تغییرات اعمال شده در قانون اساسی مشروطه؛ اصلاح یا تخطی ؟

چکیده

مهمترین دستاورد انقلاب مشروطه ایران تشکیل مجلس شورای ملی و به دنبال آن تدوین قانون اساسی در سال 1324 بود. این قانون با عجله تهیه شده بود و در آن ذکری از حقوق ملت به چشم نمی خورد. لذا برای تکمیل آن، «متمم قانون اساسی» در 107 ماده تهیه و به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قانون اساسی مشروطه و متمم آن چندین بار مورد تجدید نظر قرار گرفته است. اولین بار در دوره سلطنت احمدشاه قاجار و بعد از آن در زمان دو پادشاه پهلوی تغییر یافت. تغییر در قانون اساسی و متمم آن با واکنش افرادی مانند مدرس، ملک الشعرای بهار، دکتر مصدق، مهندس بازرگان و حزب های سیاسی مختلفی همچون نهضت آزادی همراه بود. نتیجه اکثر تغییرات اعمال شده در زمان پهلوی چیزی جز تحکیم موقعیت پادشاه و دربار، و حفظ نهاد سلطنت نبود.

کلیدواژه ها

پهلوی، قاجار، مشروطه، قانون اساسی

مقدمه

یکی از مسائلی که در تاریخ معاصر ایران اهمیت دارد انقلاب مشروطه و پیروزی آن است. انقلابی که اختیارات شاه را محدود کرد و جنبه الهی سلطنت را به زیر سؤال برد. واژه مشروطه در لغت نامه به دو صورت آمده است: 1- مشروطه به معنای شرط کرده شده، آنچه که مقید به شرط است. 2- حکومت ملی، حکومتی که مقید به قانون باشد، مملکتی که دارای پارلمان باشد و نمایندگان ملت در کارهای دولت نظارت داشته باشند و به عبارتی حکومت مبتنی بر پایه دموکراسی باشد. منظور از مشروطه در این مقاله همین معنای دوم می باشد. دکتر دهقان نژاد در مقاله خویش به این نکته پرداخته اند و ریشه لغوی مشروطه را کلمه «لاشارت» فرانسوی می دانند که از فرانسه به ترکی و سپس به فارسی برگردانیده و به لغت «مشروطه» تبدیل شده است. (دهقان نژاد، 1384:163-164)
ریشه های انقلاب مشروطه را باید در حوادث قبل از سلطنت مظفرالدین شاه جستجو کرد. حوادثی چون: اعطای امتیاز انحصار توتون و تنباکو از طرف ناصرالدین شاه به یک نفر خارجی و مقاومت منفی مردم در برابر اراده و فرمان شاه، نوشته های روشنفکرانی مانند میرزا ملکم خان، سید جمال الدین اسدآبادی، حاج زین العابدین مراغه ای و در پی آن آشنایی تدریجی ایرانیان با تحولات جهانی و حکومت های مبتنی بر قانون، کشته شدن ناصرالدین شاه به دست میرزا رضای کرمانی و....
اما شاید نقطه آغاز این جنبش استعفای امین‌السلطان و صدراعظمی عین‌الدوله باشد؛ لجاجت های عین‌الدوله در مقابل اعتراضها، حوادثی را رقم زد که منجر به مهاجرت علما به حرم حضرت عبدالعظیم و در مرحله بعد مهاجرت آنها به قم شد. اعتراضات مردم به مهاجرت علما و نیز خواسته‌ی آنها مبنی بر عزل عین‌الدوله و همچنین اندیشه تأسیس مجلس شورای ملی، شاه را برآن داشت تا عین الدوله را برکنار و با تأسیس مجلس موافقت کند. تشکیل مجلس شورای ملی و به دنبال آن تدوین قانون اساسی مهمترین دستاورد انقلاب مشروطه بود. مجلسی که همواره از آن با عنوان سنگر مشروطیت یاد می شد و عمل به قانون اساسی آن به منزله حفظ این سنگر بود.
ولی آیا پادشاهان بعدی حاظر به اطاعت از این قانون شدند و آن را به همین صورت حفظ کردند؟ اگر تغییری در این قانون بوجود آمد اصلاح نواقص آن بود یا تغییر آن به نفع سلطنت؟ این مقاله قصد دارد ضمن بررسی قانون اساسی مشروطه وتغییرات اعمال شده در آن به این سؤالات پاسخ بگوید.

قانون اساسی مشروطه و متمم آن

قانون اساسی مشروطه، نخستین قانون اساسی ایران بود که در 14 ذیقعده 1324 قمری (8 دی 1285 خورشیدی) به امضای مظفرالدین شاه رسید و تا سال ۱۳۵۷ که به دلیل پیروزی انقلاب اسلامی، آن مجموعه قانون از اعتبار افتاد، قانون اساسی ایران بود. این قانون ۵۱ ماده داشت که بیشتر به طرز کار مجلس شورای ملی و مجلس سنا مربوط می‌شد، به همین دلیل در آغاز به «نظامنامه» نیز مشهور بود.
قانون اساسی مشروطه از اصل اول تا چهاردهم در مورد تشکیل مجلس، از اصل پانزدهم تا سی و یکم در وظایف مجلس و حدود و حقوق آن، از اصل سی و دوم تا سی و هشتم در اظهار مطالب به مجلس شورای ملی (تقدیم لوایح به مجلس)، از اصل سی و نهم تا چهل و دوم عنوان مطالب از طرف مجلس، از اصل چهل و سوم تا چهل و هفتم در مورد شرایط تشکیل مجلس سنا، اصل چهل و هشتم تا پنجاهم در مورد شرایط تشکیل و انحلال مجلس، و اصل پنجاه و یکم آن هم در مورد وظیفه‌ی سلطنت است که، ایجاد آسایش و امنیت ملت را وظیفه‌ی آن می داند.
چون این قانون بعد از موفقیت مشروطه خواهان در گرفتن فرمان مشروطه و با عجله تهیه شده بود و در آن ذکری از حقوق ملت و سایر ترتیبات مربوط به رابطه‌ی اختیارات حکومت و حقوق ملت نبود ضعف آن احساس شد. لذا بحث تغییر و تکمیل آن مطرح و هیئتی به منظور تدوین اصول جدید انتخاب که حاصل کار آنها «متمم قانون اساسی» بود که در 107 ماده تهیه شد و به تصویب مجلس رسید و محمدعلی شاه نیز آن را پس از مدتی مقاومت و خودداری، سرانجام در ۲۹ شعبان ۱۳۲۵ قمری (14 مهر 1286 خورشیدی) امضا کرد.
قسمت اول این متمم یعنی از اصل اول تا هفتم با عنوان کلیات، حاوی مشخصات مذهب رسمی و پرچم رسمی و پایتخت و حدود و ثغور ایران و مصونیت جان و مال اتباع بیگانه مقیم ایران بود. در اصل هفتم تصریح شده بود که «اساس مشروطیت جزئاً و کلاً تعطیل بردار نیست». (شمیم، 1374: 471)
اصل هشتم تا اصل بیست و پنجم را باید مهمترین اصول قانون متمم دانست زیرا طی این مواد، قسمتی از حقوق فطری و طبیعی انسانی ذکر گردیده است. اصول 15 و 16 و 17 ناظر بر حق مالکیت و اصول 18 و 19 مربوط به آزادی تحصیل و تعلیم و تعلم و ایجاد مدارس و لزوم اجرای تعلیمات اجباری زیر نظر وزارت علوم و معارف، اصل بیستم درباره آزادی مطبوعات، اصل بیست ویکم مربوط به آزادی اجتماعات و اصل بیست و ششم تا اصل بیست و نهم مربوط به قوای مملکتی بود.
اصول 30 تا 34 مربوط به حقوق و اختیارات نمایندگان مجلس بود و مهمترین اصل آن، اصل 34 است که مذاکرات مجلس سنا را در مدت انفصال مجلس شورای ملی بی نتیجه دانسته است. اصول 35 تا 38 مربوط به حقوق سلطنت ایران، تفویض سلطنت به محمدعلی شاه قاجار و استقرار آن در اعقاب او و چگونگی انتخاب ولیعهد و شرط سن قانونی (18 سال) ولیعهد برای در دست گرفتن زمام سلطنت است. اصل 44 به مبری بودن پادشاه از مسئولیت و تأیید مسئولیت وزرا در برابر مجلس اشاره می کند و اصل 46 حاوی اختیارات شاه در عزل و نصب وزیران است و سایر اختیارات مقام سلطنت طی اصول 47، تا 57 تعیین شده است.
اصل 58 تا اصل 70، شرایط انتخاب اشخاص به وزارت و حدود وظایف و مسئولیت انفرادی و مسئولیت مشترک وزیران در برابر مجلس، اصول 71 تا 89 متضمن تشکیلات قوه قضائیه و شرایط و کلیات مربوط به تشکیل محاکم و استقلال قوه قضائیه وتفکیک محاکم عرفی از محکمه شرع بود. در این مجموعه، اصل 81 و 82 به استقلال قضات اشاره می کرد. اصل 90 تا 93 مربوط به تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی و طرز انتخاب نمایندگان انجمن ها، اصل 94 تا 103 طرز برقرار شدن مالیات ها و تشکیل دیوان محاسبات و انتخاب اعضای آن، و آخرین قسمت متمم قانون یعنی اصول 104 تا 107، مربوط به قشون (ارتش) بود که تنظیم و استخدام افراد ارتش را تابع قانون قرار می داد. (ر.ک به همان: 476 – 471)

تغییرات قانون اساسی؛ قبل از سلطنت محمدرضاشاه

قانون اساسی مشروطه و متمم آن مکرر مورد تجدید نظر قرار گرفته است. اولین بار در دوره سلطنت احمدشاه قاجار اصل هفتم مربوط به شرایط رسمیت مذاکرات مجلس و اکثریت آراء را تفسیر کردند و قانون تفسیر اصل هفتم قانون اساسی در سال 1329 هجری قمری به تصویب مجلس شورای ملی رسید. (همان:463)
دومین بار در جمادی الاول سال 1344 قمری (آذر ماه 1304) به مناسبت انتقال سلطنت از خاندان قاجار به خاندان پهلوی شاهد تغییرات می توان بود. در این زمان در مجلس مؤسسان که با نطق رضاخان آغاز به کار کرد، اصول 36،37 و 38 متمم قانون اساسی بازنگری شد و به موجب اصل 36 جدید، سلطنت مشروطه‌ی ایران از طرف ملت به وسیله‌ی مجلس مؤسسان به رضاشاه پهلوی تفویض و در اعقاب ذکور وی، نسلاً بعد نسل موروثی شد. اصل 37 نیز ولایت عهدی را متعلق به پسر بزرگ پادشاه که مادرش ایرانی الاصل باشد، دانست و بالاخره اصل 38، سن ولیعهدی برای انتقال سلطنت را بیست سال اعلام کرد که اگر به این سن نرسیده باشد، نایب السلطنه ای غیر از خانواده قاجار از طرف مجلس برای او انتخاب خواهد شد. (ر.ک به ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی،1349: 22-21)

تجدید نظرها در قانون اساسی؛ زمان محمدرضاشاه

با شروع جنگ جهانی دوم و سقوط رضاخان، فرزند او «محمدرضا» بر تخت سلطنت جلوس کرد؛ اما شاه جدید، نه مانند پدر قزاق بود و نه هیبت و هیمنه‌ی پدر را داشت. جوانی بیست و دو ساله بود که عمر خود را در ناز و نعمت گذرانده بود. این امر سبب شد که او در عمل، شاه ناتوان و در عرصه سیاست و مدیریت کشور، حضور کم رنگ و بی رونقی داشته باشد و اداره کشور عملاً در کنترل رجال کهنه کاری همچون ذکاءالملک فروغی بود که هم مورد تأیید بیگانگان بودند و هم وفادار به سلطنت پهلوی. با فروکش کردن بحران ها و مشکلات ناشی از جنگ و اشغال ایران و عادی شدن روند امور، شاه جوان که اینک در آستانه‌ی سی سالگی بود، تصمیم گرفت حضور خود در عرصه‌ی سیاست و اداره‌ی کشور را رونق بخشد و نقش آفرینی دیگر نهادهای حکومت همچون مجلس را محدود کند. (زرنگ، 1384: 131-130)
آنچه موجب شد تا محمدرضا به این نتیجه برسد، علاوه بر افزایش سن و تثبیت پادشاهی اش، رفع مشکلاتی بود که او در ابتدا با آنها روبرو بود، یعنی موضوع اشغال ایران؛ لذا می توان گفت بعد از شهریور 1320 در کشور حوادثی روی داد که بازنگری در قانون اساسی را در ذهن شاه تقویت کرد.
مجلس شورای ملی به کانون جوشان فعالیت های سیاسی تبدیل شد. از یک سو مجلسیان به دنبال احیای نقش مجلس به عنوان سنگر دیرین مشروطیت و دموکراسی بودند و این خود نشانه ایستادگی در برابر دربار و مقام سلطنت بود، و از سوی دیگر مجلس کانون اصلی دسته بندی ها و گروه بندی های سیاسی شد که گاه حالت افراطی به خود می گرفت و به دنبال آن، مناقشات و درگیری های متعددی روی می داد. به همین دلیل، آرامش و سکوت دلخواه شاه به هم خوره، شاه از مجلس آگاه و مقتدر بیمناک و هر چه بیشتر به ارتش و فرماندهان عالی نظامی متکی شد. (همان: 131)
در منازعات سیاسی بر سر قدرت به جز مجلس، رقبای دیگری نیز حضور داشتند که عبارت بودند از: قوه مجریه، دربار، افراد قدرتمند و متنفذی هم‌چون قوام‌السلطنه و مصدق، و سفارتخانه‌های خارجی. در کنار این علل و زمینه های سیاسی، پاره‌ای حوادث و رویدادها نیز اراده شاه را در تصمیم خود مبنی بر بازنگری در قانون اساسی محکم‌تر کرد. ترور ناموفق شاه در بهمن 1327 و به هنگام بازدید وی از دانشگاه تهران مهم‌ترین این دست از رویدادها بود. از هیمن جا بود که پروژه بازنگری در قانون اساسی کلید خورد. شاه 20 روز پس از این حادثه، نمایندگان فراکسیون های مجلس را جمع کرد و در خصوص علت از هم پاشیدگی امور، اینگونه عنوان کرد که مشروطیت ایران، ناقص است و شباهت به هیچ یک از مشروطیت های دنیا ندارد و تا توازن بین قوای عامله مشروطیت نباشد غیر از فساد چیزی عاید کشور نخواهد شد. (همان: 133)
با فراهم شدن این زمینه ها سرانجام در تاریخ نهم اسفند ماه سال 1327، شاه فرمان انتخابات مجلس مؤسسان را صادر کرد و نخست وزیر، بی‌درنگ در جلسه‌ی علنی مجلس حضور یافت و علل تشکیل مجلس مؤسسان را به شرح زیر به اطلاع نمایندگان مجلس رسانید:
1- تجدید نظر و تکمیل اصل 48 قانون اساسی. 2- تنظیم و تصویب اصل جدیدی به منظور تعیین طرحی برای تجدید نظر در قانون اساسی و متمم آن. 3- تجدید نظر در اصل 44 قانون اساسی. (همان: 134)
به این ترتیب مجلس موسسان به منظور انجام این اصلاحات آغاز به کار کرد. حاصل مصوبات مجلس موسسان، دو محور اصلی را شامل می شد:
اصل الحاقی قانون اساسی: در بازنگری صورت گرفته این نکته روشن شد که ممکن است در آینده نیز ضرورت بازنگری پیش آید. بنابراین لازم بود که راهکار قانونی آن پیش بینی شود. به این منظور اصلی به قانون اساسی الحاق شد که آیین، تشریفات بازنگری را مقرر کرد و خلاء قانونی مربوط به ساز و کار بازنگری برطرف شد. (همان: 135)
اصلاح اصل 48: همانطور که گفته شد، شاه مشروطه ایران را ناقص میدانست و به دنبال این بود که با اصلاحاتی در قانون اساسی، این نقص را برطرف سازد.
پیش از این در اصل 48 آمده بود: هرگاه مطلبی که از طرف وزیری پس از تنقیح و تصحیح در مجلس سنا به مجلس شورای ملی رجوع می‌شود قبول نیافت در صورت اهمیت مجلس ثالثی مرکب از اعضای مجلس سنا و مجلس شورای ملی به حکم انتخاب اعضای دو مجلس و بالسویه تشکیل یافته در ماده متنازع فیها رسیدگی می‌کند نتیجه رأی این مجلس را در شورای ملی قرائت می‌کند. اگر موافقت دست داد، فبها و الٌا شرح مطلب را به عرض حضور ملوکانه می‌رسانند هرگاه رأی مجلس شورای ملی را تصدیق فرمودند مجری می‌شود و اگر تصدیق نفرمودند امر به تجدید مذاکره و مداقه خواهند فرمود و اگر باز اتفاق آراء حاصل نشد و مجلس سنا با اکثریت دو ثلث آراء انفصال مجلس شورای ملی را تصویب نمودند و هیأت وزراء هم جداگانه انفصال مجلس شورای ملی را تصویب نمودند، فرمان همایونی به انفصال مجلس شورای ملی صادر می‌شود و اعلیحضرت همایونی در همان فرمان حکم به تجدید انتخابات می‌فرمایند و مردم حق خواهند داشت منتخبین سابق را مجدداً انتخاب کنند. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 14- 13)
این اصل در بازنگری جدید به این صورت اصلاح شد که: اعلیحضرت همایون شاهنشاهی می‌تواند هریک از مجلس شورای ملی و مجلس سنا را جداگانه و یا هردو مجلس را درآن واحد منحل نماید. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 12)
بنابراین شاه حق انحلال مجلسین را پیدا می‌کرد و مجلس که تا آن زمان مهمترین سنگر مشروطیت بود، استقلال و اقتدار خود را از دست داد و شاه به یکی از حقوق سلطنت خود که پیش از انقلاب مشروطه داشت، دست یافت. بر این اساس، دیگر مجلس نمی توانست در برابر شاه و خواسته های دربار مقاومت کند. (زرنگ،1384: 137)
تجدید نظر بعدی ناظر بر جزء اخیر اصل الحاقی سال 1328 بود که به مجلس شورای ملی و سنا اختیار می داد که در اصول 6،5،4 و 7 قانون اساسی تجدید نظر کنند. اینکه چرا بعد از سال 1328 این اتفاق رخ نداد، ریشه در عوامل سیاسی داشت. علی رغم اینکه شاه با کسب حق انحلال مجلس به لحاظ حقوقی، اقتدار فراوانی کسب کرد ولی هیجانات سیاسی ناشی از نهضت ملی شدن نفت و فراکسیون قدرتمند اما کم تعداد جبهه ملی در مجلس شانزدهم روند قدرت طلبی شاه را به چالش کشید. (آبراهامیان،1377: 322)
مصدق و یاران او اگرچه کم بودند و تعدادشان به 8 نفر می رسید ولی آشکارا اقدامات و تصمیمات مجلس مؤسسان دوم (1328) را مورد انتقاد قرار دادند و حتی در 23 خرداد 1329 طرحی به مجلس تقدیم کردند و به موجب آن خواستار ملغی شدن تصمیمات مجلس مؤسسان گردیدند. اگر چه طرح آنها تصویب نشد ولی تلاش های او و یارانش حداقل این ثمره را داشت که ادامه تجدید نظر در قانون اساسی که برابر اصل الحاقی مقرر شده بود، متوقف گردد. قدرت گرفتن نهضت ملی و پیروزی جبهه ملی و روی کارآمدن دولت ملی مصدق همگی سبب شد که موضوع عمل به اصل الحاقی به فراموشی سپرده شود. (زرنگ،1384: 138)
ولی کودتای 28 مرداد 1332 همه چیز را دگرگون کرد. مخالفین شاه در تمام جبهه ها سرکوب و منکوب شدند، نخست وزیران و رجال مطیع که به خود عنوان غلام جان نثار یا غلام خانه زاد داده بودند روی کارآمدند، و به این ترتیب دوره دیکتاتوری شاهانه آغاز گردید و همه چیز برای بازنگری در قانون اساسی فراهم شد.
سومین مرحله بازنگری در قانون اساسی در زمان محمدرضا در اردیبهشت سال 1336 و با تشکیل مجلسی مرکب از مجلس شورای ملی و مجلس سنا فراهم شد. این مجلس حق داشت در اصول 8،7،6،5،4 و اصل 49 متمم و تفسیر اصل هفتم قانون اساسی تجدید نظر به عمل آورد. (همان جا) به منظور درک بیشتر تغییرات انجام شده در این مرحله، ضرورت دارد تا اصول سابق و جدید مطرح و با هم مقایسه شوند. از این نظر، این اصول قدیم و جدید عبارت بودند از:
- اصل چهارم سابق: عده‌ی انتخاب شوندگان به موجب انتخاب نامه‌ی علی‌حده از برای تهران و ایالات فعلاً 162 نفر معین شده است و بر حسب ضرورت عده‌ی مزبور تزاید تواند یافت الی 200 نفر. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 3)
- اصل چهارم اصلاحی (1336): عده‌ی نمایندگان مجلس شورای ملی برای پایتخت و شهرستان‌ها 200 نفر خواهد بود و پس از هر ده سال در صورت ازدیاد، جمعیت کشور در هر حوزه‌ی انتخابیه، طبق آمار رسمی به نسبت هر صد هزار نفر، یک نفر اضافه خواهد شد. حوزه بندی به موجب قانون علی‌حده به عمل خواهد آمد. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 2)
- اصل پنجم سابق: منتخبین از برای 2 سال تمام انتخاب می‌شوند. و ابتدا این مدت از روزی است که منتخبین ولایات تماماً در طهران حاضر خواهند شد. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 4)
- اصل پنجم اصلاحی (1336): دوره نمایندگی مجلس شورای ملی 4 سال تمام است و شامل دوره نوزدهم نیز می‌باشد. قبل از انقضاء مدت باید انتخابات طبق قانون تجدید شود. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 3)
- اصل ششم سابق: منتخبین تهران لدی الحضور حق انعقاد مجلس را داشته، مشغول مباحثه و مذاکره می‌شوند. رأی ایشان در مدت غیبت منتخبین ولایات به اکثریت مناط اعتبار و اجرا است. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 4)
- اصل ششم اصلاحی (1336): پس از آنکه دو ثلث نمایندگان مجلس شورای ملی در پایتخت حاضر شدند مجلس منعقد می‌شوند. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 3)
- اصل هفتم سابق: در موقع شروع به مذاکرات باید اقلاً دو ثلث، از اعضای مجلس حاضر باشند و هنگام تحصیل رأی، سه ربع از اعضا باید حاضر بوده و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حضار مجلس رأی بدهند. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 4)
- اصل هفتم اصلاحی (1336): مجلس می‌تواند با هر عده‌ای که در جلسه حاضر باشند مذاکرات را شروع نماید. لکن برای اخذ رأی، حضور بیش از نصف نمایندگان حاضر در مرکز لازم است و اکثریت آرا وقتی حاصل می‌شود که بیش از نصف حاضر در جلسه به رد یا قبول موضوع رأی بدهند. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 3)
- اصل 49 سابق متمم قانون اساسی: صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون اینکه هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نماید. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 25)
- اصل 49 متمم قانون اساسی اصلاحی (1336): صدور فرامین و احکام برای اجرای قوانین از حقوق پادشاه است، بدون این که هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا توقیف نماید. در قوانین راجع به امور مالیه‌ی مملکت که از مختصات مجلس شورای ملی است چنان چه اعلی حضرت پادشاه، تجدید نظر لازم بدانند، برای رسیدگی مجدد به مجلس شورای ملی ارجاع می‌نمایند. در صورتی که مجلس شورای ملی به اکثریت سه ربع از حاضرین در مرکز، نظر سابق مجلس را تأیید نمود اعلی حضرت شاهنشاه قانون را توشیح (امضا) خواهد فرمود. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 24-23)
کودتای 28 مرداد 1332 در عرصه سیاست و حکومت ایران شرایطی را به وجود آورد که شاخصه اصلی آن، قدرت گرفتن شخص اول مملکت و سلطه و احاطه‌ی او بر تمام اقتدارات مملکت بود. اما عرصه اجتماع و سیاست مملکت شاهد پاره ای از رخدادها بود که جهت گیری تمام آنها به خطر انداختن اساس سلطنت بود. ترور حسنعلی منصور نخست وزیر پیشین، بروز آشوب و درگیری در شهرهای مختلف در پی ماجرای کاپیتولاسیون و سپس ترور نافرجام شاه در کاخ مرمر، مهمترین این رخدادها بود که شاه را به این فکر انداخت تا موضوع آینده سلطنت خود را جدی بگیرد. سن پایین ولیعهد از یک طرف و فعال شدن فرح دیبا در صحنه‌ی سیاست و اداره‌ی کشور، مسائل تعیین کننده دیگری در تجدید نظر در قانون اساسی بود. (زرنگ،1384: 141) شاه می‌خواست برای شهبانو و ولیعهد نیز مقامی در قانون اساسی پیدا کند. بر این اساس، چهارمین مرحله بازنگری در قانون اساسی در دوره محمدرضا ورق خورد. لذا در 21 و 22 اسفند سال 1345 قانون تشکیل مجلس مؤسسان از مجلس گذشت و سرانجام در سال 1346 قبل از مراسم تاجگذاری، اصول 38،41،42 متمم قانون اساسی تغییر پیدا کرد. (مدنی، 1361: 146) به منظور آگاهی از تغییرات صورت گرفته در این مرحله، توجه به اصول پیشین و جدید ضرورت دارد.
- اصل 38 سابق متمم قانون اساسی: در موقع انتقال سلطنت ولیعهد وقتی می‌تواند شخصاً امورسلطنت را متصدی شود که دارای بیست سال تمام شمسی باشد اگر به این سن نرسیده باشد نایب السلطنه‌ای از غیر خانواده قاجاریه از طرف مجلس شورای ملی انتخاب خواهد شد. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 23)
- اصل 38 اصلاحی (1346): در موقع انتقال سلطنت ولیعهد وقتی می‌تواند شخصاً امور سلطنت را متصدی شود که دارای بیست سال تمام شمسی باشد. اگر به این سن نرسیده باشد شهبانو مادر ولیعهد بلافاصله امور نیابت سلطنت را به عهده خواهد گرفت مگر این که از طرف پادشاه شخص دیگر به عنوان نایب السلطنه تعیین شده باشد. نایب السلطنه شورایی مرکب از نخست وزیر و رؤسای مجلسین و رئیس دیوان عالی کشور و چهار نفر از اشخاص خبیر و بصیر کشور با انتخاب خود تشکیل و وظائف سلطنت را طبق قانون اساسی با مشاوره آن شورا انجام خواهد داد تا ولیعهد بسن بیست سال تمام برسد. در صورت فوت یا کناره گیری نایب السلطنه شورای مزبور موقتاً وظائف نیابت سلطنت را تا تعیین نایب السلطنه از طرف مجلسین از غیر خانواده قاجار انجام خواهد داد. ازدواج شهبانو نایب السلطنه در حکم کناره گیری است. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 17)
- اصل 41 سابق متمم قانون اساسی: در موقع رحلت پادشاه مجلس شورای ملی و مجلس سنا لزوماً منعقد خواهد شد و انعقاد مجلسین زیاده از ده روز بعد از فوت پادشاه نباید به تعویق بیفتد. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 24)
- اصل 41 اصلاحی (1346): در موقع رحلت پادشاه طبق اصل ۳۸ عمل خواهد شد. دراین مورد و همچنین در مورد انتقال سلطنت هرگاه نایب السلطنه به ترتیب مقرر در اصل مذکور معلوم نشده باشد از طرف مجلسین در جلسه فوق العاده مشترک نایب السلطنه‌ای از غیر خانواده قاجار انتخاب خواهد شد و تا انتخاب نایب السلطنه هیاتی مرکب از نخست وزیر و رؤسای مجلسین و رئیس دیوان عالی کشور و سه نفر از بین نخست وزیران سابق یا رؤسای سابق مجلسین به انتخاب هیأت دولت موقتاً امور نیابت سلطنت را عهده دار خواهد شد. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 18)
- اصل 42 سابق متم قانون اساسی: هرگاه دوره وکالت وکلای هردو یا یکی از مجلسین درزمان حیات پادشاه منقضی شده باشد و وکلای جدید درموقع رحلت پادشاه هنوز معین نشده باشند وکلای سابق حاضر و مجلسین منعقد می‌شود. (مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی تا: 24)
- اصل 42 اصلاحی (1346): در هر مورد که نایب السلطنه از طرف مجلسین انتخاب می‌شود انعقاد جلسه مشترک مجلسین بیش از ده روز نباید بتعویق بیافتد. درصورت انحلال یک یا هردو مجلس تا تشکیل مجلس جدید و انتخاب نایب السلطنه امور نیابت سلطنت موقتاً به عهده هیأت مذکور در اصل چهل و یکم خواهدبود. پادشاه می‌تواند در موقع مسافرت و در غیاب خود شورایی برای اداره امور سلطنت انتخاب و یا نایب السلطنه تعیین کند که با مشاوره شورای مزبور امور سلطنت را موقتاً برای مدت مسافرت و در غیاب پادشاه انجام دهد. (ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، 1349: 18)
ذکر این نکته لازم است که این مرحله اگرچه به لحاظ شکلی و اصطلاحاً قانونی، آخرین مرحله اصلاحات و تغییرات قانون اساسی در دوره پهلوی دوم بود، اما پیش از این و پس از آن نیز نمونه های دیگری از این تغییرات را می توان دید که علی رغم اهمیت آنها، گویا نیازی به تشکیل مجلس مؤسسان نبود. نمونه هایی از این تغییرات را می توان در موضوع لایحه انجمن های ایالتی و ولایتی دید که براساس آن، دو موضوع مهم از اصول قانون اساسی دستخوش تغییر شد که عبارت بودند از شرایط سوگند خوردن و به زنان حق رأی داده شدن. همچنین تغییر تاریخ رسمی کشور در سال های بعد که بازهم با قبل فرق می کرد.

عکس العمل ها نسبت به تغییرات قانون اساسی

تغییرات در قانون اساسی و متمم آن به دست خانواده پهلوی با واکنش های متعددی همراه بود. اولین واکنش از سوی پنج وکیل لیدر اقلیت مجلس پنجم (مدرس، مصدق، تقی زاده، علاء و ملک الشعراء بهار) و نسبت به تغییر قانون اساسی و انتقال سلطنت به قاجار بود. دکتر مصدق در نطقی با ادله قانونی، مخالفت خود را با واگذاری سلطنت به رضاخان چنین شرح داد:
" در مملکت مشروطه رئیس‌الوزراء مهم است نه پادشاه. پادشاه فقط می‌تواند به واسطه رأی اعتماد مجلس یک رئیس‌الوزرایی را به کار بگمارد. خوب اگر ما قایل شویم که آقای رئیس‌الوزراء پادشاه بشوند آن وقت در کارهای مملکت هم دخالت می‌کنند و همین آثاری که امروز از ایشان ترشح می‌کند در زمان سلطنت هم ترشح خواهد کرد. شاه هستند، رئیس‌الوزراء هستند، فرمانده کل قوا هستند." (www.iichs.org)
در واقع خلاصه استدلال او چنین بود که سردار سپه پس از این به موقعیتی که قانون اساسی برای پادشاه در نظر گرفته اکتفا می کند و کشور از خدمات او محروم می شود و به زودی تبدیل به یک حاکم مستبد می شود.
هرچند که این اعتراضات، تأثیری نداشت و روند حوادث گفته و پیش بینی دکتر مصدق را به اثبات رساند.
پس از اینکه حق انحلال مجلس به شاه داده شد، یعنی زمانی که دولت می‌توانست انحلال مجلس را از شاه تقاضا کند بار دیگر مصدق عکس العمل نشان داد. مصدق انحلال مجلس را از شاه تقاضا نکرد بلکه دولت رأساً از طریق رفراندوم دست به انحلال مجلس زد. مصدق در جواب اینکه چرا به صورت قانونی تقاضای انحلال مجلس را نکرده، پاسخ داد: " اگر این تقاضا را کرده بودم قانون اساسی را که به شاه اختیار انحلال مجلس را داده بود، تنفیذ کرده بودم." (www.tarikhirani.ir)
همان گونه که پیش از این گفته شد، مصدق و یارانش اقدامات و تصمیمات مجلس مؤسسان دوم (1328) را مورد انتقاد قرار دادند و طرحی به مجلس تقدیم و خواستار ملغی شدن تصمیمات مجلس مؤسسان نمودند. در این زمان گروه ها و حزب های گوناگونی شکل گرفت که هدف اکثر آنها آزادی خواهی و مبارزه با استبداد وبازگشت به اصل قانون اساسی است. در این بین نقش جبهه ملی و نهضت مقاومت ملی پررنگ تر از سایرین بود.
هم جبهه ملی و هم نهضت مقاومت ملی خود را وارثان انقلاب مشروطه می شناختند و آن را انقلابی می پنداشتند که در برابر دولت استبدادی ایستاد و اولین مجلس نمایندگان ملت را تشکیل داد. نویسندگان نهضت مقاومت ملی انقلاب مشروطه را از یک سو منبع الهام خود می دانستند و از سوی دیگر خود را مسئول پیشبرد آرمان ها و دست آوردهای آن می شناختند. (برزین، 1374: 117) در نتیجه، اقدامات و عملکرد آنها در مخالفت با تجدید نظر ها در قانون اساسی بود.
در اردیبهشت سال 1340 جبهه دیگری به جمع مخالفین استبداد اضافه شد و آن نهضت آزادی ایران بود. عنصر اول، ساختار فکر سیاسی نهضت آزادی ایران، هویت اسلامی و عنصر دوم تأکید بر حکومت دموکراتیک و مشروط به قانون بود. در چارچوب همین تحلیل بود که نهضت آزادی با شخص شاه، و نسبتاً با دولت امینی مخالفت کرد. تأکید نهضت آزادی بر مسئله قانون از آنجا ناشی می شد که به نظر رهبران این سازمان، حکومت، خودکامه و فارغ از ضوابط قانونی بود. در فاصله سال های 1332 تا 1340 بازرگان پیرامون مسئله قانون اشاراتی داشت. اکنون که فشار دولت کمتر و فضای سیاسی بازتر شده بود، بازرگان فرصت آن را یافت که به عنوان سخنگوی نهضت آزادی از فرصت استفاده و نظرات خود را بیان کند. (همان: 167)
گفتار سیاسی نهضت آزادی در قبال قانون، بیش از هر چیز، قانون اساسی را مرجع استناد قرار می داد. به عبارت دیگر مفاد قانون اساسی مشروطه سلطنتی در نقد شیوه کار حکومت و شخص شاه به کار گرفته می شد و روش آمرانه و استبدادی مورد سرزنش قرار می گرفت. بازرگان در مقام ایدئولوگ نهضت آزادی، و همفکران سازمانیش ریشه مشکلات اجتماعی ایران را در این می دیدند که حکومت، قانون اساسی را مراعات نمی کند. معتقد بودند که مشکلات اجتماعی- سیاسی ناشی از عدم رعایت محدوده قانون و به خصوص قانون اساسی است. به همین دلیل نهضت آزادی اصل اول مرامنامه سیاسی خود را ضرورت رعایت قانون قرار داد: "احیای حقوق اساسی ملت ایران با استقرار حکومت قانون به منظور تعیین حدود اختیارات و مسئولیت های قوای مختلف مملکت، و برای تأمین حکومت مردم بر مردم."
اسناد باقی مانده از فعالیت های اولیه نهضت آزادی نشان می دهد که نویسندگان نهضتی به برخی از مفاد قانون اساسی، چه از متن اولیه و چه متن متمم، بیش از هر چیز استناد کرده اند. این مفاد در اشاره به حق قوه مقننه- و نه شخص شاه- در دخالت در امور سیاسی (اصول 1 و 2 و 15 و 27 قانون اساسی)، محدودیت قدرت سیاسی مقام سلطنت (اصول 44 و 48 و 64) تفکیک قوا (اصول 11 و 27 و 28 و 71 و 79 و 81) آزادی سیاسی (اصل 20) و آزادی انجمن ها بود. علاوه بر این، مکرراً تأکید می کردند که مشروعیت حکومت منوط به رعایت افکار و منافع و جلب رضایت عمومی است. نهضت آزادی امیدوار بود رعایت این اصول قانونی موجب شود که اختلاف های اجتماعی به شیوه عادلانه و مسالمت آمیز پایان بپذیرند و حقوق ملت رعایت شود.
تفسیر نهضت آزادی از قانون اساسی این بود که شاه نباید مسئول دولت باشد و اعضای کابینه باید نسبت به اقدامات دولت پاسخگو باشند. بر همین اساس از شخص شاه به خاطر نقض قانون اساسی انتقاد می کردند و خواستار آن بودند که شاه سلطنت کند نه حکومت، به طبع از دخالت مستقیم شاه در مسائل سیاسی از جمله انتصاب وزرا ناراضی بودند. (همان: 169- 167)
مهندس بازرگان در مدافعاتش، در رابطه با مسئله فوق این طور عنوان می کند:
" ما می گوییم نباید همه چیز مملکت آویخته و وابسته به شخص شاه باشد. بلکه مبدأ و مقصد افکار و افعال در مملکت باید ملت و مردم باشند و شخص شاه (یا رئیس جمهور برای ممالک جمهوری) مظهر و معرف فعالیت های ملی باشد." (بازرگان، 1350: 101)
با این وجود، نهضت آزادی ها هرگز تا آنجا پیش نرفتند که خواهان تغییر یا سرنگونی نهاد سلطنت شوند، بر عکس، می گفتند شاه با دوری از مسائل سیاسی و اجرایی، حیات و تداوم نهاد سلطنت را تضمین خواهد کرد.
البته پس از سرکوب خونین قیام 15 خرداد، موضع نهضت آزادی تغییر کرد. از آن پس در اعلامیه های نهضت آزادی از شاه با عناوینی چون دیکتاتور خون آشام یاد می کردند و خواستار سرنگونی رژیم منفور می شدند. در این اعلامیه ها دیگر اشاره ای به قانون اساسی به چشم نمی خورد و نهضت آزادی رژیم را در آستانه ویرانی و سقوط معرفی می کرد. البته این موضع گیری ها به تصمیم رهبران جدید نهضت آزادی انجام شده بود، چرا که رهبران درجه یک سازمان از جمله بازرگان همگی در زندان بودند. بعید به نظر می رسد که اگر رهبران دوره اول همچنان بر سر قدرت بودند چنین مواضعی اتخاذ می شد. (برزین، 1374: 169)
امام خمینی (ره) نیز در اعتراضات خود در سالهای 41 و 42 حکومت محمدرضاشاه را ناقض حقوق اساسی معرفی کردند. البته علت اصلی اعتراضات ایشان تصویب لایحه‌ی انجمن های ایالتی و ولایتی بود. امام خمینی اقدامات دولت را در تعطیلی طولانی مجلسین خلاف شرع اقدس و مباین صریح قانون اساسی دانستند. ایشان با استناد به اصل دوم متمم قانون اساسی تشخیص موافقت و مخالفت مصوبات را از اختیارات مراجع فتوا دانستند و ورود زن ها به مجلس و انجمن های ایالتی و ولایتی را مخالف قوانین محکم اسلام اعلام کردند. (حسینیان، 1384: 138)

نتیجه گیری؛ اصلاح قانون یا تخطی از قانون؟

پس از این بررسی، اینک این سؤال مطرح می شود که براستی آنچه محمدرضاشاه و پدرش انجام دادند، اصلاح نواقص قانون اساسی مشروطه بود یا تغییر قانون اساسی به نفع سلطنت خودشان؟
برای پاسخ به این سؤال ابتدا باید مفهوم قانون بررسی شود.
قانون مجموعه ای از دستورالعمل هاست که توسط مجموعه ای از مؤسسات به اجرا گذاشته می شود و به عنوان میانجی در روابط اجتماعی بین مردم عمل می کند. یا در تعریفی دیگر مجموعه ای از قواعد الزام آور و کلی است که در زمان معین بر زندگی اجتماعی انسان حکومت می کند و اجرای آن از طرف دولت تضمین شده است. (آقا بخشی،1374: 182)
حاکمیت قانون بدان معنا است که هیچ فردی، چه رئیس قوه مجریه و چه یک فرد عادی از قانون بالاتر نیست. حکومت‌های مردم سالار، قدرت را از طریق قانون به کار می بندند و خود ملزم به اطاعت از آن هستند. قوانین باید در جهت خواسته‌های مردم و نه هوس شاهان، زورگویان، مقامات نظامی، رهبران مذهبی یا احزاب خود گماشته باشد. مردم در حکومت‌های مردم سالار مشتاق پیروی از قانون هستند، چرا که از قواعد و دستورات خودشان اطاعت می کنند. هنگامی که قانون توسط مردمی گذاشته می‌شود که باید از آن اطاعت کنند به نظر میرسد عدالت به بهترین نحو ممکن برقرار می شود. میزان آزادی یک جامعه را می توان با درصد جمعیتی که زیر حاکمیت قانون هستند، سنجید.
برای حاکمیت قانون، یک دستگاه قدرتمند و مستقل قضایی لازم است که دارای اختیار، اقتدار، دارایی و اعتبار لازم جهت زیر سؤال بردن مقامات حکومتی و حتی سران عالی رتبه در برابر قوانین و دستورات مملکتی باشد.
اصلاح به معنای سر و سامان دادن و تصحیح کردن است. اصلاح قانون به این معناست که باید قانون به نفع رفاه هرچه بیشتر مردم تصحیح شود.
اکنون تغییرات را یکبار دیگر بررسی می کنیم:
تغییر اصول 36،37 و 38 متمم قانون اساسی در زمان رضاشاه، چیزی غیر از انتقال سلطنت به خاندان پهلوی نبود و هیچ مشکل ساختاری یا بن بستی را در روند اداره‌ی کشور حل نکرد.
اصل الحاقی قانون اساسی و تغییر اصل 48 قانون اساسی، به محمدرضا شاه حق انحلال مجلس مهمترین سنگر مشروطیت را داد، و این قدرت را پیدا کرد تا از آن پس آزادانه و بدون نظارت قوه ای، پایه های سلطنت خود را مستحکم تر کند. اگر شاه این کار را نمی کرد بعید نبود که به زودی قدرت اجرایی خود را از دست بدهد و تبدیل به یک مقام تشریفاتی بشود.
آنچه در سال 1336 اتفاق افتاد هم اصلاح قانون بود و هم تخطی از آن. تغییر اصول 4،5،6 و 7 وضعیت نمایندگان در مجلس و به خصوص نمایندگان شهرستانی را بهبود بخشید اما تغییر اصل 49 پاسخی بود به جاه طلبی های شاه.
آخرین تجدیدنظر در قانون اساسی مشروطیت نیز تماماً به نفع دربار و جهت تحکیم موقعیت شهبانو صورت گرفت. شاه به دلایل مختلف، نسبت به آینده سلطنت بیمناک بود و همین عوامل باعث شد که حتی احتمالات ضعیف و دور را نیز در نظر بگیرد تا به هر شکل ممکن، تداوم سلطنت خود را تضمین کند، اما نیروی عظیم انقلاب مردم، فرصتی برای تحقق این اصول باقی نگذاشت و وقوع انقلاب، نقطه پایان بازنگری های عصر پهلوی بود.

پي‌نوشت‌ها:

* دانشجوی کارشناسی ارشد تاریخ دانشگاه اصفهان

منابع:
1- آبراهامیان، یرواند، ایران بین دو انقلاب، گل محمدی، احمد، فتاحی، محمدابراهیم، تهران، نشر نی،1377.
2- آقا بخشی، علی، فرهنگ علوم سیاسی، تهران، نشر مرکز اطلاعات و مدارک علمی ایران،1374.
3- برزین، سعید، زندگینامه سیاسی مهندس بازرگان، تهران، نشر مرکز، 1374، چ دوم.
4- حسینیان، روح الله، سه سال ستیز مرجعیت شیعه در ایران، تهران، نشر مرکز اسناد انقلاب اسلامی،1384، چ دوم.
5- ده جلد کتاب در یک مجلد؛ قوانین مملکتی، بی جا، بی نا،1349.
6- زرنگ، محمد، سرگذشت قانون اساسی، تهران، نشر مرکز اسناد انقلاب اسلامی، 1384، چ اول.
7- بازرگان، مهدی، مدافعات در دادگاه غیر صالح تجدید نظر نظامی، بی جا، نشر مدرس، 1350.
8- شمیم، علی اصغر، ایران در دوره سلطنت قاجار، تهران، نشرمدبر، 1374، چ ششم.
9- مدنی، جلال الدین، تاریخ سیاسی معاصر ایران، قم، نشر حوزه، ج 2، 1361.
10- مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانون گذاری مجلس شورای ملی، بی جا، نشر مجلس، بی تا.
11- www.iichs.org
12- www.tarikhirani.ir
مقالات:
13- دهقان نژاد، مرتضی، چگونگی ورود واژه مشروطه از عثمانی به ایران، مجموعه مقالات روابط ایرانیان و ترکان غرب، مرکز مطالعات فرهنگی بین المللی، 1384، چ اول.