. قوه‌ی مؤسس ناظر، که امروزه دادرس قانون اساسی نامیده می‌شود،
نهاد دادرسی قانون اساسی در نظام‌های حقوقی مختلف دارای الگوهای متفاوتی است (الگوی آمریکایی و الگوی اروپایی)[9] و هر کدام از این الگوها دارای کارویژه‌های مختلفی هستند که مهم‌ترین این وظایف، که وظایف اصلی نهاد دادرس قانون اساسی محسوب می‌شود، به شرح زیر است:
1. نظارت بر اساسی بودن قوانین و مقررات
2. نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی
3. نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی‌ها و رسیدگی به دعاوی انتخاباتی
شورای نگهبان قانون اساسی به مثابه‌ی نهاد دادرس قانون اساسی
تدوین‌کنندگان پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در فصل دهم (اصول 142 تا 147)، عنوان شورای نگهبان قانون اساسی را برگزیدند و نهایتاً در قانون اساسی مصوب، اصول نودویکم تا نودونهم قانون اساسی، در قسمت آخر فصل ششم، قوه‌ی مقننه را به شرح وظایف شورای نگهبان اختصاص داده است.

وظایف شورای نگهبان

وظایف شورای نگهبان در اصول قانون اساسی تصریح شده است:

1. تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین اسلام و قانون اساسی

اصل نودویکم قانون اساسی تصریح دارد:«به‏ منظور پاسداری‏ از احکام‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ از نظر عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ ملی با آن‌ها، شورایی‏ به‏ نام‏ شورای‏ نگهبان‏ با ترکیب‏ زیر تشکیل‏ می‌شود.»
همچنین در اصل نودوششم قانون اساسی مصرح است: «تشخیص‏ عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با احکام‏ اسلام‏ با اکثریت‏ فقهای‏ شورای‏ نگهبان‏ و تشخیص‏ عدم‏ تعارض‏ آن‌ها با قانون‏ اساسی‏ بر عهده‏‌ی اکثریت‏ همه‌ی‏ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ است‏.»

2. تفسیر قانون اساسی

اصل نودوهشتم قانون اساسی تصریح دارد: «تفسیر قانون‏ اساسی‏ به‏ عهده‌ی‏ شورای‏ نگهبان‏ است‏ که‏ با تصویب‏ سه‌چهارم‏ آنان،‏ انجام‏ می‌شود.»

3. نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی‌ها

اصل نود‌و‌نهم قانون اساسی اشعار می‌دارد:
«شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏‌جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آرای عمومی‏ و همه‏‌پرسی‏ را بر عهده‏ دارد.»
لذا همچنان که ملاحظه می‌شود، شورای نگهبان قانون اساسی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران به مثابه‌ی نهاد دادرس قانون اساسی است و کارکردهای نهادهای دادرسی قانون اساسی در سایر نظام‌های حقوقی را بر عهده دارد. بنابراین، به تصریح قانون اساسی، نظارت بر انتخابات‌ ریاست‌جمهوری، خبرگان رهبری و مجلس شورای اسلامی منحصراً بر عهده‌ی شورای نگهبان است. اصولاً واگذاری موارد مهم نظارت به شورای نگهبان منطقی به نظر می‌رسد، زیرا سپردن این چنین نظارت‌هایی به نهادی هم‌سطح (همچون قوای سه‌گانه، که ارتباط متقابل دارند) تضمین برتری قانون اساسی را تأمین نمی‌کند.[10]
حقوق و تکالیف شورای نگهبان در امر نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری
برای بررسی حقوق و تکالیف شورای نگهبان در امر نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری، ابتدا باید به اهمیت نظارت بر انتخابات و مفهوم نظارت پرداخت و سپس مصادیق حقوق و تکالیف این نهاد را تبیین نمود.

ضرورت نظارت بر انتخابات

آزادی و رقابت در امر تعیین سرنوشت از طریق مشارکت همگانی در امور سیاسی، همان طور که اصل ششم قانون اساسی تصریح می‌کند، اگرچه فی‌نفسه مطلوب است، اما میل به قدرت عاملی است که اکثراً رقابتناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده و در آرای مردم اختلال و فساد ایجاد می‌نماید. بدین خاطر است که برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آرای عمومی مورد قبول قرار گرفته است. این نظارتباید به دست کسانی باشد که علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه‌ی انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستی و امانت لازم را در کار نظارت بی‌طرفانه بر عهده گیرند[11]
«ما مسئله­ای داریم به عنوان همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی و همچنین انتخاب رئیس‌جمهور، که چیزی است شبیه همه‌پرسی و چون انتخاب به وسیله‌ی عموم ملت و به طور مستقیماست، در این موارد خواسته شده که نظارت بر این قسمت صرفاً در اختیار دولت یا رئیسجمهوری قبلی نباشد؛ بلکه یک مقام مقننه­ای، یعنی یک مقامی که دور از مسائل اجراییو دور از حب‌وبغض‌هایی است که در اجرا پیدا می­شود، او هم بر این قسمت نظارت کند،برای اینکه این مقام مشخص بشود. در مطالعات قبلی به این نتیجه رسیدیم که مناسب‌ترینآن همین شورای نگهبان است.[12]» که قانون اساسی ما در اصل نودونهم این مهم را بر عهده‌ی شورای نگهبان گذاشته است و نایب رئیس‌مجلس خبرگان قانون اساسی نیز در تعلیل واگذاری وظیفه‌ی نظارت به شورای نگهبان می‌فرماید:

مفهوم نظارت

ناظر «در اصطلاح کسی را گویند که بر کار دیگری نظارت می­کند تا عمل صحیحاً انجامگیرد.»[13] پس از این تعریف برداشت می‌شود که نظارت بر انتخابات یعنی نظارتی که نهاد ناظر برای اطمینان از اجرای دقیق قوانین و تضمین سلامت انتخابات انجام می‌دهد.
حال این سؤال پیش می‌آید که بر اساس اصل نودونهم قانون اساسی، شمول نظارت شورای نگهبان تا کجاست. شورای نگهبان در نظریه‌ی تفسیری شماره‌ی 1234 مورخ 1 خرداد 1370 خود در ذیل اصل نودونهم تصریح دارد که نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخاباتاز جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‏شود.

وظایف و اختیارات شورای نگهبان

همان طور که آمد، یکی از وظایف شورای نگهبان نظارت بر انتخابات است و یکی از انواع انتخابات هم انتخابات ریاست‌جمهوری است. علاوه بر اصل نودونهم، که نظارت بر انتخابات را بر عهده‌ی شورای نگهبان گذاشته است، اصل یک‌صدوهجدهم قانون اساسی نیز وظیفه‌ی نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری را بر عهده‌ی شورای نگهبان نهاده است و تصریح دارد: «مسئولیت‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ ریاست‌جمهوری‏ طبق‏ اصل‏ نودونهم‏ بر عهده‌ی‏ شورای‏نگهبان‏ است،‏ ولی‏ قبل‏ از تشکیل‏ نخستین‏ شورای‏ نگهبان‏ بر عهده‌ی‏ انجمن‏ نظارتی‏است‏ که‏ قانون‏ تعیین‏ می‌کند.»
در راستای اصل مذکور، ماده‌ی 8 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری نیز تصریح دارد که نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری به عهده‌ی شورای نگهبان است. این نظارتعام و در تمام مراحل و در کلیه‌ی امور مربوط به انتخابات جاری است. در راستای نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات ریاست‌جمهوری، وظایفی را می‌توان با استناد به مواد قانونی برشمرد. شایان ذکر است که می‌توان نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست‌جمهوری را به دو مرحله‌ی نظارت بر صلاحیت داوطلبان و نظارت بر برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری تقسیم نمود.
اصل صدوپانزده قانون اساسی در بیان شرایط ریاست‌جمهوری بیان می‌دارد که رئیس‌جمهور باید از میان‏ رجال‏ مذهبی‏ و سیاسی‏، که‏ واجد شرایط زیر باشند، انتخاب‏ گردد: ایرانی‌الاصل‏، تابع ایران‏، مدیر و مدبر، دارای‏ حسن‏ سابقه‏ و امانت‏ و تقوا‏، مؤمن‏ و معتقد به‏ مبانی‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ و مذهب‏ رسمی‏ کشور. ماده‌ی 35 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری نیز عیناً همین شرایط را به عنوان شرایط انتخاب‌شوندگان آورده است. احراز صلاحیت نامزدهای ریاست‌جمهوری بر اساس نظریه‌ی تفسیری ذیل اصل نودونهم و قسمتی از بند 9 اصل یک‌صدودهم، که مقرر می‌دارد صلاحیت‏ داوطلبان‏ ریاست‌جمهوری‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرایطی‏ که‏ در این‏ قانون‏ می‌آید، باید قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تأیید شورای‏ نگهبان‏ برسد از وظایف شورای نگهبان است. ماده‌ی 57 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری نیز شورای نگهبان را موظف به بررسی صلاحیت نامزدها می‌داند.
ظاهراً تشخیص شورای نگهبان در این امر قطعی است و مرحله‌ی اعتراض وجود ندارد؛ چون در قوانین هیچ اشاره‌ای به بحث اعتراض و درخواست تجدید نظر نشده است و شاید به این دلیل باشد که شورای نگهبان بالاترین مرجع است و مرجعی بالاتر از شورا برای رسیدگی به اعتراضات وجود ندارد.
در مرحله‌ی نظارت بر برگزاری انتخابات نیز بر اساس ماده‌ی 4 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران مصوب4 تیر 1364 هیئت مرکزی نظارت، که منتخب شورای نگهبان هستند، بر کلیه‌ی مراحل انتخابات و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات وزارتکشور و هیئت‌های اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخاباتمی‌شود نظارت خواهد کرد.
ماده‌ی 6 قانون اخیر در مقام بیان وظایف مجریان انتخابات در قبال مسئولیت نظارت شورای نگهبان است و مقرر می‌دارد هیئت مرکزی نظارت یا ناظرین که در سراسر کشور بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند،هر مورد که سوءجریان یا تخلفی را مشاهده کنند ‌کتباً تذکر خواهند داد. فرمان‌دارانو بخش‌داران موظف‌اند، بلافاصله بر اساس قوانین مربوطه، نسبت به رفع اشکالات مطروحهاقدام نمایند و چنانچه ‌مسئولین وزارت کشور نظرات آنان را ملحوظ ندارند ناظرینمراتب را به هیئت مرکزی نظارت شورای نگهبان گزارش خواهند کرد.
ماده‌ی 7 قانون مذکور نیز به اختیار ابطال یا توقف انتخابات در راستای وظیفه‌ی نظارتی شورای نگهبان می‌پردازد و مقرر می‌دارد که شورای نگهبان در کلیه‌ی مراحل در صورت اثبات تخلف با ذکر دلیل نسبت به ابطال یا توقفانتخابات در سراسر کشور یا بعضی از مناطق، ‌اتخاذ تصمیم می‌نماید و نظر خود را ازطریق رسانه‌های همگانی اعلام می‌کند و نظر شورای نگهبان، در این مورد، قطعی ولازم‌الاجراست و هیچ مرجع دیگری حق ابطال یا متوقف کردن انتخابات را ندارد و همچنین ماده‌ی 8 نیز تصریح دارد که پس از صدور دستور شروع انتخابات از طرف وزارت کشور، چنانچه شورای نگهبان در کیفیتانجام مقدمات انتخابات از قبیل تعیین هیئت ‌اجرایی، نحوه‌ی تبلیغات و مانند آنتخلفاتی مشاهده کند که به صحت انتخابات خدشه وارد سازد انتخابات را متوقف و مراتبرا به وزارت کشور اعلام ‌می‌دارد.
همچنین، بر اساس مواد 78 و 79 قانون انتخابات ریاست‌جمهوری، مرجع انحصاری تأیید نتیجه‌ی انتخابات و رسیدگی به شکایات انتخاباتی شورای نگهبان است. همچنین از آنجایی که شورای نگهبان به عنوان نهاد ناظر باید از بی‌طرفی کامل برخوردار باشد، قانون انتخابات ریاست‌جمهوری متعرض این مهم شده است. ماده‌ی 73 قانون اخیرالذکر تصریح دارد که مقامات‌ اجرایی‌ و نظارت انتخابات حق تبلیغ له یا علیه هیچ یک‌ از داوطلبانانتخاباتی را نخواهند داشت. تخلف از این قانون جرم محسوب می‌شود. همچنین ماده‌ی 93 همین قانون مقرر می‌دارد که در اجرای صحیح اصل 99 قانون اساسی و حفظ بی‌طرفی کامل، ناظرین شورای نگهبان موظف‌اند در طول مدت مسئولیت خود، بی‌طرفی کامل را حفظ نمایند و ابراز جانب‌داریناظرین به هر طریقی از یکی از کاندیداها جرم محسوب می‌شود.

نتیجه‌گیری

اصل حاکمیت قانون یکی از اصول پذیرفته‌شده‌ی حقوقی است و در حقیقت، نتیجه‌ی نهضت دستورگرایی و نهضت تدوین قانون اساسی است. بر اساس اصل حاکمیت قانون، تمامی اعمال و اقدامات نهادهای حاکمیتی باید در چارچوب قانون باشد و در این صورت است که شهروندان و نهادهای مدنی و احزاب و گروه‌های سیاسی نیز موظف به تمکین از اقدامات و تصمیمات نهادهای حاکمیتی هستند. بر اساس اصل حاکمیت، قانون حوزه‌ی صلاحیت هر نهاد حاکمیتی معین است و هر گونه اقدامات و تصمیمات فراتر از آن غیرقانونی و تمکین به آن خالی از وجه است.
شورای نگهبان، به عنوان دادرس قانون اساسی در نظام حقوقی ما، تصریح قانون اساسی وظیفه‌ی نظارت بر انتخابات از جمله انتخابات ریاست‌جمهوری را بر عهده دارد. این نظارت استصوابی است و در تمامی مراحل انتخابات از ابتدا تا انتها اعمال می‌شود.
بنابراین، بر اساس اصل حاکمیت قانون، اعمال نظارت در مراحل مختلف انتخابات ریاست‌جمهوری در صلاحیت شورای نگهبان است و لذا شهروندان، فعالان سیاسی، نهادهای مدنی، احزاب و گروه‌های سیاسی و مجریان انتخابات موظف‌اند که به تصمیمات قانونی شورای نگهبان در راستای اعمال نظارت بر انتخابات تمکین نمایند؛ البته علاوه بر تکلیف مردم و نهادهای مدنی و... به تمکین از تصمیمات شورای نگهبان، شورای مذکور نیز موظف است که از حدود صلاحیت خویش تجاوز ننماید. از آنجایی که امر نظارت بر انتخابات عقلاً باید بر عهده‌ی نهادی صالح و بی‌طرف و عادل باشد، شورای نگهبان نیز در امر نظارت باید کمال بی‌طرفی را رعایت نماید و به همین دلیل بود که امام راحل (رحمت الله علیه) در دیدار با اعضای شورای نگهبان فرمودند: «من با نهاد شورای نگهبان صد در صد موافقم و عقیده‌ام هست که باید قوی و همیشگی باشد، ولی حفظ شورا مقداری به دست خود شماست. برخورد شما باید به صورتی باشد که در آینده هم به این شورا صدمه نخورد. شما نباید فقط به فکر حالا باشید و بگویید آینده هرچه شد باشد.شیاطین به تدریج کار می‌کنند. آمریکا برای پنجاه سال آینده‌ی خود نقشه دارد. شما باید طوری فکر کنید که این شورا برای همیشه محفوظ بماند. رفتار شما باید به صورتی باشد که انتزاع نشود که شما در مقابل مجلس و دولت ایستاده‌اید. اینکه شما یکی و مجلس یکی، شما یکی و دولت یکی، ضرر می‌زند. شما روی مواضع اسلام قاطع بایستید، ولی به صورتی نباشد که انتزاع شود شما در همه جا دخالت می‌کنید. صحبت‌های شما باید به صورتی باشد که همه فکر کنند در محدوده‌ی قانونی خودتان عمل می‌کنید، نه یک قدم زیاد و نه یک قدم کم. در همان محل قانونی وقوف کنید، نه یک کلمه این طرف و نه یک کلمه آن طرف.»[14]

پی‌نوشت‌ها:

[1]. Le principe de la légalité
[2]. احمد مرکز مالمیری، 1385، حاکمیت قانون (مفاهیم، مبانی و برداشت‌ها)، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ص 7.
[3]. همان، ص 8.
[4]. État de droit
[5]. سید محمد هاشمی، 1390، حقوق اساسی و ساختارهای سیاسی، تهران، میزان، ص 220.
[6]. علی‌اکبر گرجی ازندریانی، 1388، در تکاپوی حقوق اساسی، تهران، انتشارات جنگل، ص 261.
[7]. PORTELLI (H.), DROIT CONSTITUTIONNEL, Paris, Dalloz, p. 25.
[8]. سید محمد هاشمی، 1386، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، تهران، میزان، ص 222.
[9]. ر.ک. لویی فاوور، 1389، دادگاه‌های قانون اساسی، ترجمه‌ی علی‌اکبر گرجی ازندریانی، انتشارات جنگل، ص 4.
[10]. سید محمد هاشمی، 1386، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، تهران، میزان، ص 223.
[11]. همان، ص 252.
[12]. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، ج دوم، جلسه‌ی سی‌وششم، ص 950.
[13]. محمد جعفر جعفری لنگرودی، 1378، مبسوط در ترمینولوژی حقوق، جلد پنجم، تهران، کتابخانه‌ی گنج دانش، ص 3602.
[14]. صحیفه‌ی امام، جلد 19، ص 42 تا 45، 11 شهریور 1363.

برهان