نویسنده: دکتر سید علی علوی
در روز 14مرداد ماه 1285(14 جمادی الثانی 1324 / 5 اوت 1906میلادی) مظفرالدین شاه قاجار فرمان مشروطیت را امضا و صادر کرد. در 17 شهریور 1285 نظام نامه انتخابات مجلس شورای ملی که توسط هیأت پنج نفری تهیه شده بود از طرف مظفرالدین شاه توشیح شد. در 14مهرماه 1285 انتخابات مجلس شورای ملی در تهران پایان یافت و نخستین جلسه آن در کاخ گلستان با نطق مظفرالدین شاه افتتاح شد. یکی از نخستین مسائلی که توجه دولت مردان در طلیعه مشروطیت را به خود معطوف داشت سروسامان بخشیدن به اوضاع نابسامان مالی کشور بود. در 18آبان ماه 1285 مهدی قلی خان هدایت از طرف دولت در مجلس شورای ملی حضور یافت و برای مخارج جاری کشور تقاضای پنج کرور (5میلیون) تومان وام از خارج با شرایط سنگین کرد. اما پیشنهاد مذکور در اثر اعتراض و ایراد نطق‌های تند نمایندگان مجلس رد شد. متعاقب این جلسه در روز 23 آبان 1285 میرزا ابوالقاسم خان ناصرالملک وزیر مالیه در مجلس شورای ملی حضور یافت و پیرامون وضع مالی دولت و تهی بودن خزانه کشور توضیحاتی داد و افزود استقراض از خارجیان ضرورت خاص دارد. عام نمایندگان ضمن پرخاش به وزیرمالیه زیر بار استقرار نرفتند، و پیشنهاد نمودند دولت برای رفع مضیقه مالی به تأسیس بانک ملی مبادرت نماید. در همین جلسه اخذ هر نوع وام از خارجیان ممنوع شد.(عاقلی 1369، ج1: 10) در روز 19 آذرماه 1285 اعلان تأسیس بانک ملی برای بی‌نیاز شدن از دریافت وام از خارجیان منتشر شد و از طرف مردم استقبال زیادی به عمل آمد. طبق لیستی که تهیه شده بود 15 کرور تومان از طرف مردم تعهد سرمایه شد.(عاقلی 1369، ج1: 11)
در 18 دی 1285 ماه مظفرالدین شاه در سن 54سالگی درگذشت و پسرش محمد علی شاه در 28دی ماه 1285 طی مراسم با شکوهی تاج گذاری کرد.(عاقلی 1369، ج1: 12) محمد علی شاه که ابتدا برای حفظ و حراست مشروطه سوگند یاد کرده بود، با مشروطه خواهان ناسازگاری آغاز کرد و بالاخره در بامداد روز 23جمادی الاول 1326 قمری (دوم تیرماه 1287شمسی) به دستور او دستجات قزاق از سواره نظام و پیاده نظام مدرسه سپه سالار و مجلس را محاصره کرده با مشروطه خواهان به نبرد برخاستند. قزاق‌ها به دستور لیاخوف روسی، فرمانده بریگاد مرکزی قوای قزاق، مجلس را به توپ بستند و گروهی از مشروطه خواهان تبعید و گروهی را اعدام کردند. پس از گذشت یک سال حکومت استبدادی محمد علی شاه (دوره استبداد صغیر) قوای مسلح مشروطه خواهان در تاریخ 24 جمادی الثانی 1327 (23تیرماه 1288) تهران را فتح کردند و محمد علی شاه در تاریخ 27جمادی الثانی 1327 به سفارت روس در زرگنده پناهنده شد. ورهرام می‌نویسد: در همان شب سران ملیون و پیشوایان روحانی و بقایای وکلای مجلس دوره اول، ضمن تشکیل اجتماعی با صدور اعلامیه‌ای محمد علی شاه را از سلطنت خلع کردند و پسر بزرگش سلطان احمد میرزا را که در آن وقت بیش از یازده سال نداشت به عنوان جانشین وی انتخاب کردند. و چون شاه صغیر بود علی رضاخان عضدالملک را که رئیس ایل قاجار بود، به نیابت سلطنت منصوب کردند.(ورهرام 1385: 85)
یکی از مشکلاتی که کشور پس از انقلاب مشروطه با آن مواجه بود عدم ثبات دولت‌ها و تغییرات مکرر کابینه‌ها بود که خواه ناخواه دخالت قوه مقننه در امور مربوط به تکالیف قوه مجریه را به همراه داشت. به عنوان مثال در اولین ده سال عمر مجلس شورای ملی 38 کابینه بر سر کار آمد. عمر کوتاه کابینه‌ها طبعا مجالی برای ایجاد تغییرات اساسی در اداره امور کشور باقی نمی‌گذاشت به عنوان مثال:
کابینه سلطان علی خان وزیر افخم در ماه صفر 1325ه.ق معرفی شد و حدود 40روز دوام یافت.
کابینه مشیرالسلطنه 7شعبان 1325ه.ق معرفی شد.
کابینه ناصرالملک در 18شعبان 1325ه.ق معرفی شد.
کابینه نظام السلطنه مافی از 16ذیقعده الی 25 محرم 1325 هجری قمری ادامه داشت.(84روز)
کابینه دوم نظام السلطنه مافی از 26 محرم الی 14ربیع الثانی 1326 هجری قمری (79روز) تداوم یافت.(فخیمی 1373: 40)
وظایف دولت در نظام مشروطه، در عین گسترش روزافزون معنی و مفهوم تازه‌ای پیدا کرد. اجرای عدالت دیگر برقراری و تامین امنیت راه های قافله رو و حفاظت مال التجاره تجار از دستبرد و تجاوز سارقین نبود، بلکه به موجب قانون اعطای حقوق اجتماعی و مساوات و آزادی برای عامه مردم و مصون نگه داشتن آن‌ها از تجاوز و تعدی در پناه قانون بود. به همین ترتیب در سایر زمینه های مرتبط با حقوق اجتماعی حرکت‌هایی آغاز گردید که مبین ترتیب در سایر زمینه های مرتبط با حقوق اجتماعی حرکت‌هایی آغاز گردید که مبین توسعه وظایف دولت و ضرورت ایجاد سازمان‌های جدید بود. به عنوان مثال برنامه دولت سپه سالار اعظم، ضمن رعایت فعالیت‌های چهارگانه‌ای که دولت‌های قبل از مشروطه موظف به انجام آن بودند مانند جمع آوری مالیات، حفظ امنیت، اداره قشون، برقراری روابط خارجی و انجام پاره‌ای از امور عمومی را در برنامه کار خود قرار داد.
برنامه کابینه دوم سپه دار اعظم که در 17 ذیقعده 1327 هجری قمری به شرح ذیل انتشار یافت بیانگر آغاز حرکتی تدریجی در جهت فعالیت‌های مربوط به اداره امور عمومی و به تبع آن توسعه سازمان‌های دولتی پس از انقلاب مشروطیت است:
پروگرام دولت در مورد اصلاح امور اداری مملکت چنین است.
موارد پروگرام:
اول - ترقی و پیشرفت امنیت عمومی.
دوم - تحکیم قشون.
سوم- حفظ روابط دولتی با دول متقابل.
چهارم- امتداد مذاکره قرضه‌ای که کابینه سابق قبول و به مجلس پیشنهاد کرده و کمیته مالیه آن را قبول کرده است.
پنجم- پیشنهاد بودجه عمومی.
ششم- اصلاح مالیه به کمک مستشاران آمریکایی.
هفتم- تغییر مالیات نمک.
هشتم- تشکیل کابینه مخصوص برای قوانین مترقی در اموری که هنوز قانونی برای آن وضع نشده است.
نهم- اصلاح در امر قضایی.
دهم- اصلاح وضع مدارس موجود ابتدایی و متوسطه.
یازدهم- ترقی تجارت و ترقی قوانین بلدیه. (فخیمی 1373: 41)
بسیاری از تعبیراتی که در نظام اداری کشور اعمال شد، اعمال آرای مستشاران خارجی بود که برای اصلاح امور دولتی مملکت استخدام شده بودند. که این امر خود زمینه ساز بروز آشفتگی در دستگاه های اداری در این دوره شد. استخدام مستشاران از کشورهای مختلف برای اصلاح سازمان‌های دولتی سیستم اداری مملکت را عملاً در کنترل بیگانگان قرار داد.
با توجه به اهداف سیاسی مطمح نظر مستشاران خارجی، سعی آنان طبعاً معطوف به وابسته کردن سازمان‌های دولتی ایران به سیستم اداری خاص مورد نظرشان از طریق دادن گرایش‌های مناسب و موافق با قوانین مورد عمل در سازمان‌های دولتی بود به نحوی که مجموعه نظام سازمانی در وضعیتی قرار گیرد که نهایتاً به سود مقاصد مورد نظر آنان عمل کند.
اقدامات ناهماهنگ و پراکنده و اعمال روش و سلیقه های متفاوت در دستگاه های تحت تصدی، ایجاد تشتت و هرج و مرج در اداره امور دولتی و خودمختاری و خودمحوری در اداره‌ی امور سازمان‌ها حاصل کار این مستشاران بود.
مقاصد استعماری، عدم آشنایی با فرهنگ مردم این دیار، عدم آشنایی با ساختارهای اداری سنتی و عواملی از این دست موجب شد که دخالت مستشاران نه تنها اصلاحاتی برای دستگاه های دولتی به ارمغان نیاورد، بلکه عملاً مانع شکوفایی و توسعه طبیعی و درون زای سازمان‌های نوین دولتی از بطن سازمان‌های سنتی شده و استعداد «خودسازماندهی» که خصیصه هر ارگانیزم اجتماعی است نیز به تبع آن از بین رفت. در این مقطع زمانی حضور توأم با سلطه مستشاران غربی در دستگاه های حساس دولتی، صدمات جبران ناپذیری را به جامعه ایرانی در پی داشت.
بانک ملی مجری سیاست پولی و نظام بانکی وقت درتصدی آلمانی‌ها و پست‌های کلیدی وزارت دارایی مجری سیاست مالی و نظام مالیاتی دراختیار مستشاران آمریکایی قرارداشت. اختلاف و تضاد سیاسی و هم چنین تفاوت شیوه های مدیریت بین این دو گروه ازمستشاران خارجی که دو فعالیت اساسی وبه هم پیوسته مملکت را عهده دار بودند، می‌تواند نمونه‌ای ازناهماهنگی باشد.(فخیمی 1373: 48)
بیان نمونه‌هایی ازاستخدام مستشاران خارجی برای نشان دادن معضلی که جامعه ما دراین برهه تاریخی با آن مواجه بوده است، نشان دهنده گستره‌ی دخالت بیگانگان درامور داخلی ایران است. پیش از درباب حضور مستشاران خارجی در قزاق خانه، ژاندارمری، نظمیه، پست و تلگراف و گمرک سخن گفتیم.
درسال 1910 هم زمان با استخدام صاحب منصبان سوئدی برای اصلاح ژاندارمری و شهربانی، دولت ایران تصمیم گرفت پنج مستشار آمریکایی نیز برای اصلاح مالیه کشور استخدام کند[1]. مورگان شوستر و همراهانش در 10مه 1911 وارد ایران شدند. روس‌ها که با وجود شوستر منافع خود از عواید گمرک در خطر می‌دیدند در تاریخ 11 نوامبر و مجدداً در تاریخ 29 نوامبر 1911 (8 آذرماه و 24 آذرماه 1290شمسی) برای اخراج شوستر به ایران التیماتوم دادند. این التیماتوم که موجب هیجانات مردمی در مخالفت به زورگویی‌های رسوس ها را در پی داشت، توسط مجلس شورای ملی نیز با شهامت رد شد، اما صمصام السلطنه نخست وزیر وقت از ترس این که مبادا روس‌ها پایتخت را اشغال کنند التیماتوم را پذیرفت و مجلس دوم را منحل کرد و شوستر پس از هفت خدمت، ایران را ترک کرد.(عاقلی 13370، ج2: 476-477)
طبق ماده 2 قرارداد مورخ 9 اوت 1919 (17 مرداد 1298 شمسی) مشهور به قرارداد وثوق الدوله که مقرر شده بود دولت برتیانیا برعهده گیرد که به خرج دولت ایران هر عده مستشار و کارشناس که حضورشان در ایران لازم تشخیص داده شود در اختیار دولت ایران بگذارد تا اصلاحات لازم را در وزارت خانه‌ها و دوایر دولتی آغاز کند و ماده 3 همین قرارداد که انگلستان متعهد شده بود هزینه دولت ایران هر تعداد افسر و هر میزان اسلحه و مهمات از نوع جدید به تشخیص کمیسیون مختلط نظامی برای نوسازی ارتش ایران لازم باشد در اختیار دولت ایران قرار دهد. بلافاصله بعد از امضاء قرارداد و قبل از آن که به تصویب مجلس شورای ملی (که در حال فترت بود) برسد و مراحل قانونی خود را طی کند، در اوایل 1920م(1298شمسی) یک هیأت نظامی به ریاست ژنرال دیکسون، و یک هیأت مالی به ریاست سیدنی آرمیتاژ اسمیت به تهران فرستاده شدند تا ارتش و دارایی ایران را قبضه کنند. وقتی کمیسیون مختلطی که طبق ماده 3 تشکیل شده بود تصمیم گرفت که افسران ایرانی حق ارتقاء از مقام سروانی به بالا را نخواهند داشت، سروان آق اولی، نماینده نظامی ایران از فرط ناراحتی خودکشی کرد و این امر کار کمیسیون را با تعطیل روبرو ساخت[2]. (عاقلی 1370، ج2 : 477) در سال 1301 که دولت ایران می‌خواست به اوضاع مال کشور سر و سامانی بدهد از دولت آمریکا خواست مجدداً شوستر را به ایران برگرداند، ولی دولت آمریکا نپذیرفت و به جای او دکتر آرتور میلسپو را معرفی کرد که در رأس یک هیأت یازده نفری در آبان 1301 وارد تهران شد و به عنوان ریاست کل مالیه، با اختیارات وسیعی شروع به کار کرد.(عاقلی 1370، ج2: 477) دکتر میلسپو که در اواخر دوران هم کاریش موجب نارضایتی مردم و مسئولین شده بود، از فروردین 1323 با مقابله جدی ایرانیان مواجه شد. دکتر مصدق نماینده اول تهران طی نطق مستند و مستدلی در مجلس، الغاء اختیارات دکتر میلسپو را خواستار شد و صریحاً اعلام داشت: «عقیده من همیشه این بوده است که ایرانی خانه خود را باید خودش اداره کند». سرانجام مجلس شورای ملی در 19دی ماه 1323اختیارات میسلپو را لغو کرد و میلسپو و هم کارانش در حالی که اقتصاد کشور ورشکسته تر و خزانه دولت خالی‌تر از همیشه شده بود ایران را ترک نمودند. (عاقلی 1370، ج2: 478تا 480)
آن چه در باب سازمان‌های دولتی دوره قاجاریه در عصر مشروطیت گفته شد غالباً در دوره حکومت پهلوی نیز ادامه یافت. زیرا اولاً خاندان‌های حکومت گر دوره قاجار در دوره پهلوی هم چون گذشته نفوذ اداری و سیاسی خود را حفظ کرده و پست‌های کلیدی را در اختیار داشتند و ثانیاً به علت عدم تحول بنیادین در نظام اداری سازمان‌های دولتی در دوره پهلوی هم چون گذشته نفوذ اداری و سیاسی خود را حفظ کرده و پست‌های کلیدی را در اختیار داشتند و ثانیاً به علت عدم تحول بنیادین در نظام اداری سازمان‌های دولتی در دوره قاجار، تحولات اداری دوره‌ی پهلوی نیز تفاوت ماهوی چندانی با ادوار قبل نداشت غالباً تغییرات صوری و روبنایی و بیشتر تقلیدی از نظام اداری غرب و مبتنی بر توصیه‌ی مستشاران غربی بود، نه مبتنی بر نیاز واقعی جامعه ایرانی و سازگار کردن بنیادهای متین اداری ایران زمین که ریشه در اعصار و قرون متمادی داشت. علی ایحال سخن در باب تحولاتی سیاسی و اداری عصر پهلوی نیازمند فرصتی دیگر است که اگر اراده حضرت حق بر انجام این امر قرار گیرد و بخت یار گردد و توفیق رفیق در مجموعه‌ای دیگر باید بدان پرداخت. و ما توفیقی الا بالله.
قدرت روزافزون قزلباش موجب شد که شاه عباس در صدد تضعیف قدرت آنان برآید. به همین جهت شاه عباس که از کثرت افراد این قاجار بیم ناک بود و تجمع آنان در یک محل را خلاف مصلحت می‌دانست، آنان را به سه دسته تقسیم کرد، یک دسته را در قراباغ و گرجستان، دسته دیگر را در مرو و بقیه را در استرآباد اسکان داد.
آغا محمد خان پس از 15سال جنگ با جانشینان کریم خان بر اثر خیانت‌های اطرافیان لطفعلی خان زند و با کمک وزیر او «حاج ابراهیم» کلانتر شیراز، بر لطفعلی خان غالب آمد و با کور کردن و کشتن شاه زاده زند در سال 1209 قمری(1795میلادی) دولت زندیه را منقرض کرد و خود نیز هنگامی که برای تسخیر مجدد گرجستان، و فتح قلعه شوشی بدان سمت رفته بود در تاریخ شنبه 21ذیحجه 1211ق (18ژوئن 1797م) به دست سه تن از فراشان خلوت خود کشته شد. هنگامی که آغامحمد خان به قتل رسید، ولیعهد دولت یعنی باباخان در شیراز مقیم بود، پس از شنیدن خبر قتل عم خود، به عجله به تهران آمد و در بیستم ماه صفر1212 به پایتخت رسید. و در روز عید فطر 1212هجری قمری با نام فتحعلی شاه قاجار در تهران رسماً تاج گذاری کرد. فتحعلی شاه، بنا به وصیت آغا محمد خان، چهارمین پسر خود، عباس میرزا را در سال 1213ق به ولیعهدی برگزید و او را به فرمانفرمایی آذربایجان منصوب کرد. اما عباس میرزا در سال 1249ق درگذشت، و فرمان ولایتعهدی به نام پسرش محمد میرزا صادر شد. در سال 1250ه.ق(1834م). با مرگ فتحعلی شاه، محمد شاه به سلطنت رسید. محمد شاه در شب ششم شوال 1264 پس از چهارده سال و سه ماه سلطنت توأم با ضعف نفس و بی‌تدبیری در سن قریب چهل و دو سالگی درگذشت.
پس از فوت محمدشاه، ناصرالدین شاه میرزا ولیعهد که در این تاریخ شانزده سال بیش نداشت و در تبریز مقیم بود از طرف مهد علیا و نمایندگان روس و انگلیس به تهران فراخوانده شد. وی که در چهاردهم شوال 1264 در تبریز به جای پدر جلوس کرده بود، با کفایت و کاردانی میرزا تقی خان امیر نظام در 21 ذی القعده سال 1264ه.ق(1848میلادی) خود را به تهران رساند. ناصرالدین شاه پس از 49سال سلطنت در حالی که در صدد تدارک جشن پنجاهمین سال سلطنت خود بود در روز 17 ذی القعده 1313 در حرم حضرت عبدالعظیم به دست میرزا رضا کرمانی کشته شد.
مظفرالدین شاه قاجار که به سال 1269 تولد یافته و در سن پنج سالگی به ولایتعهدی انتخاب شده بود، پس از قریب چهل سال ولایتعهدی بعد از پدر به سلطنت رسید. از جمله وقایع مهم این دوره صدور حکم مشروطیت در چهاردهم جمادی الثانی سال 1324 توسط مظفرالدین شاه و تأسیس اولین مجلس شورای ملی ایران و تدوین قانون اساس و توشیح آن در 14ذی القعده همان سال بود. مظفرالدین شاه قاجار پنج روز پس از امضاء قانون اساسی درگذشت. محمد علی میرزا که در سال 1289 در تبریز متولد شده بود پس از فوت پدر به سلطنت رسید. وی که ابتدا بر قانون اساسی مشروطیت که پدرش امضاء کرده بود صحه گذاشت و قول داده بود از همه جهت با اساس مشروطیت همراه باشد بعداً با مشروطه از در دشمنی درآمد و در روز سه شنبه 23 جمادی الاولی 1326 مجلس را به دست لیاخوف روسی و عده‌ای از قزاقان و سربازان سیلاخوری به توپ بست و سران مشروطه خواهان را تبعید و عده‌ای از روزنامه‌نویسان و ناطقین مشروطه را به قتل رساند، و بدین ترتیب مشروطه اول ایران که از 14 جمادی الاخری 1324 تا 23 جمادی الاولی 1326 طول کشیده بود از میان رفت و دوره استبداد صغیر شروع شد. مقاومت مردم در مقابل استبداد محمد علی شاه، سبب شد که بالاخره ملیون در صبح 27جمادی الاخری 1327 تهران را فتح کنند. پس از فتح تهران، محمد علی شاه به سفارت روس پناه برد و از سلطنت خلع شد.
پس از پناه بردن محمد علی شاه به سفارت روس و استعفای او از سلطنت آزادی خواهان که سپه دار تنکابنی را به وزارت جنگ و سردار اسعد بختیاری را به وزارت داخله اختیار کرده بودند در روز 28 ماه جمادی الاخر 1327 پسردوازده ساله‌ی محمد علی شاه، احمد میرزا به جانشینی پدرش برگزیدند و قرار شد تا موقع رشد شاه جدید، کسی به نیابت سلطنت نامزد شود. این سمت را موقتاً تا افتتاح مجلس دوم به یکی از روسای سال خورده‌ی خاندان قاجار یعنی عضدالملک سپردند. در اثر بحران‌های متعدد داخلی و خارجی احمد شاه مجبور به یک سفر طولانی مدت به اروپا شد و دیگر از این سفر به ایران بازنگشت و بدین ترتیب به دوران حکومت قاجار عملاً خاتمه داده شد و با دسیسه های رضاخان و هم دستانش نمایندگان دوره پنجم مجلس شورای ملی، طوعاً و کرهاً به ماده‌ی واحده‌ای رأی دادند که طبق آن انقراض سلطنت قاجاریه را اعلام و تشکیل حکومت موقت رضاخان پهلوی را تا تعیین تکلیف حکومت قطعی طبق نظر مجلس مؤسسان اعلام می‌داشت و بدین ترتیب انقراض سلسله قاجار را، ظاهراً ردای قانون پوشانیدند.
در مورد تحولات اداری در عصر قاجار لازم به ذکر است که: در دوران آغازین سلطنت قاجار نظام حکومتی آن با مختصر تفاوتی، دنباله‌ی نظام اداری گذاشته بود. شاه در رأس امور بود و کلیه‌ی ارگان‌ها و سازمان‌های دولتی تحت امر او بود. در زمان فتحعلی شاه که او نیز شخصاً کلیه امور را رهبری می‌کرد، به تدریج تشکیلات دیوانی و لشکری توسعه یافت و مقامات ذیل، پس از شاه عهده دار اداره‌ی امور کشور بودند:
صدراعظم: وزیر عنوان صدر اعظم یافت و بدین ترتیب با صدری که شاغل مقام روحانی در عصر صفوی بود به کلی تمایز و جدایی یافت. ضمناً شغل و مقام «وکیل وزیر اعظم» که در زمان صفویه منسوخ شده بود، در زمان قاجار تحت عنوان «قائم مقام» باب شد، و شاغل آن مقام در دستگاه ولیعهد که در تبریز ساکن بود، انجام وظیفه می‌کرد.
مستوفی الممالک: که تحت نظر صدراعظم به کار مشغول بود، عملاً وزیر دارایی محسوب می‌شد. امور فنی مالی، مانند حسابداری و تنظیم بودجه به عهده وی بود. مستوفی الممالک انتصاب کلیه مستوفیان را تحت نظارت داشت و برای مأموران یا عمال مالی ولایات دستورالعمل‌های لازم را می‌نوشت.
منشی الممالک: رئیس کلیه منشیان بود. وظیفه وی عبارت بود از تهیه و ارسال اسناد و مدارک مربوط به امور مملکتی به طور عموم و ولایات به طور خاص، که با مهر عالی ممهور شده بود.
صاحب دیوان: وظیفه اصلی تهیه اسناد و فرامین برای امضاء را بر عهده داشت.
معیرالممالک: رئیس کل خزانه داری بود و ضراب‌باشی تحت نظر او خدمت می‌کرد.
خطیب الممالک: که در سال نو و یا سایر تشریفات دیگر به نام شاه خطبه می‌خواند.
منجم‌باشی: یا رئیس اختر شماران، که مسئول تنظیم تقویم و تعیین ساعات سعد و نحس بود.
این تشکیلات در دوران فتحعلی شاه وجود داشت و با آغاز اصلاح تشکیلات کشوری و سازمان‌های اداری، رفته رفته به صورت «وزارت درباراعظم» و «دولت» گسترش یافت.
اولین سازمان اداری که تحت عنوان وزارت خانه در دوره سلطنت فتحعلی شاه قاجار در نظام اداری کشور به وجود آمد، «وزارت دول خارجه» بود که در حدود سال 1239ق تأسیس شد. به دنبال آن به تدریج سه وزارت خانه دیگر به نامهای «وزارت مالیه»، «وزارت داخله» و «وزارت فوائد عامه»، به وجود آمد و نخستین هیات دولت در سال 1239ق به ریاست صدراعظم و چهار وزیر عهده دار اداره امور کشور شد. در این عصر، امور لشکری تحت نظر شاه و امور قضایی در دست حکام شرع بود و در هیات دولت و تشکیلات اداری انعکاس سازمانی نداشت.
ناصرالدین شاه که از اختلال امور در عهد صدارت میرزا آقاخان نوری (اعتمادالدوله) کاملاً آگاه شده بود، در محرم 1275 او را از صدارت عزل کرد و شخصاً زمام امور را در دست گرفت و امر کرد که به تقلید ممالک فرنگ چند وزارت خانه در ایران تأسیس شود، مثل وزارت خارجه، وزارت مالیه، وزارت داخله، وزارت جنگ، وزارت وظایف وزارت علوم.
در سال 1276ق، به دستور ناصرالدین شاه شورایی تشکیل شد که مرکب از یازده تن از وزرا و رجال سرشناس بود و میرزا جعفرخان مشیرالدوله علاوه بر ریاست مجلس شورای وزرا، به عضویت شورای دولتی منصوب شد.
هم چنین ناصرالدین شاه پس از بازگشت از عتبات در سال 1288ق، شورایی دولتی، مرکب از پانزده نفر از رجال سرشناس تشکیل داد. از این شورای دولتی، تحت عنوان «دارالشورای کبری» یا «دارالشورای دولتی» و گاهی مجلس دربار اعظم یاد شده است.
تعداد وزارت خانه‌ها در سال 1299 به 14وزارت خانه به شرح زیر افزایش یافت: وزارت جنگ - وزارت عدلیه عظمی - وزارت داخله - وزرات فوائد عامه - وزارت وظائف، اوقاف و پست - وزارت تجارت و فلاحت - وزارت دول خارجه - وزارت دربار اعظم و خزانه و گمرکات - وزارت مالیه - وزارت دفتر لشکر - وزارت انطباعات و دارالترجمه خاصه - وزارت علوم و تلگراف و معادن - وزارت صنایع - وزارت بقایا.
سایر تحولاتی که در سازمان‌های دولتی پیش از انقلاب مشروطه به مدد مستشاران خارجی محقق گردید عبارت بود از: تشکیل قزاق خانه زیر نظر افسران روسی که حاصل سفر دوم ناصرالدین شاه به اروپا بود. تشکیل ژاندارمری با استخدام افسران سوئدی. از دیگر اقدمات ناصرالدین شاه، تأسیس شهربانی یا نظمیه به صورت تشکیلات جدید، که آن هم تقلیدی از سازمان‌های اروپایی بود. شاه با اعطای لقب «نظام الملک» به «کنت دو مونت فورت» او را با اختیار کامل مأمور نظم تهران و ایجاد پلیس جدید نمود و امور بلدیه تهران را نیز به او محول نمود و بدین ترتیب سازمان جدیدی تحت عنوان «اداره نظمیه و امنیه و احتسابیه شهردارالخلافه» تأسیس شد. از دیگر سازمان‌هایی که در این عصر شکل گرفت، تشکیلات پست و تلگراف به کمک مستشاران اتریشی، و مستشاران بلژیکی بود که برای سازماندهی امور گمرکی به ایران دعوت شده بودند.
از جمله سازمان‌هایی که پس از مشروطه تأسیس شد، یکی اداره آمار و ثبت احوال بود، و دیگر ثبت اسناد و املاک کشور.
در 18 دی 1285 ماه مظفرالدین شاه در سن 54سالگی درگذشت و پسرش محمد علی شاه در 28دی ماه 1285 طی مراسم با شکوهی تاج گذاری کرد.(عاقلی 1369، ج1: 12) محمد علی شاه که ابتدا برای حفظ و حراست مشروطه سوگند یاد کرده بود، با مشروطه خواهان ناسازگاری آغاز کرد و بالاخره در بامداد روز 23جمادی الاول 1326 قمری (دوم تیرماه 1287شمسی) به دستور او دستجات قزاق از سواره نظام و پیاده نظام مدرسه سپه سالار و مجلس را محاصره کرده با مشروطه خواهان به نبرد برخاستند. قزاق‌ها به دستور لیاخوف روسی، فرمانده بریگاد مرکزی قوای قزاق، مجلس را به توپ بستند و گروهی از مشروطه خواهان تبعید و گروهی را اعدام کردند. پس از گذشت یک سال حکومت استبدادی محمد علی شاه (دوره استبداد صغیر) قوای مسلح مشروطه خواهان در تاریخ 24 جمادی الثانی 1327 (23تیرماه 1288) تهران را فتح کردند و محمد علی شاه در تاریخ 27جمادی الثانی 1327 به سفارت روس در زرگنده پناهنده شد. ورهرام می‌نویسد: در همان شب سران ملیون و پیشوایان روحانی و بقایای وکلای مجلس دوره اول، ضمن تشکیل اجتماعی با صدور اعلامیه‌ای محمد علی شاه را از سلطنت خلع کردند و پسر بزرگش سلطان احمد میرزا را که در آن وقت بیش از یازده سال نداشت به عنوان جانشین وی انتخاب کردند. و چون شاه صغیر بود علی رضاخان عضدالملک را که رئیس ایل قاجار بود، به نیابت سلطنت منصوب کردند.(ورهرام 1385: 85)
تحولات اداری بعد از مشروطه
اگرچه شکل گیری بسیاری از سازمان‌های دولتی عصر قاجار، در دوران قبل از مشروطه، تقلید ناقص و نارسایی از تشکیلات حکومت‌های غربی بود، ولی همین تشکیلات زمینه ساز تحولات گسترده‌ای در ترکیب سازمان‌های حکومتی و بسط و گسترش تکالیف دولت شد و بستر فعالیت‌های دولتی در حکومت پارلمانی بعد از مشروطه را فراهم ساخت. با انقلاب مشروطه و تحولات ناشی از آن، ویژگی‌های قانونی و ساختار سازمان‌های دولتی دگرگونی یافت و اداره امور کشور لااقل برحسب ظاهر از تصمیمات فردی و سلیقه‌ای شاه و درباریان و کارگزاران نظام استبدادی خارج و مشمول موازینی قانونی شد. با تصویب اولین قانون اساسی کشور در سال 1285ه.ش، طبق اصل پانزدهم مقرر گردید: کلیه قوانینی که برای تشدید مبانی دولت و سلطنت و انتظام امور مملکتی و اساس وزارت خانه‌ها لازم است باید به تصویب مجلس شورای ملی برسد.یکی از مشکلاتی که کشور پس از انقلاب مشروطه با آن مواجه بود عدم ثبات دولت‌ها و تغییرات مکرر کابینه‌ها بود که خواه ناخواه دخالت قوه مقننه در امور مربوط به تکالیف قوه مجریه را به همراه داشت. به عنوان مثال در اولین ده سال عمر مجلس شورای ملی 38 کابینه بر سر کار آمد. عمر کوتاه کابینه‌ها طبعا مجالی برای ایجاد تغییرات اساسی در اداره امور کشور باقی نمی‌گذاشت به عنوان مثال:
کابینه سلطان علی خان وزیر افخم در ماه صفر 1325ه.ق معرفی شد و حدود 40روز دوام یافت.
کابینه مشیرالسلطنه 7شعبان 1325ه.ق معرفی شد.
کابینه ناصرالملک در 18شعبان 1325ه.ق معرفی شد.
کابینه نظام السلطنه مافی از 16ذیقعده الی 25 محرم 1325 هجری قمری ادامه داشت.(84روز)
کابینه دوم نظام السلطنه مافی از 26 محرم الی 14ربیع الثانی 1326 هجری قمری (79روز) تداوم یافت.(فخیمی 1373: 40)
وظایف دولت در نظام مشروطه، در عین گسترش روزافزون معنی و مفهوم تازه‌ای پیدا کرد. اجرای عدالت دیگر برقراری و تامین امنیت راه های قافله رو و حفاظت مال التجاره تجار از دستبرد و تجاوز سارقین نبود، بلکه به موجب قانون اعطای حقوق اجتماعی و مساوات و آزادی برای عامه مردم و مصون نگه داشتن آن‌ها از تجاوز و تعدی در پناه قانون بود. به همین ترتیب در سایر زمینه های مرتبط با حقوق اجتماعی حرکت‌هایی آغاز گردید که مبین ترتیب در سایر زمینه های مرتبط با حقوق اجتماعی حرکت‌هایی آغاز گردید که مبین توسعه وظایف دولت و ضرورت ایجاد سازمان‌های جدید بود. به عنوان مثال برنامه دولت سپه سالار اعظم، ضمن رعایت فعالیت‌های چهارگانه‌ای که دولت‌های قبل از مشروطه موظف به انجام آن بودند مانند جمع آوری مالیات، حفظ امنیت، اداره قشون، برقراری روابط خارجی و انجام پاره‌ای از امور عمومی را در برنامه کار خود قرار داد.
برنامه کابینه دوم سپه دار اعظم که در 17 ذیقعده 1327 هجری قمری به شرح ذیل انتشار یافت بیانگر آغاز حرکتی تدریجی در جهت فعالیت‌های مربوط به اداره امور عمومی و به تبع آن توسعه سازمان‌های دولتی پس از انقلاب مشروطیت است:
پروگرام دولت در مورد اصلاح امور اداری مملکت چنین است.
موارد پروگرام:
اول - ترقی و پیشرفت امنیت عمومی.
دوم - تحکیم قشون.
سوم- حفظ روابط دولتی با دول متقابل.
چهارم- امتداد مذاکره قرضه‌ای که کابینه سابق قبول و به مجلس پیشنهاد کرده و کمیته مالیه آن را قبول کرده است.
پنجم- پیشنهاد بودجه عمومی.
ششم- اصلاح مالیه به کمک مستشاران آمریکایی.
هفتم- تغییر مالیات نمک.
هشتم- تشکیل کابینه مخصوص برای قوانین مترقی در اموری که هنوز قانونی برای آن وضع نشده است.
نهم- اصلاح در امر قضایی.
دهم- اصلاح وضع مدارس موجود ابتدایی و متوسطه.
یازدهم- ترقی تجارت و ترقی قوانین بلدیه. (فخیمی 1373: 41)
بسیاری از تعبیراتی که در نظام اداری کشور اعمال شد، اعمال آرای مستشاران خارجی بود که برای اصلاح امور دولتی مملکت استخدام شده بودند. که این امر خود زمینه ساز بروز آشفتگی در دستگاه های اداری در این دوره شد. استخدام مستشاران از کشورهای مختلف برای اصلاح سازمان‌های دولتی سیستم اداری مملکت را عملاً در کنترل بیگانگان قرار داد.
با توجه به اهداف سیاسی مطمح نظر مستشاران خارجی، سعی آنان طبعاً معطوف به وابسته کردن سازمان‌های دولتی ایران به سیستم اداری خاص مورد نظرشان از طریق دادن گرایش‌های مناسب و موافق با قوانین مورد عمل در سازمان‌های دولتی بود به نحوی که مجموعه نظام سازمانی در وضعیتی قرار گیرد که نهایتاً به سود مقاصد مورد نظر آنان عمل کند.
اقدامات ناهماهنگ و پراکنده و اعمال روش و سلیقه های متفاوت در دستگاه های تحت تصدی، ایجاد تشتت و هرج و مرج در اداره امور دولتی و خودمختاری و خودمحوری در اداره‌ی امور سازمان‌ها حاصل کار این مستشاران بود.
مقاصد استعماری، عدم آشنایی با فرهنگ مردم این دیار، عدم آشنایی با ساختارهای اداری سنتی و عواملی از این دست موجب شد که دخالت مستشاران نه تنها اصلاحاتی برای دستگاه های دولتی به ارمغان نیاورد، بلکه عملاً مانع شکوفایی و توسعه طبیعی و درون زای سازمان‌های نوین دولتی از بطن سازمان‌های سنتی شده و استعداد «خودسازماندهی» که خصیصه هر ارگانیزم اجتماعی است نیز به تبع آن از بین رفت. در این مقطع زمانی حضور توأم با سلطه مستشاران غربی در دستگاه های حساس دولتی، صدمات جبران ناپذیری را به جامعه ایرانی در پی داشت.
بانک ملی مجری سیاست پولی و نظام بانکی وقت درتصدی آلمانی‌ها و پست‌های کلیدی وزارت دارایی مجری سیاست مالی و نظام مالیاتی دراختیار مستشاران آمریکایی قرارداشت. اختلاف و تضاد سیاسی و هم چنین تفاوت شیوه های مدیریت بین این دو گروه ازمستشاران خارجی که دو فعالیت اساسی وبه هم پیوسته مملکت را عهده دار بودند، می‌تواند نمونه‌ای ازناهماهنگی باشد.(فخیمی 1373: 48)
بیان نمونه‌هایی ازاستخدام مستشاران خارجی برای نشان دادن معضلی که جامعه ما دراین برهه تاریخی با آن مواجه بوده است، نشان دهنده گستره‌ی دخالت بیگانگان درامور داخلی ایران است. پیش از درباب حضور مستشاران خارجی در قزاق خانه، ژاندارمری، نظمیه، پست و تلگراف و گمرک سخن گفتیم.
درسال 1910 هم زمان با استخدام صاحب منصبان سوئدی برای اصلاح ژاندارمری و شهربانی، دولت ایران تصمیم گرفت پنج مستشار آمریکایی نیز برای اصلاح مالیه کشور استخدام کند[1]. مورگان شوستر و همراهانش در 10مه 1911 وارد ایران شدند. روس‌ها که با وجود شوستر منافع خود از عواید گمرک در خطر می‌دیدند در تاریخ 11 نوامبر و مجدداً در تاریخ 29 نوامبر 1911 (8 آذرماه و 24 آذرماه 1290شمسی) برای اخراج شوستر به ایران التیماتوم دادند. این التیماتوم که موجب هیجانات مردمی در مخالفت به زورگویی‌های رسوس ها را در پی داشت، توسط مجلس شورای ملی نیز با شهامت رد شد، اما صمصام السلطنه نخست وزیر وقت از ترس این که مبادا روس‌ها پایتخت را اشغال کنند التیماتوم را پذیرفت و مجلس دوم را منحل کرد و شوستر پس از هفت خدمت، ایران را ترک کرد.(عاقلی 13370، ج2: 476-477)
طبق ماده 2 قرارداد مورخ 9 اوت 1919 (17 مرداد 1298 شمسی) مشهور به قرارداد وثوق الدوله که مقرر شده بود دولت برتیانیا برعهده گیرد که به خرج دولت ایران هر عده مستشار و کارشناس که حضورشان در ایران لازم تشخیص داده شود در اختیار دولت ایران بگذارد تا اصلاحات لازم را در وزارت خانه‌ها و دوایر دولتی آغاز کند و ماده 3 همین قرارداد که انگلستان متعهد شده بود هزینه دولت ایران هر تعداد افسر و هر میزان اسلحه و مهمات از نوع جدید به تشخیص کمیسیون مختلط نظامی برای نوسازی ارتش ایران لازم باشد در اختیار دولت ایران قرار دهد. بلافاصله بعد از امضاء قرارداد و قبل از آن که به تصویب مجلس شورای ملی (که در حال فترت بود) برسد و مراحل قانونی خود را طی کند، در اوایل 1920م(1298شمسی) یک هیأت نظامی به ریاست ژنرال دیکسون، و یک هیأت مالی به ریاست سیدنی آرمیتاژ اسمیت به تهران فرستاده شدند تا ارتش و دارایی ایران را قبضه کنند. وقتی کمیسیون مختلطی که طبق ماده 3 تشکیل شده بود تصمیم گرفت که افسران ایرانی حق ارتقاء از مقام سروانی به بالا را نخواهند داشت، سروان آق اولی، نماینده نظامی ایران از فرط ناراحتی خودکشی کرد و این امر کار کمیسیون را با تعطیل روبرو ساخت[2]. (عاقلی 1370، ج2 : 477) در سال 1301 که دولت ایران می‌خواست به اوضاع مال کشور سر و سامانی بدهد از دولت آمریکا خواست مجدداً شوستر را به ایران برگرداند، ولی دولت آمریکا نپذیرفت و به جای او دکتر آرتور میلسپو را معرفی کرد که در رأس یک هیأت یازده نفری در آبان 1301 وارد تهران شد و به عنوان ریاست کل مالیه، با اختیارات وسیعی شروع به کار کرد.(عاقلی 1370، ج2: 477) دکتر میلسپو که در اواخر دوران هم کاریش موجب نارضایتی مردم و مسئولین شده بود، از فروردین 1323 با مقابله جدی ایرانیان مواجه شد. دکتر مصدق نماینده اول تهران طی نطق مستند و مستدلی در مجلس، الغاء اختیارات دکتر میلسپو را خواستار شد و صریحاً اعلام داشت: «عقیده من همیشه این بوده است که ایرانی خانه خود را باید خودش اداره کند». سرانجام مجلس شورای ملی در 19دی ماه 1323اختیارات میسلپو را لغو کرد و میلسپو و هم کارانش در حالی که اقتصاد کشور ورشکسته تر و خزانه دولت خالی‌تر از همیشه شده بود ایران را ترک نمودند. (عاقلی 1370، ج2: 478تا 480)
سایر اداراتی که پس از مشروطه شکل گرفت
اداره آمار و ثبت احوال
تا پیش از کابینه وثوق الدوله (که در تاریخ 6مرداد 1297 تشکیل کابینه داد) نام خانوادگی در ایران مرسوم نبود. و افراد را به یکی از سه راه می‌شناختند: با اضافه به نام پدر یا مادر، با ذکر محل یا ذکر لقب. القاب را یا عامه مردم بر روی کسی می‌گذاشتند و به تدریج ثابت می‌شد و یا شاه یا صاحب قدرتی به افراد می‌داد. در اول میزان یا مهر ماه 1297 شمسی به موجب تصویب نامه شماره 1167 هیأت وزرا برای اولین بار مقرراتی جهت ثبت احوال تدوین و در تهران اجرا شد. و ظاهراً این همان تصویب نامهای است که مستوفی (در کتاب شرح زندگانی من) درباره آن می‌نویسد: در کابینه وثوق الدوله، یک نیمه قانونی برای آمار و سجل احوال گذاشته بود که هیأت وزرا آن را وضع و تصویب کرده و نظمیه شهرها مأمور اجرای آن شده بودند. و به این ترتیب قدم اول تأسیس اداره سجل احوال یا اداره احصائیه یا آمار برداشته شد. مفاد تصویب نامه این بود که کلیه رؤسای خانواده‌ها مکلف بودند به حوزه های سجل احوال مراجعه نموده برای هر یک از فرزندان عائله خود اظهار نامهای در دو نسخه نوشته تسلیم اداره ثبت احوال نمایند و در مقابل آن شناسنامه های خود را دریافت نمایند. به موجب اعلان مورخ 11برج ثور(11اردیبهشت) 1300 دائره سجل احوال از اداره تشکیلات نظمیه منتزع و به اداره بلدیه واگذار شد. در خرداد 1304 قانونی در این باره گذاشت اما آن هم ناقص بود. بعداً در بهمن ماه 1306 شمسی قانونی به مجلس پیشنهاد و تصویب شد و به موجب آن گرفتن شناسنامه اجباری گردید تا بتوان قانون نظام اجباری را که به تصویب رسیده بود اجرا نمود. در این قانون تصریح شده بود که پس از یک سال از تاریخ تأسیس دفتر شعب سجل احوال، در هر شعبه کلیه سکنه قلمرو آن شعبه، باید دارای ورقه هویت باشند، و افراد ذکوری که سن آن‌ها بیش از 15سال است باید شخصاً برای گرفتن ورقه هویت به مأمور سجل احوال مراجعه نمایند و برای صغار، ولی خاص یا قیم آن‌ها باید ورقه هویت (شناسنامه) بگیرد و پس از یک سال کلیه مأموران موظف بودند در مواقع صدور کلیه اسناد رسمی و در موقع مراجعات به محاکم عدلیه و ادارات مملکتی و تعرفه‌ی انتخابات و جواز اسلحه و جوار عبور و تذکره و هرگونه امری که تماس با ادارات دارد ورقه هویت مطالبه نمایند و پس از یک سال کسانی که ورقه هویت نداشته باشند محکوم به حبس از هشت روز تا یک ماه و یا جزای نقدی می‌شدند. در این قانون در سال‌های 1314 و 1315 و 1316 اصلاحاتی به عمل آمد و «شورای عالی احصایه» نیز از سال 1304 تا 1317 به طور متناوب تشکیل شد و به این ترتیب ثبت احوال به تدریج در سراسر کشور عمومیت یافت و اداراتی هم برای این کار در شهرستان‌ها تأسیس شد. در سال 1307 اداره سجل احوال مستقل گردید. یعنی مانند شهربانی و شهرداری از ادارات بزرگ تابع وزارت کشور گشت. در بهمن 1314 برحسب تصویب ریاست وزراء نام این اداره به «اداره کل احصائیه و ثبت احوال» تغییر یافت و در سال 1316 نام آن به «اداره آمار و ثبت احوال» مبدل شد. (محبوبی اردکانی 1357، 2: 157تا 160)ثبت اسناد و املاک
تا قبل از تأسیس عدلیه و تصویب قانون مدنی، امور شرعیه، منجمله تنظیم اسناد مربوط به معاملات در دست حکام شرع یعنی علمای دینی بود. در20 حمل (فروردین) 1302 شمسی قانون ثبت و املاک از تصویب مجلس گذشت و در 21 بهمن 1304 شمسی مورد اصلاح قرار گرفت و بالاخره در 21 بهمن 1306 قانون ثبت عمومی املاک و مرور زمان به تصویب مجلس رسید.(محبوبی اردکانی 1357، ج2: 168و 170)آن چه در باب سازمان‌های دولتی دوره قاجاریه در عصر مشروطیت گفته شد غالباً در دوره حکومت پهلوی نیز ادامه یافت. زیرا اولاً خاندان‌های حکومت گر دوره قاجار در دوره پهلوی هم چون گذشته نفوذ اداری و سیاسی خود را حفظ کرده و پست‌های کلیدی را در اختیار داشتند و ثانیاً به علت عدم تحول بنیادین در نظام اداری سازمان‌های دولتی در دوره پهلوی هم چون گذشته نفوذ اداری و سیاسی خود را حفظ کرده و پست‌های کلیدی را در اختیار داشتند و ثانیاً به علت عدم تحول بنیادین در نظام اداری سازمان‌های دولتی در دوره قاجار، تحولات اداری دوره‌ی پهلوی نیز تفاوت ماهوی چندانی با ادوار قبل نداشت غالباً تغییرات صوری و روبنایی و بیشتر تقلیدی از نظام اداری غرب و مبتنی بر توصیه‌ی مستشاران غربی بود، نه مبتنی بر نیاز واقعی جامعه ایرانی و سازگار کردن بنیادهای متین اداری ایران زمین که ریشه در اعصار و قرون متمادی داشت. علی ایحال سخن در باب تحولاتی سیاسی و اداری عصر پهلوی نیازمند فرصتی دیگر است که اگر اراده حضرت حق بر انجام این امر قرار گیرد و بخت یار گردد و توفیق رفیق در مجموعه‌ای دیگر باید بدان پرداخت. و ما توفیقی الا بالله.
جمع بندی
ایل قاجار از ایلات ترک است و اصل آنان به طایفه سالوار از طوایف ماوراء قفقاز می‌رسد. این ایل در حدود قرن هشتم هجری همراه با سایر طوایف ترک ماوراء قفقاز از آن سرزمین مهاجرت کردند. دولت صفوی آنان را از آذربایجان به مازندران و گرگان و مرکز ایران کوچ داد. ایل قاجار در زمره‌ی قبایلی بود که در به قدرت رسیدن شاه اسماعیل صفوی و تشکیل سلسله صفویه دخیل بودند. این قبایل که از آنان به عنوان قزلباش یاد می‌شود عبارت بودند از شاملو، روملو، استاجلو، تکه لو(تکلّو)، افشار، قاجار، ذوالقدر.قدرت روزافزون قزلباش موجب شد که شاه عباس در صدد تضعیف قدرت آنان برآید. به همین جهت شاه عباس که از کثرت افراد این قاجار بیم ناک بود و تجمع آنان در یک محل را خلاف مصلحت می‌دانست، آنان را به سه دسته تقسیم کرد، یک دسته را در قراباغ و گرجستان، دسته دیگر را در مرو و بقیه را در استرآباد اسکان داد.
آغا محمد خان پس از 15سال جنگ با جانشینان کریم خان بر اثر خیانت‌های اطرافیان لطفعلی خان زند و با کمک وزیر او «حاج ابراهیم» کلانتر شیراز، بر لطفعلی خان غالب آمد و با کور کردن و کشتن شاه زاده زند در سال 1209 قمری(1795میلادی) دولت زندیه را منقرض کرد و خود نیز هنگامی که برای تسخیر مجدد گرجستان، و فتح قلعه شوشی بدان سمت رفته بود در تاریخ شنبه 21ذیحجه 1211ق (18ژوئن 1797م) به دست سه تن از فراشان خلوت خود کشته شد. هنگامی که آغامحمد خان به قتل رسید، ولیعهد دولت یعنی باباخان در شیراز مقیم بود، پس از شنیدن خبر قتل عم خود، به عجله به تهران آمد و در بیستم ماه صفر1212 به پایتخت رسید. و در روز عید فطر 1212هجری قمری با نام فتحعلی شاه قاجار در تهران رسماً تاج گذاری کرد. فتحعلی شاه، بنا به وصیت آغا محمد خان، چهارمین پسر خود، عباس میرزا را در سال 1213ق به ولیعهدی برگزید و او را به فرمانفرمایی آذربایجان منصوب کرد. اما عباس میرزا در سال 1249ق درگذشت، و فرمان ولایتعهدی به نام پسرش محمد میرزا صادر شد. در سال 1250ه.ق(1834م). با مرگ فتحعلی شاه، محمد شاه به سلطنت رسید. محمد شاه در شب ششم شوال 1264 پس از چهارده سال و سه ماه سلطنت توأم با ضعف نفس و بی‌تدبیری در سن قریب چهل و دو سالگی درگذشت.
پس از فوت محمدشاه، ناصرالدین شاه میرزا ولیعهد که در این تاریخ شانزده سال بیش نداشت و در تبریز مقیم بود از طرف مهد علیا و نمایندگان روس و انگلیس به تهران فراخوانده شد. وی که در چهاردهم شوال 1264 در تبریز به جای پدر جلوس کرده بود، با کفایت و کاردانی میرزا تقی خان امیر نظام در 21 ذی القعده سال 1264ه.ق(1848میلادی) خود را به تهران رساند. ناصرالدین شاه پس از 49سال سلطنت در حالی که در صدد تدارک جشن پنجاهمین سال سلطنت خود بود در روز 17 ذی القعده 1313 در حرم حضرت عبدالعظیم به دست میرزا رضا کرمانی کشته شد.
مظفرالدین شاه قاجار که به سال 1269 تولد یافته و در سن پنج سالگی به ولایتعهدی انتخاب شده بود، پس از قریب چهل سال ولایتعهدی بعد از پدر به سلطنت رسید. از جمله وقایع مهم این دوره صدور حکم مشروطیت در چهاردهم جمادی الثانی سال 1324 توسط مظفرالدین شاه و تأسیس اولین مجلس شورای ملی ایران و تدوین قانون اساس و توشیح آن در 14ذی القعده همان سال بود. مظفرالدین شاه قاجار پنج روز پس از امضاء قانون اساسی درگذشت. محمد علی میرزا که در سال 1289 در تبریز متولد شده بود پس از فوت پدر به سلطنت رسید. وی که ابتدا بر قانون اساسی مشروطیت که پدرش امضاء کرده بود صحه گذاشت و قول داده بود از همه جهت با اساس مشروطیت همراه باشد بعداً با مشروطه از در دشمنی درآمد و در روز سه شنبه 23 جمادی الاولی 1326 مجلس را به دست لیاخوف روسی و عده‌ای از قزاقان و سربازان سیلاخوری به توپ بست و سران مشروطه خواهان را تبعید و عده‌ای از روزنامه‌نویسان و ناطقین مشروطه را به قتل رساند، و بدین ترتیب مشروطه اول ایران که از 14 جمادی الاخری 1324 تا 23 جمادی الاولی 1326 طول کشیده بود از میان رفت و دوره استبداد صغیر شروع شد. مقاومت مردم در مقابل استبداد محمد علی شاه، سبب شد که بالاخره ملیون در صبح 27جمادی الاخری 1327 تهران را فتح کنند. پس از فتح تهران، محمد علی شاه به سفارت روس پناه برد و از سلطنت خلع شد.
پس از پناه بردن محمد علی شاه به سفارت روس و استعفای او از سلطنت آزادی خواهان که سپه دار تنکابنی را به وزارت جنگ و سردار اسعد بختیاری را به وزارت داخله اختیار کرده بودند در روز 28 ماه جمادی الاخر 1327 پسردوازده ساله‌ی محمد علی شاه، احمد میرزا به جانشینی پدرش برگزیدند و قرار شد تا موقع رشد شاه جدید، کسی به نیابت سلطنت نامزد شود. این سمت را موقتاً تا افتتاح مجلس دوم به یکی از روسای سال خورده‌ی خاندان قاجار یعنی عضدالملک سپردند. در اثر بحران‌های متعدد داخلی و خارجی احمد شاه مجبور به یک سفر طولانی مدت به اروپا شد و دیگر از این سفر به ایران بازنگشت و بدین ترتیب به دوران حکومت قاجار عملاً خاتمه داده شد و با دسیسه های رضاخان و هم دستانش نمایندگان دوره پنجم مجلس شورای ملی، طوعاً و کرهاً به ماده‌ی واحده‌ای رأی دادند که طبق آن انقراض سلطنت قاجاریه را اعلام و تشکیل حکومت موقت رضاخان پهلوی را تا تعیین تکلیف حکومت قطعی طبق نظر مجلس مؤسسان اعلام می‌داشت و بدین ترتیب انقراض سلسله قاجار را، ظاهراً ردای قانون پوشانیدند.
در مورد تحولات اداری در عصر قاجار لازم به ذکر است که: در دوران آغازین سلطنت قاجار نظام حکومتی آن با مختصر تفاوتی، دنباله‌ی نظام اداری گذاشته بود. شاه در رأس امور بود و کلیه‌ی ارگان‌ها و سازمان‌های دولتی تحت امر او بود. در زمان فتحعلی شاه که او نیز شخصاً کلیه امور را رهبری می‌کرد، به تدریج تشکیلات دیوانی و لشکری توسعه یافت و مقامات ذیل، پس از شاه عهده دار اداره‌ی امور کشور بودند:
صدراعظم: وزیر عنوان صدر اعظم یافت و بدین ترتیب با صدری که شاغل مقام روحانی در عصر صفوی بود به کلی تمایز و جدایی یافت. ضمناً شغل و مقام «وکیل وزیر اعظم» که در زمان صفویه منسوخ شده بود، در زمان قاجار تحت عنوان «قائم مقام» باب شد، و شاغل آن مقام در دستگاه ولیعهد که در تبریز ساکن بود، انجام وظیفه می‌کرد.
مستوفی الممالک: که تحت نظر صدراعظم به کار مشغول بود، عملاً وزیر دارایی محسوب می‌شد. امور فنی مالی، مانند حسابداری و تنظیم بودجه به عهده وی بود. مستوفی الممالک انتصاب کلیه مستوفیان را تحت نظارت داشت و برای مأموران یا عمال مالی ولایات دستورالعمل‌های لازم را می‌نوشت.
منشی الممالک: رئیس کلیه منشیان بود. وظیفه وی عبارت بود از تهیه و ارسال اسناد و مدارک مربوط به امور مملکتی به طور عموم و ولایات به طور خاص، که با مهر عالی ممهور شده بود.
صاحب دیوان: وظیفه اصلی تهیه اسناد و فرامین برای امضاء را بر عهده داشت.
معیرالممالک: رئیس کل خزانه داری بود و ضراب‌باشی تحت نظر او خدمت می‌کرد.
خطیب الممالک: که در سال نو و یا سایر تشریفات دیگر به نام شاه خطبه می‌خواند.
منجم‌باشی: یا رئیس اختر شماران، که مسئول تنظیم تقویم و تعیین ساعات سعد و نحس بود.
این تشکیلات در دوران فتحعلی شاه وجود داشت و با آغاز اصلاح تشکیلات کشوری و سازمان‌های اداری، رفته رفته به صورت «وزارت درباراعظم» و «دولت» گسترش یافت.
اولین سازمان اداری که تحت عنوان وزارت خانه در دوره سلطنت فتحعلی شاه قاجار در نظام اداری کشور به وجود آمد، «وزارت دول خارجه» بود که در حدود سال 1239ق تأسیس شد. به دنبال آن به تدریج سه وزارت خانه دیگر به نامهای «وزارت مالیه»، «وزارت داخله» و «وزارت فوائد عامه»، به وجود آمد و نخستین هیات دولت در سال 1239ق به ریاست صدراعظم و چهار وزیر عهده دار اداره امور کشور شد. در این عصر، امور لشکری تحت نظر شاه و امور قضایی در دست حکام شرع بود و در هیات دولت و تشکیلات اداری انعکاس سازمانی نداشت.
ناصرالدین شاه که از اختلال امور در عهد صدارت میرزا آقاخان نوری (اعتمادالدوله) کاملاً آگاه شده بود، در محرم 1275 او را از صدارت عزل کرد و شخصاً زمام امور را در دست گرفت و امر کرد که به تقلید ممالک فرنگ چند وزارت خانه در ایران تأسیس شود، مثل وزارت خارجه، وزارت مالیه، وزارت داخله، وزارت جنگ، وزارت وظایف وزارت علوم.
در سال 1276ق، به دستور ناصرالدین شاه شورایی تشکیل شد که مرکب از یازده تن از وزرا و رجال سرشناس بود و میرزا جعفرخان مشیرالدوله علاوه بر ریاست مجلس شورای وزرا، به عضویت شورای دولتی منصوب شد.
هم چنین ناصرالدین شاه پس از بازگشت از عتبات در سال 1288ق، شورایی دولتی، مرکب از پانزده نفر از رجال سرشناس تشکیل داد. از این شورای دولتی، تحت عنوان «دارالشورای کبری» یا «دارالشورای دولتی» و گاهی مجلس دربار اعظم یاد شده است.
تعداد وزارت خانه‌ها در سال 1299 به 14وزارت خانه به شرح زیر افزایش یافت: وزارت جنگ - وزارت عدلیه عظمی - وزارت داخله - وزرات فوائد عامه - وزارت وظائف، اوقاف و پست - وزارت تجارت و فلاحت - وزارت دول خارجه - وزارت دربار اعظم و خزانه و گمرکات - وزارت مالیه - وزارت دفتر لشکر - وزارت انطباعات و دارالترجمه خاصه - وزارت علوم و تلگراف و معادن - وزارت صنایع - وزارت بقایا.
سایر تحولاتی که در سازمان‌های دولتی پیش از انقلاب مشروطه به مدد مستشاران خارجی محقق گردید عبارت بود از: تشکیل قزاق خانه زیر نظر افسران روسی که حاصل سفر دوم ناصرالدین شاه به اروپا بود. تشکیل ژاندارمری با استخدام افسران سوئدی. از دیگر اقدمات ناصرالدین شاه، تأسیس شهربانی یا نظمیه به صورت تشکیلات جدید، که آن هم تقلیدی از سازمان‌های اروپایی بود. شاه با اعطای لقب «نظام الملک» به «کنت دو مونت فورت» او را با اختیار کامل مأمور نظم تهران و ایجاد پلیس جدید نمود و امور بلدیه تهران را نیز به او محول نمود و بدین ترتیب سازمان جدیدی تحت عنوان «اداره نظمیه و امنیه و احتسابیه شهردارالخلافه» تأسیس شد. از دیگر سازمان‌هایی که در این عصر شکل گرفت، تشکیلات پست و تلگراف به کمک مستشاران اتریشی، و مستشاران بلژیکی بود که برای سازماندهی امور گمرکی به ایران دعوت شده بودند.
از جمله سازمان‌هایی که پس از مشروطه تأسیس شد، یکی اداره آمار و ثبت احوال بود، و دیگر ثبت اسناد و املاک کشور.
پی نوشت ها :
11. مجلس شورای ملی در تاریخ 13بهمن 1289 قرارداد استخدام مستشاران آمریکایی برای وزارت مالیه به مبلغ 5600 لیره مواجب در سال تصویب کرد.(عاقلی 1369، ج1: 53)
12. آقای عاقلی در زیرنویس صفحه 95، کتاب «روزشمار تاریخ ایران از مشروطه تا انقلاب اسلامی، جلد اول»، در این مورد توضیح بیش‌تری ارائه نموده‌اند.
