هژمون را متوقف کنيد
نويسنده: دکتر نادر ساعد
بررسي حقوقي تغيير ساختار و مقر سازمان ملل متحد
سازمان ملل متحد به دليل نقشي که در تنظيم روابط بين المللي دارد، يکي از بازيگران مهم عصر حاضر است و با وجود انتقادهاي زيادي که در مورد کارآيي، استقلال و حتي دستور کار آن وجود دارد، توانسته است از برخي موانع و چالش هايي که سلف آن- جامعه ملل- داشت، گذر کند. وجود نابرابري هاي آشکار ميان اعضاي اين سازمان- مانند اختيارات يا امتيازات متفاوت برخي دولت ها در ارکان هاي حساسي چون شوراي امنيت- و نقشي که دولت آمريکا به عنوان ميزبان و تامين کننده بخش عمده اي از منابع مالي اين سازمان براي ايجاد و استفاده از ظرفيت هاي عملي براي تامين منافع خود دارد، از جمله دلايل اعتراض برخي دولت ها از جمله کشورمان به استمررا روند کار سازمان ملل است.
منشور ملل متحد در (26)ژوئن (1945)و در پايان کنفرانس سانفرانسيسکو و با حضور نماينده ايران به امضا رسيد. با اينکه در اساسنامه و منشور تاسيس سازمان هاي بين المللي، تعيين «مقر» يا محل استقرار ارکان اداري و اجرايي آنها امري معمول است اما در هنگام تدوين منشور ملل متحد، تکليف اين مساله بدون اينکه نگراني زا و چندان جدي به نظر برسد، به صورت مصرح تعيين نشد. به همين دليل، تعيين آن به مثابه نيازي عملي و اجتناب ناپذير، در دستور کار مجمع عمومي که رکن عمومي و تصميم گير در مورد مسائل مربوط به سازمان - جز امور در صلاحيت انحصاري شوراي امنيت- است، قرار گرفت. تصميم براي استقرار مقر آن در نيويورک که در نخستين نشست مجموع عمومي سازمان ملل در لندن با قطعنامه (25)- مورخ (14)فوريه سال (1946)- گرفته شد. در اين قطعنامه هرچند آمريکا به عنوان کشور محل استقرار ملل متحد مورد تاييد قرار گرفت اما در مورد
شهرهاي مقر، دو محور تصويب شد: مقر دائمي در شهرهاي وست چستر و فايرفيلد (در نزديکي نيويورک سيتي) و مقر موقتي در خود شهر نيويورک. با وجود اين، در قطعنامه بعدي يعني قطعنامه شماره (99)مورخ (14)دسامبر (1946)، تنها نيويورک به عنوان محل استقرار مقرهاي دائمي ملل متحد تصويب شد و کميته مقر امور را پيگيري کرد. در قطعنامه بعدي يعني شماره (100)هم به همان تاريخ، مجموع عمومي با قبول پيشنهاد مورخ (10)دسامبر (1946)جان راکفلر مبني بر اعطاي (85)ميليون دلار به سازمان و قطعه زميني واقع در شهر نيويورک به منظور استقرار ساختمان سازمان در آن، نيويورک را مقر دائمي تعيين کرد. در تاريخ (31)اکتبر (1947)، قرارداد مقر بين سازمان ملل متحد و آمريکا تصويب شد و به دبير کل اجازه امضاي آن داده شد. در واقع قرارداد مقر ملل متحد با ايالات متحده آمريکا-به مثابه معاهده اي دو جانبه- در (26)ژوئن (1947)توسط تريگولي -دبير کل وقت ملل متحده- و جرمي مارشال-وزير امور خارجه وقت آمريکا- امضا و در تاريخ (21)نوامبر (1947)لازم الاجرا شد. يکي از مهم ترين ابعاد اين موافقت نامه ها، دامنه بسط و تاثيرگذاري مفاد آنها بر حقوق و تعهدات دولت هاي عضو سازمان ملل متحد اعم از هيات هاي نمايندگي دائمي و کارگزاران موقت است که اهميت چنين سند به ظاهر دو جانبه اي را به سطح معاهده اي جهاني ارتقا مي بخشد. از آن پس، دبير کل بايد هر ساله گزارش کاري کميته مقر را در مورد پيشرفت برنامه ساخت و ساز و کيفيت استقرار سازمان، به مجمع ارسال مي کرد و مجمع نيز با بررسي اين گزارش ها، قطعنامه اي را تصويب مي کرد. اين روند تا (15)دسامبر (1955) يعني تصويب قطعنامه (961)در اجلاس دهم سالانه مجمع ادامه داشت تا اينکه در بند دو اين قطعنامه مختصر، از دبير کل خواسته شد بعد از (31)اوت (1956)، ديگر گزارشي در اين رابطه به مجمع ارسال نکند. در جدول زير، روند تصويب (13)قطعنامه مجمع عمومي سازمان ملل متحد در رابطه با تعيين مقر سازمان و آغاز و خاتمه روند مذکور ارائه شده است. در دو سال نخست تاسيس سازمان ملل متحد، لندن ميزبان تشکيل راکان اين سازمان نو تاسيس بود. نشست هاي سوم (1948) و ششم (1951) مجمع عمومي هم در پاريس برگزار شد. سپس نيويورک به مقر سازمان تبديل شد و با جابه جايي هايي در محل استقرار، در نهايت ساختماني جديد براي آن ايجاد شد. نکته مهم اين است که مقرهاي ارکان ملل متحد به جز ديوان بين المللي دادگستري که به موجب ماده (2)اساسنامه اين ديوان در شهر لاهه تعيين شد- اين مقر برگرفته از سلف آن يعني ديوان دائمي دادگستري بين المللي است-به موجب قطعنامه هاي مجمع عمومي، تعيين شده اند و خود منشور در اين خصوص حکم صريح ندارد. در اين نوشتار از منظر حقوق بين الملل، مفاد و محورهاي مندرج در طرح قانوني انتقال مقر سازمان ملل متحد از آمريکا مورد ارزيابي و تحليل قرار خواهد گرفت.
مساله تغيير ساختاري در سازمان ملل متحد آن گونه که در اين طرح آمده، هم شامل شوراي امنيت و هم موسسات تخصصي ملل متحد است. تغيير ساختار شوراي امنيت سال ها در دستور کار سازمان بوده، مورد بررسي ها و تحليل هاي مختلف کارشناسي قرار گرفته و نشست هاي متعدد علمي اي نيز به کوشش سازمان-به ويژه دبيرخانه-در اين رابطه برگزار شده است. از اين رو، اين بخش از طرح را مي توان تلاش براي هماهنگ سازي و قاعده مندي مواضع کشورمان تلقي کرد. حضور کشورهاي آسيايي و اسلامي در شوراي امنيت، مساله اي حقوقي و منبعث از موازيني بوده که در منشور براي پذيرش اعضاي غيردائم شورا مقرر شده است که خود با مساله افزايش اعضاي دائم که در دستور کار تغيير ساختار شوراي امنيت قرار دارد، ارتباط نزديکي پيدا مي کند. در کنار اين ملاحظات حقوقي، ايجاد ائتلاف ميان کشورهاي آسيايي و همچنين کشورهاي اسلامي به منظور انتخاب اعضايي از اين دست در شوراي امنيت، شايسته توجه است. البته قطعا منظور طرح مذکور نه اکتفا به سهم گروه هاي جغرافيايي در اعضاي غيردائم، بلکه ايجاد کرسي هاي اطمينان بخش تر براي کشورهاي آسيايي و اسلامي است که اين امر نيز با روند تغيير ساختار شوراي امنيت، ارتباط نزديک خواهد يافت. حضور برجسته نمايندگان کشورهاي آسيايي و اسلامي در نهادهاي وابسته به ملل متحد نيز اهميتي کمتر از شوراي امنيت ندارد. با اين حال، عبارت پردازي هاي حقوقي طرح مجلس شوراي اسلامي، تنها شامل موسسات تخصصي سازمان ملل متحد مي شود و ديگر ارکان ملل متحد به ويژه شوراي اقتصادي و اجتماعي و ديوان بين المللي دادگستري را در بر نمي گيرد. از اين رو، ضروري است ضمن حذف قيد «ساير» در ماده واحده، واژه «ارکان» قبل از «نهادهاي وابسته سازمان ملل» اضافه شود.ب)دوره اي کردن مقر سازمان ملل متحد
يکي از اشتباهات اساسي در بررسي محور دوم طرح، عدم اشراف نسبت به موازين حقوقي مربوط به استقرار مقر سازمان ملل متحد است. متاسفانه اغلب بررسي هاي حقوقي مربوط به اين موضوع از جمله در مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي، مساله را به مواد (108)و (109)منشور ملل متحد مربوط کرده اند. اين در حالي است که اولا با وجود تشريفات زياد و سنگين مربوط به اصلاح منشور ملل متحد و شرط به دست آوردن نظر موافق اعضاي دائم شوراي امنيت، تاکنون سه بار اين اصلاحات از جمله در مورد ترکيب خود شورا و همچنين در مورد آيين تجديد نظر منشور (که اساسي تر از اصلاح است) صورت گرفته است. ثانيا مواد (108)و (109) منشور تنها ناظر بر «اصلاح و تجديد نظر در منشور» هستند و چون اساسا هيچ ماده اي در منشور راجع به مقر سازمان ملل متحد در نيويورک يا هيچ شهر يا کشور ديگري وجود ندارد، تغيير محل دادن يا دائمي و يا دوره اي کردن محل تشکيل جلسات يا حتي مقر، ارتباطي به اين مواد نمي يابد و مشمول تشريفات سنگين و حتي احتمالات غيرعملي آنها نمي شود.
منبع:ديپلما تيک شماره 42
سازمان ملل متحد به دليل نقشي که در تنظيم روابط بين المللي دارد، يکي از بازيگران مهم عصر حاضر است و با وجود انتقادهاي زيادي که در مورد کارآيي، استقلال و حتي دستور کار آن وجود دارد، توانسته است از برخي موانع و چالش هايي که سلف آن- جامعه ملل- داشت، گذر کند. وجود نابرابري هاي آشکار ميان اعضاي اين سازمان- مانند اختيارات يا امتيازات متفاوت برخي دولت ها در ارکان هاي حساسي چون شوراي امنيت- و نقشي که دولت آمريکا به عنوان ميزبان و تامين کننده بخش عمده اي از منابع مالي اين سازمان براي ايجاد و استفاده از ظرفيت هاي عملي براي تامين منافع خود دارد، از جمله دلايل اعتراض برخي دولت ها از جمله کشورمان به استمررا روند کار سازمان ملل است.
منشور ملل متحد در (26)ژوئن (1945)و در پايان کنفرانس سانفرانسيسکو و با حضور نماينده ايران به امضا رسيد. با اينکه در اساسنامه و منشور تاسيس سازمان هاي بين المللي، تعيين «مقر» يا محل استقرار ارکان اداري و اجرايي آنها امري معمول است اما در هنگام تدوين منشور ملل متحد، تکليف اين مساله بدون اينکه نگراني زا و چندان جدي به نظر برسد، به صورت مصرح تعيين نشد. به همين دليل، تعيين آن به مثابه نيازي عملي و اجتناب ناپذير، در دستور کار مجمع عمومي که رکن عمومي و تصميم گير در مورد مسائل مربوط به سازمان - جز امور در صلاحيت انحصاري شوراي امنيت- است، قرار گرفت. تصميم براي استقرار مقر آن در نيويورک که در نخستين نشست مجموع عمومي سازمان ملل در لندن با قطعنامه (25)- مورخ (14)فوريه سال (1946)- گرفته شد. در اين قطعنامه هرچند آمريکا به عنوان کشور محل استقرار ملل متحد مورد تاييد قرار گرفت اما در مورد
شهرهاي مقر، دو محور تصويب شد: مقر دائمي در شهرهاي وست چستر و فايرفيلد (در نزديکي نيويورک سيتي) و مقر موقتي در خود شهر نيويورک. با وجود اين، در قطعنامه بعدي يعني قطعنامه شماره (99)مورخ (14)دسامبر (1946)، تنها نيويورک به عنوان محل استقرار مقرهاي دائمي ملل متحد تصويب شد و کميته مقر امور را پيگيري کرد. در قطعنامه بعدي يعني شماره (100)هم به همان تاريخ، مجموع عمومي با قبول پيشنهاد مورخ (10)دسامبر (1946)جان راکفلر مبني بر اعطاي (85)ميليون دلار به سازمان و قطعه زميني واقع در شهر نيويورک به منظور استقرار ساختمان سازمان در آن، نيويورک را مقر دائمي تعيين کرد. در تاريخ (31)اکتبر (1947)، قرارداد مقر بين سازمان ملل متحد و آمريکا تصويب شد و به دبير کل اجازه امضاي آن داده شد. در واقع قرارداد مقر ملل متحد با ايالات متحده آمريکا-به مثابه معاهده اي دو جانبه- در (26)ژوئن (1947)توسط تريگولي -دبير کل وقت ملل متحده- و جرمي مارشال-وزير امور خارجه وقت آمريکا- امضا و در تاريخ (21)نوامبر (1947)لازم الاجرا شد. يکي از مهم ترين ابعاد اين موافقت نامه ها، دامنه بسط و تاثيرگذاري مفاد آنها بر حقوق و تعهدات دولت هاي عضو سازمان ملل متحد اعم از هيات هاي نمايندگي دائمي و کارگزاران موقت است که اهميت چنين سند به ظاهر دو جانبه اي را به سطح معاهده اي جهاني ارتقا مي بخشد. از آن پس، دبير کل بايد هر ساله گزارش کاري کميته مقر را در مورد پيشرفت برنامه ساخت و ساز و کيفيت استقرار سازمان، به مجمع ارسال مي کرد و مجمع نيز با بررسي اين گزارش ها، قطعنامه اي را تصويب مي کرد. اين روند تا (15)دسامبر (1955) يعني تصويب قطعنامه (961)در اجلاس دهم سالانه مجمع ادامه داشت تا اينکه در بند دو اين قطعنامه مختصر، از دبير کل خواسته شد بعد از (31)اوت (1956)، ديگر گزارشي در اين رابطه به مجمع ارسال نکند. در جدول زير، روند تصويب (13)قطعنامه مجمع عمومي سازمان ملل متحد در رابطه با تعيين مقر سازمان و آغاز و خاتمه روند مذکور ارائه شده است. در دو سال نخست تاسيس سازمان ملل متحد، لندن ميزبان تشکيل راکان اين سازمان نو تاسيس بود. نشست هاي سوم (1948) و ششم (1951) مجمع عمومي هم در پاريس برگزار شد. سپس نيويورک به مقر سازمان تبديل شد و با جابه جايي هايي در محل استقرار، در نهايت ساختماني جديد براي آن ايجاد شد. نکته مهم اين است که مقرهاي ارکان ملل متحد به جز ديوان بين المللي دادگستري که به موجب ماده (2)اساسنامه اين ديوان در شهر لاهه تعيين شد- اين مقر برگرفته از سلف آن يعني ديوان دائمي دادگستري بين المللي است-به موجب قطعنامه هاي مجمع عمومي، تعيين شده اند و خود منشور در اين خصوص حکم صريح ندارد. در اين نوشتار از منظر حقوق بين الملل، مفاد و محورهاي مندرج در طرح قانوني انتقال مقر سازمان ملل متحد از آمريکا مورد ارزيابي و تحليل قرار خواهد گرفت.
بررسي دامنه و محتواي طرح تغيير ساختار و مقر دائمي سازمان ملل
مساله تغيير ساختاري در سازمان ملل متحد آن گونه که در اين طرح آمده، هم شامل شوراي امنيت و هم موسسات تخصصي ملل متحد است. تغيير ساختار شوراي امنيت سال ها در دستور کار سازمان بوده، مورد بررسي ها و تحليل هاي مختلف کارشناسي قرار گرفته و نشست هاي متعدد علمي اي نيز به کوشش سازمان-به ويژه دبيرخانه-در اين رابطه برگزار شده است. از اين رو، اين بخش از طرح را مي توان تلاش براي هماهنگ سازي و قاعده مندي مواضع کشورمان تلقي کرد. حضور کشورهاي آسيايي و اسلامي در شوراي امنيت، مساله اي حقوقي و منبعث از موازيني بوده که در منشور براي پذيرش اعضاي غيردائم شورا مقرر شده است که خود با مساله افزايش اعضاي دائم که در دستور کار تغيير ساختار شوراي امنيت قرار دارد، ارتباط نزديکي پيدا مي کند. در کنار اين ملاحظات حقوقي، ايجاد ائتلاف ميان کشورهاي آسيايي و همچنين کشورهاي اسلامي به منظور انتخاب اعضايي از اين دست در شوراي امنيت، شايسته توجه است. البته قطعا منظور طرح مذکور نه اکتفا به سهم گروه هاي جغرافيايي در اعضاي غيردائم، بلکه ايجاد کرسي هاي اطمينان بخش تر براي کشورهاي آسيايي و اسلامي است که اين امر نيز با روند تغيير ساختار شوراي امنيت، ارتباط نزديک خواهد يافت. حضور برجسته نمايندگان کشورهاي آسيايي و اسلامي در نهادهاي وابسته به ملل متحد نيز اهميتي کمتر از شوراي امنيت ندارد. با اين حال، عبارت پردازي هاي حقوقي طرح مجلس شوراي اسلامي، تنها شامل موسسات تخصصي سازمان ملل متحد مي شود و ديگر ارکان ملل متحد به ويژه شوراي اقتصادي و اجتماعي و ديوان بين المللي دادگستري را در بر نمي گيرد. از اين رو، ضروري است ضمن حذف قيد «ساير» در ماده واحده، واژه «ارکان» قبل از «نهادهاي وابسته سازمان ملل» اضافه شود.ب)دوره اي کردن مقر سازمان ملل متحد
يکي از اشتباهات اساسي در بررسي محور دوم طرح، عدم اشراف نسبت به موازين حقوقي مربوط به استقرار مقر سازمان ملل متحد است. متاسفانه اغلب بررسي هاي حقوقي مربوط به اين موضوع از جمله در مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي، مساله را به مواد (108)و (109)منشور ملل متحد مربوط کرده اند. اين در حالي است که اولا با وجود تشريفات زياد و سنگين مربوط به اصلاح منشور ملل متحد و شرط به دست آوردن نظر موافق اعضاي دائم شوراي امنيت، تاکنون سه بار اين اصلاحات از جمله در مورد ترکيب خود شورا و همچنين در مورد آيين تجديد نظر منشور (که اساسي تر از اصلاح است) صورت گرفته است. ثانيا مواد (108)و (109) منشور تنها ناظر بر «اصلاح و تجديد نظر در منشور» هستند و چون اساسا هيچ ماده اي در منشور راجع به مقر سازمان ملل متحد در نيويورک يا هيچ شهر يا کشور ديگري وجود ندارد، تغيير محل دادن يا دائمي و يا دوره اي کردن محل تشکيل جلسات يا حتي مقر، ارتباطي به اين مواد نمي يابد و مشمول تشريفات سنگين و حتي احتمالات غيرعملي آنها نمي شود.
ماهيت حقوقي قطعنامه تاسيس مقر دائمي ملل متحد
منبع:ديپلما تيک شماره 42
