کنش دولت‌ها

1- دیدگاه تصمیم گیری

تحلیل کاملاً نظری تصمیمات تنها بر پایه نظریه‌ای عمومی در مورد رفتارهای سیاسی میسر است. برای این منظور سه مسأله را باید مشخص کرد: اوّل، قواعد حاکم بر تحول و یا تداوم میزان اهمیت مسائل خاصی از حوزه سیاست (که اغلب به «برجستگی» (1) تعبیر می‌گردد)؛ دوّم، اصول حاکم بر تدبیر یا طرّاحی خط مشی‌های سیاسی بالقوه؛ و سوّم، قواعدی که بر گزینش کنش‌هایی معین حاکمند. به رغم کوشش‌های بسیاری از دانشمندان این حوزه، در راه دستیابی به نظریه‌ای عمومی، پیشرفت چندانی صورت نگرفته است.
دیدگاه تصمیم‌گیری برای تحلیل سیاست خارجی اوّلین بار از سوی پروفسور «آر. سی. اسنایدر» (2) و همکارانش در سال 1954 مطرح شد. (3) فرض اساسی این دیدگاه این است که اولاً کنش بین‌المللی عبارت است از مجموعه‌هایی از تصمیمات اتخاذ شده از سوی واحدهای قابل شناسایی، ثانیاً دولت‌ها به عنوان «بازیگران صحنه» عمل می‌کنند، و سرانجام آنکه در درون کشورها «تصمیم گیرانی» وجود دارند که «اقدامات آمرانه آنان، با هر قصد و هدفی، اقدامات دولت مربوطه محسوب می‌شوند». نویسندگان با طبقه‌بندی دامنه وسیعی از عوامل خارجی و داخلی، نیروهای عمده مؤثر بر تصمیم گیران را مشخص می‌سازند. روند تصمیم گیری شامل سه مقوله فرعی می‌گردد:

1- حوزه‌های صلاحیّت (4):

آن دسته از فعالیت‌های تصمیم گیران که برای نیل به اهداف واحد مربوطه ضروری است؛

2- ارتباطات و اطلاعات:

معانی، ارزش‌ها، و اولویت‌های موجود در زمان تصمیم گیری؛ و

3- انگیزش:

عوامل روانی، شخصیتی، و ارزشی که بر بازیگران، روند تصمیم گیری، و سرانجام این روند تأثیر می‌گذارد. کلیه نقش‌ها، هنجارها، اهداف، کارکردها، و ادراکات یا برداشت‌های سازمان حکومتی و بویژه واحد تصمیم گیری را- که موضوع تحلیل ماست- می‌توان به طور منظمی در قالب طرح صفحه‌ی بعد طبقه بندی کرد (به نمودار شماره 3 نگاه کنید). این طرح به عنوان پیشرفت عمده‌ای در دستیابی به مجموعه منظّمی از داده‌ها و نیز به عنوان بنیادی برای قیاس‌ها به طور موجهی مورد تأیید قرار گرفته است. این نویسندگان کاملاً در حوزه مکتب «رفتارگرایان شناختی» (5) قرار می‌گیرند. اینان با بکارگیری دریافت‌های روان شناسی فردی و اجتماعی از یک سو و جامعه شناسی از سوی دیگر، شناخت عمیق و نسبتاً دقیق کلّ روند تصمیم گیری را میسر می‌سازند.
ضعف عمده این دیدگاه این است که منحصراً روی تصورات و برداشت‌های ذهنی تکیه می‌کند و به واقعیت عینی که این تصورات و برداشت‌ها انعکاس آنند، توجهی ندارد، حال آنکه تصمیمات در محیط واقعی اجرا می‌شوند و نه در محیط ذهنی و ادراکی. از فرایند «بازخوران» نباید غافل شد. این فرایند در سنجش میزان تجانس واقعیت و برداشت‌های نخبگان حائز اهمیت است و از همینجا می‌توان دو مفهوم موازی را مطرح نمود: مفهوم «محیط روانی» (تصورات، برداشت‌ها) که تصمیم گیری در قالب آن صورت می‌گیرد، و مفهوم «محیط عملیاتی یا اجرایی» که سیاست خارجی در آن اجرا می‌گردد (6). محیط روانی حدود تصمیمات ممکن، و محیط اجرایی حدود کنش‌های ممکن را تعیین می‌کند. این دو محیط لزوماً بر یکدیگر منطبق نیستند. گاه تصمیم گیران تصور می‌کنند کنشی امکان پذیر است، حال آنکه واقعاً چنین نیست؛ در این موارد محیط روانی آنان از محیط اجرایی‌شان گسترده‌تر است. به همین نحو گاه آنها از امکانات موجود غفلت می‌ورزند که در این صورت محیط روانی آنان از محیط اجرایی‌شان محدودتر می‌گردد. ممکن است آنان به طور متوالی- در پی موفقیت‌های غیرمنتظره یا آرزوهای بربادرفته- و یا حتی همزمان (در حوزه‌های مختلف) به هر دو حالت مذکور دچار شوند. هر یک از این دو محیط را باید به طور جداگانه مطالعه کرد و بعلاوه باید آنها را با محیط‌های روانی سایر دولت‌هایی که با ما در کنش متقابلند، مقایسه نمود. روشن است که اختلافات این دو محیط از اهمیت تعیین کننده‌ای برخوردار است. به طور نمونه می‌توان به مقایسه کابوس‌های اولین استراتژیست‌های هسته‌ای پرداخت که از حمله‌ای غافلگیرانه وحشت داشتند، یعنی شرایطی که موشک‌های واقعاً در حال پرواز در محیط عملیاتی، هنوز به محیط روانی تصمیم گیران نرسیده بودند. چند مثال تاریخی بزنیم: بر اساس محتویات آرشیوهای دولتی سال 1940 که در ژانویه 1971 منتشر شد، تهدید غیرموجود شوروی عاملی مسلط بر محیط روانی دولت [بریتانیا] در سال 1940 بود؛ به همین ترتیب، این دولت در حالی که تأثیر «نبرد بریتانیا» (7) در اواسط سپتامبر را کاملاً درنیافته بود، حتی پس از به تعویق افتادن «عملیات شیر دریایی» (8) توسط هیتلر نیز همچنان شدیداً نگران تهاجم آلمان بود.
غالباً تفاوتهای جدّی میان محیط‌های روانی دولت‌ها وجود دارد که این امر به تفاوتهای مشابهی در سیاست خارجی آنها می‌انجامد. رهبران بریتانیا و حتی بیش از آنها رهبران فرانسه اغلب تهدید دولت‌های کمونیستی را به اندازه‌ی همتایان آمریکایی خود احساس نمی‌کنند. اکثر رهبران فرانسه با برآوردهای بریتانیا از میزان سلطه اقتصادی و استراتژیکی ایالات متحده بر اروپا بشدّت مخالفند. در تمام این کشورها احتمالاً شیوه درک واقعیات یکسان ولی شیوه تفسیر و تعبیر آنها متفاوت است. این امر ما را متوجه عنصر ارزش‌ها در نظریه روابط بین‌الملل می‌سازد. این جنبه از نظریه روابط بین‌الملل چندان تکامل نیافته ولی به نظر من جنبه‌ای بنیادی، و اساس تعابیر گوناگون می‌باشد- به این عنصر در بخش پنجم خواهیم پرداخت.
مسأله‌ای که تا حدودی به این بحث مربوط می‌شود، این است که نظریه پردازان تنها به یکی از بازیگران توجه می‌کنند، حال آنکه در واقع تصمیمات این بازیگر همواره در تعامل با سایر بازیگران اتخاذ می‌شوند. بنابراین به نظر می‌رسد که رابطه تحلیل تصمیم گیری با جریان تصمیمات در عالم واقعیت- مانند رابطه عکس‌های یک فیلم با کلّ آن فیلم است. هرچند عکس‌ها ما را قادر به قضاوت در مورد کلّ جریان فیلم نمی‌سازند، ولی در تحلیل جزئیات بازیگری و صحنه پردازی مفیدند.
اصطلاح «تصمیم گیری» نه تنها به واژگان سیاسی محققین بلکه به واژگان سیاستمداران و روزنامه نگاران نیز راه یافته است (9). آثار بسیاری به بررسی جوانب مختلفی از مسأله تصمیم گیری پرداخته‌اند، گو اینکه غالباً چارچوب مبسوط «اسنایدر» و مقوله‌های گسترده‌ی وی را به کار نگرفته‌اند. البته این امر قابل درک است، زیرا شمار متغیرهای «اسنایدر» بسیار زیاد و کاربرد این چارچوب مستلزم پردازش کمیّت عظیمی از داده‌هاست که تازه باز هم داده‌های غیرقابل پژوهش را دربر نمی‌گیرد. گرچه پیچیدگی شدید این چارچوب دلسرد کننده است، ولی در عین حال باید توجه داشت که در کلیه نظریه‌های تصمیم گیری، ارتباط متغیرهای بسیار آنها با یکدیگر روشن است. در واقع، این نظریه بیشتر متضمن مقوله‌هایی است که نشان می‌دهند چه داده‌هایی را جمع آوری و چگونه آنها را طبقه بندی کنیم و نه آنکه چگونه از آنها استفاده کنیم. به رغم کوشش‌های بسیاری که صورت گرفته، فرضیه‌های آزمون پذیر اندکی ارائه شده است. ظاهراً علت اصلی این امر آن است که چارچوب مذکور هرچند متغیرهای سازمانی را بسط می‌دهد ولی صرفاً به مشخص کردن این متغیرها در محیط‌های خارجی و داخلی می‌پردازد، حال آنکه پیداست انگیزه‌ها و محرکهایی که از این محیط‌ها ریشه می‌گیرند، عنصری اساسی در کلیه نظریه‌های تصمیم گیری‌اند. برای پیش بینی جهت گیری، زمان بندی، و ماهیت تصمیمات سیاسی باید میان متغیرهای مربوط به سه عنصر پیوند برقرار نمود: بازیگران، اهداف تصمیمات، و روابط اهداف با کنش‌ها. بر اساس این چارچوب تنها یک مطالعه موردی برجسته صورت گرفته است: منزاعه کره (10).
جوهره سیاست خارجی کنترل محیط خارجی است، چه به صورت حفظ امور مطلوب یا تغییر امور نامطلوب در این محیط و یا به صورت حفظ انطباق ضروری کشور در حدودی مقبول. بر این اساس، تمرکز بر فرایندهای تصمیم گیری ما را صرفاً در شناخت ساخت و کار (11) امور یاری می‌رساند، امّا به تبیین رضایت بخش جوانب گسترده‌تر سیاست خارجی کمکی نمی‌کند؛ این جوانب را عموماً شامل رشته‌ای از پاسخ‌ها در مقابل تحولات محیط می‌دانند. هرچند کوششی بر اساس مفهوم «آثار جنبی» یا عواقب غیرمترقبه‌ی تصمیمات صورت گرفته است، ولی هنوز کسی نکوشیده است تا با کاربرد مفهوم «بازخوران»، چگونگی تأثیرگذاری این آثار جنبی را بر فرایند سیاست خارجی نشان دهد؛ «بازخوران» صرفاً اصطلاحی تحلیلی برای تجزیه و تحلیل مسائل پس از وقوع آنهاست و برای تصمیمات بعدی مورد استفاده قرار می‌گیرد.
دیدگاه تصمیم گیری واقعاً به شناخت فرایندهای سیاست خارجی کمک کرده است، زیرا کانون توجه جدیدی به وجود آورد که جایگزین و مکمّل دیدگاههای سنّتی گردید. دیدگاههای سنّتی بویژه آنهایی که بر قدرت، تعادل یا توازن، و یا سیاست جغرافیایی تأکید داشتند، به طور فزاینده‌ای مطلوبیت خود را از دست داده و بی ثمر گشته بودند. متأسفانه دیدگاه تصمیم گیری تمایز سنّتی میان سیاست داخلی و بین‌المللی را برجسته‌تر ساخته و با تکیه‌ی بی مورد بر سیاست خارجی دولت‌های منفرد اغلب مانع از انجام کوششی پیگیرانه برای شناخت فزایندهای گسترده‌تر تعامل بین‌المللی گردیده است.
نوشته‌های بسیاری درباره‌ی «نظریه تصمیم گیری» وجود دارد که خیلی از آنها به تصمیمات تجاری پرداخته و تعدادی هم به قاعده پردازی ریاضی دست زده‌اند. در عالم تجارت، تصمیمات در قالب منطق «بیشینه سازی» (12) و یا دست کم «بسندگی» (13) (یعنی تأمین حداقل لازم) منافع می‌باشد که این منافع هم بر اساس مسائل پولی قابل محاسبه است؛ بر پایه همین امر در عالم تجارت دستیابی به قواعد کاملاً مقبولی در مورد تصمیم گیری امکان پذیر، حال آنکه چنین محاسباتی در سیاست خارجی غیرممکن است. در سیاست خارجی عوامل روانی و عاطفی حاکمند و به لحاظ عدم قطعیت اطلاعات، حتی برآورد روشن عناصر کمیّت پذیر نیز غالباً غیرممکن و یا تردیدآمیز است. از این رو فرض عقلانیّت را که لازمه نظریه‌ای ناب و در واقع هر تصمیم آگاهانه و صریحی است، نمی‌توان مسلّم دانست و برای هر نظریه یا مدلی مسأله امکان فرض گرفتن عقلانیت اهمیتی اساسی دارد (14).

2- انواع دیدگاه‌های تصمیم گیری

بخش عمده‌ای از هر نظریه‌ای به طبقه بندی روشن مضمون آن به طبقاتی فرعی اختصاص دارد، زیرا درباره‌ی این طبقات فرعی بهتر از طبقات کلّی می‌توان به گزاره‌های دقیق‌تری دست یافت. از این رو هرچند روند تصمیم گیری پیوسته و غالباً آشفته است، امّا به لحاظ تحلیلی می‌توان مراحل آن را تفکیک نمود: مرحله ماقبل تصمیم گیری، مرحله گزینش، و مرحله مابعد تصمیم گیری (15). تصمیمات را هم می‌توان چنین تقسیم بندی کرد: تصمیماتی که به کنش منتهی می‌شوند و آنهایی که چنین نیستند؛ تصمیمات اولیّه و متعاقب؛ طبق مرجع مسئول («اجرایی»، «قانونگذاری»، و یا «قضایی»)؛ طبق میزان تأثیرپذیری آنها از عوامل داخلی یا خارجی؛ و شاید از همه مهم‌تر، طبق ماهیت بحرانی یا عادی آنها و یا بر اساس اهمیت و ضرورت آنها.
در اینجا از تلاش‌های بسیاری که برای تجزیه و تحلیل انواع تصمیمات صورت گرفته است، تنها دو مورد را بررسی می‌کنیم. نخستین تحلیل که به وسیله‌ی «دیوید بری بروک» (16) و «چارلز لیندبلوم» (17) انجام شده است، تحلیلی ماهرانه بوده و توجه بسیاری را به خود جلب کرده است (18). طبق این تحلیل، تصمیمات بر اساس دو پیوستار طبقه بندی می‌شود: یکی بر اساس میزان تحوّل مطلوب و دیگری بر اساس میزان اطلاعات. بر این اساس دو حدّ نهایی وجود دارد: یکی وضعیتی که حاکی از شناختی کامل است و دیگری وضعیتی که نشانگر فقدان اطلاعات، عدم درک روشن ارزش‌های مربوطه، و عدم ایجاد سازگاری میان این ارزش‌هاست. حاصل این طبقه بندی، نمودار مرتب زیر است که ما را قادر می‌سازد تا تصمیمات را در یکی از چهار مربع آن قرار دهیم:
هیچ نمونه تاریخی برای مربع اوّل نمی‌توان یافت، زیرا تلاش‌هایی که برای نیل به تحولات گسترده اجتماعی صورت می‌گیرد همواره بر شناخت کمی استوار است؛ ظاهراً شناخت زیاد هم از حیطه توان ذهنی ما خارج است. «لیندبلوم» و «بری بروک» نمونه‌هایی مثل تصمیم ایالات جنوبی امریکا برای انفصال و تصمیم رهبران شوروی جهت اشتراکی کردن کشاورزی را ذکر نموده‌اند که به آنها می‌توان تصمیم بریتانیا جهت پیوستن به اتحادیه‌های اروپایی را هم اضافه کرد، امّا باید گفت که هرچند تصمیم اخیر بر روی محور شناخت در جایگاه بالاتری قرار می‌گیرد ولی باز هم در مربع چهارم و نه اول خواهد بود.
تاکنون به بررسی «تصمیمات بزرگ» پرداخته‌ایم، حال آنکه دو مربع باقیمانده به «سیاست معمولی» (19) اختصاص دارد. غالباً شناخت زیاد را به گروههای «کارشناسی» نسبت می‌دهیم که صلاحیّت حرفه‌ای مشخصی دارند، مانند مدیران، نظامیان، اقتصاددانان، روان شناسان، و غیره. اساساً در علوم اجتماعی به طور سنّتی مسائل بغرنج اجتماعی به اجزای کوچکتر و کنترل پذیری تجزیه می‌شود تا «کارشناسان» مربوطه بتوانند هر یک از این اجزاء را بررسی کرده تصمیماتی «عقلانی» اتخاذ کنند. در این روش‌ها منافع گسترده و گاه حیاتی که در حیطه صلاحیت محدود کارشناسان قرار نمی‌گیرد، مورد غفلت قرار می‌گیرد و از این رو اخیراً در کلیه نظامهای سیاسی تردیدهای جدّی نسبت به آنها به وجود آمده است. وجود گرایشی فزاینده نسبت به کنار نهادن نظامیان از تصمیمات مربوط به تدارکات نظامی و یا ردّ توصیه‌های «کمیته راسکیل» (20) و در مورد فرودگاه سوّم لندن نشانگر این چرخش است.
تحلیل دیگری که جدیدتر است به مدل‌های مفهومی و تأثیر احتمالی آنها بر تحلیل گران و دست اندرکاران می‌پردازد. پروفسور «جی.تی. الیسون» (21) طرحی را ارائه داد که بر اساس بررسی مفصل دوران بحران موشکی کوبا مبتنی بود (22). وی مدل‌ها را به سه گروه تقسیم می‌کند:

1- «مدل سیاست عقلانی» (23)

بر این فرض استوار است که دولت‌ها بازیگران صحنه سیاست خارجی‌اند و کلیه اقدامات و کنشهای آنها دارای هدفی کاملاً سنجیده و در پی برآوردن تقاضایی مشخص بوده، پاسخی حساب شده به مسأله استراتژیک می‌باشند. دولتی که به کنشی دست می‌زند در پی مقصودی است که این کنش بهترین وسیله نیل به آن است. از میان جایگزین‌ها، آن یکی که انتظار می‌رود با کمترین هزینه به مطلوبترین نتیجه منجر شود- یعنی در چارچوب محاسبه «تأثیر بخشی هزینه‌ها» (24)- برگزیده می‌گردد. «قرنطینه» کوبا حاصل چنین محاسباتی بود.

2- مدل فرایند سازمانی (25)

«حکومت» را نه به عنوان یک واحد بلکه به عنوان گروهی از سازمانهای نیمه وابسته و اداری هماهنگی ضعیف می‌داند که رهبر آن تنها کنترل محدودی بر آن دارد. هر کنشی تنها بر اساس رویه‌های اجرایی معیاربندی شده باید صورت پذیرد. بنابراین رفتار دولت‌ها فقط حاصل انتخاب کاملاً آزاد رهبران نیست، بلکه بیشتر تابع گروههای بزرگی است که بر اساس الگوهای رفتاری معیاربندی شده خود عمل می‌کنند و در واقع در هر موقعیتی، عوامل شکل دهنده‌ی تصمیمات رهبران همین الگوهایند. از این رو اتخاذ روش مناسبی برای برخورد با حوادث منحصر بفرد احتمالاً دشوار است. کاربرد این مدل در مورد کوبا سه مسأله را قابل تبیین می‌سازد: اختلافات نیروی هوایی با سازمان سیا درباره‌ی تعیین خلبان هواپیمای «یو- 2» که به تأخیر در کشف موشک‌ها انجامید؛ نافرمانی نیروی دریایی از دستورات رئیس جمهور در مورد محل خط محاصره دریایی؛ اختلاف نیروی دریایی با رئیس جمهور پیرامون علت از حرکت بازداشتن کشتی‌های شوروی.

3- مدل سیاسی بوروکراتیک (26)

رفتار حکومت‌ها را حاصل نمایش سیاسی می‌داند. حکومت‌ها از افرادی تشکیل می‌شوند که هر یک نظر مستقلی دارند؛ قدرت در کشور تقسیم می‌شود و تصمیمات در واقع به قدرت، مهارت، و موقعیت سیاست مردان مربوطه بستگی دارند. بنابراین کنش‌ها لزوماً نه حاصل منطقی مقاصد، بلکه بیشتر نتیجه تلفیق نظرات مختلف هستند، کما اینکه در واقع هر یک از افراد نظرات و مقاصد متفاوتی دارند. این امر در قضیه کوبا، اختلافات موجود میان اعضای نهاد ریاست جمهوری، فرماندهان نیروهای مسلّح، و سازمان سیا را نشان می‌دهد و اینکه این اختلافات با چه دشواری حل و فصل گردید.
ویژگی جالب تحلیل فوق این است که سه مدل یا شیوه تحلیلی بالا را نه جایگزین یکدیگر بلکه مکمّل هم می‌داند. با تکمیل خاطرات «مک میلان» و «ویلسون» به وسیله سایر اطلاعات محرمانه قادر خواهیم بود تا هر سه مدل را برای تحلیل تصمیمات متوالی دولت‌های آنها در زمینه تقاضای عضویت در جامعه اقتصادی اروپا به کار بریم.

3- تصور استراتژیک

هر تحلیلی از تصمیم گیری جوانب شناختی و عاطفی را از یکدیگر متمایز می‌سازد. جنبه شناختی حاکی از اطلاعاتی است که از محیط می‌گیریم، امّا به دلیل محدود بودن قدرت شناخت ما، دانش ما از محیط چنان ناقص و شخصی است که به جای کاربرد واژه «دانش» کلاً اصطلاحات «تصور» یا «تعریف وضعیت» را به کار می‌بریم.
این مفاهیم صرفاً در مورد تصمیم گیران و یا افراد آگاه و «هوشیار» به کار می‌روند. نظریه برای مفهوم سازی (27) نقش افکار عمومی روش مشخصی ندارد، حال آنکه طبق نظر اکثر نویسندگان، افکار عمومی محدودیت‌هایی بر رفتار سیاست خارجی اعمال می‌کند؛ این امر مخصوصا در مورد نظامهای دموکراتیک که در آنها افکار عمومی بر نتایج انتخابات تأثیر می‌گذارد، صادق است. نخستین نظریه که توسط «گابریئل آلموند» (28) در مورد ایالات متحده ارائه گردید، بر مفهوم «روحیّات» (29) تکیه می‌کند. بر اساس این نظریه، حمایت روحیّات از تعهدات خارجی، ناپایدار و نوسانی و توجه مردم به امور خارجی، ناچیز و گذراست. با این وجود، منتقدین اخیر معتقدند که «روحیّات» کلاً پایدار و آسانگیر است. راهی که مردم امریکا در تحمل درگیری طولانی ویتنام و سپس مخالفت ناگهانی با آن پیمودند حاکی از ضرورت بازنگری در نظریه فوق است. اگر به الگوهای نگرش بریتانیا در مورد جامعه اقتصادی اروپا نیز از چشم انداز چندین سال پس از تقاضای ورودش بنگریم، باز هم تکامل بیشتری به این نظریه می‌توان بخشید.
اگر درک نادرست یا کج فهمی مسائل و اقدامات ساده باشد، کج فهمی مقاصد و اهداف، از آن هم ساده‌تر خواهد بود. در واقع پاره‌ای از دانشمندان علم سیاست کوشیده‌اند تا فرضیه‌هایی درباره‌ی ادراکات و برداشت‌های نادرست اقامه کنند و برای مثال، «نظریه‌های مارپیچی» را در مورد بروز جنگ جهانی اوّل (هالستی (30)، نورث (31)، و برودی) و همچنین جنگ سرد (آزگود (32)، اتزیونی، بولدینگ، وسینگر) ارائه کرده‌اند. شواهد تاریخی و روانی کاملاً مؤید آنند که تصمیم گیران نظریه‌ها و تصورات خویش را بر اطلاعات دریافتی تحمیل می‌کنند؛ این امر در علوم طبیعی نیز صادق است. تمایل ما نسبت به تشکیل ساختارهای شناختی سنجیده (که در بخش بعد بررسی می‌گردد) به طرز تفکری منجر می‌شود که بر پایه قواعدی منطقی استوار نیست. این امر همیشه به تحریف شناختی منتهی نمی‌گردد، زیرا عموماً شواهد کافی وجود ندارد و شاید تفکر آرزویی (33) هم آن قدر که گمان می‌بریم، رخ نمی‌دهد، امّا کلّ فرایند فاقد انسجام است و کج فهمی متقابل می‌تواند تأثیری تصاعدی داشته غالباً به منازعه بینجامد. تنها فرضیه‌های معدودی در مورد ادراکات نادرست ارائه شده‌اند (34).
به طور کلّی تصوّرات، متغیرهای وابسته محسوب می‌شوند، امّا گاه نیر متغیرهایی مستقل به حساب می‌آیند که نمونه آن تحلیل سیاست خارجی نروژ به وسیله‌ی «فیلیپ برجس» (35) است (36) که مفهوم «تصور استراتژیک» وی را در اینجا پی می‌گیریم. جنبه شناختی تصور استراتژیک به نگرش و تعریف تصمیم گیران در مورد ویژگی‌های محوری محیط بین‌المللی- و یا به عبارتی ادراکات آنان- دلالت می‌کند. جنبه عاطفی (احساسی و ارادی) نیز نشانگر بُعد ارزشی ساختار تصورات- یعنی نحوه شکل گیری تمایلات و تنفرات تصمیم گیران و تأیید یا ردّ شرایط موجود از سوی آنان- است. جنبه عاطفی تا حدودی در جنبه شناختی تداخل دارد، چرا که در ارزشیابی اهمیت و اعتبار مسائل، جنبه عاطفی مانند نوعی صافی عمل می‌کند. بنابراین از جهتی می‌توان گفت که جنبه عاطفی هرگاه در تصور ما دخیل باشد، تعیین می‌کند چه مسائلی درک شوند و هرگاه در تصور ما نقشی نداشته باشد، تعیین می‌کند چه مسائلی نباید درک شوند.
بنابراین، اصطلاح «تصور استراتژیک» حاکی از شیوه سیاست گذار در سازماندهی و ارزشیابی محیط خویش و نحوه برقراری ارتباط با آن است. هرچند پاره‌ای تصورات، «باز»‌تر و به عبارتی بیشتر مستعد اصلاح و بازنگری از طریق بازخوران هستند، امّا یکی از ویژگی‌های عمده همه تصورات، ثبات نسبی آنها در طول زمان است. در تصورات استراتژیک، تغییرات عمده در پی تجارب ناگوار و یا تغییرات پرسنگی به وجود می‌آید؛ برای مثال، تصرف بقیه چکسلواکی توسط هیتلر موجب تغییر تصور چمبرلین درباره‌ی هیتلر شد، امّا تغییر بیشتر تصور ملّی بریتانیا درباره‌ی هیتلر دیرتر از آن حادث گشته، در تغییر پرسنگی تجلّی یافت، یعنی زمانی که چرچیل به نخست وزیری رسید.
تصور استراتژیک افراد، آنها را قادر می‌سازد تا اطلاعات دریافتی را درک نموده، به سازماندهی و ترکیب نمودن آنها بپردازند. بدین سان کارکرد تصور استراتژیک، ترکیب سازی است. این تصور دارای کارکردی جهت دهنده نیز هست، زیرا انتظارات مربوط به آینده را روشن می‌سازد. اگر تصورات استراتژیک سیاست گذاران اصلی- و نه مردم هوشیار و گویا- و پویایی این تصورات را در طول زمان بشناسیم، به ابزار سودمندی برای «پیش‌بینی سلبی» (37) دست خواهیم یافت؛ پیش‌بینی سلبی یعنی پیش‌بینی خط مشی‌ها و جایگزین‌هایی که مورد انتخاب و یا حتی بررسی و توجه قرار نخواهد گرفت. به عنوان نمونه، «دوگل» بروشنی بر این اعتقاد بود که تصور استراتژیک بریتانیا حول «روابط ویژه» (38) [با امریکا] می‌گردد و بریتانیا به هیچ وجه آن را تغییر نخواهد داد. گرچه وی در این ادعای خویش محق بود که چرخش «مک میلان» به سوی اروپا واقعاً ناشی از تغییر تصور بریتانیا نبوده است، امّا به احتمال قوی در اسناد این مطلب به ویلسون راه خطا می‌پیمود. تردید اولیّه پمپیدو در مورد سوّمین تقاضای بریتانیا [برای ورود به جامعه اقتصادی اروپا] به طور موجهی می‌توان معلول تردید وی در مورد میزان تغییر تصور استراتژیک بریتانیا دانست. البته این امر را نمی‌توان تبیین کاملی از تاکتیک‌های وی دانست.
از این گذشته، مفهوم تصور استراتژیک می‌تواند توان تبیینی خوبی داشته باشد، زیرا آنچه ذاتاً «غیرعقلانی» به نظر می‌رسد، ممکن است با تصور استراتژیک کاملاً سازگار و بنابرین در چارچوب آن عقلانی به نظر برسد. از این رو انباشت اطلاعاتی موثق از طریق تفصیل دقیق و مطمئن تصورات استراتژیک نخبگان سایر ملّت‌ها و نخبگان بلند پرواز می‌توان ابزار سودمندی برای سیاست گذاری باشد. مسلماً پیوند تصورات استراتژیک با نتایج سیاست گذاری ممکن است در مورد دولت‌ها، ادوار، و احتمالاً زمینه‌های مختلف کاملاً متفاوت باشد؛ با اینحال شاید بتوان به گونه‌ای بسیار کلّی نحوه تأثیرگذاری تصورات استراتژیک را دریافت.
عقل سلیم حکم می‌کند که درک منظم تصوّرات استراتژیک دیگران تنها بنیاد صحیح دیپلماسی است. بعلاوه، اصلاح و مطلوبتر ساختن تصوراتی که سایرین از ما دارند، ابزار ثمربخشی برای اعمال نفوذ در جهان است. برخی از نظریه پردازان روانشناختی مدعی‌اند که بهبود بخشیدن به تصوری که دیگران از ما دارند، تنها شیوه ثمربخش نوین برای اعمال نفوذ است و بر شیوه‌های سنّتی اعمال قدرت اقتصادی و نظامی برتری دارد. هرچند این ادعا بسیار اغراق آمیز به نظر می‌رسد، امّا در حال حاضر نسبت به یک ربع قرن پیش از این، بار اغراق آن کمتر شده است. به هر حال، گو اینکه به تأثیر تبلیغات و خدمات اطلاعاتی هرگز اطمینان کاملی نداریم، ولی برآورد این تأثیر آسانتر از برآورد تأثیر ابزارهای سنّتی اقتصادی و استراتژیکی است.

4- نظریه سازگاری (39)

یکی از ویژگی‌های برجسته تصوّرات، گرایش به سازگاری و پایداری است. این ویژگی‌ها موضوع مجموعه کاملی از تبیین‌های بهم مرتبطی است که مسامحتاً «نظریه سازگاری» نامیده می‌شوند. بر اساس همه این تبیین‌ها، گرایشات یا مجموعه آنها دارای نوعی نظم درونی («توازن» یا «هماهنگی») و این نظم هم دارای قوه تعادل حیاتی یا تطبیق ذاتی است. بروز اختلالی عمده در این نظم، آن را بی ثبات ساخته، به بروز فعالیتی نمادی جهت اعاده‌ی تعادل می‌انجامد. بنابراین، واقعیات را بر اساس تأثیرشان بر این نظم- که در بخش قبل از آن به عنوان «تصور استراتژیک» یاد شد- می‌توان به مثبت، منفی، و یا خنثی تقسیم نمود.
در این دیدگاه سه مدل عمده مطرح شده که مشهورترین آنها نظریه ناهماهنگی شناختی «فستینگر» (40) است که مکتب نسبتاً سستی بدان وابسته است؛ این مکتب بر اساس این فرضیه استوار است که در صورت وجود ناهماهنگی میان شناخت‌های یک فرد، وی تلاش خواهد کرد تا این ناهماهنگی را رفع نماید. مدل دیگر، مدل تجانس است که به تأثیر انواع معینی از اطلاعات پرداخته و مدعی است که آنها به تغییرات معینی در گرایشات منجر می‌گردند. مدل سوّم یا مدل توازن هم شبیه مدل‌های مذکور ولی در زمینه پیش بینی، کلّی‌تر از آنهاست. مفهوم و کاربرد این مدل‌ها را می‌توان با بکاربردن آنها در مطالعه پیرامونِ اعضای حزب کارگر بریتانیا روشن ساخت. برای مطالعه گرایشات آن دسته از اعضای حزب که عضو پارلمان نیستند، مدل مبهم‌تر توازن مناسب‌تر است، چه این گرایشات صراحت کمتری داشته، از این رو تجزیه و تحلیل دقیق آنها دشوارتر است. امّا در مقابل، برای مطالعه گرایشات گروه عضو پارلمان، می‌توان مدل تجانس را به کار برد.
عموماً طرفداران حزب کارگر را به «چپهای بنیادگرا» و «راستهای تجدیدنظر طلب» دسته بندی می‌کنند و این دسته بندی با قطب بندی گرایشات مربوط به آلمان که شامل طیفی از نفرت بیمارگونه تا پذیرش کامل آلمان به عنوان شریکی بین‌المللی است، مطابقت بسیاری دارد. این گرایش ظاهراً اساسی‌ترین عنصری است که گرایشات مربوط به جامعه اقتصادی اروپا را تعیین می‌کند. انتخاب «هربرانت» (41) به عنوان صدراعظم آلمان برای «بنیادگرایان» افراطی که نسبت به آلمان اساساً بدبین هستند، بروشنی «عنصری منفی» بود. بدبینی و مخالفت، استراتژی اصلی «بنیادگرایان» افراطی برای بازگرداندن تجانس است و براحتی ادعا می‌کنند که هربرانت تنها نام سوسیالیست را یدک می‌کشد. اینان ممکن است موضع خویش را تغییر دهند، امّا طبق مدل فوق به دلیل افراطی بودن آنها این تغییر، جزئی خواهد بود. در مقابل، برای «تجدیدنظرطلبان» که ضدیت بسیار کمتری با آلمان دارند، بازنگری در ارزیابی خویش نسبت به آلمان بسیار آسانتر است. هرچند کوشش‌های انجام شده برای کمّی سازی گرایشات مذکور چندان کارساز نمی‌باشد، ولی تحلیل ترسیمی و کلامی این فرایند بسیار روشن است.
مدل توازن که بلندپروازی کمتری دارد، نه در پی کمّی سازی مواضع بلکه تنها در پی مشخص نمودن آنها با علامت مثبت، منفی، و یا خنثی است. بر اساس این مدل در صورتی تعادل برقرار می‌شود که مصادیق دارای علائمی مشابه با پیوندهای مثبت یا خنثی، و یا مصادیق دارای علائمی متفاوت با پیوندهایی منفی یا خنثی به یکدیگر متصل شوند. در صورت برخورد ارزش‌ها، سه روش عمده برای تطبیق وجود دارد:
1- تغییر علامت یک یا چند مصداق و یا تغییر علامت پیوند متصل کننده آنها.
2- تفکیک (42)، یعنی تجزیه مصداق مربوطه به بخش‌های مختلف و مشخص کردن بخشی که به توازن کمک می‌کند.
3- بی توجهی نسبت به موضوع مربوطه.
اکنون بازگردیم به حزب کارگر و گرایشات اعضای آن در مورد «سه محفل بزرگ» (43) «بنیادگرایان» که گرایشی مثبت نسبت به جامعه مشترک المنافع جدید (44) و گرایشی منفی نسبت به جامعه اقتصادی اروپا دارند، از تعادل برخوردارند. «تجدیدنظرطلبان» ممکن است ابراز دارند که این گرایش منفی به دلیل رقابت مستعمرات وابسته‌ی سابق فرانسه با جامعه مشترک المنافع به ضرر این جامعه است و بدین سان بکوشند تا تعادل «بنیادگرایان» را برهم زنند. در مقابل، «بنیادگرایان» ممکن است با نادیده گرفتن استدلال فوق و یا با تفکیک و تغییر علامت (یعنی اتخاذ گرایشی مثبت) نسبت به «کشورهای وابسته» (45) دوباره توازن را برقرار سازند و چنین ادعا کنند که «کشورهای وابسته» و جامعه مشترک المنافع دارای منافع مشترکی‌اند و تنها قدرتهای استعماری جامعه اقتصادی اروپا به زیان جامعه مشترک المنافع عمل می‌کنند. با اینحال «تجدیدنظرطلبان» با ارزشیابی مجدد جامعه اقتصادی اروپا به عنوان عاملی تقویت کننده نه تنها برای «کشورهای وابسته» بلکه به طور بالقوه نیز برای جامعه مشترک المنافع، تلاش خواهند کرد تا «بنیادگرایان» را به تغییر علامت (یعنی اتخاذ گرایشی مثبت) نسبت به کلّ جامعه اقتصادی ترغیب کنند.
«تجدیدنظرطلبان» با ارزشیابی مثبت هر سه محفل فوق می‌توانند به تعادل دست یابند، ولی بنیادگرایان که درصدد تغییر عقیده آنان هستند به این پیوند مثبت حمله و چنین ادعا خواهند نمود که بسیاری از رهبران جامعه مشترک المنافع هم با ایالات متحده و هم با جامعه اقتصادی اروپا شدیداً مخالفند. تعادل مطلوب و نهایی «بنیادگرایان» با این اعتقاد حاصل می‌شود که ایالات متحده از جامعه اقتصادی در راه مقاصد جنگ سرد استفاده می‌کند. بدین سان «تجدیدنظرطلبان» نوآیین از تعادل اولیّه که مبتنی بر سه گرایش مثبت با پیوندهای خنثی یا مثبت بود، تنها گرایش مثبت نسبت به جامعه مشترک المنافع را حفظ کرده، امّا نسبت به ایالات متحده و جامعه اقتصادی گرایش منفی اتخاذ می‌نمایند، به طوری که پیوندهای مثبت عناصر معارض از بین می‌رود.

5- ارزش‌ها، و منافع ملّی (46)

هر چند همه نقش محوری ارزش‌ها و منافع را در سیاست خارجی تأیید می‌کنند، امّا تعریف این مفاهیم اساسی با استفاده از سایر اصطلاحات میسر نیست. ارزش‌ها عنصری درونی‌اند که از طریق تصمیم گیران بر فرایندهای تصمیم گیری تأثیر می‌گذارند. مسأله‌ای که تشخیص آن به لحاظ تجربی تقریباً غیرممکن ولی از نظر تحلیلی سودمند است، این است که آیا ارزش‌های حاکم بر تنظیم منافعی خاص، ذاتی تصمیم گیران می‌باشند یا تنها پاسخی هستند در مقابل فشارهای محیطی- معمولاً داخلی و گاه نیز بین‌المللی.
درباره‌ی ماهیت و اهمیت عنصر ارزش‌ها توافق چندانی وجود ندارد و اصطلاحات متداخل و مبهم بسیاری به عنوان مترادف آن به کار می‌رود، مانند ایدئولوژی‌ها، آیین‌ها، ارزش‌ها و ارزش گذاری‌ها، آرزوها، مطلوبیت‌ها، سیاست‌ها، تعهدات، اهداف، مقاصد، غایت‌ها، برنامه‌ها، خلقیّات، شیوه زندگی، و غیره. روی هم رفته تمایزهای مطرح شده قانع کننده نیستند. شناخت ما با دو مانع روبروست: یکی مُحرّمات یا تابوهای اجتماعی و دیگری مشکلات تحلیلی؛ محرّمات اجتماعی ناشی از تمایل حفظ نظام ارزش‌های ملّی در مقابل عنصر عقلانیت خشک است، عقلانیتی که ضعف‌های این نظام را آشکار ساخته تأثیر عاطفی‌اش را می‌کاهد. عامل دیگری که موجب آشفتگی بحث می‌گردد، پیچیدگی رابطه‌ی میان هدف و وسیله است، چه ارزش‌ها را هم می‌توان هدف دانست و هم وسیله‌ای برای نیل به سایر ارزش‌ها. بر این اساس، «گرانت هوگو» (47) در اثر اخیرش «بریتانیا در جهان فردا» (48) (1969) بین «آرزوها» (49) و «منافع» تمایز گذارده، ادعا می‌کند که دوّمی پیوستن به اروپا را تجویز ولی اوّلی آن را رد می‌کند. ظاهراً باید عمیق‌تر شویم و با تمایل اساسی بریتانیا نسبت به حفظ حداکثر استقلال و اعمال بیشترین نفوذ در جهان امروز یا فردا، بررسی خود را شروع کنیم. بروشنی پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا وسیله‌‌‌ای- و به نظر عده بسیاری، تنها وسیله ثمربخش- برای نیل به این آرزوهای اساسی است. از این رو ادعای تعارض اروپا با آرزوهای بریتانیا نه روشنگرانه که گمراه کننده است. این امر تنها نشانگر اکراه ما در استفاده از وسایل کاملاً غیرسنّتی است.
هرچند اصطلاح «منافع ملّی» در کاربرد سیاسی آن مبهم، بحث انگیز، و مورد سوء استفاده بوده است، امّا بیش از هر اصطلاح دیگری به عنوان توصیف مختصر و روشن کلّیه عناصر هدفدار سیاست خارجی به کار رفته است. در غرب ظاهراً مفاهیم «منافع ملّی» و «ملّت» در حال افول از جایگاه عالی خویش در سیاست هستند و بویژه در بافت جامعه اقتصادی اروپا می‌تواند مانعی منسوخ در راه همگرایی تلقی شوند. البته این مفهوم هنوز هم در مورد بسیاری از سیاست‌های اعضای این جامعه و بویژه فرانسه کاملاً قابل اعمال است. با اینحال اگر قرار است بریتانیا به این جامعه بپیوندد، مطمئناً شناخت کامل منافع ملّی‌اش مانعی در راه همگرایی این کشور ایجاد نمی‌کند، گو اینکه تعصبات بسیاری از منتقدین مفهوم منافع ملّی مغایر این امر است. بر عکس، این امر تنها بنیاد مطمئن و ممکن برای این همگرایی است. به هنگام تحلیل «منافع ملّی»، اشاره به مسائل بریتانیا سودمند به نظر می‌رسد، مخصوصاً که «هیث» (50) بکرّات به «منافع ملّی» بریتانیا اشاره داشته است.
هرچند مفهوم آشفته فوق در کاربرد سیاسی اینچنین مورد سوء استفاده قرار گرفته ولی فایده آشکارش در ارتباط آن با رفتارهای سیاسی بالفعل نهفته است. سه سطح کاربرد این مفهوم عبارتند از سطح آرزویی یا آرمانی (51)، اجرایی یا عملیاتی، و جدلی (52). تمایز این سه سطح یکی از تمایزات تحلیلی عمده‌ای است که به بحث ما مربوط می‌شود. این طبقه بندی از نظر منطقی ناقص است، زیرا مقوله سوّم با دو مقوله اوّل تداخل دارد؛ از این گذشته، مقولات مذکور از خصلتی آرمانی برخوردارند. با این وجود، از آنجا که هر یک از کاربردهای «منافع ملّی» عمدتاً- هرچند بندرت منحصراً- در داخل یکی از مقولات بالا قرار می‌گیرد، این طبقه بندی به لحاظ عملیاتی سودمند است.
«منافع ملّی» در سطح آرزویی نشانگر رؤیای زندگی خوب یا به عبارتی مجموعه‌ای از اهداف آرمانی است که دولت‌ها در صورت امکان خواستار تحقق بخشیدن به آنهایند. عدم تعقیب فعّال این «منافع ملّی» نباید موجب انکار اهمیت سیاسی آنها شود، زیرا با بروز تحولات مطلوبی در محیط یا قدرت دولت مربوطه، این منافع ممکن است به سطح عملیاتی راه یابند. بدین ترتیب، همان طور که خطاست اگر برای آرزوی مورد ادعای شوروی مبنی بر اشتراکی کردن جهان اهمیتی عملیاتی در حال حاضر قائل شویم، به همین نحو بیهوده و غیرقابل اجرا دانستن این آرزو در شرایطی مطلوب نیز اشتباه خواهد بود. منافع ملّی در سطح اجرایی حاکی از مجموع منافع و سیاست‌هایی است که به طور بالفعل تعقیب می‌گردند. تمایز اصلی این دو سطح آن است که منافع آرزویی معمولاً بلندمدت بوده، ریشه در تاریخ و ایدئولوژی دارند و لازم هم نیست کاملاً صریح یا هماهنگ باشند، بلکه می‌توانند متناقض نیز باشند. این منافع بیشتر تابع خواستهای سیاسی‌اند تا توانایی‌ها. امّا منافع اجرایی غالباً برعکس می‌باشند. در تشخیص پویایی سیاسی، ارتباط متقابل این دو سطح حائز اهمیت است. این پویایی در دو وضعیت افراطی به چشم نمی‌خورد، یکی زمانی که آرزوها بروشنی غیرقابل حصولند و دیگری هنگامی که این آرزوها تا سطح سیاست‌های بالفعل تنزل می‌کنند. تحولاتی که در قدرت دولت یا محیط بین‌المللی رخ داده بر «توانایی توفیق خالص» (53) دولت- یعنی توانایی آن در نیل به اهدافش- تأثیر گذارد، می‌تواند شکاف میان آرزوها و سیاست‌ها را نیز قویاً تحت تأثیر قرار دهد، زیرا هرگونه تجدیدنظر در مضمون منافع ملّی لازم نیست که در هر دو سطح به طور همزمان صورت پذیرد.
در حالی که دو مقوله اوّل صرفاً تحلیلی‌اند، مقوله سوّم یعنی سطح تبیینی و جدلی بر کاربرد مفهوم «منافع ملّی» در مباحثات سیاسی جهت تبیین، ارزشیابی، توجیه، و یا نقد رفتارهای بین‌المللی دلالت می‌کند. این سطح به جای توصیف یا تجویز، بیشتر به اثبات صحت و سقم نظرات افراد می‌پردازد. از آنجا که بخش اعظم رفتارهای سیاسی، شفاهی است، مباحثه و استدلال مهم‌ترین منبع اطلاعات است، امّا ارتباط آن با رفتارهای غیرشفاهی مشکلات بزرگی در تجزیه و تحلیل ایجاد می‌کند. با اینحال تفکیک سه سطح مذکور به حلّ پاره‌ای از این مشکلات کمک می‌کند. اختلاف میان گفتار و کردار سیاستمداران همواره ناشی از ریاکاری و به معنی یاوه گویی نیست. برعکس، این اظهارات همواره بنوعی از یک سو با آرزوها و از سوی دیگر با سیاست‌های مورد تعقیب رابطه داشته، تحلیل آنها می‌تواند برای تبیین رابطه این دو با یکدیگر مفید باشد.
به علت محدودیت این نوشته تنها به طرح مختصر برخی از مسائل عمده در رابطه با تحلیل منافع ملّی می‌پردازیم. در وهله اوّل، میان دو گروه اختلافی اساسی وجود دارد: یکی گروهی که تلقی آنها از منافع ملّی، وسیع‌تر و بنابراین مبهم‌تر است، و دیگر گروهی که می‌کوشند تا آن را در قالب شماری از عناصر، عوامل، ابعاد، و یا کارکردهای عینی درآورند. گروه اوّل معتقدند که هر کوششی به منظور تجزیه مفهوم منافع ملّی از یک سو به غفلت از عناصر اساسی آن می‌انجامد و از سوی دیگر در عمل، با از بین بردن کلیّت آن، باعث گسستگی آن می‌گردد؛ از این روست که حتی عمل گرایان افراطی هم بنوعی نظریه عمومی پایبندند، گو اینکه این نظریه معمولاً بر منافع شخصی و خودخواهانه متکی بوده، نسبتاً نیز بی مایه است. از این گذشته، این گروه به تحلیل فلسفی و کلّی معتقدند و غالباً به شناخت مستقیم یا شهودی اهمیت بسیاری می‌دهند. گروه دوّم در پی ارائه روش علمی‌اند و می‌کوشند تا بر اساس گرایشات علوم اجتماعی معاصر، مفهوم پیچیده‌ی منافع ملّی را به عناصری با معنی و دارای تعریفی روشن تجزیه کنند.
پیداست که باید از هر دو دیدگاه فوق دوری جسته، بدون بی توجهی به کلیّت منافع ملّی، تا حدّ امکان به دیدگاهی علمی دست یابیم. ظاهراً راه حلّ احتمالی، کاربرد مدل‌های کاملاً صریحی است که بر ابعادی برگزیده به عنوان متغیرهای مستقل تکیه کرده، سایر ابعاد مهم را به عنوان عوامل ثابت می‌گیرند. مادامی که این مدل‌ها با وقوف کامل به محدودیت‌هایشان به کار می‌روند، موجب غفلت از کلیّت منافع ملّی نمی‌گردند. با اینحال، تکیه بر یک چنین مدلی خطرات بزرگی دربر دارد. به عنوان مثال، در مباحثات دائمی کلیه نظامهای سیاسی پیرامون «توپ یا گروه» (54)- تسلیحات یا رفاه- مدل‌های منافع ملّی اعم از اقتصادی یا استراتژیکی به طور گسترده‌ای به کار گرفته می‌شوند، امّا این مدل‌ها حتی اگر حائز دقت علمی هم باشند، به لحاظ سیاسی قانع کننده نیستند. تنها بر اساس برداشت گسترده‌تری از منافع ملّی و با پیوند هر دو جنبه اقتصادی و استراتژیکی می‌توان این مدل‌ها را به یکدیگر پیوند داد. متأسفانه نظریه‌های عمومی روابط بین‌الملل روشی برای شناخت کلّ منافع ملّی نشان نمی‌دهند. تنها نظریه قدرت از صراحت برخوردار است، چه طبق آن منافع ملّی بر اساس قدرت تعریف می‌شود- قدرت یعنی توانایی حفظ حیات ملّی و تعقیب اهداف ملّی. با این وجود، از آنجا که قدرت صرفاً وسیله است، نظریه قدرت برای تشخیص مضمون نهایی منافع ملّی چندان سودمند نیست.
حتی در صورت فقدان چارچوب روشنی برای طبقه بندی ابعاد منافع ملّی، باز هم این طبقه بندی برای روشن ساختن هرچه بیشتر ابعاد مهمی از آن منافع بسیار سودمند است. برای مثال، تجزیه و تحلیل گسترده‌ی منافع ملّی احتمالاً ثمربخش بوده، می‌تواند مطالعات وسیعی را که پیرامون پیوند سیاست‌های داخلی و خارجی با یکدیگر، انزواگرایی و درگیری در سیاست جهانی، و خودکفایی و وابستگی متقابل صورت گرفته است، دربر گرفته آنها را تلفیق نماید. مفهوم «منافع حیاتی» و ارتباط آن با تحولات محیط بین‌الملل نیز یکی دیگر از جوانب درخور توجه است. و سرانجام، با توجه به مقولات اساسی کانت در مورد تفکر انسان، بررسی ابعاد مکانی (55) و زمانی هم سودمندند.
در رابطه با سیاست خارجی بریتانیا در دوره پس از جنگ، برخی از مفاهیم مطرح شده در تحلیل منافع ملّی می‌توانند مفید باشند. مفهوم «برجستگی» می‌تواند مبین عامل مهم ولی ناشناخته‌ای برای بی توجهی بریتانیا نسبت به همگرایی اروپای غربی باشد، و آن عبارت است از درگیری با مسائل داخلی نظیر ایجاد دولت رفاهی و ملّی کردن مؤسسات به علاوه‌ی توجه به الگوهای امپراتوری که بین حوزه‌های داخلی و خارجی قرار می‌گیرند. با تعیین گستره‌ی مکانی درخور منافع ملّی بریتانیا می‌توان به کلیه مباحثات پس از جنگ درباره‌ی جهت‌گیری اصلی سیاست خارجی بریتانیا- که در استعاره‌ی «سه محفل بزرگ» خلاصه شده است- نظام بخشید. دولت‌های متوالی بریتانیا بتدریج این توهم را که به رغم کاهش توانایی‌های دولتشان این گستره می‌تواند همچنان جهانی باقی بماند، کنار نهادند و به طرق مختلف به گزینش مناسب‌ترین بافت منطقه‌ای روی آوردند، که به دلایل دفاعی و سپس اقتصادی نیز این بافت منطقه‌ای چیزی بجز اروپای غربی نمی‌توانست باشد. محدودیت حاکمیت ملّی را هم که مسأله‌ای اساسی در پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا است، می‌توان با توجه به یکی از دو راهی‌های عمده کشورهای نوین یعنی دو راهی استقلال یا وابستگی متقابل، به طور «دیالکتیکی» تحلیل کرد.
سرانجام، در حال حاضر لازم است که منافع ملّی بریتانیا را کاملاً روشن سازیم، کما اینکه «هیث» نیز بکرّات به این نکته اشاره نموده است. بعلاوه، ارائه بنیادی عقلی برای ارزیابی مجدد سیاست خارجی بریتانیا نیز ضروری به نظر می‌رسد- این سیاست خارجی را به طور ساده می‌توان چرخشی از جانب تلاش برای کنترل محیط بین‌المللی به سوی اتخاذ رفتاری انطباقی (که در بخش هفتم از فصل سوّم بررسی شد) توصیف نمود. همان طور که «سر اِیر کرو» (56) به طور کلاسیک بیان داشته و در بسیاری از اظهارات رسمی هم تکرار گشته است، اصل هماهنگی یکی از اصول اساسی است که به طور سنتی بر سیاست خارجی بریتانیا حاکم بوده است. آرمان سازش و مصالحه و اعتقاد به برتری این دو بر رویارویی، اساس قدرت دیپلماسی بریتانیا در گذشته بود. البته این روش برای قدرتهای مسلّط روش سودمندی بود.
برای مثال، اصل «تجارت آزاد» نه تنها پذیرش حاکمیت دریایی بریتانیا از سوی سایرین را تسهیل نمود، بلکه به لحاظ تجاری نیز برای بریتانیا که قبل از سایر کشورها صنعتی شده بود، سودمند می‌بود. این اصل در طی دوران «رکود بزرگ» به خاموشی گرایید و پس از جنگ جهانی دوّم هم نه بریتانیا که مشخصاً ایالات متحده طلایه دار اصلی آن گردید.
با اینحال، در مفهوم وسیع‌تری این اعتقاد همچنان باقی ماند که بریتانیا باید در پی بزرگترین «اهداف محیطی» (57) بوده، نقش عمده‌ای در نظام جهانی بازی کند. ایفای نقش «ژاندارم» در مناطق حیاتی یکی از دلایل و بهانه‌های تحمل هزینه‌های نظامی سنگین «شرق سوئز» بود. تنها در اواخر دهه شصت بود که این هدف کنار نهاده شد.
به دلایل آشکاری، دولت بریتانیا در مذاکراتش برای ورود به جامعه اقتصادی اروپا باید «مقررات جامعه» را بپذیرد، گو اینکه بسیاری از این مقررات بدون ملاحظه‌ی منافع بریتانیا و حتی در تضاد با آن در زمینه‌های مختلف شکل گرفته‌اند؛ عملاً تنها در زمینه پاره‌ای معافیت‌های گمرکی و ترتیبات انتقالی مذاکره صورت می‌گیرد. پیداست که دولت بریتانیا در صورت عضویت در این جامعه باید سیاست خویش را باز هم بیشتر با سیاست‌های سایر اعضا هماهنگ سازد و این در حالی است که در بافت این جامعه نه تنها دیگر بریتانیا حاکم نیست بلکه این بافت بدون مشارکت بریتانیا و بدون ملاحظه‌ای برای ورود متعاقب آن، و عمدتاً مطابق منافع فرانسه شکل گرفته است. بریتانیا در صورت عضویت صریحاً خواهد کوشید تا سیاست‌های این جامعه را تا حد امکان با منافع خویش وفق دهد. هرچند سنّت همکاری، در مذاکره پیرامون هرگونه اصلاحات و پیشرفتی، برای مقامات و سیاستمداران سودمند خواهد بود، امّا در صورت تعارض منافع بریتانیا با منافع جامعه مذکور، آیا امکان ندارد مضمون و حاصل این مذاکرات چنان به نفع کلّ «جامعه» و نیز فرانسه- که از آن بیشترین سود را می‌برد- باشد که سازگاری چندانی با منافع بریتانیا نداشته باشد؟ شیوه سنتی دیپلماسی بریتانیا ممکن است با شرایط «جامعه» کاملاً سازگار بوده، حتی نسبت به شیوه‌ی خصمانه‌تر فرانسه حمایت بیشتری را از جانب سایر اعضا جلب نماید، امّا آیا احتمال ندارد در این بافت مأنوس و مطلوب فرانسه، منافع فرانسه در صورت تعارض با منافع بریتانیا غالب گردد؟ اصل هماهنگی برای دولت‌های فائق سودمندتر است تا برای دولت‌های غیرفائق، مگر آنکه دولت‌های اخیر به اندازه‌ی سایرین منافع ملّی خویش را شناخته، عزم تعقیب آنها را نیز داشته باشند. گو اینکه بدون شک منافع «جامعه» ایجاب می‌کند که اعضا از گرایشات خودخواهانه اجتناب ورزند، ولی لازم هم نیست در این امر افراط کنند، کما اینکه آلمان در این اواخر ظاهراً این مسأله را درک کرده است.
هرچند این مسائل برای کلّیه کارمندان دیپلماتیک و سیاسی درگیر در این مسائل روشن است، با اینحال بسیار مردّدم که این آگاهی برای فائق آمدن بر مسأله کافی باشد، مگر آنکه تا حدّ امکان به شناخت روشن هر یک از منافع ویژه و همچنین کلّ منافع ملّی بریتانیا دست یابیم. این سنّت قرن نوزدهم که تأمین کامل منافع بریتانیا در جهانی نظاممند میسر است، می‌تواند براحتی در قالب بافت محدودتر «جامعه» تعدیل شود، امّا در این صورت آن معادله دیگر برقرار نخواهد بود- در صورت عضویت بریتانیا، هرچند پیشرفت منظم «جامعه» آشکارا به نفع بریتانیا خواهد بود، با اینحال شناخت روشن و منظم منافع ملّی بریتانیا شالوده‌ای است اساسی برای جلوگیری از نادیده گرفته شدن ابعاد مهم این منافع در روند تکامل «جامعه». علاوه بر آنکه تحلیل منافع ملّی بریتانیا به عنوان بنیادی فلسفی ضرورت دارد، به فعالیّت‌های خویش در «جامعه» نیز می‌توان بر اساس نظریه‌های مربوط به تعامل دولت‌ها و با کاربرد مدل‌های ارتباطات اجتماعی و چانه زنی، سازمانی نظری بخشید. مدل‌های «بازی با حاصل جمع غیر صفر» (58) (که در آنها همکاری موجب افزایش کلّ منافع حاصله می‌گردد) و مدل‌های «چانه زنی» (که هدفشان تأمین سهم ملّی «منصفانه»‌ای در فعالیت‌های مشارکتی است) احتمالاً سودمندند.

6- برداشت‌های گوناگون از «نقش»

در تحلیل «نقش‌های» ملّی می‌توان عناصر تصمیم گیری و ملاحظات اجتماعی رفتار دولت‌ها را با یکدیگر تلفیق کرد (59). در نظریه‌های سنّتی گاه نقش‌های بین‌المللی را به عنوان عوامل متغیر بررسی می‌کردند، کما اینکه نظریه توازن قدرت به نقش‌های دولت‌های متجاوز، گروههای مدافع وضع موجود، و نیروهای موازنه‌گر اینچنین پرداخته است. هرچند در جهان پس از جنگ، از نقش جهانی بریتانیا و یا عدم تعهد سخن می‌گوییم، امّا این مفاهیم چندان واقعیتی ندارند و مفهوم «نقش» بین‌المللی محتاج توضیح است.
مفهوم «نقش» کلاً در علوم اجتماعی و بویژه در جامعه شناسی از صراحت کافی برخوردار است. گرچه تعاریف گوناگونی از این اصطلاح ارائه شده است، ولی به طور کلّی بر رفتارها- یعنی تصمیمات و کنش‌ها- اشاره می‌کند. تعاریف نقش، هم بر تعیین نقشی از جانب دیگران دلالت می‌کند و هم بر برداشت خود بازیگر از موقعیت و کارکرد خویش و رفتار درخور آن دو. گاه می‌توان مفهوم «منزلت و جایگاه» را به جای آن به کار برد. تعیین نقش در سیاست بین‌الملل اساساً در داخل سازمانهای بین‌المللی صورت می‌گیرد و می‌تواند اشکال متفاوتی داشته باشد. برای مثال، فرانسه و بریتانیا تعاریف کاملاً متفاوتی از رفتار در خور اعضای ناتو دارند و اعضای ضداستعماری سازمان ملل نیز در مورد وظایف اعضای اداره کننده سرزمین‌های غیر خودمختار، از برداشتی کاملاً مغایر با بریتانیا و فرانسه برخوردارند.
اصل حاکمیت دولت‌ها بدین مفهوم است که رفتار دولت‌ها را عمدتاً برداشت آنان از نقش خویش شکل می‌دهد و نه تعیین سایرین. این برداشت از یک سو تعاریف سیاست گذاران در مورد انواع کلّی تصمیمات، تعهدات، مقررات، و اقدامات در خور دولتشان را شامل می‌شود، و از سوی دیگر تعاریف احتمالی آنها در مورد کارکردهای دائمی دولتشان در نظام بین‌الملل یا نظام‌های فرعی منطقه‌ای را دربر می‌گیرد. برداشت‌های مربوط به نقش ملّی اساساً از عوامل زیر ریشه می‌گیرند: موقعیت جغرافیایی، منابع، توانایی‌ها، سیاست‌های سنّتی، تقاضاهای اجتماعی- اقتصادی، نیازهای داخلی، گروههای ذینفع، ایدئولوژی‌های ملّی، روحیّات، و شخصیت‌ها. تعیین نقش از سوی عوامل خارجی- نظیر افکار عمومی جهان، معاهدات، تعهدات، توافقات، و غیره- تنها تأثیری غیرمستقیم در تعاریف دولت‌ها دارد.
در متون نظری توصیف انواع عمده نقش‌های ملّی کاملاً مبهم است. در تحلیل‌های بسیاری که پیرامون نظامهای توازن قدرت صورت گرفته است، نقش‌های ملّی- اعم از آنهایی که به طور عمدی اتخاذ شده‌اند یا به طور غیرعمدی- کاملاً ساده گشته‌اند. یکی از گونه شناسی‌های عمده‌ی متداول در سالهای اولیه پس از جنگ، گونه شناسی ابداعی پروفسور «هانس مورگنتا» بود. به نظر وی بسته به اینکه ملّت‌ها عمدتاً در پی کدامیک از موارد حفظ، افزایش، و یا نمایش قدرت باشند، نقش‌های ملّی به سه مقوله عمده تقسیم گشته، به سیاست‌های حفظ وضع موجود، امپریالیستی، و کسب اعتبار (60) منتهی می‌شوند. این اصطلاحات بر روابط قدرت تکیه دارند و از این رو «عدم تعهد» را در این میان جایی نیست. بسیاری از نویسندگان به گونه‌ای وسیع‌تر به تمایز سه پیوستار عمده و متقاطع پرداخته‌اند: راضی/ ناراضی، فعّال/ منفعل، و قوی/ ضعیف. واضح است که ترکیبات مختلفی از این سه جنبه، به انواع کاملاً متفاوتی از نقش‌های سیاست خارجی منجر می‌گردد.
سرانجام، تقسیم بندی دیگری که شایان ذکر است، تفکیک قدرتهای درجه اوّل از قدرتهای درجه دوّم می‌باشد. قدرتهای درجه اوّل قادرند نفوذی تعیین کننده بر سیاست جهانی اعمال کنند و کلیه مقوله‌های فوق نیز کاملاً در مورد آنها صدق می‌کند. قدرتهای درجه دوّم نیز گرچه درگیر سیاست جهانی هستند، ولی قادر به اعمال نفوذ تعیین کننده‌ای نیستند و از این رو نقش‌های آنها عمدتاً به روابط آنها با قدرتهای درجه اوّل بستگی دارد. موارد برجسته نقش‌های درجه دوّم عبارتند از: متحد- میانجی، محرک، و مستقل (61). هرچند این طبقه بندی از ظرافت و دقت کافی برخوردار نیست، امّا تحلیل پروفسور «هالستی» درباره‌ی اظهارات رسمی 71 کشور در اواخر دهه شصت، نقطه آغاز جالبی برای مقایسه انواع برداشت‌های ملّی از «نقش» است. به بریتانیا و فرانسه بازگردیم؛ در بریتانیا به نقش‌های «مستقل فعّال» و «رهبر منطقه‌ای» هیچ اشاره‌ای نمی شود، امّا مقوله «حامی منطقه‌ای» در میان رهبران آن متداول است؛ برعکس، فرانسه هم به مقوله اخیر اشاره‌ای ندارد، در حالیکه مقوله اوّل- «مستقل فعّال»- در آنجا رواج دارد. در مقابل اشاره بریتانیا به نقش «همکاری در نظام فرعی منطقه‌ای»، فرانسه عمدتاً به نقش «میانجی/ وحدت بخش» اشاره داشته است؛ از سوی دیگر، اشاره فرانسه به نقش «متّحد وفادار» بسیار کمتر از بریتانیا بوده است. گو اینکه در رابطه با سیاست خارجی بریتانیا و فرانسه هیچیک از این مقوله‌ها اساساً گویای چیزی فراتر از منطق متعارف (62) نمی‌باشند، امّا تجزیه و تحلیل مقوله‌های فوق به مقایسه منظم سیاست خارجی این دو کشور کمک می‌کند.

پی‌نوشت‌ها:

1. salience.
2. R. c. snyder.
3. R. c. snyder, H. w. Bruck, and Burton sapin, Foreign policy Decison- Making (1962, originally published 1954).
4. spheres of competence.
5. cognitive behaviourists.
6. H. and M. sprout, 'Environmental Factors in the study of International Relations', in Rosenau (ed. ), International politics and Foreign policy, and J. Frankel, The Making of Foreign policy (1963).
7. Battle of Britain.
برای آگاهی بیشتر درباره‌ی این نبرد به منبع زیر مراجعه کنید- م:
The New Encyclopaedia Britanica, 1986, volume 2, p. 526.
8. operation sea Lion.
9. این امر تنها اخیراً صورت گرفته است. در سال 1962 این اصطلاح را برای عنوان «فرعی» کتابم در این زمینه به کار بردم، زیرا نسبت به پذیرش آن از سوی خوانندگان بریتانیایی تردید داشتم.
10. ر. ک.
snyder et al., op. cit., or Glenn D. paige, The korean Decision (1968).
11. mechanics.
12. maximizing
13. satisficing.
14. مقایسه کنید با بحث دقیق و مبسوط «اس. وربا» (s. verba) در
k. knorr and s. verba (eds. ), The International system: Theoretical Essays (1961), or Rosenau (ed. ), op. cit., pp. 217 ff.
همچنین ر. ک. نوشته من تحت عنوان
The Making of Foreign policy, ch. xii.
15. Ibid., chs. xiii- xv.
16. David Braybrooke.
17. charles E. Lindblom.
18. A strategy for Decision: policy Evaluation as a social process (1963); excerpt in Rosenau, op. cit., pp. 207 ff.
19. politics as usual.
20. Roskill committee.
21. G. T. Allison.
22. G. T. Allison, 'conceptual Models and the cuban Missile crisis', The American pol. science Review (sept. 1969), pp. 689-718.
این تحلیل در اثر زیر به کار گرفته شد:
R. Neustadt, Alliance politics (1970).
23. the rational policy model.
24. cost effectiveness.
25. the organizatioanl process model.
26. the bureaucratic political model.
27. conceptualize.
28. Gabriel Almond.
29. moods.
30. Holsti.
31. North.
32. osgood.
33. wishful thinking.
34. برای مثال «رابرت جرویس» (Robert Jervis) در
Hypotheses on Misperception, world politics, xx (Apr. 1968), pp. 454-79 or in Rosenau., op. cit., pp. 239 ff.
35. philip M. Burgess.
36. Elite Images and Foreign policy outcomes- a study of Norway (1968).
همچنین ر. ک. نوشته من تحت عنوان
The Making of Foreign policy, pp. 105-10.
37. negative prediction.
38. special relationship.
39. THE CONSISTENCY THEORY.
40. Festinger.
41. Herr Brandt.
42. differentiate.
43. three grand circles.
44. the New commonwealth.
45. the Associated states.
46. بخش حاضر بر اساس این نوشته‌های من مبتنی است:
my monograph National Interest (1970) and The Making of Foreign policy, chs. vii- x.
47. Grant Hugo.
48. Britain in Tomorow's world.
49. aspirations.
50. Heath.
51. aspirational.
52. polemical.
53. net achievement capability.
54. guns or butter.
55. spatial.
56. sir Eyre crowe.
57. milieu goals.
58. non- zero- sum- game.
59. J. k. Holsti, 'National Role conceptions in the study of Foreign policy', International studies Quarterly (sept. 1970), pp. 233-309.
60. prestige.
61. David o. wikinson, comparative Foreign Relations: Framework and Methods (1969), pp. 6-11.
62. conventional wisdom.
منبع مقاله :
فرانکل، جوزف؛ (1376)، نظریه‌ی معاصر روابط بین الملل، ترجمه وحید بزرگی، تهران: انتشارات اطلاعات، چاپ دوم.