سازمان ملل متحد و حل بحرانهاى بين‏المللى(4)

3- ماموريت‏هاى عمليات حفظ صلح
 

در اولين نگاه ماموريتهاى عمليات حفظ صلح موقتى بود و اصلى ترين ويژگى‏هاى آن عبارتند از:
- نظارت: نظارت اولين وظيفه مامورانى بوده كه سازمان ملل كمى بعد از سال 1945 اعزام نموده است: فلسطين و مخاصمه ميان هند و پاكستان به ناظران اجازه داد تا بر جداسازى نيروهاى درگير، رعايت آتش بس، رعايت اصل عدم تعرض به مرزها و...نظارت كنند. همين وظيفه اخيرا براى ماموريت‏بازرسى ملل متحد در آنگولا -، (UNSUAL) ،كه طبق قطعنامه 620 مورخ 20 دسامبر 1988 ايجاد و مسؤول نظارت بر خروج نيروهاى كوبايى از آنگولا بود، و يا گروه ناظران ملل متحد در السالوادر، (ONSUAL) ،كه مسؤول نظارت بر وضعيت السالوادر پس از پايان جنگ داخلى در سال 1991 بود، تعيين شده بود.
- استقرار و تضمين صلح: استقرار و تضمين صلح مهمترين اهداف اين نيروها محسوب مى‏شوند؛ به اين ترتيب كه در پى بروز مخاصمه‏اى اين نيروها با ماموريت‏بازدارندگى به محل اعزام و در آنجا مستقر مى‏شوند. اما اين وضعيت ممكن نمى‏شود مگر آنكه اراده اى واقعى براى برقرارى صلح از سوى متخاصمين وجود داشته باشد، وگرنه ممكن است وضعيت «نيروى فورى ملل متحد»، (FUNU - I) در 1967 تكرار شود.
نيروى ملل متحد در لبنان، (FINUL) در 1983 يا اخيرا نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق، (FORPRONU) نشان دهنده آن است كه استقرار نيرو تا زمانى كه مخاصمه ادامه دارد فايده اى در بر ندارد چون كه نيرو نمى‏تواند صلحى را كه وجود ندارد حفظ كند. اين عمليات(ها) از لحاظ گستردگى و نوع ماموريتشان يكسان نمى‏باشند اگر چه ويژگيهاى كلى آنها يكى هستند.
تركيب اين عمليات(ها)، كه از ماموريت نظارت متشكل از چندين ده نفر گرفته تا يك ارتش واقعى 20000 نفرى وجود دارند، بر حسب نوع و گستره حوادث بين المللى، تغيير مى‏كند. بدون اينكه يك قواعد رفتارى واحدى براى آنها وجود داشته باشد. اين واقعيت‏با تحول اين عمليات، سرعت فزاينده اى يافته است. تحولى كه ميان ماموريتهاى سنتى و مداخلات قهرى در چارچوب اقدامات اجبارى خلط زيادى ايجاد نموده است؛ بدين معنا كه هدف ديگر فقط حفظ صلح نيست.

تحول سيستم حفظ صلح
 

امروزه از دومين و حتى سومين نسل نيروهاى حفظ صلح صحبت مى‏شود و خطر آن گم شدن در پيچ و خم ماموريتهاى مختلف است. اما مى‏توان در حال حاضر بطور كلى شاهد جريانى بود كه پس از طى روندى تقريبا بيگانه با منشور، سعى مى‏كند پيوندى بين عمليات(هاى) حفظ صلح و بخشهايى از منشور بخصوص فصل هفتم برقرار نمايد. اين پيوند، همانند پيوند عضوى به بدن كه هماهنگ با آن نيست (يا كاملا هماهنگ نيست) با خطر پس زدن (عدم پذيرش) مواجه است.

الف: اختلاط گسترده
 

در عمل تشخيص اينكه عمليات(هاى) حفظ صلح از كدام نسل يا گروه هستند بسيار مشكل مى‏باشد. در ابتدا، چارچوب اين عمليات(ها) نسبتا ساده بود اما به مرور بسيار پيچيده شده است؛ چونكه سازمان ملل‏متحد به ندرت به تنهايى مداخله مى‏كند (از جمله در يوگسلاوى سابق در كنار سازمان ملل متحد ناتو، اتحاديه اروپاى غربى، اتحاديه اروپا، سازمان امنيت و همكارى اروپا و ...دخالت كردند). به علاوه، تحول ايجاد شده در جهت اقدامهاى قهرى مانع از آن است كه فقط ماموريتهاى سنتى مد نظر باشند.
از اين پس يك كلاه آبى مجبور است هر اقدامى ...از جمله سرباز بودن را در معناى سنتى كلمه، انجام دهد. اين تحول عملى ايجاد شده به سوى اقدامهاى قهرى با «برنامه براى صلح‏» پيشنهادى دبيركل سازمان ملل متحد، در سال 1992 تقويت و تشديد شده است. دبير كل در اين برنامه پيشنهاد تشكيل نيروهاى «اعمال صلح‏» (10) را مى‏دهد كه، به و تحكيم صلح (13) تكميل مى‏كند.
تحكيم صلح به سختى قابل فهم است اما به نظر مى‏رسد كه منظور عمليات(هاى) تحت پوشش ماده 40 منشور باشند (كه مى‏توانند تدابير حفاظتى و بخصوص آتش بس را تحميل كنند) و دارا بودن امكان حمله مستقيم را به آنها مى‏دهد.
در اين مورد عمليات ملل متحد در سومالى (ONUSOM - II كه نوعى شكست‏بود) نمونه اى از اين نوع عمليات(ها) مى‏باشد.
بر عكس، همچنين تلاش مى‏شود كه در چارچوب ديپلماسى پيشگيرانه عمليات (هايى) توسعه يابند كه، قبل از شروع بحران، در مناطق تحت‏خطر، انجام شوند (و آن پيشنهاد ديگرى در «برنامه براى صلح‏» بود).
ماموريت ناظران در آفريقاى جنوبى (قطعنامه 772 مورخ 17 اوت 1992) يا استقرار نيروى نظامى بازدارنده، (FORPRONU) (نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق) در مقدونيه با قطعنامه 795 مورخ 11 دسامبر 1992 از جمله اين نوع عمليات(ها) مى‏باشند. مى‏توان ملاحظه نمود كه درك دورنماى اين عمليات(ها) ساده نيست. بنابر اين، مى‏توان تحولات مهم را نشان داد كه امكان مى‏دهد اين وضعيت را كمى روشن نمائيم.

ب: ويژگيهاى جديد عمليات(هاى) سازمان ملل متحد
 

1- تحول در جهت‏حركت‏به سوى اقدامهاى قهرى:
 

امروزه تفكيك ميان عمليات(هاى) حفظ صلح و عمليات (هايى) كه در چارچوب فصل هفتم انجام مى‏شوند، بى رنگ مى‏شود.
در واقع، چندين نيروى «حفظ‏» صلح (كه بهتر است نيروهاى اعاده يا حتى «اعمال صلح‏» گفته شوند) وجود دارند كه بر اساس فصل هفتم بنا شده‏اند.
- ماموريت نظارت ملل متحد بر عراق و كويت، (MONUIK) كه با قطعنامه‏هاى 687 و 689 (در سال 1991) در چارچوب فصل هفتم و در پى جنگ خليج فارس ايجاد شده است.
- نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق، (FORPRONU) كه در ابتدا، به شكل يك عمليات «كلاسيك‏» حفظ صلح ايجاد شد، سپس با قطعنامه 743 شوراى امنيت‏به عمليات در چارچوب فصل‏هفتم تبديل شد.
- عمليات ملل متحد در سومالى، (ONUSOM - II) يك نيروى «اعمال صلح‏» بود، كه در صورت لزوم، مجاز به استفاده از زور نيز بود و با قطعنامه 814 در سال 1993 ايجاد شد.
اين عمليات جانشين عمليات نيروهاى ائتلافى، ( UNITAF) در چارچوب عمليات «اعاده اميد» (14) گرديد. عمليات نيروهاى ائتلافى پس از شكست عمليات ملل متحد در سومالى، (ONUSOM I) ،كه نيروى «كلاسيك‏» حفظ صلح بود، ايجاد شده بود.
عمليات دوم ملل متحد در سومالى، ( ONUSOM II) بسيار حائز اهميت است چون، نشانگر تحولى در دكترين ملل متحد مى‏باشد كه طبق آن فصل هفتم با عمليات حفظ صلح پيوند مى‏خورد. ضمن آن كه برخى از ويژگيهاى خود (از جمله اعزام ارادى نيروهاى نظامى از سوى دولتها) را حفظ مى‏كند.
- ماموريت ملل متحد درهاييتى، (MINUHA) كه با قطعنامه 940 مورخ 31 ژوئيه 1994 ايجاد شده است. اين قطعنامه، هم مجوز ايجاد يك نيروى چند مليتى را در چارچوب فصل هفتم (كه به طور عمده نيروى آمريكايى است) صادر نموده و هم اجازه انجام ماموريت ملل متحد در هاييتى را داده است. ماموريت ملل متحد در هاييتى جانشين نيروى چند مليتى تحت فرماندهى ايالات متحده شد.
- ماموريت ملل متحد براى كمك به رواندا، (MINUHA-II) كه با قطعنامه 929 مورخ 22 ژوئن 1994 در چارچوب فصل هفتم، براى ايجاد يك منطقه بشر دوستانه امن‏» پس از كشتارى خونين در اين كشور ايجاد شده است.

2- افزايش عمليات(ها) و ماموريتها
 

امروزه در مخاصمات، بيش از پيش ابعاد مختلفى در چارچوبهاى متنوع تر از قبل (بين‏المللى منطقه اى - داخلى) مشاهده و احراز مى‏شوند، و اين امرى متداول و معمول شده است. لذا سازمان ملل متحد مجبور شده كه خود را با اين واقعيت تطبيق دهد و ماموريتهايش را متنوع كند. سازمان، اين فعاليتها را در شكل كلاسيك عمليات(هاى) حفظ صلح آغاز و به سوى فعاليتهايى سوق مى‏دهد كه از مفهوم «عمليات حفظ صلح‏» فاصله مى‏گيرد.
اين تحول از اين جهت قابل توجه است كه نشان مى‏دهد، سازمان ملل متحد بيش از پيش اقدام به اجراى اين گونه عمليات(ها) مى‏كند و اين عمليات(ها) از زمان جنگ خليج فارس به بعد هرگز تا اين حدزياد نبوده‏اند از 41 عملياتى كه از سال 1948 اجرا شده‏اند، 17 عمليات هنوز در حال اجرا هستند و 26 عمليات از سال 1990 به بعد (از زمان جنگ خليج فارس) انجام شده‏اند.
سازمان ملل متحد، در حالى كه به لحاظ عدم كار آيى، آماج انتقاد قرار گرفته است، از «اعتبار بيش از حد» (اصطلاح به كار رفته توسط پطروس غالى) نيز رنج مى‏برد. اعتبارى كه سبب شده است اغلب از آن در خواست انجام ماموريتى در مخاصمات شود اگر چه هميشه ابزار لازم (مالى- انسانى و حقوقى) براى انجام اين ماموريتها در اختيارش قرار ندارند. در ميان ماموريتهاى فراوانى كه سازمان ملل متحد از اين پس مجبور به انجام آنهاست مى‏توان موارد زير را ذكر كرد:
- مراقبت از برگزارى انتخابات: «گروه كمك ملل متحد براى انتقال قدرت در سال 1989 بر انتخابات در ناميبيا (15) »نظارت نمود. ماموريت ملل متحد براى همه پرسى در صحراى غربى (16) از سال 1991 مسؤول سازماندهى همه پرسى در صحراى غربى است.
- ايجاد نيروهاى پليس: «ماموريت گروه ناظران ملل متحد در السالوادر» (17) در سال 1991 از جمله اين نوع ماموريتهاست.
- كمك بشر دوستانه: اين عمليات مى‏تواند در محل به ماموريتهاى زيادى تقسيم شود (از جمله تهيه آذوقه، كمك به پناهندگان ...): نيروى ملل متحد مسؤول حفظ صلح در قبرس (18) از سال 1964، عمليات ملل متحد در سومالى I و II ،ماموريت ملل متحد براى كمك به رواندا يا نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق همگى يك ماموريت‏بشر دوستانه را انجام داده‏اند و اين تنها هدف ماموريت آنها يا فقط بخشى از آن بود.
- استقرار دولت قانونمند: قانونمندى ماموريتى بلند پروازانه است و اشكال مختلفى دارد كه نمونه‏هاى بارز آن كامبوج با عنوان «مقام موقتى ملل متحد در كامبوج‏» (19) يا هاييتى با عنوان «ماموريت نظارت ملل متحد در هاييتى‏» (20) مى‏باشند.
در اين جا، مساله، ايجاد امكانات لازم براى يك دولت جهت‏به دست آوردن صلاحيتهايى است كه آن را به يك دولت قانونمند تبديل مى‏كند (از جمله انتخابات، خلع سلاح جناحهاى درگير، بازسازى، مين روبى، سازماندهى مجدد ادارات دولت و ...).
اين تخصصى شدن و اين افزايش ماموريتها، مشكلات لجستيكى ايجاد مى‏كند كه نيروهاى نظامى را وا مى‏دارد تا افراد را براى وظايف بسيار متنوعى آموزش دهند. وظايفى كه از حدود حربه سربازى، كه به طور سنتى حرفه اكثريت اعضاى اين ماموريتهاست، فراتر مى‏روند. در حال حاضر كانادا و همچنين كشورهاى اسكانديناوى واحدهاى متخصصى دراين زمينه در اختيار دارند و اين فكر در فرانسه هم مطرح شده است. اين تحول جالب است چون كه سبب مى‏شود نيروهاى متخصص و آماده براى اين ماموريتها در اختيار سازمان ملل متحد قرار گيرند و اين خود مى‏تواند به نوعى بازگشت‏به فلسفه ماده 43 منشور باشد؛ اگر چه هيچ موافقتنامه «خاصى‏» در اين مورد منعقد نشده و از روح حاكم بر اين ماده به دور مى‏باشيم؛ در عمل ، مخاصمه اى كه وجود نيروهاى نظامى زيادى را بطلبد اين نياز در قالب نيروهاى ائتلافى رفع مى‏شود.
در اين حالت نيروى ائتلافى، فقط تحت نظارت سازمان ملل متحد خواهد بود. نمونه‏هايى از اين نيروها را مى‏توان در جنگ كره، جنگ خليج فارس (حمله عراق به كويت)، دخالت در سومالى، (UNITAF) ،دخالت فرانسه در رواندا (عمليات فيروزه از 22 ژوئن تا 22 اوت 1994 (21) و قبل از ماموريت ملل متحد در سومالى - II )يا دخالت آمريكا در هاييتى (در پيوند با ماموريت نظارت ملل متحد در هاييتى) مشاهده نمود.

3- تحول در رهبرى عمليات(ها)
 

نيروها تحت مسؤوليت ركن ايجاد كننده خود (مجمع عمومى يا شوراى امنيت) و رهبرى دبيركل مى‏باشند. دبير كل، نقش كم و بيش مهمى را با توجه به شرايط و شخصيت‏خود ايفا مى‏كند. داگ هامر شولد نقش مهمى در ابتكارات سازمان ملل متحد در كنگوى بلژيك در سال 1960 داشت.
در آن زمان، برخى از دولتها معتقد بودند كه چنين نقشى مغاير با «بى طرفى‏» دبير كل است، نقش دبير كل پس از اين دوره، تا روى كار آمدن آقايان خاويرپريز دوكوئيار (1992 - 1982) و پطروس غالى (1997 - 1992) كم رنگ تر شد.
آقاى پطروس غالى باتكيه بيشتر بر نقش رهبرى دبيركل ترديدى در درگير شدن با شوراى امنيت‏به خود راه نمى‏داد، و آن زمانى اتفاق مى‏افتاد كه جهت‏گيريها متفاوت مى‏شدند: اين درگيرى به وضوح در جريان عمليات در سومالى، كه دبير كل خواستار اجراى عمليات قويتر و گسترده ترى بود، و نيز در طول تحول نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق، بروز نمود.
بى شك همين شيوه عمل بود كه به قيمت از دست دادن مقامش تمام شد و ايالات متحده با انتخاب مجدد او مخالفت نمود.
به نظر مى‏رسد جانشين وى آقاى كوفى عنان موضع ميانه روترى اتخاذ نموده باشد. نقش دبير كل (كه مبناى آن ماده 98 منشور است) تا آن حد ضعيف است كه نيرو در چارچوب فصل هفتم و بنابر اين تحت نظارت مستقيم شوراى امنيت تشكيل مى‏شود حتى اگر هيات نمايندگى دولت در شورا هم بتواند به نفع دبير كل مداخله نمايد. بر عكس، اين نقش در هماهنگى ميان عمليات در محل و مقر سازمان ملل متحد آسانتر اجرا مى‏گردد.اما، على رغم ايجاد يك سالن دائمى براى پيگيرى عمليات(ها) در نيويورك، ايفاى اين نقش هميشه آسان نيست.
همانطور كه، يك بار ديگر، عمليات ملل متحد در سومالى - II و يا عمليات(هاى) پيچيده در يوگسلاوى سابق اين امر را ثابت كردند.
ما با عمليات نيروى حمايتى ملل متحد در يوگسلاوى سابق به اوج پيچيدگى مى‏رسيم، بخصوص كه سازمان ملل متحد (از طريق دبير كل اما از خلال يك مجموعه پيچيده روابط) و ناتو (از طريق يك مجموعه فرماندهى پيچيده) مجبور بودند در اعمال تهاجمى با يكديگر هماهنگى نمايند.

4- مساله بغرنج هزينه عمليات(ها)
 

تحول در هزينه عمليات(ها) چندان روشن و مشخص نيست؛ زيرا اگر چه، در آغاز، اعتراض اتحاد جماهير شوروى و فرانسه بر ضد گنجاندن هزينه اين عمليات(ها) در بودجه الزامى (سازمان ملل متحد) منجر به اختلاف عميق گشت و نظر مشورتى ديوان بين‏المللى دادگسترى در سال 1962 (تحت عنوان «برخى هزينه‏هاى ملل متحد» فقط، توانست آن را تا حدودى حل كند؛ اما به نظر مى‏رسد كه از آن پس نوعى مصالحه حاصل شده باشد. بدين ترتيب كه اگر چه هزينه (عمليات(ها)) الزامى لحاظ مى‏شود، اما از بودجه سازمان جدا شده، ومشاركت هر دولت‏بر اساس معيارهاى خاصى كه سهم ابرقدرتها را بيشتر مى‏كند محاسبه مى‏شود.
با افزايش عمليات(ها)، باز هم مشكلات مالى ناشى از انجام آنها بروز كرده‏اند كه سبب شده‏اند تا در خواست مجدد و وسيعى از دولتها جهت مشاركت ارادى آنها علاوه بر بودجه پيش بينى شده، به عمل آيد (اين در خواست مشاركت ارادى سبب اعمال وتو از جانب روسيه فدراتيو بر ضد نيروى ملل متحد مسؤول حفظ صلح در قبرس \"UNFICYP\" در سال 1993 شده است).
بدين ترتيب به علت كمبود بودجه عمليات(ها) بايد كاهش يابند و حتى متوقف شوند، مانند عمليات ملل متحد در سومالى - II در سال 1994.
سياستهاى محدود كننده كنگره آمريكا به هيچ وجه امكان تصور آينده درخشانى را نمى‏دهد. چون كه اين دولت‏بيش از 30% هزينه عمليات(ها) را مى‏پردازد و اين در حالى است كه رقم كل هزينه عمليات(ها) در سال 1994 از مرز سه مليارد دلار گذشت. بنابر اين، ايالات متحده، پرداخت‏سهميه‏هاى عقب افتاده خود به سازمان را، منوط و مشروط به رفتن پطروس غالى نمود.

نتيجه گيرى
 

روشن است كه با پايان جنگ سرد، سازمان ملل متحد دوباره نقش گسترده و مهمى را در حل اختلافات پيدا نموده است. قواعدى كه از سال 1945 بلااجرا مانده، باز بر حسب نوع حوادث روز، به اجرا گذاشته شده‏اند؛ تقاضاها از سازمان ملل متحد افزايش يافته‏اند و اين باعث عدم هماهنگى ميان امكانات نه چندان مناسبى كه سازمان در اختيار دارد (بخصوص امكانات مالى و حقوقى) و «اعتبار بيش از حدى‏» كه سازمان از آن بهره‏مند مى‏باشد شده است.
سازمان ملل متحد تقريبا همه جا از جمله در اروپاى شرقى، آفريقا، خاور نزديك و آمريكاى مركزى با ماموريتهاى بسيارمتنوع حضور دارند. اما اين ماموريتها در يك چارچوب حقوقى دقيق انجام نمى‏شوند: براى صدور مجوز دخالتها (مسؤوليت‏شوراى امنيت) و براى اجراى عمليات(ها) در محل، به قواعد دقيق و روشنى نياز است.
اين اعمال بر اساس منشور ملل متحد و تفسير آن، بدون وجود يك چارچوب مناسب دائمى انجام مى‏شوند.
بدين ترتيب، فصل هفتم با لحاظ كردن يك مبحث نامشخص (اما گسترده) تحت عنوان «تهديدبر ضد صلح‏» امكان توسعه آن را به مخاصمات نامتجانس هم داده است. چنين تفسير موسعى خالى از خطر نيست.
فصل هفتم ضمن اين كه امكان عمل را در قالب كلاسيك در يك مخاصمه داده است، اما در عين حال جايگزين شدن بجاى يك معاهده واقعى صلح را نيز (با قطعنامه 687 مورخ 3 آوريل 1991)ممكن كرده است. از آن جمله، ايجاد دادگاه كيفرى براى مححاكمات جنايات ارتكابى در يوگسلاوى سابق يا حتى دخالت در يك قضيه قضايى (قطعنامه 748 مورخ 1992 در مورد نقش ليبى در سوء قصد لاكربى) مى‏باشد. بنابر اين طبق نظر پيير مارى دويوپى به بعد دوگانه حفظ صلح مى‏رسيم: بعد ساختارى كه مديريت آن با مجمع عمومى يا شوراى اقتصادى و اجتماعى (توسعه، تعليم و تربيت ...) است و بعد امنيتى كه به عهده شوراى امنيت مى‏باشد.
با وجود اين، اختلاط ميان اين دو، بيش از پيش افزايش يافته است و اين ناشى از گسترش نقش شوراى امنيت است كه به «حفظ صلح‏» اكتفانكرده بلكه با تكيه بر برخى ارزشها (دولت قانونمند) و برخى ابزارها (براى مثال دادگاه كيفرى براى يوگسلاوى سابق) يك «نظم عمومى‏» را پيشنهاد مى‏كند. امروزه شوراى امينت‏بيش از پيش معترض مسائل يا امورى مى‏شود كه على الاصول در صلاحيت آن نبوده و حتى صبغه كيفرى دارد (قضيه لاكربى).
پليس از اين پس عدالت را هم اجرا مى‏كند بدون اينكه نظارتى بر مشروعيت اعمال شوراى امنيت داشته باشد و اين در حالى انجام مى‏شود كه طبق ماده 103 منشور، اين سند بر تعهدات مندرج در ساير موافقتنامه‏هاى بين‏المللى برترى دارد.
از سازمان ملل متحد تقاضا مى‏شود صلح را حفظ نموده، اعاده كرده و تحكيم بخشد و اين درخواست زيادى است! بخصوص كه سازمان ملل متحد پاسخى براى يك سؤال اساسى كه هميشه بى پاسخ مانده است ندارد و آن، اين است كه: اگر ساختار دولتى، مانند سومالى يا يوگسلاوى سابق (كه مدت مديدى اين وضعيت را داشتند)، براى حل اختلافى مناسب نبود چه بايد كرد؟ همچنين براى مقابله با نابودى نهاد دولت - ملت (22) چه بايد كرد؟ در حالى كه سازمان خود توسط دولتها تاسيس شده و متشكل از آنهاست.

پي نوشت ها :
 

10-Imposition de la paix Dë
11-Maintien de la paix Dë peace keeping.
12-Retablissment de la paix Dë peace making.
13-Consolidation de la paix Dë peace building.
14-Restore Hope.
15-GANUPT.
16-MINURSO.
17-ONSUAL.
18-UNFICYP.
19-APRONUC.
20-MINUHA.
21-Operation Turquoise.
22-Etat - Nation.

منبع: www.lawnet.ir