لایه‌ی مغفول مدیریت شهری در ایران

 

مقدمه

اکنون بیش از دو دهه از طرح و رواج مفهوم مدیریت شهری در ایران می‌گذرد. مفهومی که داعیه‌ی ارائه‌ی الگویی نظری- عملی برای گذار شهرهای ایران از مدل سنتی اداره‌ی شهر به مدل‌های علمی و رایج مدیریتی در حوزه‌ی مدیریت شهرها و در نتیجه ارتقای کارایی و اثربخشی همزمان شهر و مدیریت شهری را در بطن خود به همراه داشت. واقعیت آن است که گستره و دامنه‌ی طرح این موضوع در ایران بسیار وسیع بوده است. مباحثه‌های گسترده در محافل حرفه‌ای و آکادمیک؛ همایش‌های متعدد برگزار شده توسط سازمان‌های مرتبط؛ درج در برنامه‌های رسمی ملی، منطقه‌ای و محلی؛ تبدیل شدن به احکام و مصوبه‌های قانونی و مانند آنها، همگی شواهد این اقبال فراتر از حد معمول به مفهومی علمی هستند.
سیاست‌گذاری عمومی و به تبع آن سیاست‌گذاری شهری را می‌‎توان متأثر از پارادایم و حوزه‌ی سیاسی کلان قرن بیستم دانست: سرمایه‌داری؛ سوسیالیسم و سوسیال دمکراسی. کانون مرکزی و راهبردی این مفهوم در ایران؛ ضرورت گذار از برنامه‌ریزی شهری انتزاعی و اتصال آن به حوزه‌ی اجرا از طریق تمهیدات لازم در حوزه‌ی سازماندهی، رهبری؛ نظارت و تخصیص بهینه‌ی منابع شهری بوده است. در واقع، گرایش و رویکرد اصلی اصلاح در مدیریت شهری بیشتر معطوف به سازماندهی مجدد عناصر رسمی و غیررسمی مؤثر در اداره‌ی شهرها و بازنگری در حیطه‌ی وظایف و اختیارات این عناصر به عنوان متمم یا مکمل اجرایی نظام برنامه‌ریزی شهری بوده است. به این ترتیب می‌توان ادعا کرد که علی‌رغم حضور نسبی (و البته نه کامل، دقیق و مؤثر) دو لایه برنامه‌ریزی و اجرا؛ سیاست‌گذاری لایه‌ی مغفول مدیریت شهری در هر دو ساحت نظری و عملی بوده است. به عبارت دیگر برنامه‌ریزان و مدیران اجرایی شهری در غیاب سیاست‌های شهری مدون و معین به ایفای نقش پرداخته و در موارد ضروری و برحسب مورد، خود ایفای نقش تصمیم‌گیری سیاستی را به عهده گرفته‌اند. نقشی که نه از مقبولیت تخصصی و قانونی برخوردار بوده و نه مکانیزم‌های پاسخ‌گویی، شفافیت و مسئولیت‌پذیری صاحبان نقش در قبال کنشگران شهری را به همراه داشته است. خلاء سیاست‌گذاری شهری و فضای مدیریتی مبهم و ناپاسخ‌گویی ناشی از آن را می‌توان از مسائل و تنگناهای بنیادین توسعه‌ی مدیریت شهری در ایران تلقی کرد. مسئله‌ای که مبانی و نحوه‌ی روبه رو شدن با آن موضوع اصلی این نوشتار است.
ضرورت و اهمیت سیاست‌گذاری شهری برای مدیریت شهری از این واقعیت برمی‌خیزد که فرایند اعمال قدرت از سوی ذی‌نفعان و صاحبان قدرت شهری می‌تواند به انحاء مختلف باعث تغییر در حوزه‌های زیر شود:
* امکان گرایش مدیریت شهری به برخی از گروه‌ها و یا اجتناب آن از برخی گروه‌های دیگر در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری؛
* محصولات تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری، از جمله سیاست‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌های شهری، و به نفع و ضرر بودن این محصولات برای گروه‌های مختلف شهری؛
* ساختار و مؤلفه‌های محیط مورد نظر تصمیم‌گیری؛
با توجه به این که هر سه حوزه‌ی بالا از مؤلفه‌ها و موضوع‌های اساسی برنامه‌ریزی و مدیریت شهری محسوب می‌شود و ذی‌نفعان شهری میل زیادی به مداخله و اعمال کنترل بر آنها دارند، ضرورت توجه و برهم کنش مدیران و برنامه‌ریزان شهری با نظام سیاست گذاری و قدرت شهری، به ویژه درک و تحلیل منابع و سازوکارهای شکل‌گیری و اعمال قدرت بر فضاهای شهری را ایجاب می‌کند؛ به این ترتیب می‌توان گفت که به رغم هجمه‌ی خشن ایدئولوگ‌های بورژوازی در مورد افول برنامه‌ریزی پس از افول نظری و تجربی دولت رفاه و با توجه به ارکان پست مدرنیسم در دوران اخیرتر که با «محلی‌گرایی» و «خرده روایت‌ها» مشخص می‌شود. سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی محلی در قرن بیست و یکم، موضوعیت و کارایی بیشتری یافته است. (کاظمیان و دیگران، 1392: 286)

مفهوم و گستره‌ی سیاست شهری

واژه‌ی Policy که در زبان فارسی به معنای سیاست یا خط مشی به کار می‌رود، وقتی در کنار واژه‌ی Public به معنای عمومی قرار می‌گیرد، شاخه‌ای از دانش را با عنوان علم دولت در عمل تشکیل می‌دهد که برخی آن را زیرمجموعه‌ی علم سیاست و برخی نیز علمی مستقل قلمداد می‌کنند. این دانش به مطالعه و تحلیل عمل دولت‌ها می‌پردازد. سیاست‌گذاری‌های عمومی در واقع تجلی اداره‌ی حکومت در عمل است؛ بنابراین وجود یک فرایند یا مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و تصمیمات دولتی که با هدف حل یک مسئله عمومی طراحی شده‌اند، سیاست‌گذاری عمومی نامیده می‌شود. (امیری، دانایی فرد و دیگران، 1390: 6).
جنکینز، سیاست‌گذاری و یا خط مشی‌گذاری عمومی را فرایند اتخاذ مجموعه تصمیمات متعامل بازیگر یا گروهی از بازیگران سیاسی در مورد انتخاب اهداف و ابزار دست‌یابی به آنها در شرایط مختلف می‌داند، به شرط آن که این تصمیمات به صورت قانونی در چهارچوب اختیارات بازیگران باشد و در حوزه‌ی منابع و امکانات عمومی تعریف شود. وی سیاست را مجموعه‌ای از تصمیمات برای برطرف کردن مشکل یا دست‌یابی به هدفی متناظر تعریف می‌کند (هاولت و رامش، 1380: 8-9). تعریف موجز اما سنتی‌تر توماس دای از سیاست عمومی به این شرح است: «آنچه حکومت برای انجام دادن یا انجام ندادن انتخاب کرده است». این تعریف نشانگر آن است که سیاست‌ها، انتخاب‌هایی آگاهانه هستند و نه وقایعی تصادفی؛ همچنین حاصل تصمیمات حکومت هستند و نه کنشگران دیگر از قبیل شرکت‌های خصوصی و یا سازمان‌های غیردولتی؛ اما این تعریف از آنجا که به لحاظ فرایند و رویه‌ی تصمیم‌گیری حکومتی هیچ شفافیتی ندارد، ناقص است. این تعریف را می‌توان با تأکید لاسول بر دو عنصر مهم سیاست تکمیل کرد: اهداف سیاست (خواسته‌ها و انتظارات) و ابزار سیاست (تکنیک‌های تحقق اهداف). به طورکلی سیاست‌گذاری و یا خط مشی عمومی نتیجه و حاصل تصمیم‌های سیاسی در مورد تخصیص و توزیع منابع و امکانات بخش عمومی است (کاظمیان و دیگران؛ 1392: 287).
در مطالعات سیاست‌گذاری، سه سطح سیاست‌گذاری قابل شناسایی است، در سطح اول که سطح ملی یا کلان بوده، موضوع‌های همچون منافع کلان یا ایدئولوژی‌ها مطرح می‌شود. سطح دوم که سطح نهادی یا میانی نام برده می‌شود، همچنان موضوع‌های منافع، ایدئولوژی‌ها و نهادها را پیگیری می‌کند، با این تفاوت که این موضوع‌ها، حول نیازها و دغدغه‌های محلی مطرح شده و گروه‌های ذینفع را در مقیاس محلی در نظر می‌گیرد. یکی از موضوع‌های کلیدی در این سطح، تنش میان سیاست‌های ملی با نیازها، اولویت‌ها و دستور کارهای محلی است که باعث می‌شود در برخی اوقات، نیازهای کوتاه مدت بر برنامه‌های بلندمدت غلبه کند. لایه‌ی سوم سیاست‌گذاری که در مقیاس خرد مطرح می‌شود را می‌توان به معنای مجموعه تصمیمات برای هموارسازی اجرای راهبردها در طرح‌ها قلمداد کرد. (کاظمیان، میرعابدینی، 1390: 29-30). سیاست‌ها در این مقیاس، مجموعه‌ای از تدابیر قانونی، فنی اجرایی و مالی را در برمی‌گیرد که اتخاذ آن‌ها، تسهیلات لازم جهت تحقق راهبردها را فراهم می‌سازد.
لاسول، نظریه‌پرداز معروف علم سیاست، گفته است که سیاست عبارت از این است که چه کسی؛ چه چیز را؛ کی و چگونه به دست می‌آورد و پاسخ به پرسش‌های مربوط به قدرت در جامعه؛ چیزی جز پاسخ به پرسش‌های مربوط به ماهیت سیاست و فرایند سیاست‌گذاری نیست (دودینگ؛ 1380: 6). اما لاسول به ابعاد فضایی سیاست توجه نداشت و تأثیر این عامل در تحلیل‌های او بی‌جواب مانده است. این نقص بسیاری از مباحث سیاسی است که نقش و بازتاب عامل «کجایی» برنامه‌ها و سیاست‌های عمومی را پوشش نمی‌دهند. این در حالی است که بسیاری از رویکردهای زمینه‌گرا و از جمله نهادگرایی بر ضرورت پاسخ به پرسش کجایی برای درک دقیق عوامل مؤثر بر شکل‌گیری و اجرای سیاست، تأکید بنیادین دارند. با افزودن واژه‌ی «کجا» به پرسش‌های لاسول؛ می‌توان گفت که هم پرسش‌های بنیادین علم سیاست کامل‌تر می‌شود و هم رابطه‌ی علم سیاست با موضوع برنامه‌ریزی و مدیریت «فضا» قابل تبیین خواهد شد؛ سئوالی که مهم‌ترین وجه تمایز سیاست عمومی با سیاست شهری را شکل می‌دهد. با این سئوال است که دو بعد سیاست شهری کامل می‌شود: جامعه و دولت از یک سو، و فضا و مکان و جغرافیا از سوی دیگر (کاظمیان؛ 4: 1383 و Holland, 2015).
سیاست شهری جزئی از سیاست و سیاست‌گذاری عمومی جوامع است و می‌باید در همین چهارچوب انجام و تحلیل شود. ساده‌ترین تعریف از سیاست شهری، تلاش برای انتظام، کنترل و مدیریت نیروهایی است که نواحی شهری را شکل می‌دهند. یک تعریف دیگر، سیاست شهری را تأمین رفاه ساکنان محلی در یک جامعه‌ی شهری دانسته و در همین چهارچوب، آن را مشتمل بر برنامه‌ریزی و تحول خدمات عمومی و پشتیبانی توسعه‌ی اقتصاد محلی می‌داند (Blackman, 1995: 5).
درک ماهیت و کارکرد مفهوم و فرایند سیاست شهری مستلزم درک و تعریف «مسئله‌ی شهری» است. در واقع هر مسئله‌ای در شهر، یک مسئله‌ی شهری نیست، بلکه می‌تواند مسئله‌ای فردی، قشری، طبقاتی، سازمانی و شاید شهری باشد. اما این مسئله اگر شهری باشد، مشمول و موضوع سیاست‌گذاری شهری قرار می‌گیرد، به عبارت دیگر، زمانی که این مسائل به منزله‌ی معضلات شهری تفسیر می‌شوند، مستلزم راه‌حل‌هایی مبتنی بر سیاست شهری هستند. به این ترتیب با توجه به نبود تعریفی جامع و مورد اجماع از سیاست شهری و ترجیح مرتبط ساختن این تعریف با مسئله‌ی شهری، پاسخ نهایی برای معنای «سیاست شهری» به دو پرسش زیر بستگی دارد:
1. چرا یک مسئله‌ی خاص شهری به مثابه مسئله‌ای تعریف می‌شود که نیازمند مداخله از طریق سیاست‌گذاری اجتماعی در هر لحظه از زمان است؟
2. چرا یک مسئله‌ی شهری، آن‌گونه که هست، تعریف یا درک می‌شود، در حالی که مضمون آن با درک گروه هدف از مسئله، بی‌ارتباط یا کم ارتباط است؟
برای پاسخ به این پرسش‌ها، شناسایی کنشگران و ذی‌نفعان مختلف سیاست‌گذاری شهری حائز اهمیت است. در دسته‌بندی کلی ارائه شده از سوی مراکز علمی و نهادهای بین‌المللی، این کنشگران شامل حکومت مرکزی، حکومت محلی یا مدیریت شهری، بخش خصوصی و بخش مردمی اعم از تشکل‌های مردم نهاد، تشکل‌های غیردولتی، رسانه‌ها، احزاب، دفاتر و نهادهای بین‌المللی، نخبگان و فعالان اجتماعی و اقتصادی و سیاسی و نظیر این‌ها، می‌شوند. ضرورت شناسایی و دسته‌بندی کنشگران سیاست شهری در تعریف «مسئله‌ی شهری» ناشی از توجه به این نکته‌ی اساسی است که فضا یک محصول اجتماعی است و بنابراین با شدت و علاقه‌ی زیاد از طرف صاحبان قدرت و اقتدار، مورد مداخله، کنترل و محدودیت قرار می‌گیرد. در مطالعه‌ی قدرت شهری باید دریافت که چگونه تعامل سیستم سیاسی محلی با منافع خصوصی باعث ایجاد محدودیت و الزاماتی برای دولت محلی می‌شود. «یک نظریه‌ی قدرتمند باید نسبت به چگونگی سازماندهی منافع در درون بخش عمومی و سازماندهی که در اقدامات سیاسی اقتدار، متجلی شده و نیز به انتخاب و اقدامات آن‌ها نافذ است، حساسیت داشته باشد». (کاظمیان و دیگران، 1392: 289-288).

روند شکل‌گیری سیاست و سیاست‌گذاری شهری

به موازات ناکامی‌های برنامه‌ریزی توسعه در نیل به اهداف و آرمان‌های اعلام شده و انتقادات وارده بر برنامه‌های توسعه و تقلیل آن‌ها به «افسانه‌های توسعه»؛ توجه به دو حوزه‌ی مدیریت توسعه و سیاست‌گذاری توسعه به عنوان سیستم فراگیر و سیستم هدایت کننده‌ی برنامه‌ریزی افزایش یافته است.
در حوزه‌ی انتقادی، به دولت ضعیف به عنوان عاملی مهم در شکست برنامه‌ریزی توسعه به طور مداوم اشاره شده است. در اوایل برنامه‌ریزی توسعه، اغلب تصور می‌شود که دولت‌ها توان زیادی در کنترل محیط‌های در حال تغییر دارند، حال آن‌که واقعیت، این چنین بود. میردال از دولت‌های نرم یاد می‌کند که در آنها خط مشی‌های تصویب شده، غالباً به اجرا درنمی‌آیند. هانتینگتون معتقد بود که مهم‌ترین تمایز سیاسی کشورها ناظر بر میزان قدرت دولت‌ها و نه شکل دولت‌ها است. میردال معتقد است صرف این که دولت قانون‌گذاری می‌کند، به این معنا نیست که این قوانین به اجرا درمی‌آیند. وی به قدرت نهادهای سنتی و اقدام‌های آن‌ها، و همچنین به سازمان‌های جدید با مدیران قدرتمند اشاره می‌کند که هر دو در دولت نفوذ دارند و قدرت آن را خنثی می‌کنند. ریچارد سندبروک از اصطلاح دولت‌های موهوم و اوبرایان از عنوان دولت هیچ چیز برای توصیف این شرایط استفاده می‌کنند (ترنر و هیوم؛ 1384: 60-61). این دولت‌ها برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری می‌کنند، اما اراده و توان لازم برای تحقق بخشیدن به آنها را ندارند و اغلب آنها را به فراموشی می‌سپارند و دوباره با تدوین برنامه‌ای جدید، خود و دیگران را سرگرم می‌کنند.
از سوی دیگر افزایش تنوع در کمیت و ترکیب کنشگران، ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان در فرایند توسعه به عنوان محصول توسعه یافتگی ذاتاً متکثر، باعث پیچیده‌تر شدن شرایط و تعارض‌های بین آنها شده و توانایی دولت‌های متمرکز و سیاست‌گذاری‌های یک‌‎جانبه برای مدیریت موفق توسعه را به شدت دچار چالش کرده است. تعارض و تنوعی که راه‌حلی به جز تنوع را پیش روی خود متصور نیست و قدرت مطلق و واحد دولت را برنمی‌تابد. کنشگران و ذی‌نفعان متکثر مذکور بر اهمیت حضور و مشارکت و ایفای نقش خود به عنوان عنصری مهم و فعال در جامعه برای رسیدن به اهداف و منافعشان آگاه شده و دائماً در جست و جوی زمینه‌ها و روش‌هایی برای تقویت این حضور هستند. تحت چنین شرایطی از تقاضا برای مشارکت و حضور، ذی‌نفعان به دنبال توسعه و پیشنهاد ارزش‌های عمومی جدید، ارائه سناریوها و راهکارهای نوآورانه خدمات عمومی برای حصول کارآمدتر و اثربخش‌تر خواسته‌ها و اهداف خود هستند. (Koussouris, 2015: 142).

مکتب‌ها، نظریه‌ها و رویکردهای سیاست‌گذاری شهری

1. مکتب‌های کلان سیاست‌گذاری

سیاست‌گذاری عمومی و به تبع آن سیاست‌گذاری شهری را می‌‎توان متأثر از پارادایم و حوزه‌ی سیاسی کلان قرن بیستم دانست: سرمایه‌داری؛ سوسیالیسم و سوسیال دمکراسی.
در سده‌ی هجدهم و نوزدهم گفتمان حاکم بر نظام اقتصادی مبتنی بر عدم دخالت دولت و اقتصاد بوده است. در چنین شرایطی بود که از نظر «آدام اسمیت»، وظیفه دولت فقط دفاع از مرزهای جغرافیایی، حفظ نظم و امنیت داخلی و نهایتاً ارائه خدماتی محدود برای مردم بود. آدام اسمیت با ارائه‌ی دست نامرئی بر این باور بود که عرضه و تقاضا با یک مکانیسم خودتنظیم کننده، تعادل و توازن را بر بازار حاکم خواهد ساخت؛ اما تحولات اقتصادی در سده‎ی بیستم نشان داد که دست نامرئی عرضه و تقاضا، توان مقاومت را در برابر بحران‌های ادواری که از ذات نظام سرمایه‌داری و بازار آزاد نشئت می‌گیرد، ندارد. جان مینیارد کینز با نقد دست نامرئی عرضه و تقاضا، و شک در مبانی تئوریک اقتصاد در سال 1936 اعلام داشت که نظام سرمایه‌داری، ذاتاً بی‌ثبات است. بحران‌های متعدد اقتصادی که اولین آن بحران بزرگ سال 1929 و آخرین آن بحران 2008 بوده است، نشانه‌های این بی‌ثباتی هستند. هر بار با مداخله‌ی دولت‌ها، این بحران‌ها پس از گذشت چند سال، وارد دوره‌ی رونق شده است؛ اما بحران و شکاف اجتماعی از پیامدهای محتوم این نظام اقتصادی است که تحت عنوان لیبرال دمکراسی، گریبان نظام سرمایه‌داری را گرفتار و آن را متأثر می‌سازد.
به موازات اندیشه‌های لیبرالی که بر «آزادی» در عرصه‌های مختلف تأکید دارند، برخی از دیگر نظریه‌پردازان متأثر از واژه‌ی «عدالت» با نفی نظام بازار آزاد، تحقق عدالت اجتماعی را مبنای نظریه‌پردازی خویش کرده‌اند. نظریاتی که تحت عنوان عام سوسیالیسم دسته‌بندی می‌شوند و مدل عملیاتی شده‌ی آن، تحت عنوان نظام کمونیستی به شکل‌گیری و حاکمیت سهمگین‌ترین دولت‌های اقتدارگرای تاریخ در بلوک شرق منجر شد. در این مدل از اقتصاد و دولت سوسیالیستی نه تنها عدالت اقتصادی محقق نشد، بلکه فقدان رویکردهای دمکراتیک باعث گسترش فساد، سوء مدیریت اقتصادی، عدم کارایی، و فروپاشی و زوال در اواخر سده‌ی بیستم شد.
سومین مکتبی که اقتصاد و سیاست، بخشی از جغرافیای جهانی را از خود متأثر ساخته است، سوسیال دمکراسی یا دمکراسی اجتماعی است. کسانی چون «جان رالز» و «رونالد دورکین» نیز در ایالات متحده‌ی امریکا با دفاع از عدالت توزیعی و توزیع عادلانه‌ی ثروت، به تقویت این رویکرد پرداخته‌اند. سوسیال دمکرات‌ها در واکنش به لیبرال‌ دمکرات‌ها، به جای تأکید بر حقوق فردی، حقوق اجتماعی را در اولویت قرار می‌دهند و خواهان اقتصاد بازار به وجهی تعدیل شده هستند. آنان بر این باورند که در این نظام اقتصاد سیاسی، شکاف و فاصله‌ی طبقاتی از طریق اجرای سیاست‌های مالی دولت، تأمین اشتغال کامل با برنامه‌ریزی، ایجاد خدمات گسترده‌ی رفاهی از قبیل پرداخت بیمه‌ی بیکاری، آموزش رایگان، بهداشت رایگان و ... کاهش پیدا می‌کند؛ بنابراین سوسیال دمکراسی نوعی از حکومت مردمی است که بر توزیع ثروت در جامعه و عدالت توزیعی تأکید دارد. به عبارتی، این رویکرد بر آن است اصول لیبرالیسم و آزادی را با اصول سوسیالیسم و عدالت اجتماعی ترکیب کرده و نظام سرمایه‌داری را با وجهی تعدیل شده حمایت کند. (هانل، 1394: 10-15).
در دوره‌ی پس از فروپاشی کمونیسم، آن‌هایی که در فکر جایگزین‌هایی برای سرمایه‌داری بودند، به سه گروه تقسیم شدند: بازار اجتماعی، اقتصاد اجتماع- محور، و برنامه‌ریزی دمکراتیک. معمولاً انگیزه‌های طرفداران اقتصاد اجتماع- محور تحسین می‌شود، اما در عین حال، باید گفت که این دیدگاه به صورت الگویی دقیق، موشکافی نشده و همه‌ی تعبیرها، تفسیرها و سئوال‌های انتقادی را که شامل چگونگی روابط اقتصادی بین اجتماعات اقتصادی مجزا و فاقد خودکفایی کامل است، بی‌جواب گذاشته است. برنامه‌ریزی دمکراتیک؛ تحقق اقتصاد مشارکتی را به عنوان مهم‌ترین مأموریت خود هدف گرفته است. اقتصاد مبتنی بر مشارکت، یک سری از مؤسسه‌های اقتصادی کارآمد هستند که بدون قربانی کردن کارایی افراد، باعث بهبود و توسعه‌ی دمکراسی و عدالت اقتصادی می‌شوند. این الگوی اقتصادی برای آن دسته از افرادی که برای توسعه‌ی اقتصاد مشارکتی و عادلانه مبارزه می‌کنند، هدفی درازمدت تلقی می‌شود. در واقع، پس از مشخص شدن این که چرا سرمایه‌داری، به عنوان جریان مسلط و سوسیالیسم در برآورده کردن دمکراسی و عدالت اقتصادی، ناکارآمد هستند، مؤسسه‌های اقتصادی مشخصی بر سرکار آمدند و ادعا کردند که می‌توانند دمکراسی و عدالت اقتصادی را به ارمغان آورند، و همزمان نیز حفاظت از محیط زیست و ارتقای کارایی سیستم را مفهومی‌تر جلوه دهند. برنامه‌ریزی مبتنی بر مشارکت افراد از مشکلات مربوط به برنامه‌ریزی مرکزی جلوگیری می‌کند. با این همه، اقتصاد مبتنی بر مشارکت افراد، صرفاً جنبه‌ی راهنمایی دارد. منتقدان، اقتصاد مبتنی بر مشارکت افراد را نوعی هدف درازمدت می‌دانند. (همان: 27-29)

2. تئوری‌های سیاست‌گذاری عمومی

در قالب مکتب‌های مذکور، تئوری‌های متفاوتی برای سیاست‌گذاری عمومی ارائه شده که به طور خلاصه به شرح زیر هستند:

2-1. تئوری انتخاب عمومی:

نظریه‌ی انتخاب عمومی با هدف بررسی اقتصادی نظام‌های تصمیم‌گیری غیربازاری و به عبارت دیگر، کاربرد روش‌های تحلیلی اقتصاد در سیاست به عنوان شاخه‌ای از علم اقتصاد متولد شد.

2-2. تئوری گروهی:

این نظریه بر این فرض مبتنی است که تعامل بین گروه‌ها، عامل اصلی تعیین خط مشی است. از این نظر، افرادی که به طور رسمی یا غیررسمی تشکل می‌یابند، خواستار برآورده شدن نیازهای خود از طریق دولت هستند. در واقع مقصود از تلاش و کشمکش گروه‌ها، نفوذ در فرایند خط مشی گذاری عمومی است.

2-3. تئوری نهادگرایی:

این نظریه بر جنبه‌های عمیق ساختار اجتماعی تأکید دارد. نهادگرایی، فرایندهایی را مورد توجه قرار می‌دهد که به وسیله‌ی ساختارهایی همچون نمادها، مقررات، هنجارها و روال‌ها ایجاد شده و مبنای رفتار اجتماعی قرار گرفته است. از دید نهادگرایان، نهاد دولت حکم متنی را دارد که تحولات اجتماعی در بستر آن انجام می‌پذیرد. این متن، فرصت‌ها و محدودیت‌هایی را که بازیگران سیاسی در مسیر تحقق اهداف خود با آن‌ها روبه‌رو می‌شوند، تعریف و تعیین می‌کند.

2-4. تئوری سیستم‌ها:

خط مشی عمومی می‌تواند به عنوان عکس‌العمل سیستم به نیروهایی در نظر گرفته شود که از محیط بیرون بر آن تأثیر می‌گذارند. سیستم قادر به پاسخگویی به نیروهای اطراف خود بوده و این امر را به دلیل حفظ خود انجام می‌دهد. درون‌داده‌ها به صورت انتظارات و نیازهای جامعه و حمایت یا عدم حمایت شهروندان به درون سیستم خط مشی گذار وارد شده و حاصل آن خط‌مشی تصویبی خواهد بود.

2-5. تئوری نخبگان:

طبق این نظریه، خط مشی گذاری در جامعه به وسیله‌ی نخبگان قدرتمند (طبقه‌ی متنفذ و سیاستمدار) صورت گرفته و دیگر طبقات از آن حمایت می‌کنند. به اعتقاد موسکا، هر گروه حاکم دارای یک فرمول سیاسی است که توسط آن به قدرت سیاسی خود مشروعیت می‌دهد و آن را به توده‌ی مردم می‌قبولاند؛ به این ترتیب، قدرت در درون گروه نخبگان می‌چرخد تا این که در اثر فرسوده شدن گروه حاکم، گروه جدیدی شکل بگیرد و قدرت را از آن خود کند. در مجموع، از دید مکتب نخبه‌سالاری، نهاد دولت یک میانجی بی‌طرف و مستقل بین گروه‌های اجتماعی نیست که وظیفه‌ی آن تأمین منافع ملی و پشتیبانی از منافع کلیه‌ی گروه‌ها و ایجاد تعادل بین آن‌ها باشد. بلکه نهاد دولت در دست گروه نخبگان حاکم است که هدف آن‌ها، تأمین بیشترین منافع برای خود است.

2-6. تئوری اصیل- وکیل:

این تئوری از تئوری نهادی ریشه می‌گیرد. رابطه‌ی دولت و ملت، به مثابه رابطه‌ی مالکی است که برای اداره‌ی امور خود، نماینده‌ای را استخدام کرده است. (تئوری کارگزاری)

2-7. تئوری بازی:

این تئوری مبتنی بر فایده و نیز نفع‌طلبی عاقلانه‌ی آدمیان است. این نظریه در عرصه‌هایی از خط مشی عمومی استفاده می‌شود که در آن، «بهترین انتخاب» وجود ندارد. اندیشه‌ی یک بازی، این است که تصمیم‌گیرندگان درگیر در انتخاب‌ها، وابسته به یکدیگر هستند. بازیگران باید رفتارشان را طوری اصلاح کنند که نه تنها نمایانگر امیال و توانمندی‌هایشان باشد، بلکه نمایانگر انتظاراتشان درباره‌ی آنچه دیگران انجام خواهند داد، نیز باشد. در این نظریه، بازیافت نتایج، ارزش‌هایی است که هر بازیگر به عنوان نتیجه‌ی انتخاب‌هایش از حریف مقابل دریافت می‌کند. (قاسمی، 1392: 26-40)

3. تحول رویکردهای سیاست‌گذاری شهری

در دوران حاکمیت مدیریت دولتی سنتی و به دلیل تأکید بر جدایی سیاست از اداره، پاسخ‌گویی مدیران بخش عمومی براساس نظام سلسله مراتبی، در معرض سوء کارکردهای بوروکراسی بود و رعایت مقررات و اجرای سیاست‌های حکومت و اداره‌ی امور، عملاً در تقابل با رفتارهای شهروندی سازمانی قرار می‌گرفت. با ظهور اندیشه‌ی مدیریت دولتی نوین که خدمت به مشتری را مهم‌ترین نقش مدیران و خدمت به شهروندان (مشتریان دولت) را مهم‌ترین نقش مدیران دولتی می‌دانست، ارزش‌هایی دمکراتیک همچون آزادی، مشارکت، برابری و ...، امکان رشد و نمو یافتند. این شرایط منجر به شکل‌گیری و شکوفایی رفتارهای مدنی در سازمان‌ها و در پی آن، کلیت جامعه شد. لیکن در دیدگاه‌های امروزین و پس از گذار از مفاهیم اقتصاد- محور مانند دولت کارآفرین و مدیریت‌گرایی در آموزه‌های جدید مدیریت دولتی، نقش مردم علاوه بر مشتری به مالک دولت تغییر کرده و نقش دولت‌ها به خدمتگذار تکامل یافته است.

بیشتر بخوانید: مشارکت های مردمی و نقش آن در توسعه مدیریت شهری

روبه‌رو شدن رویکردهای نظری با سیاست شهری به عنوان محل تلاقی دو ساحت جامعه و دولت از یک سو و مکان و جغرافیا در قلمرو شهر از سوی دیگر را می‌توان در قالب شش پارادایم پژوهشی زیر خلاصه کرد: تکثرگرایی (دوهل 1961)، تئوری نخبگان (دامهوف 1978و پترسون1981)، ماشین رشد (لوگان و مولوچ 1987)، تئوری رژیم (اشتون 1989)، نئومارکسیسم (کاستلز 1983، هاروی1976، تب و ساویرز1978) و مدیریت‌گرایی شهری (پال1975 و ساندرز 1986). هر یک از این شش نظریه به مدل‌سازی حکمروایی و توزیع قدرت، و تبیین چگونگی قواعد بازی سیاست‌گذاری شهری پرداخته و از این طریق در تدوین معیارهای هنجاری طراحی سیاست‌های شهری بازتاب یافته‌اند. (Holland, 2015: 125)
به تبع حوزه‌های نظری کلان مدیریت بخش عمومی؛ اصطلاح سیاست شهری نیز تا قبل از دهه‌ی 1960 رواج نداشت؛ اما به موازات تحولات نظری مذکور، از دهه‌ی 1960 به بعد رویکردهای درهم‌آمیختگی سیاست، فضا و شهر و جدایی‌ناپذیری سازمان فضایی از سازمان اجتماعی، وارد متون برنامه‌ریزی فضایی شد. پل دیویدف در مقاله‌ی معروف خود «حمایت و تکثرگرایی در برنامه‌ریزی در سال 1965»، بر نقش و رابطه‌ی سیاست با برنامه‌ریزی تأکید کرد. از نظر او، منافع عمومی از موضوع‌های علم نیست، اما موضوع سیاست هست؛ بنابراین اصرار داشت که برنامه‌ریزان باید در حوزه‌ی سیاست، مشارکت داشته باشند. او پرسش «چه کسی چه چیزی را به دست می‌آورد» را پیش کشید که مدل برنامه‌ریزی عقلایی به دقت از آن اجتناب می‌کرد. در تداوم این توجه و سنت فکری، نزدیک‌سازی برنامه‌ریزی با سیاست (به وسیله‌ی پل دیویدوف، دیوید هاروی و کاستلز) است که جان فارس‌تر نیز بر تقابل و بر هم‌کنش «برنامه‌ریزی» و «قدرت» و ماهیت کاملاً سیاسی برنامه‌ریزی تأکید می‌ورزد. برنامه‌ریزان و مدیران شهری ناچارند چهره به چهره با قدرت آشکار و عریان کار کنند. قدرتی که در پی مدیریت یا سوء مدیریت بر دانش، عقیده، اعتماد و علایق شهروندان است. پس عقلانی بودن برنامه‌ریزان و مدیران شهری در گرو سیاسی بودن آنان است و هدف آنها قدرتمند کردن کسانی است که به صورت سیستماتیک و به دلیل نابرابری‌های ساختاری، طبقاتی، نژادی و یا جنسیتی ناتوان مانده‌اند. در این نگرش، نقش برنامه‌ریزان و مدیران شهری نه به عنوان یک متخصص فنی است و نه یک میانجی و مذاکره کننده؛ بلکه تسهیل‌گر و توانمندساز اجتماع محلی خود تقویت کننده است.
سیاست شهری و سیاست‌گذاری شهری در بیان برخی از تحلیل‌گران اولیه‌ی سیاست شهری، مانند پیوِن و کلوارد (1972)، به منزله‌ی واکنشی در قبال فشار سیاسی (از طریق تهدید یا واقعیت شورش‌ها و یا ضرورت جذب طبقه‌ی متوسط سیاه پوست) ارزیابی شده است. در نتیجه، اهمیت فشارهای سیاسی در تکوین مفهوم سیاست شهری و تولید آن را نباید از نظر دور نگاه داشت. در دهه‌های 1960 و 1970 میلادی، سیاست‌های شهری بر فرایند بازتولید اجتماعی و مصرف جمعی متمرکز بود و ریشه‌ها و حوزه‌های آغازین سیاست‌گذاری شهری عبارت بود از: 1. فقر شهری، 2. نژاد و قومیت‌های شهری و 3. بی‌نظمی و آشوب‌های شهری.
در این دوران، سیاست شهری به معنای فرایندی قاعده‌مند از گردآوری اطلاعات و تصمیم‌سازی برای تدارک امنیت، ثبات و رونق برای اداره‌ی شهر بود؛ اما پس از آن، این ایده مطرح شد که سیاست شهری به دنبال پاسخ به یک مجموعه پرسش است؛ پرسش‌هایی نظیر این که چرا مجموعه‌ی خاصی از مسائل شهری در یک برهه‌ی زمانی مدنظر سیاست‌گذاران شهری قرار می‌گیرد. کدام گروه‌ها در سیاست‌گذاری شهری مداخله می‌کنند؟ منافع آن‌ها چیست و چگونه به این منافع دست می‌یابند؟ و شیوه‌ی تعاملات این افراد چگونه است؟ مطالعه‌ها نشان داد که ساختار قدرت در اجتماعات محلی، مبتنی بر قدرت نخبگان سیاسی و اقتصادی در حوزه‌هایی چون شرکت‌های محلی، بانک‌ها و مؤسسه‌های سرمایه‌گذاری است که از حلقه‌های فرادست شهر به حساب می‌آیند.
در دهه‌ی 1980، سیاست‌های شهری به شکل بارزی تغییر کرد و نقطه‌ی کانونی مباحث سیاست شهری به شکل فزاینده‌ای بر نقش شهرها در فرایند تولید یا بر تحقق سود از مجرای توسعه‌ی مستغلات، تغییر جهت داد. این استدلال در رابطه با حلقه‌ی فرادست با نظریه‌های جدیدتر درباره‌ی ساختار قدرت نخبگان در اجتماع محلی جایگزین شد که از آن جمله، نظریه‌ی ماشین رشد و نظریه‌ی رژیم شهری است. نظریه‌ی ماشین رشد استدلال می‌کند که رشد در واقع، جوهره‌ی سیاست محلی است و آنانی که از توسعه بهره‌مند می‌شوند- مالکان زمین، توسعه‌گران یا عاملان ساخت و ساز، بانک‌داران، شرکت‌های ساختمانی و نظایر آن‌ها- معمولاً قادرند فرایند برنامه‌ریزی را به نحوی دستکاری کنند تا موجب رشد بیشتر شود و استفاده از زمین را نیز شدت بیشتری ببخشند. به تعبیر مولاچ و لوگان، شهر به مثابه «ماشین رشد» تعریف شد و سیاست‌های شهری، حسب ائتلاف‌های رشد، حول منابع سرمایه‌ای سودآور در شهرها قابل درک است. به تبع فرایند، سیاست‌گذاری شهری به سمت شهر با مزیت‌های اقتصادی حرکت می‌کند. این رویکرد از سیاست‌گذاری شهری، موفقیت اقتصادی را پیش‌شرط ضروری برای رفاه شهروندان و در اولویت بر وجود دولت گسترده‌ی رفاه (سوسیال دمکراتیک) می‌داند و از اشکالات آن این است که وجود زیرساخت‌های رفاهی و برخی از جنبه‌های سیاسی شهری را که بر موضوع مصرف اجتماعی متمرکز است، نادیده می‌گیرد.
رژیم شهری نیز در حقیقت ترتیباتی غیررسمی است که از طریق کنشگران حکومتی و بخش خصوصی با یکدیگر و برای تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات حکومتی، و دستیابی به نفوذ پایدار در حوزه‌های سیاسی مهم، همکاری می‌کنند (کاظمیان و دیگران، 1392: 291-293). در حرکتی رو به جلو، سیاست شهری و سیاست‌گذاری شهری در شکل‌های معاصر آن بر امکان نوعی سکونت‌گاه رفاهی و سیاسی جدید، به رغم آن که شدیداً مشروط و مناقشه‌برانگیز است، دلالت دارد و با گسترش تلاش شهرها در زمینه‌های مختلف برندسازی و بازاریابی شهری، شهر جهانی، معرفی شهرها به عنوان مراکز فرهنگی، رواج کلان پروژه‌ها، شهرها به منبع بالقوه و واقعی رشد و توسعه تبدیل می‌شوند. در این رویکرد معاصر، سیاست‌گذاری شهری تفسیری اثباتی‌تر از نقش اقتصادی شهرها به عنوان محور رفاه اقتصادی کشور و هم‌چنین محرک رونق و رقابت‌پذیری اقتصادی کشور ارائه می‌کند و به جای تلقی شهر به منزله‌ی «مسئله»، بر آن است که از «فرصت‌ها» در شهر سود ببرد و براساس فرصت‌ها، شهر و ساکنان آن می‌توانند برایندهای بسیار مثبت‌تری را شکل دهند. (کاکرین، 1387، 32-36). در چهارچوب تحولات مذکور، رویکردهای نظریه‌پردازی معاصر در سیاست‌گذاری شهری را می‌توان در شش رویکرد اصلی زیر طبقه‌بندی و ارائه کرد:

3-1. رویکرد اصلاح‌طلبی اولیه:

در این رویکرد، اصلاح‌طلبان که سپس به حرفه‌مندان تبدیل می‌شوند، به منزله‌ی نخبگان سیاست‌گذاری شهری، حول محور علوم اجتماعی به نقد شرایط موجود می‌پردازند. به عبارت دیگر، از نظر آن‌ها مسئله موجود، نوعی مسئله‌ی فنی است و راه‌حل آن هم الزاماً راه‌حلی فنی می‌طلبد.

3-2. رویکرد و نظریه‌ی انتقادی:

مفهوم کانونی این رویکرد بر مباحث بازتولید اجتماعی متمرکز است. در این رویکرد، دولت مرکزی عمدتاً درگیر اقتصاد و تولید ملی بوده و سیاست‌هایش در خدمت گروه‌های قدرت است. در حالی که دولت محلی، مسئول مسائل مبتلا به مصرف بوده و سیاست‌هایش تکثرگرایانه است. به این ترتیب دولت را نباید نهادی یکپارچه تلقی کرد که سیاست‌ها و اقدامات واحدی را دنبال می‌کند، بلکه مجموعه‌ای از مناسبات اجتماعی متفاوت است که منافع مختلفی را نمایندگی می‌کنند. از نظر کاستلز در این وضعیت، حکومت‌های محلی بیشتر به دنبال سیاست‌های شهری توده‌پسندی هستند که بتوانند از آن طریق هم رضایت دولت مرکزی را جلب کنند و هم جنبش‌های شهری تهی‌دستان در اعتراض به مصرف جمعی نابرابر را کنترل کنند.

3-3. رویکرد شناسایی و مدیریت نواحی شهری:

در این رویکرد، سیاست‌های شهری، تدابیری هستند که نواحی شهری و زندگی ساکنان شهرها را تحت تأثیر خود قرار می‌دهند. این رویکرد تا حد زیادی به سیاست عمومی نزدیک است و بنابراین به قدرت تمایز سیاست شهری از سیاست عمومی کمک چندانی نمی‌کند.

3-4. رویکرد اقتصاد سیاسی:

از نظر فاینشتاین، سیاست شهری فعالیتی دولتی است که شهرگرایی را تحت تأثیر قرار داده است، به عبارت دیگر، فعالیتی دولتی که استفاده از فضا و محیط مصنوع را در ارتباط با فرایند انباشت و اشغال اجتماعی فضا و توزیع فرصت‌های مصرف، تحت تأثیر قرار می‌دهد.

3-5. رویکرد رشد شهری:

از دهه‌ی 1980، مفهوم کانونی سیاست شهری از بازتولید اجتماعی بر نقش شهرها به فرایند تولید و رشد با محوریت توسعه‌ی مستغلات تغییر کرده است. نظریه‌های ماشین رشد و رژیم شهری در همین چهارچوب قرار می‌گیرند. این رویکرد از سیاست‌گذاری شهری، موفقیت اقتصادی را پیش‌شرط ضروری رفاه شهروندان و دولت رفاه می‌داند.

3-6. رویکرد شهر رقابتی:

این رویکرد بر آن است که سیاست شهری نقشی کلیدی در شکل‌دهی دوباره‌ی دولت رفاه و سکونتگاه شهری متناسب با آن دارد. سیاست شهری در این رویکرد بر امکان نوعی شهر رفاهی و سیاسی جدید به نام «شهر رقابتی» دلالت دارد. شهر رقابتی حاصل و قرینه‌ی تحولی در عرصه و گستره‌ی جهانی است که به کشورهای غربی محدود نیست. رواج پروژه‌های عظیم شهری، معرفی شهرها به عنوان مراکز فرهنگی و شهرهای جهانی، شاخص‌های این تحول هستند که تقریباً در تمام قاره‌ها در جریان است. به طور خلاصه در این رویکرد، سیاست شهری به جای مسئله شهری معطوف به فرصت شهری است. وظیفه‌ی سیاست‌گذاران شهری در این رویکرد، وارد کردن شهرهایشان در سلسله مراتب رقابتی است. در این رویکرد، برای سیاست‌گذاری شهری، چهار دستور کار عمده در نظر گرفته می‌شود: رقابت‌مندی اقتصادی، انسجام اجتماعی، حاکمیت پاسخ‌گو و پایداری زیست محیطی (کاکرین؛ 1387: 23-36 و192).
جدول شماره 2. رویکردهای نظریه‌پردازی در سیاست‌گذاری شهری
نوع رویکرد تفصیل رویکرد نتیجه‌ی رویکرد در سیاست‌گذاری
رویکرد اصلاح‌طلبی اولیه اصلاح‌طلبان به حرفه‌مندان تبدیل می‌شوند. موضوع‌های اجتماعی مسائل فنی هستند که راه‌حل آنها هم الزاماً راه‌حل فنی است.
رویکرد و نظریه‌ی انتقادی دولت مرکری عمدتاً درگیر اقتصاد و تولید ملی بوده و سیاست‌هایش در خدمت گروه‌های قدرت است. حکومت‌های محلی بیشتر به دنبال سیاست‌های شهری توده‌پسند برای جلب رضایت دولت مرکزی و کنترل جنبش‌های شهری تهی‌دستان است.
رویکرد شناسایی و مدیریت نواحی شهری سیاست‌های شهری تدابیری هستند که نواحی شهری و زندگی ساکنان شهرها را تحت تأثیر خود قرار می‌دهند. سیاست شهری به سیاست عمومی نزدیک است.
رویکرد اقتصاد سیاسی سیاست شهری فعالیتی دولتی است. استفاده از فضای شهری به عنوان ابزار انباشت.
رویکرد رشد شهری فرایند تولید و رشد با محوریت توسعه‌ی مستغلات و اولویت‌های سرمایه‌های شهری برای سودآوری بیشتر. موفقیت اقتصادی را پیش شرط ضروری رفاه شهروندان و دولت رفاه
رویکرد شهر رقابتی رواج پروژه‌های عظیم شهری، معرفی شهرها به عنوان مراکز فرهنگی و شهرهای جهانی، در واقع نوعی برندسازی شهری. مسئله‌ی شهری معطوف به فرصت شهری
منبع: مرادی، 1394: 124
ماحصل تحول در رویکردهای سیاست شهری را می‌توان در پذیرش اصل تنوع و تکثر برای مقابله با مسئله تنوع و تفرق خلاصه کرد. سیاست شهری معاصر با درک روند گریزناپذیر متنوع شدن و پیچیده شدن افقی و عمودی شهرهای معاصر از حیث کنشگران؛ منافع و انگیزه‌ها، اولویت‌های رفتاری، عناصر قدرت و نفوذ و مانند آن‌ها و خطر تفرق‌های سیاسی، عملکردی، مدیریتی و فضایی ناشی از آن؛ الگوی سیاست‌گذاری متکثر را به عنوان راهکار تبدیل «مسئله‌ی تنوع و تفرق» به «فرصت یکپارچگی در عین تنوع» پذیرفته و در دستور کار خود قرار داده است. سیاست شهری متمرکز به سازمان فضایی متفرق شهرها و کلان‌شهرها منجر شده و بیش از پیش محمل جدایی‌گزینی و بی‌عدالتی فضایی و اجتماعی خواهد بود. سیاست شهری متکثر در چهارچوب رویکرد حکمروایی شایسته‌ی شهری به دنبال حضور و مشارکت مؤثر همه‌ی کنشگران متنوع و متکثر و حتی با منافع متعارض اجتماعات محلی در فرایند تصمیم‌گیری و سیاست شهری است. (کاظمیان، 1383؛ پیری 1390؛ پورعزت و رحیمیان؛ 1391).

سنخ‌شناسی سیاست شهری

مؤلفه‌های یک سیاست شهری را از طریق سه پیوستار سیاسی متفاوت می‌توان تشخیص داد:
1. مردم در برابر مکان
2. بخش عمومی در برابر بخش خصوصی
3. اقتصاد- مبنایی در برابر اجتماع- مبنایی.
هدف‌گیری مردم در برابر مکان، احتمالاً قدیمی‌ترین منبع درگیری در طراحی سیاست شهری بوده است. یک سیاست مردم محور، عمدتاً در پی توسعه‌ی منابع انسانی از طریق تقبل سرمایه‌گذاری در آموزش و پرورش، افزایش منابع خانوارها از قبیل منابع معیشت، و پشتیبانی از فعالیت‌های کارآفرینانه و خوداشتغالی است. متقابلاً راهبردهای مکان‌محور مشتمل بر برنامه‌های متمرکز زمین مبنایی هستند که بر بهبود سطح و کیفیت زیرساخت‌های عمومی مثل چاره‌اندیشی برای زمین‌های سوخت و یا خلق انتخاب‌های جدید حمل و نقلی هستند که از طریق کسب و کار سرمایه‌گذارانه محقق می‌شوند؛ همچنین افزایش عرضه و دسترس‌پذیری مساکن در حد توان مالی و ایجاد تسهیلات و تجهیزات محلی جدید، از موارد دیگر مورد توجه این نوع سیاست‌ها هستند. البته این پیوستار می‌تواند از طریق اجرای سیاست‌های برنامه‌ای معطوف هم به مردم و هم به مکان‌ها، به دوگانه‌ای کاذب در طراحی سیاست شهری تبدیل شود.
معیار دوم، چگونگی روبه‌رو شدن با دوگانه‌ی مفروض عمومی در مقابل خصوصی است. این معیار به شکل پیشگامی دولت در پیشنهاد مجموعه‌ای از برنامه‌های متکی به استفاده از منابع عمومی برای شتاب و تقویت سرمایه‌گذاری‌های خصوصی؛ در مقابل پیشگامی بخش خصوصی برای انجام اولین حرکت‌ها برای مداخله در بخش مرکزی شهر به دلیل امکان بیشینه سازی منافعش در این بخش از شهر تعریف می‌شود.
ضعف سازمان‌ها و مقام‌های محلی و تحدید رایج آن‌ها به امور اجرایی و عملیاتی، در سایه‌ی حضور دولت متمرکز و برخوردار از منابع قدرت سیاسی و مالی و در نتیجه مدعی هدایت‌گری کلیت کشور از یک سو، و در عین حال، عدم حضور کنشگران مردمی و خصوصی در نظام مذکور، در نتیجه عدم تمایل دوطرفه در سوی دیگر را می‌توان ریشه‌ی اصلی این غفلت و یا حتی عدم ضرورت تلقی کرد. معیار سوم در طراحی سیاست شهری این است که آیا برنامه‌ها، اقتصاد مبنا هستند یا اجتماع مبنا. اقتصاد مبنا بودن به معنای سیاست‌ها و برنامه‌های پیشگامی است که منجر به تولید یا کاهش درآمد می‌شوند؛ در حالی که اجتماع مبنا بودن به معنای پیشگامی سیاست‌ها یا برنامه‌هایی است که در خلق یا نابودی نهادهای اجتماع محلی منعکس می‌شوند.
با ترکیب و تحلیل این پیوستارهای سه‌گانه می‌توان به سنخ‌شناسی هشت‌گانه‌ای از سیاست‌های شهری نائل شد:
1. دولت محور، مکان مبنا، اجتماعی
2. دولت محور، مردم مبنا، اجتماعی
3. دولت محور، مکان مبنا، اقتصادی
4. دولت محور، مردم مبنا، اقتصادی
5. خصوصی محور، مکان مبنا، اجتماعی
6. خصوصی محور، مردم مبنا، اجتماعی
7. خصوصی محور، مکان مبنا، اقتصادی
8- خصوصی محور، مردم مبنا، اقتصادی
برحسب نوع ادرک از نحوه‌ی ترکیب این پیوستارهای سیاست‌گذاری، می‌توان سیاست‌های شهری را در قالب یک فرم هندسی مجسم کرد. شکل شماره‌ی یک، مبین درک و تفسیر نئوکلاسیک از نقش دولت ملی در اقتصاد سیاسی شهری است: خصوصی محور، برنامه‌های فرد مبنای عموماً معطوف به تولید درآمد و دولت سازنده‌ی نهادها در مکان‌های کم‌درآمد. این تفسیر سنتی شرح می‌دهد که چرا برنامه‌های معدودی باید ارائه شوند و چرا فقط دو ربع دایره از این شکل، قابل استفاده است. رویکرد نئوپروگرسیو (ترقی‌خواهی جدید)، نقش دولت را به عنوان شتاب دهنده‌ی بخش خصوصی برای ساخت نهادهای اجتماعی و پشتیبانی غیرمستقیم از رشد درآمد خانوارها در نظر دارد. این تفسیر، برای پیوستار اجتماعی اقتصادی، جایگاه قطری متضاد با تفسیر نئوکلاسیک، روی مدل هندسی قائل است. (Holland, 2015: 126-128)

ویژگی‌ها و الزام‌های سیاست‌گذاری موفق

ویژگی‌های یک سیاست عمومی مطلوب در مفهوم عام آن را می‌توان به شرح زیر برشمرد:
1. پایداری خط‌مشی عمومی: انعطاف‌پذیر باشد، پویایی لازم را داشته باشد. خط‌مشی عمومی باید بتواند با محیط متغیر و متحول تطبیق یافته و به نیازهای گوناگونی در طول زمان پاسخ دهد؛
2. آینده‌نگری واقع‌بینانه: باید واقعیت‌های زمان و مکان را در نظر بگیرد و از اغراق در امکانات یا نادیده انگاشتن امکانات موجود خودداری کند؛
3. هدف‌دار بودن: به طور ارادی و به سوی هدفی خاص جهت داشته باشد؛
4. عام بودن، برای کل جامعه وضع شود؛
5. فراگیری: اهداف متعدد را تحت پوشش قرار دهد. خط‌مشی‌های عمومی جزئی و خاص نبوده و حیطه‌های وسیع را در برمی‌گیرد؛
6. مظهر بودن: فرهنگ، ارزش، ایدئولوژی و جهان‌بینی، نگرش‌های اقتصادی، سیاسی و نظیر این‌ها، در خط مشی‌ نمود داشته باشد. (الوانی، 1392: 12)؛
7. صراحت و وضوح: خط مشی باید مشخص، ثابت و کاملاً گویا باشد، به طوری که برای تمام افراد در سطوح مختلف قابل درک باشد؛
8. قابلیت اجرائی: خط مشی باید قابلیت اجرایی داشته باشد و بتوان با توجه به ویژگی‌های تک‌تک بخش‌های ذی‌ربط، آن را از قوه به فعل درآورد؛
9. قابلیت انعطاف: خط مشی باید ضمن حفظ ثبات نسبی فعالیت‌های سازمان، با تغییرات و شرایط جدید قابل تطبیق باشد؛
10. جامعیت: خط مشی باید به قدری جامع باشد که تمام جوانب کار را در نظر بگیرد، یعنی پاسخ‌گوی تمام شرایط پیش‌بینی شده باشد؛
11. هماهنگی: خط مشی باید بتواند در کلیه‌ی واحدها یا سازمان‌های تابعه هماهنگی لازم را به وجود آورد؛
12. مستدل بودن: خط مشی باید براساس واقعیت‌ها و قضاوت‌های مستدل تدوین شود؛
13. از قوانین قابل تفکیک باشد؛
14. مدون و مکتوب باشد (رضائیان، 1386: 117).
از سوی دیگر، پیچیدگی و چندکارکردی بودن تغییرات شهری موردنظر در سیاست‌گذاری شهری، خود به مفهوم الزام مداخله و مشارکت «شبکه‌ای از سازمان‌ها و کنشگران شهری» متفاوت برای کار تیمی، تمرکز بر موضوع‌های مشابه و بسیج منابع در فرایند طراحی و اجرای سیاست است. این امر مستلزم توانایی مدیریت محلی برای فراهم ساختن چهارچوبی روشن برای این رویکرد همکارانه بین کنشگران مختلف است. عناصر کلیدی تعیین کننده‌ی این توانایی عبارت‌اند از:
* دمکراتیک و پاسخ‌گویی سیاست برای مردم محلی؛
* هدایت اقدامات مراجع مسئول ارائه خدمات عمومی و مؤسسه‌های همکار آنها به سوی تحقق محیط سالم، امن، جذاب و پایدار؛
* فراهم کردن فرصت‌هایی برای مردم برای شنیدن صدای خودشان در مورد خدمات عمومی؛
* شکل‌دهی، بهبود و حفاظت محیط زیست؛
* برابری و عدالت در دسترسی به منابع، خدمات و قدرت؛
* برقراری ارتباط بین مفاهیم و زمینه‌های محلی، منطقه‌ای، ملی و جهانی؛
* خدمات کارآمد، اثربخش و با کیفیت بالا؛
* وضوح ارزش‌ها، اهداف (Blackman, 1995: 15-22)؛
معیارهای مدیریتی و عملیاتی لازم برای شکل‌گیری این عناصر نیز عبارت‌اند از:
1. درک مشتریان و مصرف کنندگان خدمات؛
2. واکنش و پاسخ مطلوب به انتخاب کنندگان؛
3. تنظیم و پیگیری اهداف عملیاتی دسترس‌پذیر و سازگار؛
4. تعیین و تخصیص مسئولیت‌های مدیریتی روشن؛
5. آموزش و انگیزش مردم؛
6. ارتباطات اثربخش؛
7. پایش نتایج؛
8. سازگاری و پذیرش تغییر (Blackman, 1995: 31-34)

چالش‌های سیاست‌گذاری شهری

یک بررسی از محتوا و پیامدهای سیاست‌های شهری، به این نتیجه رسیده که چالش‌های عمده‌ی بسیاری از جوامع شهری و کلان شهری در فرایند طراحی و اجرای سیاست‌های شهری را می‌توان پیرامون شش محور اصلی زیر تشخیص داد:
* رشد اقتصاد رقابتی از طریق استراتژی‌های صنعت پایه
* رشد طبقه‌ی متوسط شهری
* اثربخشی حکومت و آثار آن بر نواحی شهری
* تولید و توسعه‌ی سرمایه‌ی انسانی
* خلق محله‌های با کیفیت برای خانوارها
* مدیریت الگوهای فضایی رشد و توسعه‌ی کلان شهری (Austin et al, 2008:8).

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

فقدان و یا حداقل ضعف مفرط ساختار و فرایندهای سیاست‌گذاری شهری به عنوان یک نقص و مسئله‌ی ساختاری کارکردی در مدیریت شهری ایران و بحث در مورد علل و پیامدهای آن، دستمایه‌ی اصلی این مقاله است. در واقع مدیریت شهری در ایران، علی‌رغم برخورداری کمابیش از دو لایه‌ی برنامه‌ریزی شهری و امور اجرایی شهری، از لایه‌ی سیاست‌گذاری به عنوان لایه‌ی هدایت کننده، هماهنگ کننده و ناظر دو لایه‌ی دیگر محروم و غافل بوده است. در موارد ضروری هم، این وظیفه به عهده‌ی بازیگران غیرموظف و ناپاسخ‌گو گذارده شده است. ضعف سازمان‌ها و مقام‌های محلی و تحدید رایج آن‌ها به امور اجرایی و عملیاتی، در سایه‌ی حضور دولت متمرکز و برخوردار از منابع قدرت سیاسی و مالی و در نتیجه مدعی هدایت‌گری کلیت کشور از یک سو، و در عین حال، عدم حضور کنشگران مردمی و خصوصی در نظام مذکور، در نتیجه عدم تمایل دوطرفه در سوی دیگر را می‌توان ریشه‌ی اصلی این غفلت و یا حتی عدم ضرورت تلقی کرد. این در حالی است که در دو دهه‌ی اخیر، هر دو عامل مذکور در شهرهای ایران رو به ضعف رفته است. طی روندهای توأمان نظری و الزام‌ها و تحولات عملکردی منتج از واقعیات اجتماعی مدیریتی، نهادها و سازمان‌های محلی و مشخصاً شوراهای شهر و شهرداری‌ها، مدعی نقش و جایگاه مؤثرتر در حکمروایی شهری شده‌اند. بازیگران مردمی و خصوصی نیز به اعتبار افزایش سهمشان در تأمین منابع و سرمایه‌های مدیریت شهری عملاً و نه الزاماً، رسماً خواهان ایفای نقش در نظام سیاست‌گذاری و رهبری شهر هستند. در چنین شرایطی، فقدان و غفلت از ساختار و فرایند سیاست‌گذاری شهری می‌تواند به غیر از شفاف‌تر شدن بیشتر ساختار قدرت و تصمیم‌گیری‌های شهری به نفع صاحبان قدرت و نفوذ شهری، و به زبان کیفیت زندگی شهر و شهروندان منجر شود. در واقع، روبه‌رو شدن با شرایط گریزناپذیر متنوع شدن ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان شهری، خود مستلزم استقرار نظام سیاست‌گذاری شهری متنوع و متکثر است. به عبارت دیگر، «چالش قطعی فراروی مدیریت شهری، پیچیدگی فضایی فعالیت‌های اجتماعی و اقتصادی در بستر تفرق نهادی و تنوع منتج از ائتلاف‌های قدرت است. به تبع آن، سیاست‌گذاری در یک بازی چندسطحی و با کنشگران متعدد؛ مهم‌ترین چالش حکمروایی، برنامه‌ریزی و مدیریت شهری در شرایط بسیار باز و پویا است» (Salet & others, 2003:3).
مأموریت سیاست‌گذاری شهری در فضای مذکور، تدوین جهت‌گیری‌های اصلی تغییر و توسعه‌ی شهر در طیف‌ها و عرصه‌های مختلف تصمیم‌گیری بر مبنای تعادل پویای خواست‌ها، منافع و محدودیت‌های کنشگران شهری است؛ اما تحقق این مأموریت، مستلزم برخورداری از چهارچوب نظری و عملیاتی است که ظرفیت پذیرش تکثر و تنوع کنشگران، منافع، منابع قدرت و روش‌های یکپارچگی متکثر را داشته باشد. تحلیل شرایط حاکم بر مدیریت شهری و ایران، به علاوه بررسی و تحلیل نظریه‌ها و رویکردهای نظری سیاست‌گذاری عمومی و شهری، نشان دهنده‌ی ظرفیت نظری و کاربردی بیشتر نظریه‌ی نهادگرای جدید برای تأمین نیاز و تقاضای مذکور، به ویژه در جوامع با سابقه‌ی تمدنی و نهادی دیرینی همچون ایران است. رویکرد نهادگرا تأکید دارد که توسعه‌ی هر مکانی با توجه به دارایی‌ها، مسیرهای توسعه و آگاهی‌های زیستی اختصاصی آن؛ مستلزم سیاست‌گذاری‌ها، بینش اجتماعی و فرهنگی خاص خود است. در حقیقت، هر فضای جغرافیایی، محتوای نهادی و بومی خاص خود را دارد. اجتماعات محلی و منطقه‌ای فاقد نهادهای کارآمد، مناسب و معتبر، توانایی کمی برای دستیابی به توسعه و به ویژه توسعه‌ی پایدار دارند.

پی‌نوشت:

1- عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی

نمایش منبع ها:
الوانی، سیدمهدی (1392)، تصمیم‌گیری و تعیین خط‌مشی دولتی؛ نشر نی. تهران.
امیری، علی نقی؛ دانایی فرد، حسن و دیگران (1390)، «فهم جوهره خط مشی‌های عمومی: واکاوی نظری ماهیت تقلیدپذیری خط مشی گذاران ملی»؛ اندیشه مدیریت راهبردی 1390. شماره9. تهران.
فرجی راد، خدر و غلامرضا کاظمیان (1391)، توسعه محلی و منطقه‌ای از منظر رویکرد نهادگرا؛ انتشارات جهاد دانشگاهی، تهران.
قاسمی، حمیدرضا (1392)، فرایند خط مشی‌گذاری عمومی؛ دانشگاه آزاد اسلامی. واحد علوم و تحقیقات اراک.
پورعزت، علی اصغر و رحیمیان، اشرف (1391)، ویژگی‌های خط مشی گذاری عمومی برای اداره شهرهای پرتنوع و پیچیده؛ مورد مطالعه: شهر تهران. مدیریت دولتی، شماره 10. تهران.
پیری؛ عیسی (1390)، «تبیین علمی حکمروایی مطلوب و کارایی ارتباطی شهر»؛ مطالعه موردی: نظام شهری استان آذربایجان شرقی، رساله‌ی دکتری، تبریز: دانشگاه تبریز.
جلیلی، سید مصطفی (1392)، «ارزیابی فرایند سیاست‌گذاری کلان مدیریت شهری تهران»؛ پایان‌نامه‌ی کارشناسی ارشد، تهران، دانشگاه تهران.
دودینگ، کیت (1380)، قدرت؛ تهران: انتشارات آشیان.
رضائیان، علی (1383)، مبانی سازمان و مدیریت؛ تهران: انتشارات سمت.
کاظمیان، غلامرضا (1383)، تبیین روابط ساختار حاکمیت و قدرت شهری با سازمانیابی فضا؛ تلاش برای طراحی مدل (نمونه منطق کلان شهری تهران)؛ رساله‌ی دکتری. تهران: دانشگاه تربیت مدرس.
کاظمیان، غلامرضا و سیده زهره میرعابدینی (1390)، «آسیب‌شناسی مدیریت یکپارچه شهری در تهران از منظر سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری شهری»؛ تهران: فصلنامه هنرهای زیبا، شماره46.
کاظمیان، غلامرضا و همکاران (1392)، مدیریت شهری؛ جلد اول: مبانی و حوزه‌ها. تهران: انتشارات تیسا.
کاکرین، آلن (1387)، سیاست‌های شهری، مترجم: عارف اقوامی مقدم، تهران: انتشارات آذرخش.
مرادی، حسین (1394)، طراحی الگوی ساختاری- کارکردی نظام مدیریت شهری در محدوده‌های پیراشهری جدید؛ رساله‌ی دکتری، تهران: دانشگاه علامه طباطبایی.
هانل، رابین (1393)، عدالت اقتصادی و دمکراسی از رقابت تا مشارکت، راه چاره‌هایی برای قرن 21؛ مترجم: دکتر حسن اسماعیل زاده، تهران: انتشارات علم.
هاولت، مایکل و رامش، ام (1380)، مطالعه خط مشی عمومی؛ عباس منوریان، ابراهیم گلشن، تهران: انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی.
Austin Turner, Margery, Howard Wial, and Harold Wolman, editors (2008), Urban and regional policy and its effects. The brookings institution.
Blackman, Tim (1995), urban policy in practice. Routledge Press.
Koussouris, Sotirios & others, (2015), Accelerating Policy Making 2.0: Innovation directions and research perspectives as distilled from four standout cases. Government Information Quarterly, vol.32.
Holland, Brian (2015), Typologies of national urban policy: A theoretical analysis. Journal of Cities. Vol. 48.
Mawhood, Rebecca & Robert Gross (2014), Institutional barriers to a perfect policy: A casestudy of the Senegalese Rural Electrification Plan. Journal of Energy Policy. Vol:73
Salet, William et al. (2003), Metropolitan Governance and spatial planning, spon press. London.

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.