فرهنگ سیاسی و دولت محلی در ایران

چکیده:

تشکیل دولت محلی و رویکردهای سیاسی-اجتماعی و اداری آن با توجه به بافت فرهنگی-اجتماعی هر کشور بازتعریف می شود. عدم توجه به مقوله دولت محلی به عنوان رویکردی که صرفا تمرکززدایی ساده‌ی قدرت از حکومت مرکزی و واگذاری آن به نهادهای محلی اجرایی نیست، طبعا پیامدهای زیان باری برای کلیت‌های فرهنگی-سیاسی نظیر ایران خواهد داشت.
تلاش‌هایی از دوره مشروطه در جهت ایجاد انجمن‌های ایالتی و ولایتی به عنوان نمودی از گرایش به مدیریت محلی امور کشور صورت گرفت ودر دوره‌ی ملی شدن صنعت نفت قانون انجمن شهر شکل گرفت. حتی پهلوی دوم در سال 1349 ه.ش قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی را دنبال کرد که تا سال 1350 ه.ش به صورت نیم بند تداوم یافت. اما بدبینی‌هایی که در همان برهه نیز نسبت به رهیافت‌های ناشی از اجرای این قانون داشت، نشان از تعارض ماهوی حکومت اقتدارگرای پهلوی دوم با هر نوع از تمرکز زدایی از قدرت حکومت و دولت مرکزی و واگذاری بخشی از این قدرت به نهادها و سازمان‌های محلی حتی در شکل صوری اش داشت.
پس از انقلاب اسلامی هم اقدام بسیار مهمی در امر تمرکززدایی در قالب تشکیل شوراهای شهر و روستا شکل گرفت. اما نکته مهم دایره اختیارات اجرایی-اداری این شوراها می باشد. تنزل نقش این شوراها به بازوی سیاسی حکومت مرکزی، فلسفه و کارکرد دولت محلی را که بایستی در نهایت به بهبود مدیریت سیاسی-اجتماعی در سطح ملی بیانجامد، صرفا به موضوعی برای برگذاری همایش‌های بعدی تبدیل خواهد کرد.
دولت محلی و کارکردهای اداری-مدیریتی آن در درازمدت و چه بسا در کوتاه مدت بنابر پیوستگی و رابطه متقابل بین تحولات اجرایی-اداری و فضای فرهنگی جامعه می تواند زمینه ساز تغییرات گسترده‌ی سیاسی-اجتماعی گردد. عدم موفقیت این رویکرد در ایفای نقش واقعی خود در بهبود مدیریت همه جانبه در عرصه ملی (که هدف اصلی از تشکیل دولت محلی و تمرکززدایی باید باشد) تاکنون تا حدود زیادی ناشی از غفلت از ترکیب اجتماعی-فرهنگی و مولفه‌های ساختاری شکل دهنده‌ی فرهنگ سیاسی ایران می باشد. فرهنگی که سابقه چندان درخشانی از مدیریت محلی امور را ارائه نمی نماید. اگرچه حکومت‌های محلی را شاید بتوان با اغماض بسیار شبهی از دولت محلی دانست!
اگرچه در این مقاله بررسی شاخصه‌های فرهنگ سیاسی در ارتباط با الزامات محلی گرایی اداری مورد توجه قرار گرفته اما تاکید عمده بررسی پیامدهای شکل گیری دولت‌های محلی در فضای فرهنگی-اجتماعی ایران که ویژگی اصلی آن تکثر فرهنگی و قومیتی است، می باشد.
واژگان کلیدی
فرهنگ سیاسی، دولت محلی، ساختار فرهنگی-قومی

1. مقدمه:

بحث در باره‌ی دولت‌های محلی و ضرورت‌های سیاسی اجتماعی آن از بحث‌های مهم حال حاضر است. اما نکته‌ی مهم تر در رابطه با دولت محلی و فرهنگ سیاسی میزان تطابق ساختاری این دو مقوله با یکدیگر است. دولت محلی به عنوان رویکردی نسبتا جدید در حوزه‌ی مدیریت کشور و امور ملی دارای پیامدهای سیاسی اداری می باشد و در درازمدت بر فضای فرهنگی اجتماعی نیز تاثیر گذار خواهد بود. شکل گیری دولت‌های محلی و توسعه‌ی سیاسی اداری عمومی که از رسالت‌های این رویکرد می باشد و باید باشد نیاز به آماده بودن بسترهای فرهنگی-اجتماعی و البته اقتصادی مرتبط با آن را دارد. و با توجه به ضرورت فراهم بودن این بسترهاست که به فرهنگ سیاسی ایران در این مقاله پرداخته شده تا ویژگی‌های ساختاری و ذاتی فرهنگ سیاسی ایران را که چکیده ای از مبانی اساطیری-دینی، جغرافیایی-زیست محیطی و اجتماعی-قومیتی ایران می باشد در رابطه با میزان و نوع تاثیرات آن بر روند تمرکززدایی از قدرت بررسی کرد. روندی که در شکل گیری دولت‌های محلی نقش اصلی را خواهد داشت. در واقع بین میزان تمرکززدایی از قدرت مرکزی و کارکرد دولت محلی ارتباط مستقیمی وجود دارد. هرقدر سطح تمرکززدایی در ساختارهای سیاسی متمرکز در عمل رشد کیفی و نه فقط کمی داشته باشد به همان نسبت با کارکرد و رسالت اصلی دولت‌های محلی در توسعه‌ی سیاسی و افزایش مشارکت عمومی در سطح ملی به ویژه در کشوری با شرایط خاص فرهنگی اجتماعی ایران مواجه خواهیم بود. این مقاله در پی بررسی مفهوم دولت محلی با توجه به فرهنگ سیاسی ایران می باشد. اگر چه تا کنون بررسی‌های متعددی راجع به دو مقوله‌ی یاد شده به صورت متمایز انجام شده و حامل آن پژوهش‌های ارزشمندی راجع به فرهنگ سیاسی ایران و یا راجع به مبحث دولت‌های محلی و ریشه‌ها و مصداق‌های آن در عصر حاضر می باشد. به همین خاطر در این مقاله ناگزیر از ارائه‌ی تصویری نسبتاً روشن هر چند به اختصار از مفاهیم دولت و حکومت و محلیت و سپس شناسایی ویژگی‌های برجسته‌ی فرهنگ سیاسی ایران، می باشیم. ویژگی‌هایی که به خصوص از دوره‌ی قاجار در پیوند با مفهوم دولت محلی و میزان انطباق ساختار این فرهنگ با روند محلی گرایی و عدم تمرکز می باشد و سپس در ادامه برای روشن تر شدن بحث به اقداماتی که به ویژه در عصر مشروطه در پی تمرکز زادیی و اتخاذ شیوه‌های اداری محلی صورت گرفت، اشاره می شود.

2. روش شناسی

در این مقاله با توجه به محدودیت‌های زمانی و مکانی، به صورت عمده از رویکردی توصیفی بهره گرفته شده هر چند در این رویکرد سعی بر این بوده تا در مورد سه مقوله‌ی اصلی این تحقیق به منابع تحقیقاتی منحصراً مرتبط با آن‌ها مراجعه شود و در واقع غرض نگارنده ارائه یک چارچوب مفهومی روشن از پدیده‌های سیاسی – اداری نظیر دولت محلیو فرهنگ سیاسی ایران می باشد تا در نهایت میزان هماهنگی و انطباق شرایط این پدیده‌ها بایکدیگر در سطح ملی مورد بازبینی قرارگیرد. که تا چه اندازه به آینده‌ی فرایند محلی گرایی در چارچوب فرهنگ سیاسی ایران می توان خوش بین بود.

3. سوالات تحقیق:

دو مورد از سوالاتی که در این مقاله مطرح می شود این است:
الف – دلیل عدم موفقیت طرح‌های محلی گرایی اداری – سیاسی تا قبل از انقلاب اسلامی چه بوده؟
ب – ویژگی‌های عمده رویکرد محلی گرایی پس از انقلاب چیست؟

4. فرضیه:

الف – به دلیل این که بحث محلی گرایی پیامدهای چندگانه سیاسی و فرهنگی در پی دارد با توجه به ساختار فرهنگ سیاسی – اجتماعی ایران موفقیتی کسب نکرد و تاثیری بر روند توسعه‌ی اداری در قبل از انقلاب نداشته.
ب – نهادهای محلی شکل گرفته پس از انقلاب، بیشتر نقش نمایندگی دولت مرکزی را دارند تا محلی گرایی.

5. فرهنگ سیاسی

پیش از پرداختن تفصیلی به فرهنگ سیاسی ایران و ویژگی‌ها و مؤلفه‌های شکل دهنده‌ی چارچوب فرهنگی – سیاسی آن، لازم است ابتدا در مورد خود مبحث فرهنگ سیاسی و مفهوم آن نکاتی ارائه گردد.
صحبت از فرهنگ سیاسی به این خاطر ضرورت دارد که شاکله فرهنگ سیاسی ایران عموما از مواقع عمده توسعه سیاسی محسوب می شود و با وجود پیشرفت‌های اقتصادی و اجتماعی، توسعه سیاسی روندی متداوم نداشته. از عوامل عمده‌ی این عدم تداوم نگرش‌های سنتی درباره حکومت و حاکمیت پدر سالارانه است.
فرهنگ سیاسی در واقع بخشی از فرهنگ عمومی است که نگرش‌ها و احساسات مردم نسبت به موضوعات ونهادهای سیاسی را در خود دارد. علاوه بر آن برخی از نگرشهای مردم درباره سرشت بشر نیز که مستقیما با موضوعات سیاسی سروکار ندارد ولی منشاء رفتارهای سیاسی است و در زمره عناصر فرهنگ سیاسی قرار میگیرد مثلا حس بدبینی یا خوش بینی به دیگران اثرات سیاسی خاصی دارد (دال سیونگ یو،30:1381)
فاکتور دین هم می تواند از مؤلفه‌های عمده‌ی شکل دهنده‌ی فرهنگ سیاسی باشد. چون دین بخشی از فرهنگ جامعه است که درباره‌ی موضوعات و نهادها و مشروعیت سیاسی نیز اندیشه‌های قابل توجهی دارد. بنا براین برای جستجوی نگرش‌ها و رویکردهای مردم یک جامعه به سیاست، دین آن جامعه و هم چنین تفسیرهای مختلف آن دین، اهمیت زیادی دارد. ضمن آنکه در دوره‌های اخیر، ایدئولوژی‌های سیاسی نیز از منابع عمده فرهنگ سیاسی هستند و غالباً ایدئولوژی‌ها درباره‌ی موضوعات سیاسی، نظرات روشن تری دارند. (همان جا)
یکی از نکات مهم و مرتبط با موضوع این پژوهش تعریفی از فرهنگ سیاسی است که آن را مجموعه گرایش‌هایی می داند که تمام اعضاء یک نظام سیاسی به صورتی در آن سهم دارند.این که چگونه اعضای یک جامعه در برخی نگرش‌های خود به باورهای مشترکی می رسند تابع سیر زمان است. زمانی که عده ای در جغرافیایی با یکدیگر تعامل دارند با گذشت زمان در تمایلاتی خاص تشابه پیدا می کنند. این تشابه به شکل گیری فرهنگی در سطح فوق ساختار (سریع القلم،12:1389) منجر می شود که بر تشابهات سایه می افکند و آن را شکل می دهد و هدایت می کند. مانند فرهنگ کنفوسیوس در خاور دور و یا فرهنگ اسلامی در خاورمیانه.
باورهای مشترک در نظام سیاسی نقش تعیین کننده ای دارند و از متن این باورها می توان پی برد که موضوعاتی که در سطح ملی دارای اهمیت هستند چیست. مثلا باور مربوط به هویت سیاسی و این که فرد خود را در درجه اول به خانواده یا قبیله، قوم، منطقه یا ملت منتسب کند از مهم ترین باورها در فرهنگ سیاسی است. نکته قابل توجه آن که در راستای توسعه‌ی سیاسی کشور صرفا تعلق فرد از جنبه‌ی فیزیکی و حقوقی به یک کشور مد نظر نیست بلکه از لحاظ روانشناختی هم، درجه‌ی تعلق فرد به یک کشور و یک نظام اهمیت دارد. (سیونگ یو،15:1381)
بنابراین با در نظر گرفتن شرایط فوق، هویت ملی نیز از جنبه‌های مهم دیگر فرهنگ سیاسی است و میزان گرایش مردم به همبستگی با سایر هموطنان خود تاثیر غیر قابل انکاری در پیشبرد توسعه‌ی سیاسی یک کلیت اجتماعی – فرهنگی نظیر ایران دارد. توسعه ای که از ویژگی‌های عمده‌ی آن بایستی میزان تاثیر نهادهای محلی در روند مشارکت بخش عمومی جامعه شامل گروه‌های اقتصادی و فرهنگی باشد.
تعاریف زیادی از فرهنگ سیاسی شده ولی کانون بحث، رابطه میان اثرات متقابل فرهنگ فردی و فرهنگ حکومتی است که پیامدهای این تعامل فرهنگی، سیاسی بوده و بر نظام سیاسی و عملکرد آن تاثیر می گذارد. (سریع القلم،25:1389)

5-1. فرهنگ سیاسی ایران

همان طور که اشاره شد فرهنگ سیاسی گستره‌ی وسیعی از باورها و ذهنیات اجتماعی – فرهنگی مردم را نسبت به ساختار سیاسی شکل می دهد به عبارتی در بررسی فرهنگ سیاسی ایران ناگزیر از نگاهی هر چند کلی به مباحث ساختار اجتماعی ایران هستیم.البته لازم به ذکر است که بسیاری از رفتارهایی که که به صورت ویژگی‌های فرهنگ سیاسی یک جامعه بروز پیدا می کند بر اساس عادت به مجموعه رفتارهایی ست که در نظام اجتماعی و ساختار سیاسی-اقتصادی که در آن زندگی می کند شکل می گیرد. (همان،14) به عبارتی بیشتر ساختارهای اجتماعی و اقتصادی هستند که زیربنای شکل گیری ویژگی‌های ذهنی و روانی افراد یک جامعه را شکل می دهند.
قبل از پرداختن به ساختار اجتماعی – فرهنگی ایران در رابطه با موضوع این مقاله، نکته ای که بایستی به آن اشاره شود درباره‌ی محدوده زمانی تغییرات اجتماعی – فرهنگی است. با توجه به این که اساساً تغییر و تحولات در مباحث اجتماعی – فرهنگی جامعه ایران و شکل گیری رویکردهای جدید اداری – سیاسی در پیوند با غرب بیشتر مورد نظر است و به عبارتی مقوله‌ی ورود اندیشه و تکنولوژی غربی به کلیت و متن جامعه ایران، فرایند سنتی فرهنگی ایران را دچار گسست جدی ساخت. بیشتر اطلاعاتی که ارائه خواهد شد در جهت شناخت ساختار اجتماعی – فرهنگی ایران در اواسط قرن 19 م/قرن سیزده هجری قمری یعنی اوج تماس‌های فرهنگی ایران با تمدن غرب، می باشد. به هر حال فرض بر این است که سابقه‌ی سیاسی – اداری و فرهنگی ایران تا قبل از ایجاد ارتباط فرهنگی گسترده با تمدن غرب، در تحلیل شرایط کنونی، و در ارتباط با مباحث رویکردهای جدید در شیوه‌های اداره‌ی امور به صورت محلی فاقد ویژگی‌های لازم است و نیازی هم طبعا به اتخاذ شیوه‌های نوین احساس نمی شده. و با ورود متغیری بیرونی که بر اساس مبانی عقلی و ساختاری جدید و تحول یافته ای شکل گرفته بود، نظام اجتماعی و سیاسی ایران در دوره‌ی قاجار با چالشی اساسی روبه رو شد که از لحاظ فرهنگی و سیاسی توانایی مواجهه با آن را نداشت. در این میان برخی دولت مردان به ضرورت تغییرات اساسی پی بردند. و گروهی که در اکثریت نیز بودند به تداوم ساختار سنتی سیاسی با کاربست‌های ناکارآمد آن معتقد بودند.
و حتی در حال حاضر هم اگر بخواهیم با فرهنگ سیاسی قدیمی خود زندگی کنیم وضع فعلی ما مطلوب است و خوشبختانه نفت بشکه ای 137 دلار می تواند ما را برای چند ماه آینده بسیار راضی و خشنود نگه دارد. (سریع القلم،1389: پیشگفتار، چهارده) اما بدبختانه یا خوشبختانه جهانی شدن و پیامدهای آن پیله امنی را که سده‌ها به دورخود تنیده بودیم ذوب کرده. و بایستی در شرایط عینی با حریفان روبه رو شویم، نه در شرایط خیالی از نوع مواجهه‌ی میرزا آقاسی با حکومت انگلستان.! به هر صورت بحث اصلی این است که ریشه‌ها و عناصر اصلی فرهنگ سیاسی سنتی ایران از موانع عمده در توسعه سیاسی محسوب می شود. نوع نظام اجتماعی و اقتصادی به همراه جهان بینی اساطیری، زردتشتی و بعدها اسلامی در ایران نسبت به مقوله حکومت و مشروعیت آن، و رابطه‌ی دین و دولت، از عوامل عمده‌ی تداوم فرهنگ سنتی می باشد که به صورت آشکار، سابقه‌ی قابل توجهی در زمینه‌ی رویکردهای متنوع سیاسی – اداری نمایان نمی سازد.
اندیشه‌های متفکرانی مثل خواجه نظام الملک در قرن 5 هجری/11 میلادی نسبت به مقوله مشروعیت حکومت و پادشاه تا چند سده بر این حوزه تسلط داشت. نظریه ای که قدرت پادشاه را برگرفته از مبانی اندیشه سیاسی ایرانشهری مبتنی بر فره ایزدی و شریعت اسلامی می داند بر این اساس که نظام پادشاهی مطلقه در فراهم نمودن بستر مناسبی برای اجرای احکام شریعت ضروری است و بر اطاعت بی چون و چرای مردم از این قدرت مطلق و متمرکز توصیه شده بود. (رکن الدین حسن،229:1365)
به هر حال طبیعی است که با وجود چنین نگرش‌های ماورایی به حاکمیت و تقدس بخشیدن به آن و با احتساب شرایط جغرافیایی اقتصادی جامعه و فرهنگ ایرانی، اساسا هیچ تغییری در نوع حاکمیت اداری – سیاسی صورت نگیرد.مبانی فرهنگ سیاسی شیعه در ایران نیز که از دوره‌ی صفوی 907 ه.ق/1501 م با تاجگذاری اسماعیل صفوی به تدریج بر تمام عرصه‌های زندگی ایرانیان تاثیرگذاشت. بر ماهیت قداست گونه امر حاکمیت و اطاعت دیگران از حاکمیت شکل گرفته مبتنی بر فقه شیعه، تاکیدی مجدد نهاد.
غرض از ارائه مطلب بالا اذعان به این نکته است که نگرش الهی به حاکمیت و منشاء الهی قایل بودن برای آن، امکان هر گونه تحرک موثر را در جهت تغییر و تحول در ساختار حاکمیت، منتفی می سازد. تغییر و تحولی که با توجه به نیازهای امروزی در حوزه‌ی تمرکز زدایی سیاسی از حاکمیت مرکزی، بسیار ضروری است. نگاه کلی به این امر در این جا به معنای کم اهمیت بودن مبانی سنتی فرهنگ سیاسی ایران که برگرفته از اندیشه‌های ایرانشهری و اسلامی و به خصوص فقه اسلامی و مذهب تشیع می باشد نیست. غرض بیشتر یادآوری نقش موثر این مبانی در عدم تحول سیاسی – اداری در ساختار سنتی حاکمیت ایرانی می باشد.
اما در این جا لازم است به ویژگی‌های فرهنگ سیاسی ایران که در ساختار اجتماعی ایران در قرن 19 م و دوره‌ی قاجار متبلور است پرداخته شود. البته آن دسته از ویژگیها که در ارتباط با عدم تحول سیاسی – اداری موثر بوده اند مورد توجه هستند.

5-2. ساختار اجتماعی – سیاسی

شرایط حاکم بر نظام سیاسی – اجتماعی ایران در دوره قاجاریه تا پیش از مشروطیت، نظام سلطنتی استبدادی مطلقه بوده و امور محلی توسط متنفذان محلی و حکام و والیانی که توسط شاه انتخاب می شدند اداره می شد. حکام و والیان در آغاز بیشتر خانواده‌های فئودالی و اشرافی و روسای عشایر و ایلخانان بزرگ بودند (صبوری،76:1380)
در این نظام سیاسی طبیعی است که تعداد بسیاری از شاهزادگان قاجاری به مقام حاکم ایالات و ولایات منصوب شوند و معمولا از خود مختاری زیادی برخوردار بودند. این خود مختاری نباید باعث این کج فهمی شود که فرایندی از محلی گرایی را به نمایش گذاشته. با توجه به فرهنگ سیاسی عمومی ایران که مبتنی بر بی اعتمادی به گروه‌های دیگر می باشد و این امر با نگاهی به شرایط دستیابی خاندان قاجار به حکومت مانند دیگر حکومت‌های قبل از آن قابل ردیابی است،به خوبی نشان دهنده‌ی فقدان یکی از شرایط اولیه و لازم در جهت اتخاذ شیوه‌های اداری محلی است. علاوه بر آن شیوه‌ی دستیابی شاهزادگان قاجاری به حکومت‌های به اصطلاح محلی، از طریق مزایده و پرداخت پول بیشتر به شاه بوده و هیچ ضابطه ای وجود نداشت. این که در ایران هرکسی با هر سابقه‌ی طبقاتی و اجتماعی می توانست وزیر، صدراعظم و یا حتی شاه شود و به همان نحو به سرعت خود و دودمانش به کلی در یک لحظه نابود گردند و شیوه‌های حکومت در ایران که مبتنی بر وزیرکشی، پدرکشی، برادرکشی و پسرکشی بوده نشان از این واقعیت است که در ایران برای به دست گرفتن قدرت ضابطه ای جز خود قدرت وجود نداشت. (کاتوزیان،8:1366)
علاوه بر این خود نهاد شاه و فرهنگ شکل گرفته در ارتباط با آن از مجراهای مهم تحقیق و شناخت بخش عمده ای از فرهنگ سیاسی مردم شرق و به ویژه ایران است. این نهاد القا کننده‌ی اطاعت مطلق در برابر شاه و واگذاری امر حکومت به حاکمان بوده. این فرهنگ پرداختن به سیاست را از جانب مردم گناهی بزرگ می داند و در نهایت از شکل گیری رقابت سیاسی سالم و تحول سیاسی-فرهنگی جامعه در جهت عقلایی شدن و مشارکت ارادی مانع می شد. (ازغندی،170:1388)
روشن است که شرایط ذکر شده فوق به خوبی روشنگر، ویژگی‌های این نوع حاکمیت هاست و طبعا نشانی از مشارکت محلی در روند حکومت‌های ایالتی و ولایتی مشاهده نمی شود برعکس چون حاکم ایالتی در پی آن بود تا بیشتر از پولی که به شاه در قبال دریافت حکومت یک ناحیه، پرداخته، از آن منطقه با گرفتن مالیات‌های مختلف محلی دریافت کند. در نهایت بار همه هزینه‌ها به دوش دهقانان که پایین ترین رده اجتماعی بودند می افتاد.
ساختار اقتصادی ایران در این دوره نیز شرایط چندان مساعدی نداشته تا از جنبه‌ی اقتصادی، زیرساخت‌های لازم را برای ایجاد تغییر در ساختار سیاسی سنتی فراهم سازد.تحولات اقتصادی در قرن گذشته جایگاه مهم ساختار اقتصادی و فرایندهای تولید ثروت و علم را در شکل گیری فرهنگ سیاسی کثرت گرا-عقلایی نمایان می کند. تجربه سه قرن و نیم غرب و نیم قرن تجربه جنوب و شرق آسیا از مصادیق برجسته‌ی این الگو است. (سریع القلم،52:1389)
ایران در سده‌ی 19 م جامعه ای کشاورزی با نظام فئودالی – عشایری بود. روسای ایلات با گرفتن مقام‌های حکومتی در مناطق خود از راه غارتگری و راهزنی ثروتمند وتبدیل به فئودال شده بودندو نوعی روابط فئودالی خاص ایران، مسلط شده بود و موانع ارتباطی، قومی، مذهبی و زبانی نیز به شکل گیری ساختار سه گانه ای – عشایری، روستایی و شهری – منجر شده بود. (صبوری،62:1380)
این ساختار سه وجهی از موانع عمده در توسعه‌ی بوروکراسی بوده و اساسا شکل گیری ساختاری ملی را که الهام بخش تحولات سیاسی اداری محلی در جهت افزایش مشارکت عمومی در چارچوب ملی شود را با مشکل جدی مواجه نموده بود.به عبارتی جامعه‌ی ایران عصر قاجار بنا بر ساختار سیاسی عشیره ای خود زمینه‌ی شکل گیری مفهوم حکومت ملی را به دست نیاورد تا با تجربه ای کافی از فهم منافع ملی فراتر از منفعت طلبی‌های گروهی پا در مسیر تمرکززدایی از قدرت حکومت مرکزی گذارد. و این تمرکززدایی مرکزی را مبنای شکل دهی به ساختارهای محلی و عقلایی در چارچوبی ملی قرار دهد.
از دیگر ویژگی‌های شکل دهنده‌ی چارچوب فرهنگ سیاسی ایران نقش عوامل جغرافیایی و طبیعی ایران، بر پراکندگی جمعیت در واحدهای کوچک و مجزا از یکدیگر می باشد که به همراه شبکه‌های ارتباطی و تجاری محدود، جدایی این واحدها را تشدید می کرد. به عبارتی شرایط فوق، واحدهای جمعیتی محلی را از نظر تامین نیازها خودکفا کرده و نیازی به ارتباط بادیگران طبیعتاً احساس نمی شد تا سطحی از مشارکت همگانی بروز پیدا کند. (صبوری،64:1380)
ویژگی‌های زبانی، قومی و مذهبی ایران درسده‌ی 19 م نیز از عوامل موثر در پراکندگی هرچه بیشتر گروه‌های اجتماعی بود که در بسیاری موارد بر ستیزهای اجتماعی نیز دامن می زد. این ویژگی‌ها حتی در شرایط حاضر نیز در بعضی موارد از چالش‌های عمده‌ی سیاسی حاکمیت مرکزی محسوب می شود.
در سده‌ی 19 م مذاهب و فرقه‌های گوناگون با وجود آن که اکثریت مردم شیعه بودند وجود داشت، مسلمانان سنی شامل کردها، ترکمن و بلوچ و عرب، زرتشتی، آسوری، ارمنی و یهودی، فرق گوناگون شیعی نیز وجود داشتند مانند متشرعه، شیخی، حیدری، نعمتی و کریم خانی (آبراهامیان، 24:1376) ستیزه‌های اجتماعی ومذهبی به تبع شرایط زبانی – قومی و مذهبی بین محلات مختلف شهرها، روستاها و ایلات نمود داشت و این وضعیت از موانع عمده در ایجاد هماهنگی در سطح کلی بود (همان، 34) شرایط اجتماعی فرهنگی فوق به همراه نظام عشیره ای حاکم بر ساختار سیاسی و به دنبال آن بر ساختار اجتماعی و اقتصادی جامعه عصر قاجار در شکل گیری ویژگی‌های شاخص فرهنگ سیاسی ایران نقش تعیین کننده ای داشته. این ویژگی‌ها مانند فردگرایی منفی، بی اعتمادی، نهادگریزی، فقدان اجماع نظر، خویشاوندگرایی، بی قانونی، بحران هویت ملی و فرایند ناقص کشور-ملت سازی ریشه در ساخت عشیره ای فرهنگ ایران دارد. (سریع القلم،65:1389)

5-3. ویژگی‌های فرهنگی اجتماعی در دوره مشروطه

دوره ای که نظرا از لحاظ ساختار سیاسی ادامه سنت سیاسی دیرپای ایرانی را با گسست جدی مواجه ساخت. اگر چه عملا با وجود تغییرات ظاهری و شکل گیری نهادهای سیاسی مدرن،در رویکردهای سنتی در زمینه‌ی ساختار اداری – سیاسی کشور تغییر چندانی حاصل نشد.
عمدتاً انقلاب صنعتی و انقلابات دموکراتیک در غرب را در ارتباط با رشد بورژوازی و پیوند تنگاتنگ با آن می دانند. طبقه ای که با انقلاب دموکراتیک فرانسه و آمریکا به قدرت سیاسی نیز دست یافت (صبوری،100:1380) طبقه‌ی بورژوا قبل از آن قدرت اقتصادی را در ساختار اجتماعی اروپای غربی از آن خود کرده بود و به تبع آن تحولات سیاسی گسترده‌ی فوق الذکر صورت گرفت. در ایران نیز اگر چه طبقه متوسط شهری در مقایسه با طبقات اشراف و فئودال حاکم کوچک و ضعیف بود اما با ورود روابط سرمایه داری و گسترش تجارت به ویژه در نیمه دوم سده‌ی 19 م و توسعه‌ی بیشتر تجارت در دو سه دهه‌ی نخست قرن 20 م، جنبش‌های اعتراضی که مقدمه انقلاب مشروطیت بودند صورت گرفت. (آبراهامیان،76:1376)
پیوستن ایران به اقتصاد جهانی، در این دوره تغییرات گسترده سیاسی – اجتماعی را تشدید نمود. توسعه‌ی تجارت باعث قدرت گیری طبقه‌ی متوسط شهری شد و به صورت یک طبقه گسترده ملی رخ نمود و از لحاظ اقتصادی و ایدئولوژیکی و سیاسی از گروه حاکم جدا شد. (بهار،2:1323) گروه حاکم که شامل اشراف زمین دار سنتی و ایلخانان بودند قرن‌ها از عناصر تعیین کننده و محوری در شکل گیری فرهنگ سیاسی ایران بوده اند. البته نباید فراموش کرد که ویژگی‌های فرهنگ سیاسی سنتی به راحتی تغییر پیدا نمی کنند و در برابر شرایط جدید به سختی مقاومت می کنند. به همین خاطر با وجود دگرگونی بنیادی که در عصر مشروطه به وجود آمد. پس زمینه‌ی فرهنگ سنتی سیاسی و شرایط جدید بین المللی (جنگ جهانی اول) شورش‌های گوناگون در گیلان، آذربایجان و کردستان و برخوردهای عشایری را شدت بخشید که نشانه ای از تداوم ساختار سنتی اجتماعی – سیاسی ایران در عصر مشروطه بود.
شرایطی که بحران سیاسی عجیبی را دامن زد. به طوری که بین 1909 – 1921 م پنجاه بار کابینه تغییر کرد. (فوران،297:1380) نکته جالب توجه آن که مشروطه خواهی زمانی در ایران مطرح شد که کمتر از 10% مردم سواد داشتند و اقتصاد عقب مانده ای بر ایران حاکم بود و مهم تر از این دو وضعیت، مجموعه جامعه و نخبگان سیاسی و فکری ایران با مفاهیم کلیدی مانند رقابت اندیشه، متفاوت بودن انسان ها، تحمل دیدگاه‌های مخالف و مختلف، ملی گرایی اقتصادی،قانون گرایی، قضاوت منطقی و منصفانه، نظام آموزشی عقلانی، صراحت و شفافیت در بیان، استقلال رای افراد و پدیده‌ی شهروندی و خشونت زدایی در کار جمعی سیاسی حداقل آشنایی را داشتند (سریع القلم،5:1389)
شرایط ذکر شده در بالا به همراه ضعف عمومی بنیان‌های فرهنگی و اقتصادی جامعه طبعا مانعی جدی در ایجاد نظامی دموکراتیک بود. نظامی که در آن با توجه به ماهیتش، مبنای اداری – سیاسی حاکمیت تمرکز گرا به سمت رویکرد اداره‌ی محلی واحدهای جغرافیایی و سیاسی عمدتا متمایز از لحاظ ویژگی‌های فرهنگی – اجتماعی، گرایش پیدا می کند و این روند تمرکز زدایی در چارچوب نظامات دموکراتیک قطعاً به نتیجه‌ی مطلوب و مورد نظر که ارتقای سطح مشارکت محلی در اداره امور محلی است، می انجامد. و این مشارکت به نوبه‌ی خود روند توسعه سیاسی – اداری ملی را بهبود می بخشد.
به هر حال در پرداختن به مقوله‌ی تمرکز زدایی از حاکمیت مرکزی به نفع سازمان‌های محلی که اکنون به ضرورتی سیاسی – اجتماعی در متن جامعه ایران تبدیل شده، نیازمند نگاهی جدی و دقیق و انتقادی به زمینه‌ی فرهنگی جامعه در حوزه‌ی سیاست، اقتصاد و روابط اجتماعی می باشد. تا بر مبنای دریافت شناختی هر چند مختصر ولی منطقی از ظرفیت‌های فرهنگی – سیاسی جامعه، به بررسی و تبیین ابعاد و پیامدهای به کار گیری رویکردهای نوین در حوزه‌ی سیاست‌های اداری پرداخته شود. به عبارتی در رابطه با دولت‌های محلی و امر محلی گرایی به منظور بهبود شیوه‌های اداری – سیاسی بیشتر از هر چیزی نیاز به ریشه شناسی مبانی فرهنگ سیاسی ایران هستیم. در غیر این صورت بدون این پس زمینه‌ی فرهنگی سیاسی بحث دولت‌های محلی صرفا موضوعی برای سخنرانی در همایش‌ها خواهد بود.
در ادامه‌ی بحث نگاهی به مفهوم و سوابق دولت‌ها و سازمان‌های محلی در دنیا و ایران انداخته می شود.که به خوبی بسترهای لازم و ضروری برای شکل گیری دولت‌های محلی و ایفای کارکردهای اداری عمده‌ی آن را نشان می دهد. چرا که مقوله‌ی دولت محلی طبعا به عنوان پدیده ای سیاسی – اداری دارای بار سیاسی – فرهنگی – اجتماعی در جامعه خواهد بود. و یک سری شرایط لازم و ملزوم یکدیگر باید در نظر گرفته شوند تا با کارکرد عملی دولت‌های محلی نسبت به توسعه‌ی سیاسی و عمومی جامعه روبه رو شد.

6. حکومت‌های محلی:

در رابطه با میزان تمرکز قدرت دو شکل اساسی از حکومت مورد توجه هستند. حکومت متمرکز وحکومت فدرال. در سیستم حکومت متمرکز مجموع قوای مجریه، مقننه و قضاییه در مرکز مملکت متمرکز بوده و تمام واحدهای تابعه از دستورات حکومت مرکزی تبعیت می کنند. انگلستان و فرانسه و ایران در زمره‌ی کشورهایی هستند که قوای سه گانه از یکدیگر مجزا بوده ولی قوای دولتی آنها در مرکز متمرکز است.(طاهری،93:1372)
در حکومت فدرال علاوه بر تفکیک قوای سه گانه حکومتی به موجب قوانین اساسی ملی و ایالتی و یا قوانین عادی اعمال قوای حکومتی بین مرکز و حکومت‌های ایالتی و ولایتی و محلی تقسیم می شود و ایالات و ولایات و واحدهای کوچکتر کشوری حتی دهکده‌ها تا حدی که قانون اجازه دهد در امور داخلی خود آزادند و می توانند متناسب با اوضاع و رسوم محلی خود عمل کنند (همان، 94) در نوع حکومت‌های متمرکز انگلیس و فرانسه و ایران، میزان تمرکز با توجه به شرایط متعدد داخلی فرق می کند. مثلاً در انگلستان این تمرکز خفیف تر است و اختیارات زیادتری به واحدهای کوچکتر مملکتی داده شده ولی در فرانسه و ایران تمرکز زیادتر و در ایران عملا اموری که واحدهای تابعه مملکتی می توانند به وسیله مردم محل خود انجام دهند تا سال‌های اخیر بسیار محدود بوده و پس از آن ضرورت تشکیل انجمن‌ها و شوراهای محلی بیشتر احساس شده. (نیامی،2:1344)
در سیستم فدرال، واحدهای کوچکتر به منزله لابراتواری هستند که بعضی برنامه‌های دولتی قبلا در آن به مرحله آزمایش گذاشته می شود و اگر نتیجه رضایت بخش بود در تمام مملکت اجرا می شود (به عنوان مثال پرداخت حقوق زمان بیکاری، که در آمریکا به این شیوه اجرا شد)علاوه بر این در این سیستم حکومت مرکزی میتواند بدون لطمه زدن به حق حاکمیت ایالات در اداره‌ی امور خود، قوانین متحد الشکلی برای یکنواخت کردن امور اداری به کار گیرد. (نیامی،2:1344) هدف اصلی از ارائه ویژگی‌های سیستم فدرالی که مشخصا ساختار اداری آمریکا را در بر می گیرد بررسی ویژگیهای ساختاری این نوع از حکومت نیست.یشتر یادآوری این نکته است که به نظر می رسد اساسا در این نوع ساختار، شیوه‌های محلی در اداره‌ی امور بیشترین بازده را داشته باشند و در مقابل کمترین هزینه را از لحاظ اجتماعی – سیاسی.زیرا در این سیستم از تمرکز غیر مفید قوا جلوگیری و مانع محدود کردن و یا از بین بردن آزادی‌های فردی می شود. و به نوعی این سیستم شبیه یک مدرسه است و اهالی کشور را آماده و آنها را به نظارت جدی تر و عینی تر در اداره امور کشور ترغیب می کند. (همان، 4)
مساله دیگر که باید به آن توجه نمود این است که روند دموکراتیک در اداره‌ی امور فقط مختص کشورهای فدرال که در آن قدرت حکومتی بین واحدهای تابعه توزیع شده نیست، حکومت‌های متمرکز مثل انگلیس و فرانسه نیز دارای دموکراسی هستند و در واقع فرم و شکل حکومت به خودی خود دلیل دموکراسی نیست گو این که شوروی هم فدرالی بود (همان، 7-6)
اشاره ای به ویژگیهای حکومت در انگلستان و آمریکا در این جا خالی از فایده نیست. به هر صورت نوع ساختار اداری این دوکشور تا حدود زیادی الهام بخش رویکرد اداری محلی در سایر کشورها بوده.
در انگلستان فقط دو سطح حکومت وجود دارد: حکومت ملی – حکومت محلی. ولی در آمریکا سه سطح: حکومت ملی – حکومت ایالتی و حکومت محلی. ایالات آمریکا دارای اختیارات قانونی بر حکومت‌های محلی هستند. پارلمان انگلستان نیز این اختیار را در مورد سازمان و اداره حکومت محلی دارد. (همان، 34). در انگلستان علاوه بر این از 1832 م وظایف حکومت مرکزی عملا در چهار زمینه: اداره روابط خارجی، اداره و کنترل مستعمرات و سرزمین‌های وابسته، نگهداری نیروی دریایی و زمینی و تامین درآمد از طریق تعرفه گمرکی و تنظیم تجارت برای آن، و نگهداری یک اداره پست درحال رشد محدود بود و بقیه مسئولیت‌ها به عهده مقامات محلی بود. (همان، 33)
نکته‌ی دیگر در رابطه با حکومت‌های محلی در انگلستان آن است که اگر چه از لحاظ قانونی امکان از بین بردن حکومت‌های محلی وجود ندارد اما از جنگ جهانی دوم ماموران محلی بیشتر به صورت نماینده‌های مرکز درآمده اند و در زمینه‌ی کارکرد حکومت محلی محدودیت‌هایی ایجاد شد. (همان، 34)

6-1. ضرورت حکومت محلی

بر حسب تعریف حکومت محلی سازمانی است عمومی که در قسمتی از خاک یک کشور به موجب قانون ایجاد می گردد، تا در محدوده معینی خدمات کاملا محلی را برای مردم آن محل تامین نماید. حکومت‌های محلی دارای محدوده معین، جمعیت معین و سازمان و امتیازات لازم برای انجام وظایف محلی میباشند و ویژگی‌های دیگری نیز ممکن است داشته باشند که در هر کشوری بر اساس زمینه‌های فرهنگی و سیاسی متفاوت است. (قوام،146:1371)
به طور کلی مردمی کردن نظام اداری که فراهم کننده زمینه‌های رویکرد اداری – محلی باشد در دو بعد بیرونی و درونی مورد توجه است. در بعد درونی باید ساختار اداری از شکل هرمی و سلسله مراتبی خارج و از شکل گیری نخبه گرایی اداری جلوگیری شود. در بعد بیرونی بایستی نظام اداری در خدمت و متعلق به جامعه باشد و در فرهنگ ارزش ها، مشکلات و آرزوهای جامعه شریک باشد. (همان، 7-146)
یکی از ضرورت‌های مورد نیاز در روند محلی گرایی و اجرای سیاست عدم تمرکز که تجلی آن در حکومت و شوراها و انجمن‌ها و سازمان‌های محلی، قابل مشاهده است، آگاهی و دانش و اطلاعات لازم از سوی مردم می باشد که پیش شرط موفقیت اجرای سیاست عدم تمرکز در جهت تقویت مبانی سیاستهای اداری محلی میباشد. ضرورت دیگر در این راستا این است که مردم به طور نسبی از منابع و امکانات مادی و ذهنی و انسانی برخوردار باشند. (همان، 146)

6-2. حکومت محلی در ایران

با توجه به تعاریفی که از حکومت محلی و مصداق‌های آن در برخی کشورها مانند انگلستان و آمریکا ارائه شد. با سطوح مختلفی از حکومت‌های محلی رو به رو هستیم که بر اساس مبانی فرهنگی – سیاسی کشورها، بروز پیدا می کند. به همین خاطر با قطعیت نمی توان گفت که چه نوع حکومت محلی برای ایران مناسب تر است و امکان بازده‌ی مفید آن در حوزه سیاست‌های اداری بیشتر است. انتخاب و به کارگیری حکومت‌های محلی در ساختار اداری کشور به شناخت ویژگی‌های فرهنگی – سیاسی ایران در طی سده‌های گذشته بستگی دارد که در ابتدای این مقاله به مواردی از این ویژگی‌ها که عمدتا از لحاظ ماهیتی شکل گیری و توسعه محلی گرایی را در مفهوم مدرن اداری اش، با محدودیت مواجه می سازد، اشاره شد.
البته ویژگی‌های ذکر شده شاید در نگاه اول، مقوله‌ی شکل گیری و توسعه‌ی دولت‌های محلی را کلافی سردرگم در ساختار پیچیده و متناقض نمای سیاسی – فرهنگی ایران، نشان دهد. اما فرض بر این است که قدم اول در تطبیق یک الگوی اداری – سیاسی در متن فرهنگ جامعه، شناخت همه جانبه از محدودیت‌های سنتی برخاسته از ساختار فرهنگی – سیاسی دیر پای ایرانی ست. تا با رویکردی منطقی و عقلانی و منطبق بر زمینه‌ی کلی فرهنگی ایران اقدام نمود و در چارچوبی ملی به اجرای تا حد امکان کمتر چالش برانگیز الگوی اداری مورد نظر پرداخت که قطعا پیامدهای سیاسی – اجتماعی زیادی در پی خواهد داشت. مثبت یا منفی بودن این پیامدها در سطح ملی تا حدود زیادی به مبنای رهیافت نخبگان سیاسی و اداری ملی و قومی به مقوله محلی گرایی وابسته است.
نکته ای که ممکن است به ذهن خطور کند این است که با توجه به شرایط خاص چند قومیتی ایران چه ضرورتی در اجرای طرحی چنین چالش برانگیز البته به صورت بالقوه می باشد. بایستی پاسخ داد که اگر ساختار سیاسی – اداری جامعه اساسا نیازی به ایجاد تغییرات در جهت توسعه سیاسی عمومی جامعه و بالا بردن سطح مشارکت محلی در اداره کشور، نداشته باشد. نیازی هم قطعا به اجرای سیاست‌های تمرکز زدایی و محلی گرایی اداری نخواهد بود. اما نباید فراموش کرد که در بستر جدید مناسبات جهانی، کارکرد و کارآیی ساختارهای سیاسی – اداری در رابطه با موجودیت‌های سیاسی دیگر ارزش گذاری می شود. تمرکز شدید امور در دست حکومت مرکزی به دلسردی مردم و سوء ظن شان به کارهای مامورین دولتی منتهی می شود و باعث می شود هر کس محیط فعالیت خود را تا پای دیوار منزل خود محدود کند و توجهی به امور فراتر از آن نداشته باشد. (نیامی،11:1344)
اگر چه شرایطی را که نیامی ذکر می کند مربوط به شرایط اداری – سیاسی جامعه ایران قبل از انقلاب سال 57 می باشد و در دوره‌ی پس از انقلاب با اقداماتی که در جهت تمرکز زدایی در اشکال مختلف پیش گرفته شد، ضریب بی اعتمادی به اقدامات حکومت مرکزی در حوزه‌ی اداری کاهش یافته. اما نباید فراموش کرد که اساسا عواملی که در دوره‌ی قبل از انقلاب جزو چالش برانگیزترین مباحث در حوزه سیاست‌های اداری بودند هنوز هم می توانند بنا به نوع ویژگی‌های فعلی حکومت اداری متمرکز، کلیت جامعه را با چالش جدی مواجه سازند. مصداق عینی این وضعیت قوم کرد در نواحی غربی ایران می باشند که با توجه به برخی ویژگیهای متمایز خود و نسبت به تحولات بین المللی ضرورت توجه جدی به امر محلی گرایی اداری را دو چندان می سازد. اما بایستی خاطر نشان کردن که روند محلی گرایی همان طور که قبلا هم اشاره شد به عنوان رویکردی اداری – سیاسی نیاز به فراهم بودن زمینه‌های مناسب فرهنگی و سیاسی در بستر جامعه دارد، در غیر اینصورت بحث محلی گرایی چیزی جز لفاظی بیهوده نخواهد بود.
زمینه‌هایی که مبتنی بر شرایط دموکراتیک در روند اداره‌ی امور کشور باشد با توجه به قصای چند قومیتی ایران و به ویژه موقعیت بین المللی قوم کرد در نواحی غربی کشور حساسیت و ضرورت‌های خاص خود را دارد. در این رابطه ناگزیر از ذکر این مطلب هستیم که اگر چه نهادها و رویکردهای سیاسی – اداری را میتوان به سرعت عوض کرد. اما فرهنگ سیاسی دیر عوض می شود و در واقع هزاران سال خودکامگی شرقی در ایران تاثیر همه جانبه ای در نگرش مردم داشته است.
فرهنگ سنتی سیاسی دیرپای ایران باعث شده تا نهادهای دموکراتیک مانند انتخابات، تفکیک قوا و مجلس قانونگذاری و یا احزاب سیاسی نتوانند کار ویژه ای را که در حکومت‌های دموکراتیک دارند ایفا کنند. در واقع این نهادها به شیوه ای به کار گرفته می شوندکه با اصول اقتدارگرایی سازگار است نه اصول دموکراسی (دال سیونگ یو،1:1381)
روشن است که آثار حکومت‌های محلی در افزایش مشارکت عمومی و محلی در اداره‌ی امور ارتباط زیادی با نوع ساختار حکومتی دارد. در ساختارهای متمرکز و غیردموکراتیک قطعا کارکردی که از حکومت‌های محلی انتظار می رود، به منصه‌ی ظهور نخواهد رسید و فقط تقلید ناشیانه ای خواهد بود از ساختارهای دموکراتیک که تجارب عملی موفقی از اجرای محلی گرایی داشته اند و در نهایت اتلاف انرژی مالی و فکری خواهد بود.
در همین راستا جالب است که اشاره شود در عصر مشروطه و تقاضای مردم در جهت تاسیس نهادهای مشروطه سازی حکومت و موافقت‌ها و مخالفت‌هایی که با آن صورت گرفت، در نهایت حرکت مشروطه علی رغم برخی پیامدها، عملا با روی کار آمدن رضا شاه پهلوی به شکست انجامید. این امر به نظر میرسد بیشتر ناشی از کج فهمی ما از مقولات اساسی مانند مشروطه باشد.
برای نمونه وقتی از شیخ فضل الله نوری دلیل مخالفتش را با مشروطه پرسیدند در جواب نکته‌ی ظریفی را اشاره می کند که پرده از نوع نگرش سیاسی ما بر می دارد. وی در جواب می گوید: نه من مستبد بودم، نه سید عبدالله (بهبهانی) و سید محمد (طباطبائی) (از رهبران مشروطه خواهان) مشروطه خواه، آن‌ها مخالف من بودند من مخالف آنها. (رجایی،82:1382)
غرض آنکه اگر برخورد کنونی ما با مقوله‌ی دولت‌های محلی از نوع برخورد نمونه‌ی فوق درباره مشروطه باشد. ره توسعه سیاسی گروه‌های قومی جامعه و در نهایت توسعه سیاسی – اداری ملی، به ناکجاآباد منتهی خواهد شد.

6-3. حکومت محلی در دوره‌ی مشروطه:

با وجود عدم موفقیت نهایی نهضت مشروطه در دستیابی به اهداف بنیادی خود در حوزه‌های ساختار سیاسی – اداری به ویژه، از بعد ایجاد گسستی در سنت‌های اداری – سیاسی دیرپای ایران، بسیار مورد توجه است. در واقع با تحصیل مشروطه در اوایل قرن 20 م، در چند اصل از قانون اساسی (اصل بیست و نه 29 و اصول نود تا نود و سه 93-90)به بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی و شرایط انتخابی این انجمن‌ها به صورت محلی قید شده و این امر نشان دهنده‌ی آگاهی پدران ما از اهمیت وجود سازمان‌های محلی در رشد دموکراسی و توسعه شعور اجتماعی است. در واقع علاقه بانیان مشروطه به پی ریزی سازمان‌های محلی از تعداد قوانینی که در دوره‌ی اول مجلس شورای ملی به تصویب رسید ثابت می شود. دو سوم مجموع قوانین در مورد سازمان ایالات و ولایات و شهرها بوده (دانش خوشبو،1349: ب)
البته در این جا از بعد تاریخی باید گفت که تعدد قوانین مرتبط یا ایالات و ولایات با توجه به ساختار اجتماعی جامعه ایران در آن دوره، بیشتر محلی گرایی سنتی و ایلیاتی بوده تا محلی گرایی در معنای اداری مدرن آن. چرا که لازمه تقویت سازمان‌های محلی در اداره کشور، ملزومات ضروری ساختاری نظیر دموکراسی و یا حکومت ملی منطقی می باشند که اساسا در بحبوحه بحرانهای عصر مشروطه به باد فراموشی سپرده شد. اما ضرورت ایجاد سازمان‌های محلی هم چنان از دغدغه‌های اصلی در حوزه‌ی سیاست‌های اداری جامعه بود. از دلایل عدم موفقیت اتخاذ شیوه‌های نوین اداری و سیاسی در دوره مشروطه با وجود تغییرات نسبتا گسترده ای که در حوزه‌های سیاسی و اجتماعی صورت گرفت (این تغییرات بیشتر صوری بود تا بنیادی) فرهنگ سیاسی در حد ایجاد امنیت یعنی منزل اول پیشرفت متوقف ماند و حتی روش‌های کسب امنیت عمدتا خشونت آمیز بود. (سریع القلم،77:1389)

6-4. حکومت محلی در دوره پهلوی

با وجود تغییراتی که در مبانی فرهنگ سیاسی و نظام سیاسی خاص دوره‌ی قاجار با روی کارآمدن سلسله‌ی پهلوی صورت گرفت و حرکتی که در راستای وحدت ملی و یکپارچگی نظام سیاسی ایران انجام شد. اساسا تحول چشمگیری در حوزه‌های اداری صورت نگرفت و با وجود تقلیل نقش بافت عشایری فرهنگ دوره قاجار در این دوره چون مبنای تمرکز ایجاد شده بر دیکتاتوری نظامی بود، ویژگی‌های فرهنگ سنتی ایران مانند عدم اعتماد، فرهنگ حذف و دیگر ویژگی‌هایی که به آن قبلا اشاره شد تداوم یافت. (همان،100) به عبارتی هرچند شکل قدرت و پایه‌های طبقاتی آن متحول شد ولی فرهنگ سیاسی پهلوی اول تفاوت چندانی به لحاظ محتوایی با فرهنگ سیاسی قاجاریه نداشت. (همان،109) عدم اهتمام به نهادسازی سیاسی و ارتقا سطح عقلانیت در تفکر اجتماعی و فرهنگی باعث شد تا دوره‌ی پهلوی دوم نیز تکرار تجربه‌ی دو دوره‌ی گذشته باشد. (همان،119)
هرچند یکی از دلایل عدم جدیت در مقوله‌ی محلی گرایی اداری با وجود رشد بوروکراسی مدرن در ایران، در ویژگی اصلی آن از زمان شکل گیری اش در دوره رضا شاه که تمرکز زیاد بوده، باشد. و شاید یکی از دلایل این تمرکز شدید این باشد که عمدتا بوروکراسی مدرن ایران از روی الگوی بوروکراسی کشورهایی اقتباس گردید که سازمان اداری متمرکزی داشتند مانند فرانسه (صبوری،208:1380)
روند محلی گرایی یک بار دیگر پس از عصر مشروطه در اواخر دهه 1320 ه.ش مورد توجه قرار گرفت و دولت لوایحی تهیه کرد و به مجلس برد که از آن میان لایحه قانونی شهرداریها را باید نام برد اما تمرکز زدایی و ایجاد سازمان‌های محلی انتخابی با مخالفت برخی جناحهای حاکم رو به رو گردید و به زودی به علت بروز تشنجات سیاسی عملا متوقف گردید.(همان، 210)
در سال‌های پایانی دهه 1340 ه.ش به دنبال اصلاحات ارضی(2) برای سومین بار تمرکز زدایی از سوی دولت مطرح گردید و قوانینی برای تشکیل انجمن‌های ده و شهر و شهرستان و استان به تصویب رسید و این انجمن‌ها تشکیل شد اما قدرت واقعی به آنها داده نشده بود و در عمل این انجمن‌ها نتوانستند در زمینه مشارکت مردم در اداره امور محلی تاثیر گذار باشند. (همان، 210)
ایجاد انجمن‌های دهات و تشکیل خانه‌های اصناف در دوره محمد رضا شاه پهلوی به عنوان نمونه ای پیشرو در اصلاح سازمان اداری و قضایی کشور از سوی صاحب نظران تعبیر می شد. ولی به دلایل مختلف هیچ گاه بحث محلی گرایی در دوره قبل از انقلاب اسلامی صورت جدی به خود نگرفت. (دانش خوشبو،1341: ج) این دلایل ریشه در مقولاتی مانند فرهنگ سیاسی و شرایط خاص فرهنگی ایران داشت.

6-5. روند حکومت محلی پس از انقلاب:

با پیروزی انقلاب اسلامی در 1357، موضوع تمرکز زدایی، عدم تمرکز اداری و نظام مشارکتی یا شورایی مورد توجه قرار گرفت. در قانون اساسی نیز تشکیل شوراهای محلی برای پیشبرد امور اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی، فرهنگی و آموزشی با مشارکت مردم محل پیش بینی گردید. و در سال 1361 قانونی برای تشکیل شوراهای اسلامی روستایی به تصویب مجلس رسید. و وظایف آن شناخت نیازهای محلی و ارایه پیشنهاد به مقامات اداری و برقراری ارتباط میان مردم محل و سازمان‌های اداری دولتی بود.اما وظایف آن‌ها دقیقا روشن نیست و اختیارات تقریبا ناچیز به آن‌ها داده شد. در سال 1378 شوراهای شهر تشکیل شد که آن‌ها نیز با مسایل و دشواری‌هایی در زمینه اجرای وظایف خود که البته همیشه با صراحت و دقت تعریف نشده است. (به ویژه در ارتباط با سازمان‌های اجرایی و بوروکراسی دولتی) رو به رو هستند و تا کنون در عمل نقش موثری در تمرکز زدایی و برآوردن خواست‌های مردم نداشته اند. (صبوری،210:1380)

نتیجه گیری

موضوع اصلی این مقاله بررسی ویژگی‌های فرهنگ سیاسی ایران در ارتباط با مبحث تمرکز زدایی از قدرت و دولت‌های محلی بود. در این راستا بیشتر به ویژگی‌هایی پرداخته شد که از موانع ذهنی-رفتاری و عینی در اتخاذ رویکردهای اداری نوین نظیر محلی گرایی محسوب می شدند. تداوم برخی از این ویژگی‌ها در فرهنگ سیاسی جامعه‌ی ایرانی در طول سده‌ها به صورت شگفت انگیزی دیده می شود. ویژگی‌هایی مانند قدرت طلبی، بی اعتمادی و فردگرایی منفی از این دست خصوصیات هستند. که با وجود تحولات عمده ای که در حوزه‌ی ساختار سیاسی از دوره‌ی مشروطه صورت گرفت و شکل گیری بوررکراسی شبه مدرن دوره‌ی پهلوی در ماهیت ویژگی‌های یاد شده در عرصه‌ی فرهنگ سیاسی تغییر خاصی صورت نگرفت.
در بررسی سازمان‌های محلی نگاهی کلی به سیر تحول و تطور رویکردهای اداری مبتنی بر محلی گرایی در کشورهایی مانند انگلستان و آمریکا پرداخته شد. و به زمینه‌های لازم در این بستر برای ایفای نقش دولت‌ها و سازمان‌های محلی در روند تمرکززدایی از قدرت مرکزی و توسعه‌ی مشارکت همگانی در چارچوبی ملی اشاره شد.
در واقع توزیع قدرت و واگذاری بخشی از قدرت اجرایی به سازمان‌ها و دولت‌های محلی به معنای واقعی کلمه، از جلوه‌های نظام‌های دموکراتیک است و با پراکندگی قدرت به معنای وجود مراکزی از قدرت که بیرون از نهادهای اساسی و ساختاری صاحب نفوذ است فرق دارد. پراکندگی قدرت به این شکل از شاخصه‌های عمده در فرهنگ سیاسی ایران در دوره‌ی قاجار بود و در نگاهی کلی این مراکز قدرت عملکرد عادی نظام سیاسی را با اشکال مواجه می کرد.
در دوره‌ی مشروطه تلاش‌هایی در جهت ایجاد سازمان‌های محلی که ناشی از ضرورت‌های سیاسی-اداری جدید بود صورت گرفت. اما نکته‌ی اصلی این بود که احساس این ضرورت‌ها در بین نخبگان مشروطه انعکاس مشابهی نداشت و عدم آمادگی زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی جامعه که در نظام سیاسی این عصر متبلور است طرح‌های محلی گرایی را با شکست کامل روبه رو کرد.
با وجود تغییراتی که در مبانی فرهنگ سیاسی ایران در دوره‌ی پهلوی صورت گرفت و به تدریج کلیت نظام سیاسی به ساحتی هرچند ذهنی از مفهوم دولت و منافع ملی دست یافت. اما چون این نظام سیاسی بر مبانی اقتدارگرایی نوین نظامی قرار داده شده بود ذاتا تغییری در ویژگی‌های فرهنگ سیاسی که از موانع عمده‌ی توسعه‌ی مشارکت سیاسی اداری بود، صورت نگرفت. به همین خاطر با وجود فضای باز رقابت سیاسی که از 1320 تا 13332 ه.ش (دوره‌ی بین کناره گیری اجباری رضاشاه تا کودتای 28 مرداد) در ایران وجود داشت، تجربه اتخاذ رویکردهای اداری محلی موفقیتی در پی نداشت. چون همان طور که اشاره شد ایفای نقش واقعی دولت‌های محلی در بهبود مدیریت کیفی کشور در سطح ملی باید همراه با واگذاری اختیارات قانونی و واقعی به این دولت‌ها همراه باشد. این جلوه ای از نظامات دموکراتیک است که طبعا با ساختار سیاسی فرهنگی ایران تطابقی نداشت.
پس از انقلاب اسلامی 1357 ه.ش/1979 م با وجود توجه و احساس نیاز شدید به کسب این رویکرد اداری که به شکل گیری شوراهای شهر و روستا انجامید به نظر می رسد که ویژگی‌های ساختاری فرهنگ سیاسی ایران، مانعی عمده در واگذاری اختیارات واقعی به این نهادها بوده و در نهایت به نماینده‌های حکومت مرکزی مبدل شدند تا شکل گیری ساحتی از تمرکززدایی قدرت مرکزی که قرار بود به توسعه‌ی متوازن سیاسی-اقتصادی و فرهنگی منجر شود.

پی نوشت ها :

1-دانشجوی مقطع دکترا تاریخ محلی دانشگاه اصفهانwww.valipourreza@yahoo.com
2- منظور از اصلاحات ارضی تغییری است که دولت در بنیان‌های کشاورزی انجام می دهد. بنیان‌های کشاورزی عبارت اند از:مجموعه روابط اجتماعی –حقوقی موجود میان مردم درباره تقسیم زمین، مشخصات ویژه موسسات کشاورزی(بزرگی،کوچکی و...)و درجه استقبال موسسات کشاورزی.(علی بابایی،49:1369)

کتابنامه :
آبراهامیان، یرواند، ترجمه سهیلا ترابی (1376) مقالاتی در جامعه شناسی سیاسی ایران، تهران، شیرازه.
ازغندی، علی رضا (1388) نخبگان سیاسی ایران بین دو انقلاب، چاپ 4، تهران، قومس.
بهار، محمدتقی (1323) تاریخ احزاب سیاسی ایران، تهران، امیرکبیر.
حسن، رکن الدین، ترجمه عبدالحسین آذرنگ (1365) تاریخ فلسفه در اسلام، ج 2، تهران، نشر دانشگاهی.-
دانش خوشبو، یوسف (1349) سازمان‌های محلی، تهران، دانشگاه تهران.
رجایی، فرهنگ (1382) مشکله هویت ایرانیان امروز، تهران، نی.
زکریا، فرید، ترجمه امیرحسین نوروزی (1385) آینده آزادی؛ اولویت لیبرالیسم بر دموکراسی، تهران، طرح نو.
سریع القلم، محمود (1389) فرهنگ سیاسی ایران، تهران، فروزان روز.
سیونگ یو، دال (1381) فرهنگ سیاسی و توسعه سیاسی؛ مطالعه تطبیقی ایران و کره جنوبی، تهران، خانه سبز.
صبوری، منوچهر (1380) بوروکراسی مدرن ایران، تهران، سخن.
طاهری، ابوالقاسم (1372) حکومت‌های محلی و عدم تمرکز، چاپ 2، تهران، قومس.
علی بابایی، غلام رضا (1369) فرهنگ علوم سیاسی، ج 1، تهران، شرکت نشر و پخش ویس.
فوران، جان، ترجمه احمد تدین (1380) تحولات اجتماعی ایران از صفویه تا انقلاب اسلامی، چاپ 3، تهران، موسسه خدمات فرهنگی رسا.
قوام، عبدالعلی (1371) توسعه سیاسی و تحول اداری، تهران، قومس.
کاتوزیان، محمدعلی همایون (1366) اقتصاد سیاسی ایران، تهران، مرکز.
نیامی، علی و یوسف دانش پژوه (1344) سازمان‌های محلی تطبیقی، تهران، دانشگاه تهران.