نویسنده: الهام رسولی ثانی آبادی
در ابتدای این مبحث به ارائه مهم ترین تعاریفی می‌پردازیم كه از سیاست خارجی به عنوان یكی از مهم ترین مفاهیم ادبیات روابط بین الملل، به عمل آمده‌اند و سپس به بررسی شرایط و مقتضیات تصمیم گیری سیاست خارجی (1) ، پیامدهای تصمیم‌های سیاست خارجی، انواع توانایی‌های نظام سیاسی در فرایند سیاست گذاری خارجی و نهایتاً انواع مدل‌های تصمیم گیری سیاست خارجی خواهیم پرداخت.
مهم ترین تعاریف مربوط به سیاست خارجی
1. جهتی را كه یك دولت بر می‌گزیند و در آن از خود تحرك نشان می‌دهد و نیز شیوه نگرش دولت نسبت به جامعه بین المللی را سیاست خارجی می‌گویند (قوام، 1382: 102)؛2. سیاست خارجی را می‌توان تجویزاتی برای مجموعه اقداماتی دانست كه در راستای تأمین منافع ملی از سوی بخش‌های گوناگون دولت یك كشور در رابطه با دولت‌های دیگر در صحنه بین الملل به اجرا در می‌آیند (Plano and Dilton 1998: 6)؛
3. سیاست خارجی عبارت است از اقدام‌های برون مرزی كه از سوی تصمیم گیران كشور به منظور دستیابی به هدف‌های بلند مدت و كوتاه مدت صورت می‌گیرند (رینولدز، 1380: 83)؛
4. سیاست خارجی استراتژی با یك رشته اعمال از پیش طرح ریزی شده توسط تصمیم گیرندگان حكومتی است كه مقصود آن دستیابی به اهداف معین در چهارچوب منافع و در محیط بین المللی است. سیاست خارجی همچنین ابتكار عمل یك دولت و یا واكنش آن در قبال كنش دیگر دولت‌هاست و دیگر اینكه سیاست خارجی در نهایت دنباله سیاست داخلی هر كشوری است (علی بابایی، 1383: 215)؛
5. سیاست خارجی مجموعه تجویزاتی برای روابط خارجی رسمی یك بازیگر مستقل در روابط بین الملل در راستای تأمین منافع ملی است، نكته مهم آنكه در هر نظامی سیاست خارجی هر بازیگر محور اصلی روابط خارجی آن را شكل می‌دهد (هیل، 1387: 23)؛
6. سیاست خارجی شامل فرایندهای بسیار پیچیده‌ای است كه در آن فرایندها، افراد، كارگزاران و نهادهایی صاحب نقش هستند. سیاست خارجی شامل تنظیم و نیز اجرا و همچنین خود محصول و نتیجه تصمیم‌ها به شمار می‌رود و راهنمایی است برای اقدام‌هایی كه یك دولت در ورای مرزهای خویش به منظور پیشبرد اهداف خود در رابطه با بازیگران حكومتی غیر حكومتی به عمل می‌آورد (قوام، 1386: 36)؛
7. سیاست خارجی را می‌توان مجموعه‌ای از اقدام‌های از پیش طراحی شده توسط تصمیم گیرندگان حكومتی تعریف كرد كه مقصود از آن دستیابی به اهدافی معین در چهارچوب كلی و در ارتباط با محیط بیرونی و بین المللی است. در این چهارچوب سیاست خارجی شامل تدوین و اجرای اهداف و منافع ملی است كه در صحنه بین المللی از سوی دولت‌ها انجام می‌پذیرند (قاسمی، 1391)؛
8. كوبالكوا سیاست خارجی را فرایندی چندلایه همراه با ارتباطات رسمی با كشورهای خارجی می‌داند كه شامل مواردی چون تصمیم سازی، منابع درونی سیاست خارجی (محیط داخلی)، عوامل روانی و نهایتاً محیط بیرونی می‌شود (كوبالكوا، 1392: 30)؛
9. اسمیت سیاست خارجی را حوزه محدود انتخاب می‌داند، از نظر او در این حوزه است كه بازیگران تفسیر می‌كنند، تصمیم می‌گیرند، بیانیه می‌دهند اجرا می‌كنند؛ بنابراین در حوزه سیاست خارجی ما با كنش بازیگران روبه رو هستیم؛ به عبارت دیگر سیاست خارجی كنشی برای ساختن است (اسمیت، 1392: 58)؛
10. مساری سیاست خارجی را ابزاری هویت ساز برای دولت‌ها تعریف می‌كند كه مرزهای میان خود و دیگران را مشخص كرده و طی این فرایند منافع ملی را تعریف می‌كند. این دگرها در فرایند سیاست خارجی می‌توانند شامل دگرهای متحد و دگرهای دشمن شوند كه سیاست برخورد با هر كدام متفاوت از دیگری تعریف می‌شود (مساوی، 1392: 233). كمپل نیز هم صدا با مساوی سیاست خارجی را سیاست «مرز سازی‌ای» (2) «مرز سازی»ای می‌داند كه در تولید و بازتولید هویت دولت نقش اساسی دارد. از نظر وی سیاست خارجی نقش مقابله با چالش‌های موجود علیه هویت تثبیت شده دولت را نیز عهده دار است و یك گفتمان قدرت به شمار می‌رود. (Campbell 1998).
به طور كلی و با استفاده از تعاریف بالا می‌توان این گونه بیان كرد كه سیاست خارجی یك دولت در دنیای نظام بین المللی متأثر از دو دسته عوامل متغیر برداشتی، ادراكی و ذهنی سیاست گذاران و همچنین عوامل نسبتاً ثابتی چون سنت‌های تاریخی، موقعیت جغرافیایی، منافع و اهداف تعریف شده و همچنین نیازهای امنیتی دولت‌هاست؛ بنابراین هر دولتی تحت تأثیر این دو دسته از عوامل سیاست خارجی خود را در جهتی تنظیم می‌كند كه به بهترین نحو اهداف و منافع تعریف شده‌اش در دوره‌های زمانی كوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت تأمین شود (برای توضیحات بیشتر ر.ك: قوام، 1382: 105 - 100).
انواع سیاست خارجی دولت‌ها از منظر مورگنتا
مورگنتا یكی از نظریه پردازان مكتب واقع گرایی روابط بین الملل، معتقد است كه دولت‌ها در عرصه نظام بین الملل و در چهارچوب قدرت می‌توانند دارای سه نوع سیاست خارجی كاملاً متمایز از هم باشند:1. سیاست خارجی حفظ وضع موجود؛
2. سیاست خارجی تغییر وضع موجود (سیاست امپریالیستی تجدید نظرطلبانه)؛
3. سیاست خارجی نمایش در راستای كسب پرستیژ (برای مطالعه بیشتر ر.ك: Morgenthau 1967: 36 - 37).
شرایط و مقتضیات تصمیم گیری سیاست خارجی
یكی از عوامل مهمی كه می‌بایست در فرایند سیاست خارجی بسیار مورد تأمل قرار گیرد، بحث شرایط تصمیم گیری است. اینكه آیا تصمیم گیرندگان از زمان و فرصت كافی برای تصمیم گیری‌ها برخوردارند و یا خیر؟ به عنوان مثال در اوضاع بحرانی كه معمولاً تهدیدات شدید، زمان كوتاه و نوعی حالت غافل گیری وجود دارد، نوع و كیفیت تصمیم‌ها بسیار متفاوت از مواقع عادی است (قوام، 1382: 43).در كنار عوامل محیطی دسترسی به منابع اطلاعاتی كافی نیز برای اخذ تصمیمات صحیح و منطقی و همچنین ساختار نظام تصمیم گیری از دیگر عواملی است كه در موفقیت و یا شكست تصمیم‌های سیاست خارجی یك دولت بسیار كمك می‌كند.
در همین زمینه مهم ترین عوامل محدود كننده سیاست گذاری خارجی را می‌توان عبارت دانست از:
1. محدودیت زمان (وضعیت غافل گیری، بحرانی و یا عادی)؛
2. اطلاعات قابل دسترسی؛
3. محدودیت‌های ذهنی تصمیم گیرندگان؛
4. انعطاف ناپذیری نهادهای تصمیم گیرنده؛
5. ... (ر.ك: هیل، 1387).
پیامدهای تصمیمات سیاست خارجی
هر گونه تصمیم سیاست خارجی می‌تواند دارای آثار و پیامدهای باشد. در همین زمینه می‌توان نتایج حاصل از تصمیمات سیاست خارجی را مورد انتظار و مطلوب، غیر منتظره و نامطلوب، مورد انتظار و نامطلوب و غیر منتظره و نامطلوب دانست (قوام، 1382: 51).بررسی انواع توانایی‌های نظام سیاسی در فرایند سیاست گذاری خارجی
نظام‌های سیاسی در فرایند سیاست گذاری خارجی دارای توانایی‌های متفاوتی هستند كه در ادامه به مهم ترین آنها اشاره خواهیم كرد:توانایی‌های استخراجی:
در این نوع از توانایی یك نظام سیاسی دارای ظرفیت لازم در تجهیز منابع مادی و معنوی محیط داخلی و بیرونی در جهت رسیدن به منافع ملی است. در این نوع از توانایی شیوه استخراج منابع از اهمیت بسیاری برخوردار است؛ چرا كه یك نظام ممكن است یا از طریق شیوه‌های دمكراتیك و مشاركت همه جانبه و یا از طریق شیوه‌های غیر دمكراتیك ابزارهای سركوب گرانه به اهداف و منافع ملی خود دست یابد؛توانایی‌های تنظیمی:
در این نوع از توانایی یك نظام سیاسی از اقتدار لازم برای كنترل و تنظیم رفتارهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی افراد و گروه‌های گوناگون جامعه برخوردار است و با ایجاد مرزبندی‌های دقیق میان حوزه اقتدار خود و دیگر گروه‌ها به تنظیم سیاست خارجی می‌پردازد؛توانایی‌های توزیعی:
در این نوع از توانایی دولت به توزیع اقتدارآمیز ارزش‌ها، منزلت‌ها، فرصت‌ها و خدمات و قدرت در بین سطوح گوناگون جامعه می‌پردازد و در این فرایند توزیع قدرت است كه نخبگان می‌توانند در تنظیم و یا شكل دهی به سیاست خارجی نقشی فعال داشته باشند؛توانایی‌های نمادین و یا اعتقادی:
در این نوع از توانایی یك نظام سیاسی به بهترین نحو می‌تواند تصمیم‌های سیاست خارجی را به ارزش‌های حاكم بر جامعه خود تطبیق داده و یا ارتباط دهد. در اینجا باید به كاركرد نمادها در تجهیز و تهییج جامعه توجه داشت. به این معنا كه به همان میزان كه توانایی نمادین یك نظام سیاسی بیشتر باشد به همان میزان بهتر می‌تواند عامه مردم را به عنوان مثال در شرایط جنگ و یا بحران بسیج كند (برای توضیحات بیشتر درباره این توانایی‌ها ر.ك: قوام، 1382: 281 - 277).بررسی انواع مدل‌های تصمیم گیری در فرایند سیاست گذاری خارجی
در این مبحث به ارائه مهم ترین مدل‌های تصمیم گیری در فرایند سیاست گذاری خارجی از جمله مدل سیاست‌های بوروكراتیك آلیسون و هالپرین، مدل بازیگر خردمند عقلانی و مدل پیشنهادی جیمز روزنا خواهیم پرداخت.آلیسون در تبیین و تجزیه و تحلیل فرایند سیاست گذاری خارجی مدل بازیگر خردمند عقلانی و مدل فرایند سازمانی با تأكید بر بوروكراسی‌های دولتی را مورد بررسی مقایسه‌ای قرار می‌دهد. به نظر وی در مدل بازیگر خردمند عقلانی دولت‌ها در فرایند سیاست خارجی از میان راه حل‌های گوناگون راه حلی را بر می‌گزینند كه بالاترین نتیجه دلخواه را با كمترین هزینه در برداشته باشد (ر.ك: Snyder and Bruck 1962)؛ اما از نظر آلیسون این مدل یك مدل ایدئال تصمیم گیری سیاست خارجی است كه می‌بایست با مدل فرایند سازمانی و الگوی سیاست بوروكراتیك ادغام شود. بر این اساس دولت به عنوان دولت نباید به عنوان بازیگری یكپارچه در نظر گرفته شود، بلكه باید به عنوان بازیگری متكثر و متشكل از سازمان‌های نسبتاً مستقل از هم در نظر گرفته شود، طبق این دیدگاه است كه در فرایند شكل گیری سیاست خارجی مفهوم عقلانیت محدود و بسنده جایگزین مفهوم عقلانیت مطلق خواهد شد. به این معنا كه در فرایند سیاست گذاری خارجی سیاست گذاران با محدودیت‌ها و مشكلات پیچیده‌ای روبه رو هستند كه فقط میزانی از این محدودیت‌ها را می‌توانند مرتفع كنند. در این شرایط است كه سیاست گذاران به ناچار و با توجه به محذوریت‌های محیطی به ناچار به راه حلی روی می‌آورند كه به جای بهترین نتیجه (مدل ایدئال تصمیم گیری) بیشترین رضایت را در پی داشته باشد (برای مطالعه بیشتر ر.ك: آلیسون، 1367 و یا Allison and Halperin 1972).
بنابراین مدل سازمانی و عقلانیت محدود در فرایند شكل گیری سیاست خارجی مفروضه‌های زیر را مورد توجه قرار می‌دهد:
عوامل و مشكلات حاكم بر فضای تصمیم گیری و دسترسی به اطلاعات دست اول؛
بسنده جویی و توجه به بیشترین رضایت تا بیشترین نتیجه در تصمیم‌ها؛
قبول نخستین بدیل قابل قبول در فرایند تصمیم‌ها؛
اجتناب از خطرپذیری (ر.ك: Simon 1960: 63 - 77).
در كنار این مفروضه‌ها كه مانع از رسیدن به تصمیم‌های ایدئال و مطلوب در سیاست خارجی می‌شوند، آلیسون از نقش بوروكراسی‌ها و سازمان‌های اداری و محدودیتی‌ای سخن به میان می‌آورد كه خود همین فرایندهای سازمانی در راه رسیدن به تصمیم‌های مطلوب و ایدئال ایجاد می‌كنند. به نظر وی تصمیم گیری سیاست خارجی را می‌توان به عنوان فرایندی از چانه زنی میان گروه‌های مختلف سازمانی در نظر گرفت كه به صورت سلسله مراتبی در ساختار حكومت قرار گرفته‌اند. بازیگرانی كه تصمیم‌های سیاست خارجی را به صورت عقلانی اتخاذ نمی كنند، بلكه بیشتر درگیر بده بستان‌های سیاسی میان خود در راه رسیدن به اهداف سازمانی شان هستند (برای مطالعه بیشتر ر.ك: آلیسون، 1367 و یا Allison and Halperin 40 - 80).
روزنا در تحلیل انواع سیاست خارجی بر این باور است كه در هر كشوری می‌توان سه نوع فرایند سیاست خارجی را از یكدیگر متمایز كرد:
فرایند رخنه‌ای:
كه در این فرایند یك بازیگر مستقیماً به بازیگران دیگر اجازه می‌دهد تا در تخصیص آمرانه ارزش‌هایش شركت كنند؛فرایند عكس العملی:
كه در این فرایند یك بازیگر رفتار و سیاست خارجی خود را در واكنش به یك درونداد خارجی شكل می‌دهد؛فرایند تقلیدی:
كه در این فرایند یك بازیگر با مشاهده یك تحول در بازیگر رقیب سعی می‌كند تا همان تحول را در خود ایجاد كند (Rosenau 1971: 318- 319).روزنا همچنین در تحقیقات خود به انواع تجزیه و تحلیل موضوعات سیاست خارجی می‌پردازد. اولین تجزیه و تحلیلی كه وی بیان می‌كند. تجزیه و تحلیل عمودی است؛ در این تجزیه و تحلیل كه بر رویه‌های تاریخی تأكید می‌شود، كنش‌های خارجی اتخاذ شده توسط جوامع می‌توانند به عنوان تداوم برخی از الگوهای سابق در نظر گرفته شوند؛ اما در مقابل این تجزیه و تحلیل روزنا از تجزیه و تحلیل افقی یاد می‌كند كه مناسب شرایط ویژه و استثنایی است و نقش عوامل محیطی به جای عوامل تاریخی بسیار پررنگ می‌شود. البته روزنا در پایان به این نتیجه می‌رسد كه هیچ كدام از این روش‌های تجزیه و تحلیل به تنهایی نمی توانند رفتار سیاست خارجی را در دنیای یپیچیده حال حاضر تبیین كنند؛ بنابراین وی به منظور رفع این ضعف نظری تجزیه و تحلیل مورب را پیشنهاد می‌دهد كه در آن هر دو دسته از تقاضاهای محیطی و رویه‌های تاریخی مورد نظر قرار می‌گیرند (Rosenau 1972: 145 - 164).
یكی دیگر از مفاهیم مورد نظر روزنا در تجزیه و تحلیل سیاست خارجی كشورهای نظام بین الملل مفهوم تغییر است كه بر اساس این مؤلفه روزنا 4 نوع الگوی سیاست خارجی متفاوت را ارائه می‌دهد:
1. الگوی عادی:
این الگو به شرایطی اشاره دارد كه در آن درجه تغییر و تحولات داخلی و خارجی كم است و به دلیل همین تغییرات كم، فرایندهای تصمیم گیری روزمره حكومت‌ها برای مواجه با امور داخلی و خارجی كفایت می‌كند؛2. الگوی با تدبیر:
در این الگو تغییرات داخلی در سطح بسیار پایینی هستند، اما در مقابل تغییرات خارجی بسیار بالا هستند و به سبب عدم تحمیل تقاضاهای داخلی بر حكومت، مقام‌ها مربوطه به راحتی می‌توانند به صورت دقیقی نحوه كنش در برابر تغییرات خارجی را مورد بررسی قرار دهند؛3. الگوی سرزنده:
این الگو برای توصیف سیاست خارجی در شرایطی به كار می‌رود كه تغییر و تحولات داخلی بسیار زیاد بوده و در مقابل، تحولات خارجی پایین هستند و به سبب درجه بالای تغییر در داخل تقاضاهای داخلی از حكومت بسیار بالا می‌روند و مقام‌های مربوطه باید به سرعت و با توان كافی برای تغییر محیط و سازگار كردن آن با ساختارهای اساسی جامعه عمل كنند؛4. الگوی متشنج:
الگوی مذكور به شرایطی اشاره دارد كه در آن تغییرات داخلی و خارجی در سطح بسیار بالایی قرار دارند و رهبران سیاست خارجی باید سریعاً به تقاضاهای داخلی و فشارهای محیطی به طور هم زمان پاسخ مناسب دهند (برای توضیحات بیشتر ر.ك: Rosenau 1972 ).روزنا سرانجام به این نتیجه می‌رسد كه با توجه به دو محیط داخل و خارج و پیوند میان آنها می‌توان چهار نوع رفتار انطباقی را در سیاست خارجی دولت‌های نظام بین الملل از یكدیگر متمایز كرد:
انطباق رضایت مندانه:
در این انطباق تقاضاهای خارجی بیش از تقاضاهای داخلی حساسیت دارند و در نتیجه چنین موقعیتی چون واحد داخلی با خطر داخلی مواجه نیست، رضایت مندانه تن به انطباق با محیط می‌دهد؛انطباق طغیان گرانه:
در این نوع از انطباق تقاضاهای داخلی بر تقضاهای خارجی تقدم می‌یابند و دولت اقدام‌های تطابق گرایانه خود را تنها صرف حفظ ساختارهای ضروری نظام می‌كند؛انطباق محافظتی:
در این نوع از انطباق هر دو دسته از تقاضاهای داخلی و خارجی در حدی گسترده حساسیت می‌یابند؛انطباق ارتقایی:
در این نوع از انطباق هیچ كدام از تقاضاهای داخلی و خارجی دارای حساسیت خاصی نیستند و در این شرایط سیاست گذاران قادرند كه سناریوهای لازم را برای پاسخ گویی به نیازهای سیستم ترسیم كنند (برای مطالعه بیشتر ر.ك: Rosenau 1971).پی‌نوشت‌ها:
1. Foreign policy.
2. Boundary Macking.
رسولی ثانی آبادی، الهام؛ (1393)، درآمدی بر مهمترین مفاهیم و اصطلاحات روابط بین الملل، تهران: انتشارات تیسا، چاپ یكم.
