كمك خارجي Foreign aid

گرچه تأمين سرمايه از طريق كمك هاي خارجي پس از سال ها افول از نو دارد جان تازه اي مي گيرد: تنش هاي مستمري كه اكنون بين اهداف مختلف و انگيزه هاي سياست گذاري وجود دارد كم تر از دوران جنگ سرد كه طي آن جريان كمك هاي خارجي به اوج خود نزديك شده بود مشكل آفرين نيست. هسته ي كمك هاي خارجي را كمك رسمي براي توسعه تشكيل مي دهد كه بنا به تعريف كمك هاي توسعه وابسته به سازمان همكاري اقتصادي و توسعه، منابعي است كه براي پيشبرد توسعه ي اقتصادي و رفاه كشورهاي در حال توسعه با شرايطي سهل انتقال مي يابد. از اوايل دهه ي1990 اين كمك ها در حدود رقم 50 ميليارد دلار آمريكا در نوسان بوده است. ايالات متحده و ژاپن بزرگ ترين اعطاكنندگان كمك خارجي هستند ولي اتحاديه ي اروپا با در نظر گرفتن بودجه ي كمك هاي دولت هاي عوض خود اكنون بيش از نيمي از كل كمك هاي خارجي را تأمين مي كند. حدود دو سوم كمك هاي توسعه به شكل دو جانبه و حدود يك سوم آن از طريق سازمان هاي چند جانبه (ـــ چند جانبه گرايي) انتقال مي يابد. نهادهاي برتون وودز ارگان هاي سازمان ملل متحد از برجسته ترين اين سازمان ها هستند. كمك هاي رسمي اختصاص يافته براي برخي اقتصادهاي در حال گذار پساكمونيستي (ــــ كمونيسم) و كمك هاي هنگفت ايالات متحده به اسرائيل و كمك هاي سازمان هاي غيردولتي، بقيه ي كمك ها را تشكيل مي دهند. در كنار تمامي اين جريان ها، تاريخ طولاني كمك هاي نظامي و ساير انتقال هاي امنيتي (ـــ امنيت) را داريم. در گذر سال ها، وام هاي سهل گيرانه جاي خود را به پرداخت هاي بلاعوض داده اند؛ در حال حاضر پشتيباني از برنامه ها و بودجه كمك هاي فني غالباً بر طرح هاي كمك خارجي غلبه دارد. تعريف هاي دقيقي كه براي كمك ارائه مي شود مي تواند نسبتاً غلط انداز باشد و اندازه گيري حجم آن كاري مشروط و شانسي است. اهداف مورد نظر و مقاصدي كه اين گونه انتقال ها عملاً مورد حمايت قرار مي دهند مي تواند به ميزان چشمگيري متفاوت باشد و نتايج آن با نيات اعطاكنندگان و دريافت كنندگان كمك ها فاصله داشته باشد.
زبان همكاري و مشاركت توسعه رواج بيش تري از زبان كمك دارد. اين وضع با اين برداشت همخواني دارد كه اگر قرار است كمك هاي توسعه تأثير پايداري به جا گذارند بايد دريافت كننده ي كمك ها مالك طرح ها يا برنامه ها باشد و پرداخت كمك ها به طور مشروط صورت گيرد (ـــ مشروط سازي). مشاركت، انديشه اي مبهم و مورد اختلاف است. در واقع در اين رابطه معمولاً هم قدرت و هم پاسخ گويي بين طرفين را به شكل نامتقارني تقسيم شده است. انديشه ي ديگر اين است كه شركاي اعطاكنندگان كمك ها بايد خودشان راه حل هاي توسعه را طراحي كنند نه اين كه صرفاً راه حل هايي را بپذيرند كه اعطاكنندگان كمك ها پيشنهاد مي كنند.
از اوايل دهه ي1980 اعطاكنندگان كمك ها شرط هاي هرچه بيش تري را براي كمك هاي خود قائل شده اند. اين مشروط سازي از دهه ي1980 شروع شد و حول سياست و نهادهاي اقتصادي دور مي زد (و بازتاب «اجماع واشينگتن» بود). در دهه ي 1990 شرط هاي سياسي و ناظر بر چگونگي اداره ي امور (از مردم سالاري و حقوق بشر گرفته تا تدابير مبارزه با فساد) اضافه شد. از 1999 گرايش به سمت تأكيد بر راهبردهاي براي كاهش فقر نيز بوده است (شرط هاي ناظر بر روند سياست گذاري). بانك جهاني كه نفوذ چشمگيري بر انديشه ي كمك هاي توسعه دارد معتقد است در محيط مساعد سياست گذاري و نهادي، كمك ها مي تواند موجب كاهش چشمگير فقر شود. اما اثربخش بودن شرط هاي قائل شده براي اعطاي كمك ها به شكل روزافزوني مورد ترديد قرار گرفته است. در حال حاضر حركتي به سمت اولويت دادن به تخصيص «گزينشي»نسبت به مشروط سازي كمك ها پا گرفته است كه به موجب آن كمك ها بيش تر روي كشورهايي متمركز مي شود كه پيشاپيش پاي بندي خود را به ايجاد محيطي مؤثر و مساعد براي ثمربخش شدن كمك ها نشان داده باشند. اما همچنان اين استدلال مطرح ست كه در ساير زمينه ها نيز كمك ها مي تواند ثمرات ارزشمندي به بار آورد. يكي از اين زمينه ها كاستن از شدت بلاياست.
تقاضا براي كمك در سيماي طيف وسيعي از نيازهاي متفاوت و در عين حال به هم مرتبط اقتصادي، مالي، اجتماعي، زيست محيطي و سياسي جلوه گر مي شود. در پي افزايش خشونت در درون كشورها در شرايط بي نظمي پس از جنگ سرد، اكنون مجال بيش تري براي مداخله بشردوستانه در وضعيت هاي اضطراري پيچيده و بازسازي پس از درگيري ها به وجود آمده است. اما دهه ي1990 شاهد فروكش كردن جريان كمك هاي توسعه بود كه در سال 2000 رقم نازل 0/22 درصد درآمد ناخالص ملي اعطاكنندگان عضو كميته ي كمك هاي توسعه رسيد. تبيين هايي كه براي اين مسئله ارائه مي شود بايد به طرف عرضه يعني به جاي نيازهاي دريافت كنندگان به منافع اعطاكنندگان كمك ها عنايت داشته باشد. بيش تر اعطاكنندگان به ويژه در كمك هاي دو جانبه از ديرباز بر امنيت ملي خودشان و انگيزه هاي اقتصادي و تجاري تأكيد داشته اند.
برچيده شدن ظاهري بساط كمك ها در دهه ي1990 دو علت اصلي داشت. علت نخست آن پايان يافتن جنگ سرد و فروپاشي اتحاد شوروي بود كه منطق راهبردي آن كه از محرك هاي قدرتمند ايالات متحده براي اعطاي كمك ها بود از ميان برداشت. دومين علت آن نيز اين بود كه با بالاگرفتن انتقاداتي كه سوء استفاده از كمك ها توسط حكومت هاي ناصالح و فاسد و خطر فرووابستگي به كمك ها را برجسته مي ساخت اعتماد اعطاكنندگان كمك ها به اثربخشي كمك هاي توسعه از بين رفت. ارزشمندتر بودن تجارت و جريان هاي سرمايه گذاري تجاري به منزله ي عامل توسعه در جهان مورد تأكيد قرار گرفت. نقش كمك ها در بهترين حالت به عاملي تسهيل كننده كاهش يافت.
اين تلقي در سال 2002 با اعلام غيرمترقبه ي افزايش كمك هاي مالي حكومت ايالات متحده تقريباً هم زمان با كنفرانس بين المللي مونته ري درباره ي «تأمين مالي توسعه» دگرگون شد. اتحاديه ي اروپا اعضاي خود را به افزايش چشمگير كمك هاي شان متعهد ساخت. بدين ترتيب، در حال حاضر مي توان محرك هاي پرداخت كمك هاي خارجي را با استناد به دو دستوركار جمع بندي كرد: ناخرسندان از جهاني شدن، و مبارزه اي كه پس از 11 سپتامبر 2001 با تروريسم بين المللي و ديگر تهديدات ملموس براي امنيت بين الملل به راه افتاد. موضوع حياتي براي اهداف توسعه اي كمك ها اين است كه آيا اين دو دستور كار متفاوت را مي توان با هم در آميخت و تا چه حد: آيا دستور كار دوم اهداف دستور كار اول را برآورده مي سازد يا اين كه دستوركار نخست را اسير خود خواهد ساخت، مخدوش خواهد كرد يا به تحليل خواهد برد؟
از يك سو، هرچه مي گذرد اهميت ارزش هاي عمومي بين المللي بيش تر مورد تصديق قرار مي گيرد. يك نمونه از اين امر، مقابله با چالش فقر جهاني است. حتي شيفتگان جهاني شدن هم تداوم فقر مطلق و افزايش فقر يا نابرابري نسبي را به رغم پيشرفت هاي قابل ملاحظه اي كه در شاخص هاي توسعه انساني در گرداگرد جهان به دست آمده است قبول دارند. جهاني شدن و حمايتگري كشورهاي ثروتمند كه موجب آزادسازي ناموزون در جهان مي شود هم برندگان و هم بازندگاني دارد. و مردمان به حاشيه رانده شده اي هم هستند كه به سادگي رها شده اند. برخي تحليلگران مي گويند ما اكنون از چگونگي حل اين مشكلات به وسيله كمك ها و مجاري آن شناخت بهتري نسبت به گذشته ها داريم. ديگران مدعي اند كه فقر ناشي از رخوت اقتصادي و گلايه از نابرابري هاي شديد و فزاينده نيز به واسطه برانگيختن ستيز و بي ثباتي داخلي، علت بسياري از تهديداتي است كه متوجه امنيت بين المللي است. منظور از امنيت در اين جا صرفاً تهديدات مطرح براي حاكميت سرزميني نيست بلكه ساير خطرات مطرح براي بهزيستي بشر مانند انتقال جهاني «بيماري هاي فقر»، جرايم بين المللي از جمله قاچاق مواد مخدر، زوال محيط زيست و جابه جايي عظيم مهاجران غيرقانوني را هم شامل مي شود. هدايت كمك ها براي توسعه به نفع تهيدستان مي تواند اين معضلات را در ريشه بخشكاند. وانگهي اعطاي كمك هايي كه رشد اقتصادي به بار مي آورند مي تواند بازارهاي بين المللي صادرات كشورهاي اعطاكننده را گسترش دهد. تمامي اين منطق ها نتايج متفاوتي براي تخصيص بهينه ي جغرافيايي و بخشي كمك ها دارند ولي روي هم رفته دليل خوبي براي افزايش جريان كمك ها به دست مي دهند. براي نمونه، در سال 2003 شاهد حمايت سياسي مقامات بلندپايه ي برخي کشورهاي ثروتمند به ويژه از مبارزه با بيماري نارسايي اكتسابي سيستم دفاعي بدن (ايدز) در آفريقا بوديم.
گرچه نگراني از تروريسم بين الملل و ساير مخاطرات امنيتي در صورتي كه علل ريشه اي اين پديده ها را مشكلات لاينحل توسعه و فقر بدانيم مي تواند دليل خوبي براي اعطاي كمك ها باشد ولي مطابق برداشتي ديگر، علل ريشه اي را بايد بيش تر در ساختارهاي سياسي جست. بر اساس يك نگرش، اقتدارگرايي سياسي و افراط گري مذهبي براي نمونه مايه ي جذابيت تروريسم غرب ستيز در خاورميانه است. در اين منطقه تغيير رژيم ها و كمك به مردم سالاري مي تواند مهم تر از مبارزه با فقر به نظر رسد. اما دگرگوني سياسي در عين حال مي تواند موجب بي ثباتي سياسي شود و اين نيز به نوبه ي خود مي تواند پيامدهاي اقتصادي-اجتماعي نامطلوبي به بار آورد و ضرورت اعطاي كمك هاي توسعه و بشردوستانه را دوچندان سازد. ديدگاه مخالف بر حمايت مالي از حكومت هايي تأكيد مي ورزد كه در نقاط راهبردي قرار دارند و در جنگ بر ضد تروريسم همكاري مي كنند ولو آن كه از اعتبار مردم سالارانه ي چنداني برخوردار نباشند و پاي بندي شان به توسعه ي هوادار تهيدستان مورد ترديد باشد. پاكستان يكي از اين حكومت هاست. در هر حال، دولت هاي تهيدست و نيازمندي كه تهديدي جدي و فوري به شمار نمي روند موارد به مراتب ضعيف تري براي اعطاي كمك به نظر مي رسند.
پس از سال ها افول اكنون بار ديگر كمك هاي خارجي رو به افزايش گذاشته است ولي همچنان تنش هايي اساسي ميان اهداف ياست ها و نيروهاي محرك اعطاكنندگان كمك ها وجود دارد و و پيرامون سرشت راستين روابط موجود ميان متغيرهاي اصلي اجتماعي، اقتصادي و سياسي ابهاماتي نظري حاكم است. ديدگاه هاي رقيب درباره ي هدف توسعه اي كمك ها همچنان موجب پيچيدگي ارزيابي اثربخشي آن ها در زمينه ي تحقق توسعه مي شود. در عين حال آينده مي تواند شاهد تكرار گذشته ها باشد يعني همان زماني كه منافع سياسي رقيب و ساير اختلاف نظرها موجب محدوديت شديد تأثير كمك ها در زمينه ي توسعه شده بود.
ـــ توسعه؛ حسن اداره گري؛ سرمايه گذاري مستقيم خارجي؛ مشروط سازي

خواندني هاي پيشنهادي

-2004 Burnell,P.and Morrissey,O.(eds).Foreign Aid in the New Global Economy,Chetenham:Edward Egler.
-Sogge,D.Give and Take:what's the Matter with Foreign Aid? London:zed.
پيتر بِرنل
منبع مقاله:
گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390.