مسئوليت مدنى
اين نوشتار به بررسى معنا و مفهوم مسئوليت مدنى و تبيين ابعاد مهم آن پرداخته و آن را مورد نقد قرار مى دهد چون حقوق شهروندى درسايه نهادينه شدن مسئوليت مدنى دولت جامع عمل خواهد پوشيد قبل از كاوش در ويژگى هاى مسئوليت مدنى دولت ضرورت دارد ابتدا به بررسى مفهوم مسئوليت مدنى دولت پرداخته شود.
گرچه تعاريف گوناگونى از مسئوليت مدنى دولت از ناحيه حقوقدانان ارائه شده اما در يك جمع بندى مى توان گفت مسئوليت مدنى دولت عبارت است از مسئوليت ناشى از اعمال دولت اعم از اين كه مسئوليت مبتنى بر تقصير بوده و يا نبوده و خواه در اثر نواقص سيستم ادارى و با خطاى عوامل انسانى باشد، بديهى است تقصير شخصى مستخدم دولتى خارج از شمول تعريف فوق بوده و مستثنى است و براين اساس بايد ساختار قوانين حقوق كشور به صورت شفاف مسئوليت مدنى دولت را پذيرفته تا شهروندان بتوانند با تكيه بر چنين قوانينى، حقوق شهروندى خويش را استيفا كنند زيرا با رشد فزاينده تكنولوژى و عوارض ناشى از آن بحران هاى ناخواسته از خدمات انحصارى دولت به شهروندان وارد مى شود كه مى بايد با راهكارهاى قانونى شفاف جبران شده تا جامعه از نتايج زيانبار اجتماعى و اقتصادى آن مصون بماند.
قانون به خاطر تنظيم روابط ميان افراد جامعه و جلوگيرى از مخاطرات ناشى از خواسته ها و آزمندى هاى متنوع و متكثر افراد جامعه است ضرورت ها و منافع مشترك افراد جامعه حكومت را برآن داشته تا به نمايندگى از جامعه قانون را اجرا كند و براى آنكه اجراى قانون تضادى در تعامل حاكمان و مردم ايجاد نكند، ضرورت پيدايش ميثاق تقسيم كار و مسئوليت كارگزاران با عنوان قانون اساسى، به وجود آمده است و اين امر موجب بازشناسى مسئوليت فرمانروايان و فرمانبرداران شده و آن گاه مسئوليت مدنى دولت پا به عرصه اجتماعى نهاد كه از جهات گوناگون قانون مندى جامعه و حاكميت قانون را در سطحى كلان مطرح مى كند و از ديگر سو راهكارها و حقوق و همكارى دولت و مردم را شفاف و قابل اجرا مى سازد. با توجه به اين كه مسئوليت مدنى دولت در جامعه حقوقدانان چالش هاى ابهام انگيزى پديد آورده، نگارنده اميد دارد كه شاهد برگزارى همايش هاى علمى براى نقد و بررسى اين مفهوم سرنوشت ساز از سوى اساتيد حوزه و دانشگاه و وكلاى دادگسترى و قضات باشد و از طرفى چون اين موضوع شاكله موضوعات مهم حقوق شهروندى و مردم سالارى دينى را تشكيل مى دهد، حمايت علمى و عملى از سوى صاحب نظران را مى طلبد تا گامى بلند در زمينه تقويت حوزه مسئوليت مدنى دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پيرامون اين مباحث حقوقى فراهم شود. موجوديت مسئوليت مدنى در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى مسلم است اما مسأله اصلى اين است كه اين موجوديت چرا مغفول مانده است. زيرا پيش ازاين موضوع گاهى از سوى دولت به صورت رسمى پذيرفته شده و گاهى نيز وجود آن به دليل شفاف نبودن و اجمال و سكوت قانون، مورد ترديد قرار گرفته است. در اين صورت تنها راه سامان يافتن اين قضيه تدوين قوانين جامع و كامل با توجه به واقعيات و آزموده هاى عصرى بوده كه مى تواند اين ابهامات را برطرف سازد البته قابل ذكر است كه گاهى دولت درمسير شتابان توسعه اقتصادى و سياسى عذر آورده و مسائل اقتصادى و سياسى را بر مسئوليت مدنى دولت ترجيح داده و در عمل مانع ظهور و گسترش مسئوليت مدنى شده اند پويايى و استحكام مشاركت مردمى در همين مفهوم نهفته است كه شهروندان از حداقل حقوق برابر با مسئولان در عرصه هاى مختلف برخوردار باشند وگرنه چه بسا دولت تمايلى به اجراى داوطلبانه اين حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در اين رابطه فراهم كردن زمينه توسعه و افزايش تحقق مسئوليت مدنى دولت هم از نظر علمى و هم از نظر عملى است. سهم دولت نيز در اين ميان به رسميت شناختن و نهادينه كردن آن است و لازمه جامعه زنده، پويا و متكامل نيز وجود دولت مقتدر و كارآمد است.
مسئوليت مدنى دولت در قبال شهروندان حوزه اى از مسئوليت در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى محسوب مى شود. بويژه در عرصه هايى از زندگى صنعتى امروزى كه دولت فعاليت انحصارى كامل دارد. به نحوى محسوس و شفاف تر است. مردم در يك ارتباط قهرى از خدمات دولت بهره مند و به همان نسبت از نتايج زيان بار آن برخوردار مى شوند و در اين فرآيند زيان ديدگان اسباب و وسايل تحقيق و اطمينان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختيار ندارند. زيرا از اين سو توانايى علمى و ابزار و اذن تحقيق سلامت خدمات ارائه شده از سوى دولت را در اختيار نداشته و از سوى ديگر اين تحقيق، منطق اجتماعى و ضمانت اجرايى ندارد و در نظام هاى مختلف سياسى اين امر از وظايف تعريف شده دولت بوده و تابع مقررات قانونى خاص است. در اصل يكصدوهفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران اين منطق اجتماعى به صراحت در يك چارچوب مستوفى تعريف شده و براى رسيدگى به شكايات و خسارات وارده به افراد و بررسى عملكرد سازمان هاى دولتى، مراجع و نهادهاى مشخصى پيش بينى شده است. دولت به عنوان يك شخصيت حقوقى كلان در همه زمينه هاى اجتماعى و اقتصادى برنامه ريزى داشته و براى پيشبرد اهداف خويش وسايل و ابزارهاى فنى و تكنولوژى مختلفى را به خدمت مى گيرد. مؤسسات دولتى در انجام وظايف تعريف شده در عرصه هاى مختلف امكان ارتكاب خطا و اشتباه و سهل انگارى و ترك فعل را دارند. بدين جهت اصل ۱۶۷ قانون اساسى، قوه قضائيه را ملجأ زيانديدگان اعلام كرده است و تدارك و جبران ضررهاى عمده فقط از عهده دولت برمى آيد. اگر به اين گزاره ها آموزه هاى دينى و تكاليف شرعى نيز افزوده شود، هرگونه شك و شبهه اى را در مورد مسئوليت مدنى دولت برطرف مى كند.
نخست اين كه در يك جامعه دينى و مكتبى انسان با تكيه بر اصول و آرمان هاى قوى دينى خودش را فقط يك شهروند نمى داند بلكه افراد جامعه دينى به تكاليف و مسئوليت ها و تعاملات اجتماعى نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعى بلكه با توجه به ارتباطات قوى مكتبى و آرمانى نيز توجه دارند كه نتيجه آن التزام واقعى افراد به تكاليف و مسئوليت هاست و همچنين مسئولان و حاكمان نيز بر همين منهج سلوك كرده و احساس دين و اداى وظيفه نسبت به شهروندان دارند.
و ديگر اين كه چون تشكيل حكومت و اداره قانونمند جامعه از اهم اصول رسالت دينى به شمار مى رود، فقه درباره تنظيم و تبويب حقوق و تكاليف افراد جامعه و مناسبات آنها با يكديگر و از ديگر سو هماهنگى و تعيين حد و مرز حاكمان در مسئوليت هاى محوله و براى اداى حقوق مردم نقش اساسى ايفا مى كند. تكاليف و حقوق شهروندى از حقوق و تكاليف ايمانى در يك جامعه دينى سرچشمه مى گيرد و در اين صورت، فرض وجود جامعه دينى مستلزم فرض مسئوليت مدنى دولت در اين نگرش فقهى خواهد بود.
در حقوق عمومى همان طور كه دولت حق و تكليف بر شهروندان دارد از سوى ديگر شهروندان به همان موازات حق و تكليف بر دولت دارند اما حقوق مردم در مقابل دولت همواره برابر و مساوى در بخش اعمال حاكميت و مسائل امنيتى نبوده است. چون در بسيارى از موارد دولت در رابطه با مردم در يك وضع تقدم و حالت امتيازى و اولويتى قرار دارد. به طورى كه دولت هرگاه اراده كند حق دارد به طور يكجانبه خود را بر شهروندان تحميل كند. اين حق و اولويت و تحميل اراده و ايجاد تكليف براى شهروندان، ناشى از اين تفكر است كه دولت حافظ مصالح و منافع عمومى است و علت تفويض چنين حقى به دولت اختيار و وكالتى است كه مردم به دولت داده اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومى و شخصى، عدل و انصاف حكم مى كند كه منافع عمومى بر منافع شخصى مقدم شمرده شود.
بنابراين دولت به موجب وكالتى كه از مردم دارد مى تواند هر جا منافع افراد را منافى منافع جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجيح دهد و براساس حقوق و منافع عمومى مردم برنامه ريزى و اجرا كند.گرچه امروزه نوع تفكر ارزش كاربردى نداشته و عقيده بر اين است كه هيچ زيانى نبايد بدون جبران باقى بماند و اراده جبران زيان به بهترين وجه در قاعده زرين فقهى به نام قاعده «لاضرر» سرلوحه كار ما قراردارد، هدف اين است كه مسئوليت مدنى و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده دولت نمى تواند از اين قاعده مستثنا باشد. بويژه آن كه ماده ۵۶ قانون مجازات اسلامى كه در مقام اعمال حاكميت بوده، علل موجهه جرم را موجب زوال مسئوليت كيفرى دانسته و مشروط به اين است كه امر آمر قانونى خلاف شرع نباشد. همان طور كه مأمور حق دارد و مكلف است كه قانونى بودن دستور را مورد بررسى قرار داده و در صورتى كه آن را مغاير و مخالف قانون يافت از اطاعت امر غيرقانونى خوددارى كند. همچنين مكلف است كه شرعى بودن آن را مورد بررسى قرار دهد و چنانچه خلاف شرع بود، بايد از اجراى آن امتناع كند. در اين روند يك دستور خلاف قانون و خلاف شرع نمى تواند از علل موجهه جرم محسوب شود و شكى در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همين دليل ماده «۵۷۴ق.م.ا» مأمورى را كه از تحويل زندانى به مقامات قضايى خوددارى كند، مسئول دانسته است، مگر آن كه ثابت كند به امر مافوق خود چنين عملى را مرتكب شده و از مصاديق «ماده ۵۸۰ ق.م.ا» است. از آنجا كه نهادهاى دولتى در عصر حاضر بيشتر و شفاف تر در شكل اشخاص خصوصى در عرصه اجتماعى و اقتصادى ظاهر مى شوند، ناگزير فعاليت هاى گوناگون آنان زيان هاى مختلفى به شهروندان وارد مى سازد كه ضرورت جبران آن هر روز بيشتر از قبل احساس مى شود و دولت به بهانه هاى گوناگون به قلمروى تجارت و بازرگانى وارد شده و در اين صورت قلمرويى را كه اختصاص به بخش خصوصى دارد، تصدى مى كند. بنابراين در هنگام اجراى قانون و ارائه خدمات چنانه ضرر و زيانى به كسى وارد شود، دولت بايد جبران كند. مانند لايحه قانونى نحوه خريد و تملك اراضى و املاك مورد نياز براى اجراى برنامه هاى عمومى و عمرانى دولت مصوب ۱۳۵۸ كه به موجب آن دولت ملزم شده است در مقابل تملك اموال اشخاص خصوصى كه از اعمال حاكميت ناشى مى شود، بهاى آن را به زيان ديده بپردازد و به موجب ماده ۱۱ قانون، مسئوليت مدنى اعمال حاكميت موجب معافيت دولت از خسارت نيست. حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادى و ارائه خدمات و كالا نيز همانند روابط در حقوق خصوصى و روابط متقابل اشخاص حقيقى مطرح است. در اين رابطه اصل بر تساوى افراد در مقابل دولت است. يعنى دو طرف در واقع مانند دو طرف يك رابطه موضوع حقوق خصوصى بوده و مانند دو طرف يك معامله از حقوق يكسانى بر خوردار هستند.
و نيز چنانچه فروشنده نمى تواند بدون رضايت خريدار اراده خود را به طرف مقابل تحميل كند، دولت نيز در اين فرايند نمى تواند شرايط را بر شهروندان بدون ميل و رغبت آنان تحميل كند. زيرا در اين رابطه اعمال حاكميت و مسائل امنيتى مطرح نيست. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقيقى مصالح امنيتى و حاكميتى مطرح باشد، رابطه برابر جاى خود را به رابطه ممتاز مى دهد و دولت از موقعيت برتر بر خوردار مى شود، زيرا فرض آن است كه مصالح امنيتى از اهميت خاص برخوردار بوده و معادل نفع خصوصى شهروندان ندارد بلكه بر منافع مردم ترجيح دارد.
با توجه به اين كه مفهوم دولت يك مفهوم اعتبارى و انتزاعى بوده و در صورت اعمال دولت به وسيله افراد و اشخاص حقيقى انجام مى گيرد. بنابراين در باره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نيز نظارت مختلفى مطرح است، آنچه ماحصل تظارب آرا و عقايد مختلف بوده و به نظر سازگارى بيشترى با واقعيات و پديده هاى اجتماعى داشته و موافق عدالت نيز است، اين است كه مسئوليت دولت را مستقيم غرض و فارغ از تقصير ادارى كارمند كه به عنوان عوامل اجرايى دولت انجام وظيفه مى كند، خود دولت به طور مستقيم مسئول شناخته شود. در دفاع از اين نظريه مى توان چنين گفت كه دولت متشكل است از افراد و موجودات هوشمندى كه به عنوان اندام هاى آن عمل مى كنند و انجام اعمال به وسيله دولت لامحاله به وسيله افراد و كارمندان انجام مى گيرد و چون دولت حق انتخاب كارمند و تكليف نظارت بر اعمال آنها را دارد، خطاى عوامل اجرايى دولت در اثر گزينش نادرست و نظارت غير مؤثر دولت بوده و در نتيجه تقصير دولت مفروض است. البته استثنايى هم بر اين نظريه وارد است و عبارت است از اين كه تقصير ادارى و تقصير شخص كارمند دولت قابل تفكيك بوده و بايد بين آنها فرق قائل شد. هرچند كه تمايز اين ۲ مقوله امرى سهل و روشن نبوده و به نظر دادگاه و ملاك عرف است، اما به نظر مى رسد تنها معيار مؤثر كاربردى در اين قضيه اين است كه هر خطايى كه از كارمند دولت در رابطه با غير وظيفه ادارى صادر شود، خطاى شخصى تلقى شده و نامبرده خود مسئول عمل خويش است. حال كه مسئوليت مدنى مبتنى بر تقصير دولت مورد بحث قرار گرفت براى تكميل بحث شايسته است به طور اجمال به موضوع اركان مسئوليت نيز كه در اين ارتباط است، پرداخت شود.
ماده «۷۲۸ ق.آ.د.م» همگى اقسام ضرر در صورتى كه نتيجه مستقيم عمل انتسابى به دولت بوده و مسلم نيز باشد، قابل مطالبه است. ركن دوم مسئوليت مدنى دولت يعنى تقصير مطابق ماده ۹۵۳ قانون مدنى داراى ۲ ضابطه اساسى يعنى تعدى و تفريط بوده و تحقق آن در اين حوزه مصداق دارد هرچند كه اين دو ركن به نوبه خود در تحقق مسئوليت مدنى دولت حائز اهميت هستند. بنابراين تا زمانى كه ارتباط منطقى ميان آن ۲ برقرار نشود به مثابه مواد خامى بوده كه نفسه افاده هيچ اثرى نمى كنند و تنها وجود رابطه سببيت ميان آنها مى تواند فرآيند تحقق مسئوليت را تكميل و اثربخش كند. از اين رو در يك جمع بندى مى توان گفت، با وجود ضرر و زيان و فرض تقصير دولت و احراز رابطه سببيت ميان آنها، ۲ مسئوليت مدنى موردنياز براى اثبات تقصير دولت تحقق پيدا مى كند.
با توجه به اصل كلى كه مقرر مى دارد هيچ ضررى نبايد بدون تدارك و جبران باقى بماند به تدريج وجدان عمومى جامعه به اين سو سوق پيدا كرده كه براى دولت حتى در صورت فقد عنصر تقصير نيز مسئوليت مدنى قائل شوند، هرچند كه پيدايش و رواج رسمى اين نظريه مربوط به زمان طولانى نبوده است. بنابراين به عنوان يك نظريه مترقى تلقى و با توجه به گستردگى تعاملات اجتماعى يك ضرورت اساسى براى جامعه امروزى به شمار مى رود. زيرا همين كه دولت زيانى به بار آورد بايد آن را جبران كند، خواه كارى كه سبب ايجاد ضرر شده است، صواب يا خطا باشد. آن چه در اين زمينه گفتنى است رابطه عليت ميان كار دولت و ورود ضرر به ديگرى است و علم حقوق بايد بيش از هر چيز به احراز اين رابطه بپردازد.
گرچه تعاريف گوناگونى از مسئوليت مدنى دولت از ناحيه حقوقدانان ارائه شده اما در يك جمع بندى مى توان گفت مسئوليت مدنى دولت عبارت است از مسئوليت ناشى از اعمال دولت اعم از اين كه مسئوليت مبتنى بر تقصير بوده و يا نبوده و خواه در اثر نواقص سيستم ادارى و با خطاى عوامل انسانى باشد، بديهى است تقصير شخصى مستخدم دولتى خارج از شمول تعريف فوق بوده و مستثنى است و براين اساس بايد ساختار قوانين حقوق كشور به صورت شفاف مسئوليت مدنى دولت را پذيرفته تا شهروندان بتوانند با تكيه بر چنين قوانينى، حقوق شهروندى خويش را استيفا كنند زيرا با رشد فزاينده تكنولوژى و عوارض ناشى از آن بحران هاى ناخواسته از خدمات انحصارى دولت به شهروندان وارد مى شود كه مى بايد با راهكارهاى قانونى شفاف جبران شده تا جامعه از نتايج زيانبار اجتماعى و اقتصادى آن مصون بماند.
قانون به خاطر تنظيم روابط ميان افراد جامعه و جلوگيرى از مخاطرات ناشى از خواسته ها و آزمندى هاى متنوع و متكثر افراد جامعه است ضرورت ها و منافع مشترك افراد جامعه حكومت را برآن داشته تا به نمايندگى از جامعه قانون را اجرا كند و براى آنكه اجراى قانون تضادى در تعامل حاكمان و مردم ايجاد نكند، ضرورت پيدايش ميثاق تقسيم كار و مسئوليت كارگزاران با عنوان قانون اساسى، به وجود آمده است و اين امر موجب بازشناسى مسئوليت فرمانروايان و فرمانبرداران شده و آن گاه مسئوليت مدنى دولت پا به عرصه اجتماعى نهاد كه از جهات گوناگون قانون مندى جامعه و حاكميت قانون را در سطحى كلان مطرح مى كند و از ديگر سو راهكارها و حقوق و همكارى دولت و مردم را شفاف و قابل اجرا مى سازد. با توجه به اين كه مسئوليت مدنى دولت در جامعه حقوقدانان چالش هاى ابهام انگيزى پديد آورده، نگارنده اميد دارد كه شاهد برگزارى همايش هاى علمى براى نقد و بررسى اين مفهوم سرنوشت ساز از سوى اساتيد حوزه و دانشگاه و وكلاى دادگسترى و قضات باشد و از طرفى چون اين موضوع شاكله موضوعات مهم حقوق شهروندى و مردم سالارى دينى را تشكيل مى دهد، حمايت علمى و عملى از سوى صاحب نظران را مى طلبد تا گامى بلند در زمينه تقويت حوزه مسئوليت مدنى دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پيرامون اين مباحث حقوقى فراهم شود. موجوديت مسئوليت مدنى در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى مسلم است اما مسأله اصلى اين است كه اين موجوديت چرا مغفول مانده است. زيرا پيش ازاين موضوع گاهى از سوى دولت به صورت رسمى پذيرفته شده و گاهى نيز وجود آن به دليل شفاف نبودن و اجمال و سكوت قانون، مورد ترديد قرار گرفته است. در اين صورت تنها راه سامان يافتن اين قضيه تدوين قوانين جامع و كامل با توجه به واقعيات و آزموده هاى عصرى بوده كه مى تواند اين ابهامات را برطرف سازد البته قابل ذكر است كه گاهى دولت درمسير شتابان توسعه اقتصادى و سياسى عذر آورده و مسائل اقتصادى و سياسى را بر مسئوليت مدنى دولت ترجيح داده و در عمل مانع ظهور و گسترش مسئوليت مدنى شده اند پويايى و استحكام مشاركت مردمى در همين مفهوم نهفته است كه شهروندان از حداقل حقوق برابر با مسئولان در عرصه هاى مختلف برخوردار باشند وگرنه چه بسا دولت تمايلى به اجراى داوطلبانه اين حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در اين رابطه فراهم كردن زمينه توسعه و افزايش تحقق مسئوليت مدنى دولت هم از نظر علمى و هم از نظر عملى است. سهم دولت نيز در اين ميان به رسميت شناختن و نهادينه كردن آن است و لازمه جامعه زنده، پويا و متكامل نيز وجود دولت مقتدر و كارآمد است.
مسئوليت مدنى دولت در قبال شهروندان حوزه اى از مسئوليت در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى محسوب مى شود. بويژه در عرصه هايى از زندگى صنعتى امروزى كه دولت فعاليت انحصارى كامل دارد. به نحوى محسوس و شفاف تر است. مردم در يك ارتباط قهرى از خدمات دولت بهره مند و به همان نسبت از نتايج زيان بار آن برخوردار مى شوند و در اين فرآيند زيان ديدگان اسباب و وسايل تحقيق و اطمينان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختيار ندارند. زيرا از اين سو توانايى علمى و ابزار و اذن تحقيق سلامت خدمات ارائه شده از سوى دولت را در اختيار نداشته و از سوى ديگر اين تحقيق، منطق اجتماعى و ضمانت اجرايى ندارد و در نظام هاى مختلف سياسى اين امر از وظايف تعريف شده دولت بوده و تابع مقررات قانونى خاص است. در اصل يكصدوهفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران اين منطق اجتماعى به صراحت در يك چارچوب مستوفى تعريف شده و براى رسيدگى به شكايات و خسارات وارده به افراد و بررسى عملكرد سازمان هاى دولتى، مراجع و نهادهاى مشخصى پيش بينى شده است. دولت به عنوان يك شخصيت حقوقى كلان در همه زمينه هاى اجتماعى و اقتصادى برنامه ريزى داشته و براى پيشبرد اهداف خويش وسايل و ابزارهاى فنى و تكنولوژى مختلفى را به خدمت مى گيرد. مؤسسات دولتى در انجام وظايف تعريف شده در عرصه هاى مختلف امكان ارتكاب خطا و اشتباه و سهل انگارى و ترك فعل را دارند. بدين جهت اصل ۱۶۷ قانون اساسى، قوه قضائيه را ملجأ زيانديدگان اعلام كرده است و تدارك و جبران ضررهاى عمده فقط از عهده دولت برمى آيد. اگر به اين گزاره ها آموزه هاى دينى و تكاليف شرعى نيز افزوده شود، هرگونه شك و شبهه اى را در مورد مسئوليت مدنى دولت برطرف مى كند.
جايگاه مسئوليت مدنى دولت در فقه
نخست اين كه در يك جامعه دينى و مكتبى انسان با تكيه بر اصول و آرمان هاى قوى دينى خودش را فقط يك شهروند نمى داند بلكه افراد جامعه دينى به تكاليف و مسئوليت ها و تعاملات اجتماعى نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعى بلكه با توجه به ارتباطات قوى مكتبى و آرمانى نيز توجه دارند كه نتيجه آن التزام واقعى افراد به تكاليف و مسئوليت هاست و همچنين مسئولان و حاكمان نيز بر همين منهج سلوك كرده و احساس دين و اداى وظيفه نسبت به شهروندان دارند.
و ديگر اين كه چون تشكيل حكومت و اداره قانونمند جامعه از اهم اصول رسالت دينى به شمار مى رود، فقه درباره تنظيم و تبويب حقوق و تكاليف افراد جامعه و مناسبات آنها با يكديگر و از ديگر سو هماهنگى و تعيين حد و مرز حاكمان در مسئوليت هاى محوله و براى اداى حقوق مردم نقش اساسى ايفا مى كند. تكاليف و حقوق شهروندى از حقوق و تكاليف ايمانى در يك جامعه دينى سرچشمه مى گيرد و در اين صورت، فرض وجود جامعه دينى مستلزم فرض مسئوليت مدنى دولت در اين نگرش فقهى خواهد بود.
در حقوق عمومى همان طور كه دولت حق و تكليف بر شهروندان دارد از سوى ديگر شهروندان به همان موازات حق و تكليف بر دولت دارند اما حقوق مردم در مقابل دولت همواره برابر و مساوى در بخش اعمال حاكميت و مسائل امنيتى نبوده است. چون در بسيارى از موارد دولت در رابطه با مردم در يك وضع تقدم و حالت امتيازى و اولويتى قرار دارد. به طورى كه دولت هرگاه اراده كند حق دارد به طور يكجانبه خود را بر شهروندان تحميل كند. اين حق و اولويت و تحميل اراده و ايجاد تكليف براى شهروندان، ناشى از اين تفكر است كه دولت حافظ مصالح و منافع عمومى است و علت تفويض چنين حقى به دولت اختيار و وكالتى است كه مردم به دولت داده اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومى و شخصى، عدل و انصاف حكم مى كند كه منافع عمومى بر منافع شخصى مقدم شمرده شود.
بنابراين دولت به موجب وكالتى كه از مردم دارد مى تواند هر جا منافع افراد را منافى منافع جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجيح دهد و براساس حقوق و منافع عمومى مردم برنامه ريزى و اجرا كند.گرچه امروزه نوع تفكر ارزش كاربردى نداشته و عقيده بر اين است كه هيچ زيانى نبايد بدون جبران باقى بماند و اراده جبران زيان به بهترين وجه در قاعده زرين فقهى به نام قاعده «لاضرر» سرلوحه كار ما قراردارد، هدف اين است كه مسئوليت مدنى و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده دولت نمى تواند از اين قاعده مستثنا باشد. بويژه آن كه ماده ۵۶ قانون مجازات اسلامى كه در مقام اعمال حاكميت بوده، علل موجهه جرم را موجب زوال مسئوليت كيفرى دانسته و مشروط به اين است كه امر آمر قانونى خلاف شرع نباشد. همان طور كه مأمور حق دارد و مكلف است كه قانونى بودن دستور را مورد بررسى قرار داده و در صورتى كه آن را مغاير و مخالف قانون يافت از اطاعت امر غيرقانونى خوددارى كند. همچنين مكلف است كه شرعى بودن آن را مورد بررسى قرار دهد و چنانچه خلاف شرع بود، بايد از اجراى آن امتناع كند. در اين روند يك دستور خلاف قانون و خلاف شرع نمى تواند از علل موجهه جرم محسوب شود و شكى در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همين دليل ماده «۵۷۴ق.م.ا» مأمورى را كه از تحويل زندانى به مقامات قضايى خوددارى كند، مسئول دانسته است، مگر آن كه ثابت كند به امر مافوق خود چنين عملى را مرتكب شده و از مصاديق «ماده ۵۸۰ ق.م.ا» است. از آنجا كه نهادهاى دولتى در عصر حاضر بيشتر و شفاف تر در شكل اشخاص خصوصى در عرصه اجتماعى و اقتصادى ظاهر مى شوند، ناگزير فعاليت هاى گوناگون آنان زيان هاى مختلفى به شهروندان وارد مى سازد كه ضرورت جبران آن هر روز بيشتر از قبل احساس مى شود و دولت به بهانه هاى گوناگون به قلمروى تجارت و بازرگانى وارد شده و در اين صورت قلمرويى را كه اختصاص به بخش خصوصى دارد، تصدى مى كند. بنابراين در هنگام اجراى قانون و ارائه خدمات چنانه ضرر و زيانى به كسى وارد شود، دولت بايد جبران كند. مانند لايحه قانونى نحوه خريد و تملك اراضى و املاك مورد نياز براى اجراى برنامه هاى عمومى و عمرانى دولت مصوب ۱۳۵۸ كه به موجب آن دولت ملزم شده است در مقابل تملك اموال اشخاص خصوصى كه از اعمال حاكميت ناشى مى شود، بهاى آن را به زيان ديده بپردازد و به موجب ماده ۱۱ قانون، مسئوليت مدنى اعمال حاكميت موجب معافيت دولت از خسارت نيست. حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادى و ارائه خدمات و كالا نيز همانند روابط در حقوق خصوصى و روابط متقابل اشخاص حقيقى مطرح است. در اين رابطه اصل بر تساوى افراد در مقابل دولت است. يعنى دو طرف در واقع مانند دو طرف يك رابطه موضوع حقوق خصوصى بوده و مانند دو طرف يك معامله از حقوق يكسانى بر خوردار هستند.
و نيز چنانچه فروشنده نمى تواند بدون رضايت خريدار اراده خود را به طرف مقابل تحميل كند، دولت نيز در اين فرايند نمى تواند شرايط را بر شهروندان بدون ميل و رغبت آنان تحميل كند. زيرا در اين رابطه اعمال حاكميت و مسائل امنيتى مطرح نيست. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقيقى مصالح امنيتى و حاكميتى مطرح باشد، رابطه برابر جاى خود را به رابطه ممتاز مى دهد و دولت از موقعيت برتر بر خوردار مى شود، زيرا فرض آن است كه مصالح امنيتى از اهميت خاص برخوردار بوده و معادل نفع خصوصى شهروندان ندارد بلكه بر منافع مردم ترجيح دارد.
مبانى مسئوليت مدنى دولت
الف) مسئوليت مبتنى بر تقصير
مسئوليت مبنى بر تقصير
با توجه به اين كه مفهوم دولت يك مفهوم اعتبارى و انتزاعى بوده و در صورت اعمال دولت به وسيله افراد و اشخاص حقيقى انجام مى گيرد. بنابراين در باره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نيز نظارت مختلفى مطرح است، آنچه ماحصل تظارب آرا و عقايد مختلف بوده و به نظر سازگارى بيشترى با واقعيات و پديده هاى اجتماعى داشته و موافق عدالت نيز است، اين است كه مسئوليت دولت را مستقيم غرض و فارغ از تقصير ادارى كارمند كه به عنوان عوامل اجرايى دولت انجام وظيفه مى كند، خود دولت به طور مستقيم مسئول شناخته شود. در دفاع از اين نظريه مى توان چنين گفت كه دولت متشكل است از افراد و موجودات هوشمندى كه به عنوان اندام هاى آن عمل مى كنند و انجام اعمال به وسيله دولت لامحاله به وسيله افراد و كارمندان انجام مى گيرد و چون دولت حق انتخاب كارمند و تكليف نظارت بر اعمال آنها را دارد، خطاى عوامل اجرايى دولت در اثر گزينش نادرست و نظارت غير مؤثر دولت بوده و در نتيجه تقصير دولت مفروض است. البته استثنايى هم بر اين نظريه وارد است و عبارت است از اين كه تقصير ادارى و تقصير شخص كارمند دولت قابل تفكيك بوده و بايد بين آنها فرق قائل شد. هرچند كه تمايز اين ۲ مقوله امرى سهل و روشن نبوده و به نظر دادگاه و ملاك عرف است، اما به نظر مى رسد تنها معيار مؤثر كاربردى در اين قضيه اين است كه هر خطايى كه از كارمند دولت در رابطه با غير وظيفه ادارى صادر شود، خطاى شخصى تلقى شده و نامبرده خود مسئول عمل خويش است. حال كه مسئوليت مدنى مبتنى بر تقصير دولت مورد بحث قرار گرفت براى تكميل بحث شايسته است به طور اجمال به موضوع اركان مسئوليت نيز كه در اين ارتباط است، پرداخت شود.
اركان مسئوليت مدنى دولت
ضرر
ضرر بايد مسلم باشد
زيان بايد مستقيم باشد
ماده «۷۲۸ ق.آ.د.م» همگى اقسام ضرر در صورتى كه نتيجه مستقيم عمل انتسابى به دولت بوده و مسلم نيز باشد، قابل مطالبه است. ركن دوم مسئوليت مدنى دولت يعنى تقصير مطابق ماده ۹۵۳ قانون مدنى داراى ۲ ضابطه اساسى يعنى تعدى و تفريط بوده و تحقق آن در اين حوزه مصداق دارد هرچند كه اين دو ركن به نوبه خود در تحقق مسئوليت مدنى دولت حائز اهميت هستند. بنابراين تا زمانى كه ارتباط منطقى ميان آن ۲ برقرار نشود به مثابه مواد خامى بوده كه نفسه افاده هيچ اثرى نمى كنند و تنها وجود رابطه سببيت ميان آنها مى تواند فرآيند تحقق مسئوليت را تكميل و اثربخش كند. از اين رو در يك جمع بندى مى توان گفت، با وجود ضرر و زيان و فرض تقصير دولت و احراز رابطه سببيت ميان آنها، ۲ مسئوليت مدنى موردنياز براى اثبات تقصير دولت تحقق پيدا مى كند.
ب: مسئوليت بدون تقصير
با توجه به اصل كلى كه مقرر مى دارد هيچ ضررى نبايد بدون تدارك و جبران باقى بماند به تدريج وجدان عمومى جامعه به اين سو سوق پيدا كرده كه براى دولت حتى در صورت فقد عنصر تقصير نيز مسئوليت مدنى قائل شوند، هرچند كه پيدايش و رواج رسمى اين نظريه مربوط به زمان طولانى نبوده است. بنابراين به عنوان يك نظريه مترقى تلقى و با توجه به گستردگى تعاملات اجتماعى يك ضرورت اساسى براى جامعه امروزى به شمار مى رود. زيرا همين كه دولت زيانى به بار آورد بايد آن را جبران كند، خواه كارى كه سبب ايجاد ضرر شده است، صواب يا خطا باشد. آن چه در اين زمينه گفتنى است رابطه عليت ميان كار دولت و ورود ضرر به ديگرى است و علم حقوق بايد بيش از هر چيز به احراز اين رابطه بپردازد.
/ج
