فساد اداري در کشورهاي جهان سوم

 

چکيده:

فساد اداري در کشورهاي جهان سوم، به گزارش نماينده ي ايران از سميناري که در اين باره در سال 1354 در جزيره ي مالت از سوي دانشگاه ساسکس انگلستان برگزار شد، مي پردازد. در اين گزارش که عوامل فساد اداري را در کشورهاي جهان برمي شمارد، با آنکه از رژيم پهلوي ياد نشده، اما بسياري از مصاديق آن را مي توان در اين رژيم يافت.

واژگان کليدي:

فساد اداري، رژيم پهلوي، کشورهاي در حال توسعه، سازمان برنامه و بودجه.

مقدمه

فساد اداري از جمله معضلاتي است که در تمامي کشورها چالشي مهم شمرده مي شود. با گسترش و پيچيدگي ارتباطات اين معضل هم پيچيدگي خاص خود را پيدا مي کند. به طوري که مي توان گفت فساد اداري در کشورهاي در حال توسعه نمود بيشتري مي يابد. اين وضعيت نيز ناشي از آن است که در اين کشورها با گذر از وضعيت سنتي و غيردموکراتيک به وضعيت مدرن و دموکراتيک مشکلاتي در سيستم اداري آنها به وجود مي آيد. در واقع در اين حالت گذار، نهادهاي سنتي ناظر بر رفتار افراد اجتماع به کناري نهاده شده و نهادهاي جديد نيز به دليل پويا بودن و بعضاً عدم انطباق با جامعه و سنت ها و ارزش هاي حاکم بر آن چندان کارآيي نخواهند داشت. بر اين مبنا مي توان گفت فساد اداري در کشورهاي در حال توسعه محصول گذر از دروان سنت به د وران تجدد بدون توجه به ارزش هاي ملي، مذهبي و بومي است.
ايران در دوره ي رژيم پهلوي دچار چنين بليّه اي بود. مدرن سازي تمام نظامات کشور بدون توجه به هنجارها و ارزش هاي مذهبي و ملي، جامعه ي ايران را همچون گويي به عرصه و ميداني پرتاب کرد که مهم ترين شاخصه ي آن بي هويتي بود. گمگشتگي هويتي اجتماع مهمترين رهاورد اين مدرن سازي بود که حتي فغان بسياري از روشنفکران طرفدار رژيم را درآورد.
از همين رو « بازگشت به خويشتن » مهم ترين و اساسي ترين راه حل اين معضل معرفي شد. مدرن سازي دوره ي پهلوي علاوه بر بي هويتي، مبتني بر تمرکز قدرت و بي توجهي به ساز و کارهاي دموکراتيک بود. بر اين اساس نهادهايي که از دل آن سر برآوردند، نهادهايي عقيم و نارس بودند. نهادهاي مدرن که سيستم اداري کشور نيز بخشي از آن بود، نه تنها کارکردهاي اساسي خود را نداشتند که در بازتوليد رفاه و پيشرفت جامعه ناموفق بودند. نتيجه ي اصلي و مهم اين روند، شکاف ميان ملت و دولت بود. چنين شکافي در تمامي امور از جمله در سيستم اداري مشاهده و موجب اختلالاتي در آن شد. نهايت، پيروزي انقلاب اسلامي به رهبري امام خميني مُهر پاياني بر چنين وضعيتي نهاد.
همان گونه که گفته شد، فساد اداري يکي از معضلات دوران سلطنت پهلوي بود. فسادي که در تمامي ارکان رژيم قابل رديابي است. در سال 1354 سميناري از سوي دانشگاه ساسکس انگلستان در جزيره ي مالت برگزار گرديد که ايران نيز در آن شرکت داشت. کشورهاي شرکت کننده به جز ژاپن، از کشورهاي در حال توسعه بودند. گزارشي که از سوي قدرت الله ارديبهشت، نماينده ي سازمان برنامه و بودجه در اين سمينار، تهيه شده، تصويري از فساد اداري در اين کشورها و راه حل هاي ارائه شده براي رفع آن مي دهد.
در بسياري از موارد اين گزارش، با وجود آنکه از کشور مصداق فساد اداري نام برده نشده، اما مي توان رژيم پهلوي را مصداق آن دانست. مواردي چون « مشکل ارتباط کارمندان دولت با سياستمداران »، « نقش اشراف در بعضي از کشورهاي عقب مانده و تحت الحمايه »، « تمرکز قدرت و مسئوليت »، « مسائل اخلاقي و فرهنگي » « دخالت بيجا و غيرمنطقي اجانب و افراد خارجي » و... با وضعيت ايران دوره ي پهلوي سنخيّت بسيار دارد.
گزارش مذکور علاوه بر اهميّت تاريخي و ذکر مواردي از فساد اداري در کشورهاي مختلف و تلاش در جهت حل آن، در بعضي موارد اهميت راهبردي و کاربردي دارد. از همين رو گزارش مزبور به طور کامل در پي مي آيد که به خودي خود گوياي مسائل بسيار است.

سند شماره 1

[ شير و خورشيد ]
سازمان برنامه و بودجه، دفتر وزير
تهران، [ تاريخ: ] 1354/5/1، شماره: 710/گ/1/2
جناب آقاي هادي هدايتي، وزير مشاور و معاون اجرايي نخست وزير
اخيراً سميناري از طرف دانشگاه ساسکس انگلستان در جزيره ي مالت با شرکت نمايندگان 16 کشور تشکيل گرديده بود که در آن مسائل مديريت و سوء استفاده هاي اداري مورد بحث قرار گرفته و نتيجه ي آن از طرف يکي از مديران سازمان برنامه، مأمور شرکت در سمينار مذکور، گزارش گرديده است. گزارش مذکور که حاوي نکات اصولي در مسائل مبارزه با فساد است، براي اطلاع و مطالعه ي آن جناب به پيوست ايفاد مي گردد.
وزير مشاور و رئيس سازمان برنامه و بودجه
عبدالمجيد مجيدي [ امضا ]
[ حاشيه ي پايين، اول: ] به استحضار جناب آقاي دکتر هدايتي، وزير مشاور برسد. 5/1
[ حاشيه پايين، دوم: ] ملاحظه شد.
[ حاشيه ي پايين، سوم: ] بايگاني. 5/6
[ مهر: ] ورود به دفتر نخست وزير
شماره: 11078، تاريخ: 1354/5/1

سند شماره 2

[ شير و خورشيد ]
سازمان برنامه و بودجه، مرکز ارزشيابي سازمان هاي دولتي
گزارش مربوط به سمينار رفرم اداري و توسعه و مسائل مربوط به فساد اداري
سمينار مربوط به بهبود امور اداري و توسعه و همچنين مسائل مربوط به فساد اداري از 9 ارديبهشت تا 15 خرداد ماه 1354 به وسيله ي مؤسسه ي مطالعات توسعه وابسته به دانشگاه ساسکس در جزيره ي مالت برگزار گرديد.
شرکت کنندگان در سمينار، 25 نفر از مديران و صاحب منصبان از 16 کشور مختلف جهان از جمله عراق، ترکيه، غنا، باربادروس، فيليپين، تونگا، هند، نيجريه، گينه ي جديد، ترينيداد، ژاپن، مالزي، سودان، زامبيا، مالتا [ و ] ايران بودند که از بعضي از کشورها من جمله غنا، نيجريه، ترکيه و هند 2 يا 3 نفر شرکت کرده بودند.
روش کار سمينار بيشتر بر مبناي استفاده از اطلاعات مربوط به کشورهاي شرکت کننده و تبادل نظر و تعاطي افکار شرکت کنندگان قرار گرفته بود. مدارکي که در مورد رفرم و فساد اداري به وسيله ي اعضاي شرکت کننده ارائه مي شد و همچنين نقاط مثبت و منفي طرح ها و راه حل هايي که به وسيله ي کشورها مورد استفاده قرار گرفته بود، مورد مطالعه و بحث و توجه قرار مي گرفت. به منظور آنکه سمينار قبلاً از کشورهاي شرکت کننده اطلاعاتي کسب کند و دستمايه و خوراکي جهت گشايش مباحث سمينار داشته باشد، پرسشنامه اي براي اعضاي شرکت کننده ارسال و درخواست شده بود که اطلاعات و آمار مربوط به کشور خود را بخصوص در زمينه ي روش هاي بهبود مديريت و فساد اداري با تکميل پرسشنامه به سمينار ارائه نمايند.
اهم مسائل و پرسش هايي که در پرسشنامه مطرح گرديده بود، عبارت بودند از:
اندازه ي کشور، تعداد جمعيت، منابع و ميزان توليد ناخالص ملي.
تعداد کارمندان دولت در سطح کشور و استان ها و همچنين شرکت هاي دولتي.
سيستم و يا روشي که جهت بهبود امور اداري اعمال مي شود و همچنين سازماني که مسئول امر مي باشد.
اقدامات و فعاليت هايي که جهت رفرم اداري صورت گرفته است.
مراجع رسيدگي به شکايات مردم از وضع اداري و کارکنان دولت.
مراجع رسيدگي به فساد اداري ( ضمن ارائه ي يک مورد از فساد اداري و مراحل رسيدگي و نتيجه ي آن ).
اقداماتي که در جهت جلوگيري و محو فساد اداري صورت گرفته است.
در جلسات اوليه ي سمينار که معرفي کشورهاي شرکت کننده بود، بدواً پرسشنامه هاي تکميل شده و اطلاعات مربوط به کشورها به وسيله ي نماينده ي مربوط قرائت و به وسيله ي ساير اعضا مورد بحث و بررسي قرار مي گرفت. در اين قسمت ملاحظه شد که تمامي کشورها با مسائل مربوط به فساد اداري و ارتشاء مواجه بوده و هستند که تلاش هاي دامنه داري جهت رفع آن به عمل آورده و روش هاي خاصي با توجه به ساختمان و فرهنگ جامعه و سنت هاي خود و همچنين شدت و حدّت فساد اعمال داشته اند.
با مطالعه ي مشکلات ارائه شده به وسيله ي کشورهاي شرکت کننده، ملاحظه شد که در حال حاضر مسائلي به شرح زير در غالب کشورهاي مذکور به چشم مي خورد:
1. مشکل ارتباط کارمندان دولت با سياستمداران.
2. مسائل خاص کشورهاي کوچک با دامنه ي فعاليت محدود در زمينه هاي اقتصادي.
3. نقش اشراف در بعضي از کشورهاي عقب مانده و تحت الحمايه.
4. کمبود نيروي انساني.
5. قرطاس بازي و مماطله.
6. کنترل هزينه ها.
7. دخالت بيجا و غيرمنطقي اجانب و افراد خارجي.
8. ناموفق بودن روش هاي مربوط به اعمال نظم و ديسيپلين.
9. نقص و کمبود خدمات مورد نياز جامعه.
10. اختلاف شرايط کار در بخش خصوصي، دولتي و بخصوص فشار بخش خصوصي بر بخش عمومي.
11. نقش دوجانبه ي مسئولان امور دولتي از لحاظ کارهاي اجرايي و سياسي.
12. کمبود آموزش و نقص وسايل و روش هاي آموزشي.
13. تمرکز قدرت و مسئوليت.
14. مقاومت کارکنان بخش عمومي در پذيرش تغييرات اجتماعي و اداري.
15. مسائل خاص مربوط به روش هاي رفرم اداري.
16. مسائل مربوط به سنديکاها و اتحاديه هاي کارمندان دولت.
17. مقررات و قوانين استخدامي.
18. اختلاف دستمزد و حقوق ها و شرايط کار.
19. عدم هماهنگي و همکاري سازمان هاي دولتي با يکديگر.
20. مسائل مربوط به تخصص ها و کمبود متخصصين.
21. ضوابط ارتقاء و ترفيع با توجه به صلاحيت و کارآيي.
22. مسائل اخلاقي و فرهنگي.
23. موقعيت و خصوصيات کارمندان دولت.
24. عدم سهولت دسترسي افراد جامعه به کارمندان دولت.
گذشته از بضعي از مسائل که خاص يک کشور بوده و براي بحث عموم شرکت کنندگان نمي توانست مفيد و آموزنده باشد، غالب مسائل مذکور و من جمله تجاربي که کشورهاي شرکت کننده براي رفع مشکلات فوق به دست آورده بودند، مورد بحث و تبادل نظر قرار گرفت. ذيلاً توضيح بعضي از موارد مطروحه و چگونگي اقداماتي که براي رفع آن بايد صورت گيرد، به طور خلاصه آورده مي شود:

رابطه ي سياستمداران با کارمندان دولت

در کشورهايي که تازه تشکيل شده و يا استقلال يافته اند، سياستمداران تمايل دارند که روش هاي نوين به فوريت هر چه تمام تر به موقع اجرا گذاشته شود، در حالي که دستگاه اداري ميل دارد بدون توجه به خواسته ي سياستمداران و با فوريت مورد نظر آنان؛ با بي طرفي و مساوات وظايف خود را انجام دهند.
- در ترکيه هر وقت دولت تغيير مي کند، مسئولان مقامات بالا از مقام خود عزل شده و يا تغيير مي يابند. ( البته هرگز اخراج نمي شوند ).
- در نيجريه به دنبال شکاياتي مبني بر اينکه ادارات دولتي جداگانه به راه خود مي روند و با سياست کشور هماهنگي ندارند، سميناري تشکيل گرديد.
روابط سياستمدار و کارمند دولت به روابط زن و مرد تشبيه گرديده که براي تحکيم آن سازش و درک واقعي لازم است. با وجودي که دو نفر مذکور داراي نيازهاي رواني متفاوت هستند، ولي به علت احتياج بايد با هم تشريک مساعي داشته باشند. بايد وظايف و حدود فعاليت سياستمدار و کارمند دولت مشخص شده و روشن باشد تا اين تفاهم به وجود آيد.

نقش اشراف در بعضي از کشورها

در جزيره ي تونگا 33 نفر نجيب زاده براي اداره ي حکومت 33 ايالت در نظر گرفته شده است که دائمي و نسلاً بعد نسل مي باشند. سيستم مذکور که فئودالي است به مردم و يا کارمندان دولت اجازه نمي دهد که در اصلاحات اعم از ديد يک مدير و يا به عنوان يک هموطن دخالت و يا نظري داشته باشد. قبل از استقلال هندوستان، راجه ها شبيه همين خودمختاري را داشتند. ليکن پس از استقلال به تدريج اختيارات راجه ها تقليل يافت. در نيجريه نيز قبل از استقلال، رؤساي محلي داراي قدرتي مطلق و خودمختار بودند.
ملاحظه مي شود که در بعضي از سيستم ها يک رئيس و يا يک نجيب زاده مي تواند روي وزرا، مسئولين و مأ‌مورين دولتي تأثير داشته و اعمال نفوذ کند. در حال حاضر چون رژيم هاي مذکور در حال اضمحلال است اين نوع نفوذها از بين رفته و رفرم هايي ايجاد مي گردد.
در اين موقعيتها تشکيل اتحاديه هاي کارمندي حافظ منافع مشترک آنها بوده و زمينه را براي اعمال روشهاي جديد فراهم مي نمايد.

نفوذهاي اقتصادي و عوامل خارجي

فشارها و نفوذهايي که بر دستگاه اداري کشور وارد مي شود، عبارتند از:
الف) دخالت بيگانگان و عوامل خارجي ( که ممکن است اقتصادي و يا ايدئولوژيکي باشد ).
ب) فشار بخش خصوصي بر بخش دولتي.
ج) نفوذ کارکنان دولت.
قوي ترين نفوذ خارجي بر دستگاه اداري کشورهاي در حال توسعه، شرکت هايي هستند که داراي چند مليت مي باشند. تمام کوشش اين شرکت ها بدون توجه به منافع و پيشرفت کشوري که در آن کار مي کند، مصروف آن مي شود که حداکثر منافع را براي خود به دست آورند. خروج نامحدود عوايد اين شرکت ها به اقتصاد، ارز خارجي و موازنه ي پرداخت هاي کشور لطمه ي شديدي وارد مي کند.
به همين علت در غنا و نيجريه سيستم و مقررات مربوط به سهميه و بهره ي قابل انتقال براي اين قبيل شرکت ها وضع گرديده است.
در ترکيه شرکت هايي خارجي از کادر دولتي در صنعت نفت به وجود آمده و موقعيتي فراهم شده که شرکت هاي مذکور مي توانند از لحاظ پرداخت با شرکت هاي خارجي رقابت کرده و نفوذ آنها را بر دستگاه اداري خنثي کند.
گرچه کارمند دولت از لحاظ حقوق و دستمزد به پاي بخش خصوصي نمي رسد، ليکن در انجام وظايف خود اختياراتي را دارا مي باشد که چنانچه براي انجام کارهاي بخش خصوصي اشکال تراشي و تعلل کند، بخش خصوصي درصدد بر مي آيد از راه فساد کار خود را تسريع کند، من جمله در امور مربوط به خدمات ملي، کنترل قيمت ها، اجازه ي ورود کالا، مسائل گمرک و بيمه و غيره، کارکنان بخش خصوصي سعي مي کنند با ارتشاء خدمات مذکور را خواستار شوند. به همين علت در بعضي کشورها کارمند بازنشسته از قبول مشاغلي که در زمان خدمتش داشته، منع شده است و اين امر در فيليپين حتي شامل اقرباي درجه يک کارمند نيز مي شود.

نقش دوجانبه ي مسئولان

گذشته از نقش رئيس دولت، بايد دستگاه و مقامي باشد که با انجام وظايف خود نياز سيستم اداري کشور را از لحاظ هماهنگي و ارتباط اداره ي امور سياسي و امور اداري دولت برآورد. در اغلب کشورهايي که از سيستم انگليسي برخوردارند، رئيس سازمان امور اداري رُل هماهنگ کننده را دارد و انتخاب آن به عهده ي رئيس دولت است. در بعضي کشورها طبق قانون مقرر است که رئيس اين سازمان يکي از وزراي کابينه باشد و به مناسبت شرکت در جلسات دولت از کليه ي تصميمات بااطلاع باشد و چون بايد با رئيس دولت در تماس دائم باشد، گاهي اين شبهه به وجود مي آيد که رئيس امور اداري مي تواند مشابه و يا خود رئيس دولت در هند رئيس سازمان امور اداري در حد معاون وزير است و در صورت لزوم تصميمات را به نخست وزير اعلام مي دارد. در نيجريه و غنا رئيس سازمان امور اداري به وسيله ي دولت و پس از مشورت کميسيون خدمات عمومي منصوب مي شود. در فيليپين براي مدت 7 سال و به عنوان يک وزير منصوب مي شود. در عراق به وسيله ي نخست وزير منصوب مي شود، ليکن عضو کابينه نيست.
در مورد رئيس سازمان اداري پيشنهاد شده است:
الف) چون وظيفه ي مهمي به عهده ي رئيس امور اداري است، بايستي توسط رئيس دولت منصوب گردد.
ب) وظايف او بايستي شامل امور مشورتي درباره ي سياست مربوط به کارکنان دولت باشد که با وظايف دولتي تناقضي به وجود نيايد.
ج) در کارهاي خود از يک کميته ي مشورتي کارکنان عالي رتبه ياري گيرد.
د) مقام و وظايفش بايستي با قانون اساسي تطبيق نموده و ضمناً با مقررات مربوط به امور اداري نيز وفق دهد.
هـ) وظايف او نبايستي با وظايف يک کارمند عالي رتبه ي سياسي و يا اجرايي تناقض داشته باشد.

کمبود نيروي انساني

سمينار به اين امر توجه دارد که در حال حاضر کمبود نيروي انساني در سطح جهاني به شدت به چشم مي خورد. امروزه حتي کشورهاي توسعه يافته نيز از لحاظ نيروي انساني متخصص و فني و کارآزموده به صورت حاد دچار کمبود مي باشند. من جمله کمبود پزشک و پرستار در تمام کشورها اعم از توسعه يافته و در حال توسعه مشهود است. براي رفع اين نقيصه، متأسفانه راه کوتاهي که بتوان در مدتي کم آن را برطرف نمود، وجود ندارد. اين نوع کمبودها بايد در برنامه هاي توسعه ي ملي منظور گردد و تا مادامي که امکان تأمين نيروي انساني مجهز به صورت مستمر و کامل امکان پذير نباشد، با آموزش از منابع موجود استفاده گردد.

نقص و کمبود خدمات مورد نياز جامعه

با وجودي که خدمات مورد نياز جامعه در کشورهاي مختلف متفاوت است، ليکن اهم آن عبارتند از خدمات اجتماعي، بهداشت، آموزش و پرورش، خدمات مربوط به کشاورزي و مواد غذايي، نيازهاي عمومي مانند آب، برق، پست و ارتباطات و حمل و نقل.
همان طور که گفته شد، خدمات مورد نياز جوامع مختلف يکسان نيستند و چه بسا که در جامعه اي يکي از موارد اولويت و اهميت و يا ضرورت بيشتري داشته باشد. براي تصميم گيري و برنامه ريزي اين نيازها، گذشته از شرايط اقتصادي [ و ] سيستم اداري، وجود افراد متخصص و برنامه ريز نقش عمده دارد. اغلب اوقات مشخص نبودن حدود مسئوليتها در برنامه ها و يا تعلل و تأخير در تصميم گيري ها و بخصوص به علت فقدان روحيه ي خدمت در کارکنان اداري و عدم احساس مسئوليت به نيازهاي اجتماعي، برنامه ي مربوط به تأمين خدمات مورد نياز جامعه با عدم موفقيت مواجه [ مي ] گردد. علاوه بر تنگناهاي مذکور و قبل از تهيه ي برنامه هاي فني و اداري بايد به تهيه ي برنامه هاي آموزشي اولويت داده شود.
تأمين خدمات مورد نياز جامعه با تأمين منابع مالي آن نيز ملازمه دارد و معمولاً انجام خدمات اجتماعي با پرداخت ماليات از جانب مردم امکان پذير مي گردد. من جمله در مالت قبل از آنکه موضوع اخذ ماليات از مردم مطرح شود، هيچ گونه خدمت اجتماعي براي مردم صورت نمي گرفت. بنابراين و به طور کلي مي توان گفت علاوه بر موارد فوق و بخصوص نقص سازمان و تشکيلات اداري کشور و دستگاههاي خدمات اداري، عوامل زير موجب نقص و کمبود خدمات مورد نياز جامعه مي شود:
- فقدان روحيه ي کار و مسئوليت در کارکنان.
- فقدان انگيزه و تحرک در کارمندان.
- فقدان افراد کارآزموده و متخصص.

مقررات و نحوه ي استخدام

چگونگي استخدام و بخصوص مقررات و قوانين مربوط به آن از مهمترين مسائلي است که با رفرم اداري ارتباط پيدا مي کند. اين مقررات و نحوه ي استخدام است که مي تواند فردي را به استخدام درآورد که از هر جهت براي پيشرفت و رفرم اداري آمادگي داشته و وظايف و کارآيي او با توسعه ي کشور هماهنگي داشته باشد. شرکت کنندگان در سمينار اظهار نظر نمودند که در غالب استخدام ها وابستگي هاي خويشاوندي، دوستي و حتي مذهبي تأثير داشته و به ناحق موجب عقب زدن رقبا و در نتيجه، استخدام افراد ناشايست شده است.
براي رفع اين نقيصه انجام مسابقات استخدامي و مصاحبه اي که با بي طرفي، فرد واجد شرايط را برگزيند، توصيه مي گردد. بديهي است در مواردي که کمبود نيروي انساني به چشم مي خورد به ناچار بايد با حداقل شرايط ساخت.

آموزش

به منظور افزايش سطح دانش و مهارت و ارتقاي اخلاقيات و بخصوص ايجاد روحيه ي همکاري براي انجام وظايف ملي، آموزش کارکنان به صورت مستمر ضروري تشخيص داده شده است. با انجام برنامه ي آموزش نه تنها به هدف هاي مادي برنامه ها توجه مي شود، بلکه آموزش بايد به نحوي صورت گيرد که موجبات بيدار کردن وجدان و خلاقيت در کار و رفتار مناسب اداري و انساني را نيز فراهم کند و فرد اداري به نحوي تعليم يابد که خود را وقف امور مربوط به مردم و کشور خويش نمايد.
معمولاً آموزش براي موارد و مراحل زير صورت مي گيرد:
- افرادي که تازه شروع به کار مي کنند و بايد به کليه ي جنبه هاي خدمات عمومي آشنايي پيدا کنند.
- براي توسعه ي مشاغل سرپرستي و مديريت ( در اين مورد مؤسساتي خارج از وزارتخانه مي توانند خدمت مذکور را ارائه نمايند. )
- براي کارکنان وزارتخانه و يا سازمان ( اين نوع آموزش معمولاً به وسيله ي خود دستگاه و افراد تعليم ديده و با تجربه ي آن انجام مي شود. )
- براي امور مشاورت و نظارت.
- فوق برنامه و خارج از سازمان ( کارکنان به سازمان ديگر و يا به خارج از کشور اعزام مي شوند. )
- آموزش عمومي و شغلي: اين نوع آموزش به منظور همگام کردن اطلاعات کارکنان و دادن خون تازه به شريان سازمان است.
با وجودي که در غالب کشورها برنامه هاي آموزشي تهيه و به موقع اجرا گذاشته مي شود، ليکن هنگام عمل با مشکلاتي از قبيل فقدان وسايل و بخصوص استاد و همچنين فقدان انگيزه ي آموزش و رابطه و تفاهم بين آموزش دهنده و آموزش گيرنده رو به رو شده و موجب عدم موفقيت برنامه مي گردد.
به منظور انجام يک برنامه ي گسترده ي آموزش بخصوص براي کارکنان اداري و کارمندان دولت در بعضي کشورها براي فارغ التحصيلان دانشگاه از 3 ماه تا يک سال انجام خدمات دولتي اجباري است. دانشجويان دانشگاه پس از فراغت از تحصيل بايد اين خدمت را که خود نوعي آموزش و آماده سازي است، انجام دهند. در طي مدت مذکور مبلغي که فقط زندگي آنان را تأمين کند، به آنان پرداخت مي گردد و آنان را براي قبول و پذيرش خدمات دولتي آماده مي کند.
با بررسي برنامه هاي آموزشي کشورها موارد و مسائلي مشاهده گرديد که به علت سوء استفاده موجبات عدم موفقيت برنامه را فراهم کرده است.
- معمولاً کارمندان پس از طي دوره ي آموزش در جايي غير از آنچه تعليم ديده اند، به کار گمارده مي شوند و با اين ترتيب آموزش به هدر رفته است.
- بي ميلي و بي تفاوتي تعدادي از کارمندان براي قبول آموزش.
- کارکناني که هرگز مفيد نبوده اند، براي شرکت در دوره هاي آموزشي اعزام مي شوند.
- مسئولان و مقامات بالا معمولاً به خاطر خواسته ها و علايق شخصي به دوره هاي آموزشي اعزام مي شوند نه به خاطر کار.
- منابع آموزشي مفيد کم است.
- مشکل زبان و محدوديت وسايل آموزشي.
- رئوس برنامه ها غالباً کلاسيک است نه عملي و آموزش[ ي ].

تمرکز و عدم تمرکز

يکي از نقاط ضعف دستگاههاي اداري تمرکز بيش از قدرت در سيستم اداره است. وزارتخانه ها که مسئول برنامه ريزي و تعيين سياست اجراي دولت هستند، بايد توجه داشته باشند که با متمرکز شدن قدرت سازمان هاي محلي کارآيي کافي ندارند و ضعف مديريت و کنترل برنامه ها به شدت به چشم مي خورد.
با تمرکز يافتن قدرت در مرکز غالب کارکنان ميل دارند در مرکز باشند و بدين ترتيب دستگاههاي اجراي استان ها و شهرستان ها ضعيف مي شود.
به منظور حصول به کارآيي بيشتر و موفقيت در انجام برنامه ها و سرعت در توسعه ي برنامه هاي اقتصادي و اجتماعي بايستي عدم تمرکز منطقي و اساسي در امور مربوط به مديريت مسائل عمومي ايجاد شود.
عدم تمرکز، يعني تفويض قدرت به واحدهاي کوچکتر براي اجراي وظايف و اعمال سياست دولت. عدم تمرکز تنها به معناي تفويض قدرت به سازمان ها و افراد اداري نيست، بلکه مسئولان و مديران سازمانهاي محلي بايد داراي آن چنان اختياري باشند که در انجام هر برنامه و اقدامي براي حفظ منافع منطقه ي خود در جهت پيشبرد هدف هاي اجتماعي و ا قتصادي قادر باشند.
البته در سازمان هاي محلي عدم تمرکز با مشکلاتي مواجه بوده که منجر به عدم موفقيت آن شده است. من جمله فقدان منابع مالي کافي، شرح وظايف نارسا و ناکافي، فقدان سياست فعال و شبکه ي فکري که بتواند سيستم و سياست دولت را پياده کند. بنابراين براي موفقيت برنامه ها در سطح استان ها و شهرستان ها و بخصوص موفقيت برنامه ي عدم تمرکز نبايد از فراهم کردن تجهيزات و لوازم مورد نياز سازمان هاي اداري غافل ماند.
اگر افراد محلي در برنامه ريزي شرکت نمي کند و يا از آن اطلاع ندارند، به معناي آن نيست که نيازهاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي خود را تشخيص نداده و از آن بي خبرند. مقامات دولتي محلي با اختيار و قدرتي که از طريق عدم تمرکز به دست مي آورند و براي آنان نيز بسيار غرورآميز مي باشد، بايد با همکاري آنان در انجام خواسته هايشان کوشا باشند.
عدم تمرکز موجب مي شود که از خدمات مسئولان و مأموران در جهت رفع نيازهاي عامه بهره گيري بيشتري به عمل آيد.
در نيجريه و مالزي نه تنها از نيروي کارمندان اداري دولت استفاده مي شود، بلکه به علت عدم تمرکز، به عموم مردم فرصت داده مي شود که در اجراي برنامه ها همکاري بيشتري نموده و در جهت توسعه و عمران کشور خويش نقش مؤثري داشته باشند.

حقوق و شرايط کار

حقوق و دستمزد بايستي بر مبناي پيچيدگي و نوع وظايف و ميزان مسئوليت و اوضاع و احوال و شرايط عمومي جامعه پرداخت گردد. در اغلب کشورها کميته اي با سيستم خاص نسبت به برقراري حقوق و تعيين مقررات آن مرتباً اقدام و تجديدنظر مي کند.
امروزه بين بخش عمومي و خصوصي از لحاظ پرداخت حقوق رقابت فشرده اي وجود دارد. در بخش عمومي با پرداخت مزايا که معمولاً تا حدود 70 درصد حقوق را تشکيل مي دهد، سعي در جبران آن دارند و اين خود مي تواند عامل مؤثري در توزيع عادلانه ي درآمد باشد.
با توجه به آماري که از اغلب کشورها به دست آمده، چنانچه تفاوت بين حداقل و حداکثر حقوق 5 يا 6 برابر باشد، نموداري از توزيع عادلانه ي درآمد در آن جامعه است. من جمله در ژاپن 5 برابر، ترکيه 8 برابر، زامبيا 5 برابر، هند 13 برابر و ايران نزديک 9 برابر ( جدول حقوق ماده ي 32 قانون استخدام کشوري، اين آمار مربوط به کارکنان بخش دولتي مي باشد. در حالي که تغييرات مذکور در بخش خصوصي به مراتب بيشتر و فاصله دارتر است ) مي باشد.
براي تعيين ميزان حقوق منطقي کارمندان دولت و بخصوص از نظر تطبيق با کارکنان بخش خصوصي بايستي بررسي همه جانبه و مستمر صورت گيرد و با مقايسه ي حقوق کارکنان بخش خصوصي، حقوق کارمندان و شرکتهاي دولتي تعيين گردد. ضمناً علاوه بر بررسي مذکور و براي نيل به هدف فوق بايد به مراتب زير نيز توجه شود:
- شرايط کار از لحاظ سختي و نامساعد بودن ( درجه ي حرارت، رطوبت، سر و صدا، بو و گرد و خاک و غيره... )
- مهارت هاي بدني.
- برخورد و تماس هاي کارمندان با ساير افراد.
- تجربه و صلاحيت کارمند.
- حدود مسئوليت و همچنين ميزان نظارت و کنترل او بر زيردستان.
- مراقبت و مواظبت او از منابع انساني و مالي.
- قدرت تصميم گيري و اداره ي کارمند.

کاغذ بازي و رعايت تشريفات اداري به حد افراط

گذشته از روحيه ي اجتماعي، فرهنگ و خصوصيات خُلقي، تأخير در انجام وظايف، گاهي به خاطر احتياط و تأمل بيشتر و به اصطلاح ترس از ارتکاب خطا و اشتباه است [ و ] به خاطر آنکه کاري دقيق تر و با اصول اداري انجام شود، کند صورت مي گيرد. تأخير و تعلل غالباً موجب تأخير در اجراي سياست دولت مي شود، در سازمان اداري تأخير و کاغذ بازي در يک امر اداري، از فردي به فرد ديگر منتقل مي گردد. بيشتر اين کوتاهي و تأخير ناشي از جهل دستگاه نسبت به امور و فقدان اطلاعات لازم است، والّا اگر امري منحصراً به يک فرد که داراي اطلاعات کافي باشد، ارتباط پيدا کند، آن کار با سرعت هر چه تمام تر انجام مي گردد.
بسياري از مراحل کاغذ بازي را مي شد با مذاکره ي حضوري و تلفني حل کرد که اين امر نه تنها موجب سرعت در کار مي شود، بلکه تا حدي از فساد اداري و ارتشاء نيز جلوگيري مي کند.
نکاتي که رعايت آن براي جلوگيري از کاغذ بازي ضروري است:
1. آموزش افراد جديد الاستخدام. آموزش حين خدمت و به طور کلي آموزش در سطوح پايين و بالاي سازمان. اين آموزش علاوه بر روش ها و اصول فني کار بيشتر به خاطر آشنايي با مسائل مديريت جديد خواهد بود.
2. آشنايي کامل به کار و ايجاد روحيه در کارکنان. در اين مورد بايد به نحوي تعليم و آشنايي صورت گيرد که روح فداکاري، فعاليت و انگيزه ي پيشرفت جايگزين روح عدم احساس مسئوليت گردد.
3. توجه خاص به فوريت و ضرورت سرعت در بعضي از مسائل اداري.
4. ايجاد روحيه ي نظم و انضباط به وسيله ي اعمال آن از جانب مسئولين.
5. اعمال مديريت صحيح به وسيله ي تفويض مسئوليت وظيفه به افراد زيردست. ( در اين مورد مشاهده گرديده که غالب مديران از بيم آنکه فرد زيردست جاي او را خواهد گرفت، تفويض مسئوليت و اختيار نمي کنند. )

اعمال نظم و انضباط

در غالب کشورها مشاهده شد که بنا به علل زير، اقدامات انضباطي در مورد کارمندان صورت مي گيرد.
- در صورتي که کارمند بر خلاف قانون و مقررات مربوط عمل کند.
- در صورتي که نسبت به انجام وظايفش قصور و تخلف ورزد و يا از حدود اختياراتش پا فراتر نهد.
- در صورتي که عملي بر خلاف شئون و موقعيت شغلي اش به عنوان کارمند دولت انجام دهد.
در موارد قصور و اتهام بايد به کارمند فرصت داده شود تا از خود دفاع کند و در اين مورد بايد کميته ي تحقيقاتي دقيقي براي رسيدگي وجود داشته باشد.
اقدامات انضباطي و جرايمي را که به خاطر قصور تعيين مي کنند، عبارتند از:
- تعليق از خدمت براي مدت کوتاه يا طولاني.
- کسر قسمتي از حقوق براي مدت معيّن.
- اخطار با درج در پرونده براي منظور نمودن در ارتقاء و ترفيع.
- و بالاخره اخراج.
ضمناً به کارمندي که کارآيي کافي در کارش ندارد و يا از لحاظ بدني و مغزي قدرت انجام کار را ندارد و يا به طور کلي صلاحيت لازم را براي انجام وظايفش ندارد، توجه شود و با اخراج يا بازنشستگي و يا تنزل مقام براي او چاره بينديشند.
مشاهده شد که در غالب کشورها مقررات انضباطي مذکور و راههاي انجام آن وجود دارد، ليکن غالباً تأخير در انجام اين نوع تحقيقات و تعلل در اخذ تصميمات اثر تهذيب کننده و اصلاحي خود را از دست مي دهد.

شايستگي و ارتقاء

سمينار معتقد است که شايستگي، کارداني و سابقه ي خدمت از ضوابط ارتقاء مي باشد و بايستي ضوابط مذکور مهم ترين ضوابط ترفيع به شمار آيد.
براي دستيابي به چنين ضوابطي، بايد پرونده ي فعاليت و اقدامات کارمند، گزارش کامل کارهاي سالانه ي او و نتايج ارزشيابي آن در اختيار و موجود باشد.
در بعضي کشورها اگر فردي به طور ناگهاني به مقام والاتري ارتقاء يابد، ميزان حقوق او تابع مقرراتي است که در حالت عادي دارد و افزايش حقوق او به صورت طبيعي و طبق معمول سنواتي افزايش خواهد يافت.
در بعضي از مشاغل خاص مانند قضاوت، استادي دانشگاه و... علاوه بر ضوابط مذکور، معيارهاي خاص شغلي ديگري براي ارتقاء مورد توجه قرار مي گيرد.
به طور کلي مي توان نتيجه گرفت که ارتقاء بايد بر اساس انتخاب از طريق شايستگي، مسابقه، تجربه، تحصيل صلاحيت، قدرت انجام در حد کارآيي و بالاخره قبول مسئوليت و وظيفه شناسي صورت گيرد.

اخلاقيات و موقعيت اجتماعي کارمند دولت

کارمند دولت و شايد هر فردي در درجه ي اول به دنبال ارضاي باطن و سعادت خويش است، اگر هدف هاي سازمان به نحوي با هدف هاي شخصي هماهنگ و همگام باشد، موجب مي شود که کارمند مذکور با انجام وظايف ضمن آنکه براي نيل به هدف هاي سازمان تلاش مي کند، به رفاه و آسايش مورد نظر خود نيز نايل مي شود.
در رابطه ي کارمند با رؤسا و مسئولين بايستي روابط بي طرفانه و چهره به چهره باشد، گو اينکه از نظر مقررات و اصول، فرد تابع تمام مقررات و حتي تنبهات را در ابتداي استخدام مي پذيرد، ولي از لحاظ اخلاقي و معنوي تنها اين امر نمي تواند رابطه ي تابع و متبوع باشد. قدرت رابطه اي است قانوني که روابط بين دستوردهنده و دستورگيرنده را تعيين مي کند و ناشي از ضمانت اجراي قانوني است. ليکن همانطور که گفته شد، رابطه ي معنوي بين طرفين در درجه ي اول اهميّت قرار دارد و فقدان اين رابطه نقصان کار را فراهم مي نمايد.
ارضاکنندگي کار، وضع و شرايط کار، محيط کار از نظر اقتصادي، اجتماعي و سياسي، ميزان حقوق و ساير شرايط مربوط به آن، ضوابط ارتقاء و ترفيع و بهبود وضع، همه از مواردي هستند که در ميزان همکاري و فعاليت کارمند تأثير بسزايي دارد.

دسترسي افراد جامعه به کارمندان و مجريان

افراد جامعه بايد بتوانند به سهولت و آزادانه با افرادي که مأمور خدمت به آنها شده اند ( کارمندان دولت ) دسترسي پيدا کنند و مشکل و خواسته و يا حتي اعتراض خود را مطرح نمايند. اين مسأله تنها به کارکنان سطح پايين ارتباط پيدا نمي کند، بلکه مسئولان و کارمندان عالي رتبه ي دولت و افراد سياسي نيز بايستي مورد فوق را ملحوظ دارند.
دولت بايد افراد را به حقي که دارند، آشنا سازد و بدانند تا چه حد مي توانند و بايد به کارمندان دولت و خدمتگزاران جامعه مراجعه نمايند. مسئولين و کارمندان بايد مزايا و چگونگي دستيابي به امتيازات فردي و اجتماعي را براي متقاضيان و مراجعين توضيح دهند. در ادارات بايستي مراحل اقدام و چگونگي انجام کار و افرادي که مسئول هستند و بايد به آنان مراجعه کنند، روشن و نصب شده باشد تا فرد متقاضي به سهولت و از طريق صحيح و بدون اتلاف وقت به انجام خواسته ي خود دست يابد. براي متقاضي بايد زمان وصول به تقاضا را تعيين و محدود کرد و به او گفته شود با طي چه مراحلي و پس از چه مدت زمان به مقصود خود خواهد رسيد. اين عمل از مراجعات مکرر و تضييع وقت و اتلاف انرژي طرفين جلوگيري مي کند.
وظيفه ي دستگاه دولت است که فردي را به عنوان رابط تعيين کند که به هنگام ضرورت بتواند بين کارکنان و مسئولان از يک طرف و مردم از طرف ديگر تماس و ارتباط برقرار نمايد. جلسات گفت و شنود به منظور اطلاع از خواسته ها و نيازهاي افراد و همچنين آشنا کردن مردم به وظايف و حدود اختيارات سازمان هاي دولتي تشکيل شود. در اين جلسات مي توان از نظرات افراد براي بهبود امور اداري و برنامه ريزي استفاده نمود و عکس العمل آنها را نسبت به اقداماتي که انجام شده است، ديد.
در بعضي کشورها من جمله مالتا بيشتر اطلاعات فني و آمار از افراد خارج از کادر اداري و مردم گرفته مي شود. ( البته به نظر مي رسد که اين امر فقط در کشورهاي کوچک مي تواند عملي باشد. )
در کشور هلند هر کسي مي تواند به اوراق و مدارک و پرونده هاي اداري دسترسي پيدا کند و آن را مطالعه نمايد. گو اينکه اين امر با خصوصيات اجتماعي همه ي کشورها تطبيق نمي کند، مي توان آن را اين چنين توصيه کرد که تا حدودي که به فرد خاص يا اجتماع بخصوصي ارتباط پيدا مي کند، حق داشته باشند از کمّ و کيف آن آگاهي حاصل نمايند.
ملاحظه شده است که بسياري از موارد فساد و ارتشاء ناشي از عدم دسترسي به کارمندان دولت است. در موارد ضرورت و فوريت و نياز شديد، خود متقاضي سعي دارد راهي کوتاه از طريق ارتشاء براي حل مشکل خود پيدا کند و آن را اجرا نمايد. بنابراين مجريان و مسئولين هستند که مي توانند از طيق صحيح و انجام خواسته هاي مردم آنان را از ارتکاب به فساد باز دارند.

فساد اداري

الف) بررسي مسائل فساد.
ب) چگونگي تحقيق و بازرسي موارد فساد.
ج) چگونگي مبارزه و جلوگيري از فساد و ارتشاء.

الف) بررسي مسائل فساد

در تاريخ بشريت همان قدر که تمدن سابقه و قدمت دارد، فساد و ارتشاء نيز وجود داشته و در حال حاضر يکي از مسائل مبتلا به بيشتر کشورهاي جهان است.
در اجتماع امروز، در جايي که براي حيات و نحوه ي زيست از فلسفه و سياست خاصي پيروي مي شود، در جايي که دولت هدف تأمين خدمات را به عهده دارد نقش مؤثري در ايجاد مقررات اقتصادي و اجتماعي و زندگي مردم دارد، فرصت خوبي براي کجروي و فساد و سوء استفاده از مقررات مذکور به وجود مي آيد. وابستگي مردم به امور اداري و مسائل مربوط به آن افزايش يافته و هم اين امر موجب مي شود که کارمندان دولت از طريق فساد تطميع شوند. با ارتشاء، مسير قوانين را تغيير دهند، مقررات را نقص کنند و به هر ترتيب نظر خود، خويشان و دوستان و خانواده شان را تأمين کنند. متداول ترين و کم خطرترين آن، قبول هديه و انواع رشوه هاي سنتي و فرهنگي است که به عناوين مختلف در جهت لطمه به رفرم اداري بروز کرده است. هديه و پذيرش هديه ها و تعارفات سنتي که خود نوعي از ارتشاء است، قبح خود را از دست داده است.
کمبود منابع و افزايش انتظارات و توقعات و خواسته هاي اجتماعي و مادي مردم موجب بعضي کنترل ها و محدوديت ها شده است. اعطاي اجازه نامه ها و صدور گواهينامه ها که بر اساس مقرارت و قوانين خاصي صورت مي گيرد، از همين محدوديت ها است که صاحبان تقاضا سعي دارند با نوعي از فساد آن را از مسير عادي و قانوني خارج کرده و به نفع خويش بهره برداري کنند. ضمناً طولاني بودن بيش از حد مدت تصدي و يا کوتاه و نامطمئن بودن دوران تصدي از عواملي است که زمينه ي فساد را فراهم مي سازد.
نقص دستگاه اداري و سيستم ناصحيح انتخابات نيز فساد را رواج مي دهد.
بدترين نوع فساد حمايت کارکنان دولت و مؤسسات دولتي از گروهها و افراد سياسي است که بدون توجه به قانون و مقررات و به علت نفوذ گروههاي مذکور مقررات و قوانين را ناديده گرفته و در جهت مقاصد آنها اقدام مي نمايند. حمايت کارمندان دولت از سياستمداران و يا استفاده از سيستم موجود اداري به منظور کمک به اجراي مقاصد سياسي آنها خود نوعي فساد تلقي مي گردد. در موارد مذکور، کارمند دولت بايد سعي کند خود را از هر نوع سوء ظني که به فساد و نادرستي نزديک باشد، دور بدارد.

علل فساد

فساد مي تواند علل بي شماري از قبيل اداري، اجتماعي، اقتصادي، سياسي، بين المللي و بالاخره بزرگي و کوچکي جامعه و کشور داشته باشد. به علت اهميت مسأله از نظر فساد اداري به ذکر مختصري در اين باره اکتفا مي شود:

1. اعطاي اختيارات و قدرت بيش از حد و سوء استفاده از آن:

معمولاً اختيارات و قدرت بي حد و فوق العاده به وزارتخانه ها و کارکنان دولت که بدون حزم و احتياط اعطا شده باشد، موجب مي شود که دستيابي به خواسته ها و تمنيات خويش در درجه ي اول اهميت قرار گيرد. بايد توجه داشت که اگر اختيارات از حدود قانون و مقررات و اصول متعارف تجاوز نمايد، مجوزي براي سوء استفاده از موقعيت به دست داده و زمينه ي فساد را فراهم مي کند.

2. تشکيلات ناقص سازماني و فقدان سيستم کنترل:

به علت نبودن سيستم کنترل در سودان، مالزي و ترينيداد و نبودن حق اعتراض و شکايت نسبت به صاحبان قدرت، موارد سوء استفاده و فساد اداري بي شماري مشاهده گرديده است.

3. فقدان تأمين زندگي و آتيه:

گرچه مقداري از موارد فساد به پايين بودن سطح اخلاق و تقواي شخص ارتباط پيدا مي کند، ليکن فقدان پيش بيني هاي لازم براي زندگي و آتيه ي کارکنان دولت و بخصوص حقوقي که تکافوي زندگي او را نکند، در ايجاد فساد تأثير بسزايي دارند. 93 درصد از موارد فساد در ژاپن مربوط به سنين 40 تا 49 ساله است که سنين متوسط کارمندان دولت را تشکيل مي دهد و احساس مي کنند که اميدي براي ارتقاي بيشتر و زندگي بهتر ندارند. به طور کلي شواهد نشان داده که ايجاد زمينه ي فساد در کارمندان سطوح کم درآمد بيشتر فراهم مي باشد.

4. عدم تأمين شغلي:

از مدارک ارائه شده در مورد فساد مشاهده شد که تأمين شغلي بيش از حد و همچنين عدم تأمين کافي براي حفظ شغل و مقام هر دو مورد به فساد اداري منتهي مي شود، زيرا آن که تأمين شغلي کافي ندارد، فکر مي کند بهتر است در مدت محدود تصدي حداکثر بهره برداري را به نفع خويش بکند و شخصاً تأمين آتيه اش را فراهم سازد. صاحبان مقام و متصديان اموري که احساس مي کنند که براي مدت نامحدود و هميشه در رأس آن کار هستند، کم کم ارتباطشان با صاحبان منفعت و تجارت زياد مي شود و به علت احساس امنيت بيشتر و احساس نکردن خطر از دست دادن کار تمايل آنها به سوء استفاده جهت مقاصد شخصي زيادتر خواهد شد.

5. بي اطلاعي مردم از حقوق و وظايف خود:

جهل و بي اطلاعي مردم معمولاً از کم سوادي و يا بي سوادي ناشي مي شود. مردم عادي و عامي از وظايف و مسئوليت هايي که کارکنان دولت در قبال آنها دارند بي خبرند. از کمّ و کيفيت حقوق و مزايايي که جهت آنان تخصيص يافته، آگاهي کامل ندارند. طريق حصول به اين مزايا و حقوق نيز برايشان مشخص نيست. مقررات و بخشنامه ها برايشان مبهم و گيج کننده است. لذا مأموران دولت با بوروکراسي و مماطله، کارها را به تأخير مي اندازند و آن را نشدني و صعب الوصول جلوه مي دهند. مردم فکر مي کنند اين تأخيرها و ناکامي ها و سدها مسير اصلي و اصولي کار است، بنابراين براي تغيير اين مسير و يا تسريع بيشتر سعي مي کنند کار خود را با ارتشاء جلو بيندازند و آن را عملي سازند و با رغبت و رضايت و ندانسته زمينه ي فساد اداري را فراهم مي سازند.

6. نفوذ قدرت هاي اجتماعي:

کارمندان و مجريان به اجتماعات، خانواده، فرقه، همسايه، همشهري، گروههاي اخلاقي و مذهبي وابستگي دارند و تحت فشار همين پيوستگي و وابستگي از افراد وابسته به طبقات مذکور حمايت و جانبداري مي کنند.
سيستم اداري تحت تأثير اين حمايت ها و سنت ها دستخوش تغيير گشته و به نفع عوامل مذکور تغيير مي کند و در نتيجه، کارمندان دولت به جاي اجراي قوانين و مقررات، منافع اقربا و حمايت از گروههاي اجتماعي مذکور را ترجيح مي دهند.

7. فقدان روشهاي کار و تعلل:

به علت نبودن روش کار و اينکه غالب تصميم گيري ها بايد به وسيله ي سطوح بالا صورت گيرد، فرصت تعلل و تأخير در سطوح پايين نيز فراهم مي گردد. بدين ترتيب که افراد سطوح پايين به حق و يا به ناحق انجام کار را موکول به اخذ تصميم و صدور دستور از جانب مقام بالاي دستگاه مي کنند و انجام امور مراجعين را به روزهاي ديگر و حتي آتيه ي نامشخص به تعويق مي اندازند. ارباب رجوع براي به گردش انداختن کار خود و تسريع آن به پرداخت رشوه و هديه متوسل مي شود و هنگامي که مسئول مربوط دست از کاغذ بازي و تعلل برمي دارد و نسبت به انجام خواسته ي ارباب رجوع اقدام مي کند، فرد متقاضي به تصور اينکه درباره ي او لطفي شده و بايد آن را جبران کند، فساد و ارتشاء را با رغبت مي پذيرد. از جمله ي اين امور عبارتند از گرفتن گواهينامه، رونوشت، تأييديه، پرداخت ماليات و عوارض، جريمه، پروانه ي کسب و ساختمان، برگ صدور سهميه و...
در مورد پذيرفتن هديه هاي سنتي بايستي کارمند دولت تشخيص دهد که آيا هديه به منظور جلب محبت و حمايت داده مي شود و يا صرفاً تشريفاتي و سنتي است.
اگر سنتي و در حد معقول و متعارف و بخصوص دوجانبه باشد، پذيرفتن آن مشکلي ايجاد نمي کند و فساد تلقي نمي شود.
در بسياري از موارد که از سوي کارمند تعلل و تأخير مشاهده شده، ارباب رجوع به صورت حق مسلّم و قانوني او رشوه مي دهد تا کار خود را تسريع کنند. در اين گونه موارد قبح فساد و ارتشاء از بين رفته و فرد رشوه دهنده و رشوه گيرنده آن را خلاف قانون و اخلاق نمي دانند. نمونه ي آن در يکي از کشورها است که براي حمل شکر به وسيله ي واگن از کارخانه و به دستور رئيس کارخانه براي هر بارنامه از خريدار مبلغي به عنوان آماده کردن واگن دريافت مي گردد که به مسئولان حمل و نقل پرداخت مي شود. گرچه اين کار يک نوع فساد تلقي مي شود، ليکن از نظر مسئولين مربوط به صورت يک حق مسلّم قانوني درآمده است.
در کشور کوچکي مثل مالتا که سيستم انتخاباتي صحيح و آزاد دارند، تمام افراد کشور با نمايندگان پارلمان آشنايي و ارتباط نزديک دارند و هر نوع انحراف و يا فساد اداري که مشاهده کنند، با آنان در ميان مي گذارند. محدود بودن محيط و تعداد افراد و ارتباط بين افراد اجتماع خود به خود از اشاعه ي فساد و ارتشاء جلوگيري کرده است. بديهي است که اين امر در کشورهاي بزرگ که روابط افراد خيلي نزديک و چهره به چهره نيست، صادق نمي باشد.

ب) چگونگي تحقيق و بازرسي موارد فساد

در غالب کشورها روشي براي بازرسي موارد فساد وجود دارد که بيشتر آنها به وسيله ي دستگاه پليس انجام مي گيرد. در فيليپين اداره ي رسيدگي به شکايات و بازرسي تحت نظر مستقيم رئيس جمهوري انجام وظيفه مي نمايد که شکايات را مستقيماً از مردم دريافت مي دارد و به وزارتخانه يا سازمان مربوط ارجاع مي کنند. ضمناً طبق دستور نخست وزير، کليه ي تلگراف هايي که مربوط به اعلام فساد باشد، مجاناً مخابره خواهد شد و هزينه اي براي مردم ندارد. در گانا [ غنا ] به علت آنکه رژيم حکومت نظامي است، بازرسي موارد فساد به وسيله ي ارتش انجام مي شود و ضمناً اداره اي تحت نظر رئيس جمهور براي رسيدگي به شکايات وجود دارد. در هند دفتري به نام دفتر مرکزي بررسي و تحقيق ايجاد شده که تشخيص و رسيدگي به موارد فساد به عهده ي آن است. در ترکيه هر وزارتخانه يک کميته ي تحقيق و بازرسي متعلق به خود دارد که پس از رسيدگي و ثبوت، جريان امر به دادگاه احاله مي گردد.
در اغلب کشورها کميته ي رسيدگي دائم به طور هميشگي و براي بعضي موارد خاص کميته ي رسيدگي موقت تشکيل مي گردد که نه تنها به شکايات رسيدگي مي کند، بلکه با هوشياري ناظر بر اعمال کارکنان دولت مي باشد که فساد و ارتشاء صورت نگيرد و يا در صورت وقوع، آن را به دادگاه مربوطه احاله نمايد. در مجالس قانونگذاري هم کميته اي براي رسيدگي به شکايات از اعضاي پارلمان و يا ساير اعضاي جامعه وجود دارد که نقش مهمي در بازرسي و جلوگيري از ارتشاء دارد، ليکن در سطوح بالاي مقامات سياسي و اداري به علل زير نمي توانند اقدام مؤثري به عمل آورد.
الف) به علت آنکه افراد کميته ي مذکور تحت اداره و کنترل مقامات اجرايي مملکت مي باشد.
ب) کميته ي مذکور بدون کمک کارکنان ديگر، دولت قادر نيستند که اطلاعات مورد لزوم را به دست آورند و بديهي است که کارکنان ديگر دستگاهها هم تحت تأثير مقامات ديگر دولتي هستند.
ج) اعضاي کميته امتياز و يا تضميني ندارند که در مقابل مجلس ايستادگي کنند.
براي اينکه کميته اي بتواند به موارد فساد در سطوح بالاي اداري و سياسي رسيدگي کند، بايد شخصيت بي طرف و آزاد داشته و به هيچ مقام و دستگاهي وابسته نباشد.
در بعضي کشورها کميته اي قانوني، بي طرف و آزاد براي رسيدگي به شکايات، سوء استفاده ها و تحقيق درباره ي فساد و ارتشاء تشکيل شده که نقشي بين دولت و مردم را ايفا مي کند. گرچه نحوه ي اقدام اين کميته در هر کشوري متفاوت است، ليکن معمولاً نسبت به حس اجراي قوانين و مقررات تحقيق نموده و نتيجه را به صورت توصيه ابلاغ مي نمايد. وجود اين کميته موجب مي شود قوانين و مقررات مفيدي تهيه گردد و مردم روحيه ي مساعد اجتماعي در مقابل کارمندان دولت داشته باشند.
در هندوستان و فيليپين هيأتي که از دو جناح تحقيق، قضاوت و محاکمه ترکيب شده، به تخلفات و موارد فساد در سطوح بالاي اداري و سياسي رسيدگي مي کند. در ترکيه نقش تشکيلات فوق را شوراي کشور ( Council of state ) که در قانون اساسي پيش بيني شده، به عهده دارد.
در نيجريه قسمتي از سازمان به تفتيش درباره ي فساد اداري اختصاص يافته و حتي صندوق پستي تعبيه شده که هر کس هر نوع اطلاع از اين قبيل دارد، اعلام مي کند و بلافاصله نسبت به آن رسيدگي مي شود. ضمناً از فردي که اطلاعات را داده، در مقابل هر گزندي حمايت و حفاظت به عمل مي آيد.
نقش مطبوعات و ساير رسانه هاي گروهي را در تنوير افکار عمومي و مبارزه با فساد نبايد فراموش کرد. روزنامه ها مي توانند وظيفه ي مهمي در روشن کردن اذهان عموم و افشاي موارد فساد داشته باشند. کما اينکه روزنامه ي واشنگتن پست را در غوغاي واترگيت نمي توان ناديده گرفت.
در سوئد مطبوعات اختيار دارند به کليه ي سوابق افراد و مسائل و مطالب کشور خويش مراجعه کنند و حقيقت امر را براي مردم منعکس نمايند.
گزارش هاي مردم از موارد فساد و ارتشاء مي تواند راهگشا و روشن کننده ي بسياري از مسائل پيچيده باشد و به همين علت است که در بيشتر کشورها تسهيلاتي فراهم شده که مردم مي توانند اطلاعات خود را به مقامات مملکتي بدهند و بدين طريق است که از نيروي عموم و همفکري مردم استفاده مي شود. بايد به مردم آزادي داده شود که مشاهدات و ملاحظات خود را اعلام کنند و ضمناً يقين داشته باشند که نسبت به آن رسيدگي مي شود. در چين کمونيست حتي زن اگر موردي از فساد از شوهرش مشاهده کند، آن را به مقامات مملکتي گزارش مي دهد و نظم اجتماعي را بر نظام خانواده ترجيح مي دهد.
در بعضي کشورها سازمان امنيت ملي عهده دار کشف و تحقيق موارد فساد است. در مالزي NBI و هندوستان CBI.
تفتيش و تحقيق درباره ي فساد اداري در کشورهاي مختلف با مسائل و مشکلات زير مواجه مي شود:
1. فرهنگ و هواي اجتماعي و رژيم سياسي با اين نوع بررسي ها موافقت ندارد و به همين علت اغلب بررسي ها از همکاري توده ي مردم نمي تواند برخوردار باشد.
2. دولت و مسئولان امور در برانداختن ريشه ي فساد و علل آن وظيفه و تعهدي احساس نمي کنند.
3. فقدان قوانين و مقررات کافي و لازم براي تفتيش و بررسي موارد فساد.
4. فقدان سيستم منظم و مداوم بررسي و تحقيق.
5. فقدان وسايل و تجهيزات لازم براي بررسي و تحقيق.
6. نقص قوانين و مقررات و تجهيزات موجود به نحوي که به اصطلاح فقط ماهي هاي کوچک را در دام مي اندازند، در حالي که ماهي هاي بزرگ مشغول بلعيدن ماهي هاي کوچک همچنان آزاد هستند.
7. عدم اطلاع و آگاهي مردم از سيستم مبارزه با فساد و ارتشاء، در حالي که مبارزه اي که با همکاري عموم افراد جامعه صورت گيرد، موفق تر خواهد بود.
8. عامل انساني: جدا از سازمان، سيستم، مقررات و قوانين و تجهيزات، عامل انساني بيش از همه در انجام طرح هاي مبارزه با فساد مؤثر مي باشد. دقت در انتخاب افراد صحيح العمل و درستکار و معتقد و مؤمن براي بازرسي و تحقيق بايد در درجه ي اول اهميت قرار گيرد.

ج) چگونگي مبارزه عليه فساد و ارتشاء

گذشته از کميته ها و هيأت هاي مبارزه با فساد که قبلاً ذکر شد، موارد و اقداماتي به شرح زير ضروري به نظر مي رسد:
1. اطلاع از ميزان دارايي و موجودي سالانه ي صاحب منصبان و مسئولان دستگاههاي دولتي و خانواده ي آنان و افشا و انتشار آن. انتشار هزينه و درآمد و بيلان احزاب سياسي. در ترکيه هر ساله ميزان مالياتي که به وسيله ي افراد يا شرکت ها به دولت پرداخت مي شود، منتشر مي گردد و ساير افراد جامعه مي توانند نسبت به آن اظهارنظر کنند و اگر در جهت حفظ منافع دولت و عموم مردم اطلاعاتي داشته باشند، محرمانه آن را اعلام دارند.
در فيليپين اگر کسي تخلف فرد و يا شرکتي را که از پرداخت ماليات طفره رفته و يا به طريقي تقلب کرده، به دولت اعلام نمايد، 20 درصد درآمد جديدي که با اطلاعات او به دست مي آيد، به عنوان جايزه به او اعطا مي گردد.
2. عدم تمرکز و تفويض اختيار: با تفويض قدرت و اختيار در سطوح مختلف دستگاههاي اجرايي، دسترسي افراد به کارکنان دولت سهل تر و عملي تر مي گردد. تأخير در امور که ناشي از تمرکز است و از عوامل فساد نيز تشخيص شده است، از بين مي رود.
3. ايجاد سيستم منطقي براي خريد لوازم و تجهيزات و کم کردن مراحل خريد با تهيه ي روش کار و بخصوص روش مستمر بازبيني و بازرسي انبارها و ذخاير.
4. بهبود نحوه ي انتخابات با استفاده از تجارب و روش هاي کشورهاي دمکراتيک.
5. ايجاد سازمان و يا دفتري متشکل از کارمندان باتجربه براي تحقيق و بررسي مسائل موجود در کشور و ارائه پيشنهادهاي اصلاحي به دولت.
6. تهيه ي مقررات و قانون مربوط به فساد و نحوه ي مبارزه با آن: بدين منظور بدواً بايد موارد فساد و تعاريف آن روشن شود و سپس سيستم تحقيق و بررسي و تنبيهات و جرايم مربوط به آن مشخص گردد.
در گزارش مربوط به مبارزه با فساد در کشورها مشاهده شد که جرايم و تنبيهاتي که براي فساد اداري و ارتشاء در نظر گرفته شده و اعمال مي شود، بسيار سبک و نامتناسب است. بنابراين بايد نسبت به تجديدنظر و تغيير انقلابي اين نوع مقررات و قوانين و اجراي کامل آن اقدام گردد و ضمناً کشورهايي که فاقد مقررات مربوط هستند، هر چه زودتر آن را تهيه و به مرحله ي اجرا درآورند.
قوانين و مقرراتي که در عمل و تجربه ثابت شده است که موجبات فساد و ارتشاء را فراهم کرده اند، لغو گردد.
7. آگاهي مردم نسبت به مقررات و اقدام دولت: اقدامات و نحوه ي کار دستگاههاي دولتي بايد براي مردم بارز و روشن باشد. کليه ي اطلاعات مربوط بايستي به اطلاع عامه برسد تا به علت عدم اطلاع و ابهام مسائل موجبات ارتشاء فراهم نگردد. بسياري از مسائل که امروزه محرمانه تلقي مي شود، بايد حتي المقدور باز و افشا گردد و مردم از چگونگي آن اطلاع کامل داشته باشند. محرمانه نگه داشتن بعضي از مواردي که واقعاً ضرورت محرمانه بودن ندارد، زمينه ي فساد و ارتشاء را فراهم مي کند. وجدان جامعه بايد در مقابل فساد و ارتشاء بيدار گردد و فوريت و اولويت مبارزه با آن ملحوظ و به مردم نيز تفهيم گردد.
8. تقويت رسانه هاي گروهي: وسايل ارتباط جمعي و توسعه ي هر چه بيشتر آن به منظور هدايت افکار و روشن کردن مردم در مبارزه با فساد و ارتشاء اثر سازنده و سودمندي دارد.
9. حفظ و حمايت کارمندان صالح و بي طرف و احتراز از استخدام افراد غير مسئول وکم اطلاع: به کار گماردن افراد غيراداري و کم اطلاع در مشاغل پر مسئوليت و مهم زمينه ي فساد در دستگاه مربوط فراهم کرده و فرصت مي دهد چنانچه مسئول سازماني کم اطلاع و غيرمسئول باشد، تمامي سازمان به فساد اداري گرايش پيدا مي کند.
10. در نظر گرفتن منافع اجتماعي: در مواردي که فساد و ارتشاء از جانب مقامات و مسئولان کشور مانند وزرا، رؤساي سازمان ها و... ديده مي شود، بايستي با محکوم کردن مقام مسئول و اجراي مقررات انضباطي منافع سياسي را فداي منافع اجتماعي کرد.
قدرت الله ارديبهشت
[ امضا ] خرداد ماه 54

پي‌نوشت‌ها:

1. کارشناس مرکز پژوهش، سنجش و اسناد.

منبع مقاله :
مرکز پژوهش، سنجش و اسناد رياست جمهوري، مديريت اسناد؛ (1391)، مجموعه مقالات تاريخ و اسناد؛ مجموعه ي اول: اقتصاد، تهران: نشر خانه کتاب، چاپ اول