پرسش :

آيا در تفسير ماده 99 در مورد استصوابي بودن نظارت شوراى نگهبان فنون و روش هاى حقوقى رعايت شده است؟

پاسخ :
معمولا بهترين مرجع براى تفسير يك سخن گوينده ى آن است. هر كسى بهتر از ديگران مى داند كه مقصودش از جملات بر زبان آمده چيست. بر اين مبنا، شرح و تفسير قانون عادى بر عهده ى مجلس شوراى اسلامى گذاشته است،[1] زيرا قوانين عادى را مجلس تدوين و تصويب مى كند. على القاعده تفسير قانون اساسى نيز بايد بر عهده ى تدوين كنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لكن از آن جا كه مجلس مؤسسان يا به عبارتى مجلس خبرگان قانون اساسى وجود موقت و ناپايدار داشته، پس از تدوين قانون اساسى منقرض گرديده است و به همين دليل عملا ممكن نيست تا در مورد ابهام بعضى از اصول قانون اساسى از قانون گذار اساسى استفسار شود. پس بايد مرجع ديگرى براى اين منظور پيش بينى شود. در قانون اساسى بعضى كشورها، تفسير قانون اساسى بر عهده ى «ديوان قانون اساسى» گذاشته شده است.[2] در برخى ديگر از كشورها اين كار را بر عهده ى «ديوان عالى»[3] گذاشته اند.
در نظام جمهورى اسلامى ايران، تفسير قانون اساسى بر عهده ى «شوراى نگهبان»، به عنوان قوه ى مؤسس ناظر، گذاشته شده است كه به نيابت و جانشينى از مجلس مؤسس قانون گذار، قانون اساسى را تفسير خواهد كرد. اصل نود و هشتم قانون اساسى مقرر مى دارد:
تفسير قانون اساسى به عهده ى شوراى نگهبان است...
با توجه به اين كه پاسدارى از اصول قانون اساسى بر عهده ى شوراى نگهبان قرار دارد[4] و او بايد مراقبت نمايد كه قانون گذار عادى در مصوبات خود، اصول قانون اساسى را نقض ننمايد، واگذارى وظيفه خطير تفسير قانون اساسى و پرده برداشتن از ابهامات احتمالى اصول آن، به شوراى نگهبان معقول و منطقى به نظر مى رسد. هم چنين نظر به تركيب اعضاى آن و شرايط پيش بينى شده، در مورد آنان[5] اين نهاد براى تفسير قانون اساسى اصلح به نظر مى رسد.
از حيث تطبيقى و مقايسه ى نظام ما با نظام هاى ديگر نيز مى توان مدعى شد كه قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران شيوه ى بهترى را در اين خصوص برگزيده است، كما اين كه در بخش اول گذشت . زيرا دادگاه قانون اساسى در كشورهايى كه وظيفه ى تفسير قانون اساسى را بر عهده دارد، يك مرجع قضايى بوده و بخشى از قوه ى قضائيه ى آن كشور محسوب مى گردد و حال آن كه شوراى نگهبان در نظام ما، يك نهاد مستقل بوده و خارج از تشكيلات قواى سه گانه كشور فعاليت مى نمايد.[6]
با توجه به اين موضوع به تفسيري که شوراي نگهبان از موضوع نظارت در اصل 99 نموده و آن را استصوابي دانسته است باز گرديم و اشکالاتي که به اين تفسير صورت گرفته است را بيان نماييم :
دكتر سيد محمد هاشمى به عنوان يكى از منتقدين و مخالفين نظارت استصوابى در مورد تفسير شوراى نگهبان از اصل نود و نهم چنين مى گويد:
اصل، فاقد هرگونه اجمالى است، حال آن كه تفسير به طور كلى مجمل است. اصل به طور كلى نياز به تفسير ندارد، در حالى كه تفسير خود شورا احتياج به تفسير دارد... با ملاحظه تفسير شوراى نگهبان از اصل نود و نهم قانون اساسى بلافاصله اين سؤال ايجاد مى شود كه نظارت استصوابى چيست؟... پس اولين ايرادى كه به تفسير شوراى نگهبان وارد است اين است كه قبل از اين كه تعريف كند، به صدور حكم پرداخته است.[7]
به نظر مى رسد كه واقع امر، خلاف سخن فوق است. نظارت در اصل نود و نهم مطلق و بدون قيد است بنابراين مبهم است و معلوم نيست كه منظور از آن، نظارت استصوابى است يا نظارت اطلاعي (استطلاعى). عده اى اين نظارت را از نوع نظارت استصوابى مى دانند و در مقابل عده اى ديگر آن را نظارت اطلاعى مى دانند. ترديد و شك در اصل نود و نه وجود دارد و تفسير شوراى نگهبان اين ابهام و ترديد را مرتفع ساخته و نظارت استصوابى را بر نظارت اطلاعى ترجيح داده است.
اگر نظارت در اصل نود و نه ابهامى نداشت، پس اين همه بحث و مشاجره بر سر آن چه مفهومى دارد؟! آيا اختلاف نظر صاحب نظرات و نويسندگان در مدت چند سال گذشته نمى تواند بهترين شاهد بر وجود ابهام و نياز به تفسير باشد؟ علاوه بر اين كه نظر شخصى يك نفر نمى تواند ملاك وضوح و يا ابهام يك قانون باشد، بلكه آن چه كه ملاك قانونى است، نظر مفسر رسمى است. اگر از مجموع بحث هاى جامعه، مفسر رسمى احساس كند كه لازم است براى رفع تشاجر و تنازع، تفسيرى صورت گيرد نظر او متبع و پذيرفته است.»[8]
دليل ديگر در وجود ابهام در اصل نود و نهم قانون اساسى اين است كه در جريان انتخابات مجلس سوم در مورد نوع نظارت و محدوده آن منازعاتى مطرح شد. در نهايت رييس هيأت مركزى نظارت بر انتخابات طى مكاتبه اى با شوراى نگهبان خواستار تفسير اصل نود و نهم شد. در ذيل متن استفساريه و بعد از آن پاسخ شورا آورده مى شود:
نظر به اين كه امر انتخابات از امور مهم كشور است و امت اسلامى با رشد انقلابى در تمام دوره هاى اخذ رأى به نحو چشم گيرى در انتخابات شركت نموده اند و من بعد نيز بايد به نحوى عمل شود كه حضور آزادانه ى مردم هم چنان محفوظ بماند و اين امر مستلزم نظارت شوراى نگهبان است تا در تمام جهات بى طرفى كامل معمول گردد، در اين خصوص در كيفيت اجرا و نظارت گاهى شائبه تداخل مطرح مى گردد بنابراين استدعا دارد، نظر تفسيرى آن شوراى محترم را در مورد مدلول اصل نود و نهم اعلام فرماييد.[9]
نظر تفسيرى شوراى نگهبان:
نظارت مذكور در اصل نود و نهم قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها مى شود.[10]
بر اين اساس شوراي نگهبان مى تواند از طريق اعلام تخلف متولى يا نماينده به دادگاه، نظارت خود را كاملا عملى سازد چرا که ناظر استصوابى ناظرى است كه بايد اعمالى متولى را تصويب كند.[11]
اما اين پرسش مطرح است که چه قرائني وجود دارد که نشان مي دهد نظارت مذکور براي شوراي نگهبان از نوع استصوابي است ؟ براي دانستن پاسخ اين سوال لازم است به حقوق اساسي مراجعه نموده و منظور از نظارت مندرج در قانون اساسي را در يابيم :
با نگاه به قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران به راحتى روشن مى شود كه در موارد متعددى، نظارت وجود دارد كه به اختصار به چند مورد آن اشاره مى كنيم:
1. ماده 110 (بند 3) در مورد يكى از وظايف مقام رهبرى مى گويد:
«نظارت بر حسن اجراى سياست هاى كلى نظام.»
2. يكى از وظايف قوه ى قضاييه بر اساس اصل 156، نظارت بر حسن اجراى قوانين است:
«قوه ى قضائيه، قوه اى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشيدن به عدالت و عهده دار وظايف زيرا است...
نظارت بر حسن اجراى قوانين ».
3. ديوان عالى كشور نيز داراى مسؤوليت نظارت است; اصل 161 قانون اساسى مى گويد:
«ديوان عالى كشور به منظور نظارت بر اجراى صحيح قوانين در محاكم و ايجاد وحدت رويه ى قضايى و انجام مسؤوليت هايى كه طبق قانون به آن، محول مى شود، بر اساس ضوابطى كه رييس قوه ى قضاييه تعيين مى كند، تشكيل مى گردد.
4. بر اساس اصل 134 قانون اساسى، رييس جمهور بر كار وزيران نظارت دارد:
رياست هيأت وزيران، با رييس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاى وزيران و هيأت دولت مى پردازد... .
5. شوراى نگهبان نيز بر اساس اصل 99 داراى حق نظارت است:
شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد.
در مورد نظارت هاى پيش بينى شده در قانون اساسى، از آن جمله نظارت شوراى نگهبان، اگر منصفانه نگاه كنيم، اكثر نظارت ها در قانون اساسى، استصوابى است، مثل نظارت رهبرى ، هم چنين نظارت قوه ى قضاييه بر دادگاه ها و نظارت هاى ديگر.[12] نظارت رهبرى، نظارت اطلاعى نيست، بلكه از نوع استصوابى است. به اين معنا كه در هر موردى كه رهبرى صلاح بداند، مى تواند دخالت كند و از ادامه روند كار جلوگيرى نمايد. نيز نظارت رييس جمهور بر كار وزيران، صرف يك نظارت ساده يا نظارت اطلاعى نيست، بلكه مى تواند به هر صورت كه صلاح دانست امر و نهى نمايد و از انجام برخى سياست ها و تصميمات در وزارت خانه ها جلوگيرى كند. از اين رو، در ذيل اصل 134 آمده كه رياست جمهورى در برابر مجلس به خاطر اعمال و اقدامات هيأت وزيران مسؤول است.
اكنون اين پرسش مطرح است كه كدام يك از نظارت هاى موجود در قانون اساسى استصوابى است و كدام يك اطلاعى؟ به نظر مى رسد كه اصل در نظارت، استصوابى بودن است. براى مثال، در اصل 99 قانون اساسى، هيچ گونه قيدى براى نظارت نيامده است. قهراً از عموم يا اطلاق نظارت، استظهار مى شود كه مراد قانون گذار، نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصيص و تقييد آن به برخى از مراحل، نيازمند دليل و قرينه است كه على الفرض مفقود است.قانون گذار با توجه به اهميت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن براى بقا و حفظ نظام، وجود ناظر را در آن ضرورى دانسته است. البته اين انگيزه و فلسفه، ايجاب مى كند كه نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.
برخى در زمينه تشخيص نظارت استصوابى از اطلاعى معتقدند هر جا قانون، نحوه ى نظارت را بيان نكرده و مطلق گذاشته است، نظارت استصوابى است. به عبارت ديگر،هرگاه در نظارت، مرجع تقديم گزارش ناظر ، معين شده باشد، نظارت اطلاعى خواهد بود وگرنه نظارت استصوابى است. بر اساس اصل 90 قانون اساسى، قوه ى مقننه حق رسيدگى به برخى شكايت ها را دارا است و در مواردي نتيجه تحقيقات خود را به اطلاع عموم مردم مى رساند. در اين حالت، نظارت قوه ى مقننه، نظارت اطلاعى خواهد بود. اصل نود در اين باره چنين مقرر مى دارد:
هر كس شكايتى از طرز كار مجلس يا قوه ى مجريه با قوه ى قضاييه داشته باشد مى تواند شكايت خود را كتباً به مجلس شوراى اسلامى عرضه كند. مجلس موظف است به اين شكايت رسيدگى كند و پاسخ كافى دهد و در مواردى كه شكايت به قوه ى مجريه و يا قوه ى قضاييه مربوط است رسيدگى و پاسخ كافى از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتيجه را اعلام نمايد و در موردى كه مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.
آيت الله عميد زنجانى استاد برجسته فقه سياسى و حقوق اساسى دانشگاه تهران مى گويد:
اكثر نظارت ها در قانون اساسى، استصوابى است... نمى خواهيم بگوييم همه ى نظارت ها استصوابى است، اما آن جا كه قانون نحوه نظارت را تعيين نكرده و مطلق گذاشته است، نظارت استصوابى است. در نظارت مجلس شوراى اسلامى، چون قانون تعيين كرده كه نتيجه تحقيق و تفحص بايد از طريق تريبون مجلس به اطلاع عموم برسد نظارت را مطلق نگذاشته است، نتيجه مى گيريم كه قانون، مجلس را داراى نظارت استصوابى ندانسته و قوه ى قضاييه هم هيچ وظيفه اى در مورد نتايج حاصل از تحقيق و تفحص مجلس شوراى اسلامى ندارد مگر اين كه خودش با شواهد و قراينى تشخيص دخالت بدهد. بنابر اين هر جا كه نظارت مطلق آمده و تعيين تكليف نشده است، نظارت استصوابى است.[13]

پی نوشتها:
[1]. اصل هفتاد و سه قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران مى گويد: «شرح و تفسير قوانين عادى در صلاحيت مجلس شوراى اسلامى است. مفاد اين اصل مانع از تفسيرى كه دادرسان، در مقام تمييز حق، از قوانين مى كنند، نيست.»
[2]. مانند قانون اساسى آلمان و قانون اساسى روسيه.
[3]. در ايالات متحده ى آمريكا، تنها مرجع تفسير قانون اساسى ديوان عالى آن كشور است.
[4]. اصل نود و يك قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
[5]. اصل نود و يك قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
[6]. فرج الله هدايت نيا و محمد هادى كاويانى، بررسى فقهى ـ حقوقى شوراى نگهبان، ص 154 ـ 156.
[7]. روابط عمومى دفتر تحكيم وحدت، نظارت استصوابى، (تهران: افكار، 139)، ص 34 ـ 36 مقاله دكتر سيد محمد هاشمى.
[8]. عباس نيكزاد، نظارت استصوابى، ص 18 ـ 19.
[9]. نشريه ى روزنامه ى رسمى كشور، مجموعه قوانين سال 1370، ص 52، به نقل از بررسى فقهى ـ حقوقى شوراى نگهبان، ص 183 ـ 184.
[10]. همان.
[11]. بررسى فقهى ـ حقوقى شوراى نگهبان، ص 164.
[12]. آيت الله عباسعلى عميد زنجانى، مجله ى ناظر امين، ش 12، ص 11.
[13]. مجله ى ناظر امين، ش 12 (بهمن 82)، ص 11.
منبع: اندیشه قم