نويسنده: مارتين گريفيتس
مترجم: عليرضا طيب
مترجم: عليرضا طيب
اصطلاحي كه براي اشاره به درهم آميختن آزادي اقتصادي بين المللي (تجلي يافته در واژه ي ليبراليسم) با پوشش حمايت اجتماعي داخلي به ويژه به نفع افراد و گروه هايي كه احتمالاً از آشفتگي هاي ناشي از تجارت آسيب مي بينند (كه نمود آن وصف «پوشش يافته» است) به كار مي رود. از لحاظ نظري، ليبراليسم پوشش يافته نماينده ي نوعي سازش سياسي ميان هواداران آزادي تجاريِ زاينده ي كارايي و طرفداران حمايت هاي شغلي و درآمديِ تقويت كننده ي برابري است. كشورهاي اروپاي غربي در سال هاي پس از جنگ جهاني دوم نمونه ي سياست هاي ملي مبتني بر ليبراليسم پوشش يافته را به دست مي دادند. بسياري معتقدند كه در بيست سال گذشته شتاب گرفتن آزادي تجاري و مالي كه به جهاني شدن معروف است ليبراليسم پوشش يافته را در معرض تهديد قرار داده زيرا هم به دلايل مالي و هم به دليل رقابت اقتصادي، تامين سياست هاي اجتماعي داخلي سخاوتمندانه را براي حكومت ها دشوارتر ساخته است.
نمونه ي اين فروپاشي، ركود بزرگ دهه ي 1930 بود. به اعتقاد پولانيي، آشوب سال هاي ميان دو جنگ ناشي از فروپاشي اقتصاد جهان نبود بلكه زاده ي جدايي معيوب امر اقتصادي از امر اجتماعي بود: «ريشه هاي اين فاجعه به تلاش آرمان جويانه ي ليبراليسم اقتصادي براي ايجاد يك نظام بازار خودسامان بازمي گشت»(polanyi 1994:29) اگرچه همگرايي اقتصادي به خودي خود زياني براي عملكرد جوامع مردم سالار نداشت ولي همگرايي اقتصادي اگر با نظامي از حمايت هاي اجتماعي همراه نمي شد محكوم به شكست بود. رژيم پايه ي طلا كه بسياري از دولت هاي اروپايي پيرو آن بودند و چندين كشور پيراموني هم پول خود را به آن وابسته ساخته بودند با وضع پارامترهاي كلي براي رفتار حكومت ها از آن ها مي خواست تا تعديل خارجي را برتر از استقلال عمل داخلي در زمينه ي سياست گذاري بدانند و امكان جابه جايي آزادانه بدون نظارت سرمايه را فراهم سازند (Eichengreen 1992). به گفته ي پولانيي سياست گذاران حتي به خيال فاصله گرفتن از درست كيشي اقتصادي مستتر در نظام نرخ هاي مبادله هم نمي افتادند.
نظام پايه ي طلا، رشد جريان هاي تجاري و سرمايه را تسهيل كرد و به حكومت ها اجازه داد تا با نرخ هاي پايين بهره وام بگيرند؛ ولي اين رژيم در نهايت از نظر سياسي دوام نيافتني از كار درآمد. نظام اصيل پايه ي طلا كه از دهه ي 1880 تا جنگ جهاني اول برقرار بود بر استيلاي سياسي ثروتمندان بر گروه هاي ندارتر تكيه داشت. مادام كه حكومت ها قادر بودند هزينه هاي تعديل اقتصادي داخلي را به زور به بخش هاي بزرگي از جامعه داخلي بقبولانند مي توانستند همچنان به نظام پايه ي طلا پاي بند بمانند. ولي در فاصله ي ميان دو جنگ جهاني كه حكومت ها با تقاضاهاي فزون تر رأي دهندگان كه شمارشان بيش تر شده بود روبه رو گشتند ديگر چاره اي جز اين نداشتند كه يا پاي بندي به نرخ هاي مبادله را انتخاب كنند يا به تعهدات شان در قبال گروه هاي نفوذ داخلي عمل كنند (Simmons 1994). به قول پولانيي آن ها با تنش بنيادي ميان حمايت اجتماعي و اقتصاد بازار روبه رو شدند (polanyi 1994;129). مردم اروپا در نهايت از اين تصور دست كشيدند كه ارزش پول يكي از آخرين موفقيت ها در زمينه ي سياست گذاري است. سپس بسياري از حكومت ها نگاه خود را روي تقاضاهاي داخلي و نه فشارهاي خارجي متمركز ساختند. به شكل کلي تر، پس از جنگ جهاني دوم، در نتيجه ي گسترش حق رأي، بسيج شدن مردم، و دگرگوني نهادهاي انتخابي، حکومت هاي اروپايي نقش حمايت اجتماعي را پذيرفتند، به زبان پولانيي، حكومت ها تصديق كردند كه روش هاي بازار آزاد تنها هنگامي كه از نظر سياسي دوام يافتني است كه در دل منظومه اي از سياست هاي اجتماعي و حمايت هاي اجتماعي جاي گيرد.
به يقين، تفسير پولانيي آكنده از پي بندي هاي هنجاري و نيز گزينه هاي سياسي است. از ديد پولانيي، نه تنها اقتصادهاي بازار آزاد اغلب با نظام هاي حمايت اجتماعي همراه هستند بلكه مسلماً بايد همراه باشند. به عبارت کلي تر، انتخاب سياست هاي اقتصادي و اجتماعي بيانگر استيلاي سياسي گروه هاي نفوذ و ايدئولوژي معيني است: اگر اقتصادهاي بازار آزاد كامل جز آرمان هايي خيال پردازانه نيستند چگونه هنوز مي توانند روي كار بيايند؟ پاسخ را بايد در منافع سياسي جست: حاكمان مروج تجارت در درون كشورها هستند و شهرها نقش كانون حمايت از منافع تجاري نوپا را بازي مي كنند. در سده ي نوزدهم، ايجاد و حفظ بازار خود سامان به صورت علت وجودي دولت درآمد (Ruggie 1982:386). ولي در سال هاي ميان دو جنگ،«دگرديسي بزرگ» ديگري رخ داد: گروه هاي داخلي گوناگون خواستار احياي بُعد اجتماعي سياست هاي اقتصادي شدند. با توجه به اين درخواست ها، بازگشت تجارت و ماليه ي آزاد و نظام نرخ هاي مبادله ي مبتني بر پايه ي طلا محكوم به شكست بود. در نتيجه با اين كه پس از جنگ جهاني دوم علاقه مندي سياسي به آزادي اقتصادي-هم به منزله ي شيوه ي افزايش كارايي و هم وسيله اي براي بازسازي اروپاي جنگ زده-به جاي خود باقي ماند ولي انديشه هاي (هنجاري و ايجابي) در خصوص بهترين شيوه ي تسهيل آزادي اقتصادي تغيير يافت.
جان روكي (Ruggie 1982) با الهام گرفتن از تمايزي كه پولانيي ميان نظام هاي اقتصادي پوشش يافته و پوشش نيافته مي گذارد اصطلاح «ليبراليسم پوشش يافته» را براي اشاره به رژيم اقتصادي بين المللي حاكم در دوران پس از جنگ جهاني دوم به كار مي برد. اين نظام در برخي ويژگي ها شبيه نظام هاي پيش و پس از خود بود ولي از جهاتي اساسي با آن ها فرق داشت. مطابق تفسير روگي، سرشت ليبراليسم پوشش يافته را نه صرفاً قدرت دولت بلكه «درهم آميختن قدرت با هدف مشروع اجتماعي» تعيين مي كند (Ruggie 1982:382). به عبارت مشخص تر، طراحان نظم اقتصادي پس از جنگ درباره ي لزوم حمايت هاي اجتاعي و لزوم تنظيم بازار (بين المللي) اعتقاداتي شبيه پولايني داشتند. گرچه شكل نهايي نظام اقتصادي پس از جنگ بازتاب تمامي انديشه هاي اوليه جان مينارد كينز و هري دكستر وايت در خصوص لزوم تنظيم بازار نبود ولي از نظر ميزان پذيرش مسئله ي تنظيم بازار تغييري اساسي را نشان مي داد. شايد اين تغيير به لحاظ هنجاري مطلوب بوده است ولي از نظر سياسي هم بجا بود. «پولانيي، وايت و كينز از اين نظر هم درست مي گفتند كه براي پرهيز از تكرار مصيبت هاي دوره ي ميان دو جنگ بايد نظم اقتصادي بين المللي اين تغيير در مناسبات دولت و جامعه را در خود منعكس سازد»(Ruggie 1982:388).
از ديد روگي هم، نيروهاي هنجاري نقش عمده اي در گذار از اقتصاد نظارت گريز به ليبراليسم پوشش يافته دارند. بي گمان (همان گونه كه نظريه ي ثبات مبتني بر چيرگي تأكيد دارد) قدرت اقتصادي و سياسي انگلستان تسهيل كننده ي نظم اقتصادي پايان سده ي نوزدهم بود. ولي جداي از اين، انديشه هاي مطرح در خصوص توازن مناسب ميان دولت ها و بازارها، و اين كه تا چه اندازه بايد تعهدات اقتصادي خارجي برتر از شرايط اجتماعي داخلي شمرده شود نقشي كليدي داشت. از همه مهم تر، افراد، گروه هاي نفوذ و حكومت ها قطع نظر از اين كه چه ايدئولوژي داشتند ليبراليسم اقتصادي ناب را مردود مي شمردند. در عوض، همه آن ها به راه حل ليبراليسم پوشش يافته اعتقاد داشتند: «برخلاف ملت گرايي اقتصادي دهه ي سي، ليبراليسم پوشش يافته سرشتي چند جانبه داشت؛ برخلاف ليبراليسم نظام پايه ي طلا و تجارت آزاد، چند جانبه گرايي آن مبتني بر مداخله گرايي در داخل بود»(Ruggie 1982:393). شهروندان قول مي دادند كه بازگشت به آزادي اقتصادي (به ويژه گشايش تجارت) را بپذيرند و حكومت ها متعهد مي شدند كه به كمك انواع حمايت هاي اجتماعي از شهروندان در برابر بي ثباتي ناشي از تجارت حمايت كنند.
راه حل ليبراليسم پوشش يافته چند نمود مشخص داشت: تلاش هايي كه در جهت آزادسازي تجارت (نخست از طريق «سازمان بين المللي بازرگاني» كه از پا درآمد و سپس در چارچوب موافقت نامه ي عمومي تعرفه و تجارت) صورت گرفت؛ مديريت چند جانبه ي نرخ هاي ثابت مبادله كه به ممنوع سازي كاهش ارزش پول به قصد كسب قدرت رقابت (از طريق صندوق بين المللي پول) و در عين حال ابزارهاي سرمايه نسبتاً بسته همراه بود؛ و تكوين دولت هاي ملي رفاه جو با مقرراتي كه در خصوص بيمه ي بيكاري، تحصيل و كارآموزي، و توزيع مجدد درآمدها داشتند. تعهدات بين المللي در خصوص عدم تبعيض و عمل به مثل در سايست تجاري نه تنها با مداخله گرايي در داخل همراه بود بلكه دامنه ي محدودي هم داشت؛ براي نمونه، گات اجازه ي انواع معافيت ها و تدابير حفاظتي را به ويژه در دوره هاي گرفتاري اقتصادي كشورها مي داد. در اين راستا مي توان انحراف از مقررات گات و صندوق بين المللي پول طي ده هاي 1950 و 1960 را نه گواه عدم پاي بندي به تعهدات بين المللي بلکه شاهدي بر اين گرفت که راه حل ليبراليسم پوشش يافته و طراحان نظام اقتصادي پس از جنگ هميشه تعهدات خارجي را برتر از تعهدات داخلي نمي دانستند (Ruggie 1982:398-99).
با وجود تبايني كه ميان انواع سرمايه داري رفاه نگر وجود داشت و پس از جنگ جهاني دوم در اين جوامع پيوند استواري ميان آزادسازي اقتصادي و مداخله ي بخش عمومي پا گرفت. از اواخر دهه ي 1970 پژوهشگران سياست تطبيقي بين ميزان بازبودن يك كشور به روي تجارت بين الملل و اندازه ي بخش عمومي آن همبستگي مثبت نيرومندي پيدا كرده است. براي نمونه، كامرون (Cameron 1978) دريافته است كه در دوره ي پس از جنگ دولت هايي كه بيش از ديگران به روي تجارت بين المللي باز باشند (يعني جريان هاي تجاري درصد بيش تري از توليد ناخالص داخلي آن ها را تشكيل دهد) دست و دل بازترين دولت هاي رفاه را دارند. پس ادعاي كامرون اين است كه دولت هايي كه از نظر گشايش اقتصادي جلوتر از همه هستند بيش ترين نياز را به پوشش يافتگي يا حمايت اجتماعي دارند.
به همين سان پيتر كاتزنشتاين در كتاب دولت هاي كوچك در بازارهاي جهاني (katzenstein 1985) الگوي رسته باوري مردم سالارانه را در اروپاي غربي تشريح كرده است. با توجه به كوچك بودن نسبي دولت هايي چون اتريش، بلژيك و هلند اين دولت ها از لحاظ اقتصادي انتخابي جز آغوش گشودن به روي بازارهاي جهاني نداشتند. مشاركت در نظم هاي تجاري جهاني و منطقه اي امكان تخصيص به مراتب كارآمدتر كالاها و خدمات و كاهش قيمت ها براي مصرف كنندگان را فراهم مي ساخت. ولي در عين حال اين بازبودن به روي بازارهاي جهاني ضرورت جبران گري داخلي را مطرح مي ساخت. مطابق تفسير كاتزنشتاين ريشه هاي اين درهم آميختگي سياست هاي ليبرالي در خارج با تدابير جبراني در داخل به سال هاي ميان دو جنگ جهاني باز مي گشت. گشايش اقتصادي بدون جبران گري راهبرد سياسي پايان نبود. مسلماً كاتزنشتاين نمي گويد كه اقتصاد خارجي يگانه عامل تعيين كننده ي الگوهاي جبران گري در داخل است بلكه او دو نوع آرايش را در دولت هاي كوچك مشخص مي سازد: رسته باوري ليبرالي كه وجه مشخصه اش اتحاديه هاي كارگري ضعيف و نامتمركز و اتحاديه هاي تجاري قومي و متمركز است (بلژيك، هلند و سويس)؛ و رسته باوري اجتماعي كه داراي اتحاديه هاي كارگري قومي و اتحاديه هاي تجاري ضعيف است (اتريش، نروژ و دانمارك؛ سوئد نيز در حد فاصل اين دو نوع آرايش قرار مي گيرد).
تفسيرهاي جديدتر بر اساس تحليل سري هاي زماني مقطعي، همبستگي نيرومندي را بين آزادي تجاري و جبران گري داخلي و به طور مشخص اندازه ي بخش عمومي نشان مي دهند. هم جفري گارت (Garrett 1998) و هم دانيل رودريك (Rodrik 1997) در تحليل هايي كه پيرامون آزادي تجاري و اندازه ي دولت انجام داده اند رابطه ي مثبتي را ميان اين دو كشف كرده اند. به نظر گارت گشايش تجاري كشور از طريق ساختارهاي نهادين داخلي به ويژه تعامل ايدئولوژي حكومت و سازمان نيروي كار تأثير خود را بر اندازه ي بخش عمومي به جا مي گذارد. هر جا «قدرت چپ-كارگران» بيش تر باشد گشايش تجاري تأثير قوي تر بر اندازه ي بخش عمومي دارد. اين نتايج نيز با اين تصور همخواني دارد كه در دولت هايي كه تا حد زيادي به روي خارج باز باشند هزينه هاي حكومت به كاهش مخاطرات و بي ثباتي درآمدها كمك مي كند و اين الگو پس از «دوران زرين» سرمايه داري اروپا (دهه ي اي 1950 و 1960) همچنان پابرجاست.
جالب است كه شواهد مؤيد راه حل ليبراليسم پوشش يافته را تا اندازه اي در جهان در حال توسعه هم مي توان يافت. رودريك (Rodrik 1998) به بررسي اين مسئله مي پردازد كه رابطه ي تجارت-اندازه ي حكومت تا چه حد در مجموعه ي بزرگ تري از كشورها صدق مي كند (او بيش از يك صد كشور را به بررسي مي گذارد). در اين جا نيز همبستگي آماري مثبتي بين تجارت و اندازه ي حكومت براي هر دو دسته دولت هاي كم درآمد و پردرآمد و در مورد تجميعي ترين سنجه هاي موجود براي هزينه هاي حكومت ها (مشتمل بر مصارف و سرمايه گذاري هاي بخش عمومي) مشاهده مي شود. اين رابطه پس از منظور کردن مجموعه ي متنوعي از متغيرهاي کنترل مانند وسعت كشور، بدهي هاي عمومي، و نرخ تورم همچنان محكم مي ماند. ازون بر اين، رودريك شواهدي را تأييد وجود رابطه ي علت و معلولي و نه صرفاً رابطه ي همبستگي ميان گشايش تجاري و جبران گري عمومي به دست مي دهد. ميزان گشايش تجاري در سال 1960 عامل مهمي است كه از رشد جبران گري حكومت طي سه دهه ي بعد خبر مي دهد. وانگهي، رودريك نشان مي دهد كه مخاطرات خارجي (كه تعريف عملياتي آن به صورت بي ثباتي شرايط تجاري، و توليد متمركز بر صادرات است) همبستگي چشمگير و معناداري با بي ثباتي درآمدها دارد و تأثيرات گشايش تجاري بر جبران گري بخش عمومي در دولت هايي بيش از همه است كه با بيش ترين مخاطرات خارجي روبه رو باشند. پس راه سياسي با ليبراليسم پوشش يافته همخواني دارد: تجارت، برخي گروه هاي جامعه را در معرض مخاطرات قرار مي دهد؛ اين گروه ها خواستار حمايت در برابر افزايش مخاطرات مطرح براي درآمدهاي شان و جبران اين مخاطرات مي شوند؛ حكومت ها هم با ارائه ي سياست هاي اجتماعي سخاوتمندانه تر به آنان پاسخ مي گويند.
گرچه شرح رودريك از گام هاي علت و معلولي موجود در وراي رابطه ي تجارت و هزينه هاي حكومت در مقايسه با صِرف نشان دادن همبستگي هاي پيشرفتي است ولي نمي تواند رابطه ي تجارت و جبران گري را در سطخ خُرد بررسي كند و به جاي اثبات مدل فعاليت سياسي كه تحت شرايط بالا بودن مخاطرات خارجي موجب جبران گري در داخل مي شود و آن را صرفاً فرض مي كند. آدسرا و بوا (Adser? and Boix 2001)با در نظر گرفتن اهميت مشترك مردم سالاري و گشايش تجاري در ايجاد هزينه هاي عمومي تا حدودي به اين كاستي ها مي پردازند. اين دو ضمن بازشناسي منطق جبران گري كه در ذات مفهوم ليبراليسم پوشش يافته وجود دارد، در عين حال خاطر نشان مي سازد كه مردم سالاري تأثير مضاعفي بر سطوح هزينه هاي حكومتي مي گذارد. در نظام هاي سياسي اقتدارگرا، آنان كه از گشايش خارجي زيان مي بينند نمي توانند ترجيحات سياسي خودشان را بازگو كنند و بنابراين حكومت ها نيازي به جبران گري يا محافظت كردن از اين عده نمي بينند. ولي در نظام هاي مردم سالار، حكومت ها براي جبران گري، به ويژه تحت شرايط گشايش شديد، انگيزه هاي سياسي دارند. آدسرا و بوا به شيوه ي تجربي نشان مي دهند كه چنين الگويي وجود دارد: هر جا گشايش تجاري چشمگير و رژيم مردم سالار باشد بالاترين هزينه هاي عمومي را داريم و هرجا گشايش تجاري محدود و رژيم سياسي اقتدارگرا باشد شاهد كم ترين هزينه هاي عمومي هستيم. آدسرا و بوا بر اساس اين تحليل مي گويند كه دولت هايي كه داراي بخش هاي صادراتي رقابتي هستند شايد بتوانند حتي در اقتصاد جهان شمول معاصر به سياست جبران گري چشمگير ادامه دهند؛ اين گفته به ويژه در صورتي صحت دارد كه از هزينه هاي عمومي براي تأمين كالاهايي استفاده شود كه به بهبود رقابت پذيري اقتصادي كمك مي كنند. مدل اين دو نويسنده منطقي سياسي براي يافته هاي تجربي گذشته به دست مي دهد و اين منطق نه تنها با تجربه ي كشورهاي در حال توسعه در دهه هاي 1980 و 1990 بلكه با تجربيات دولت هاي اروپايي در سال هاي پيش از جنگ جهاني اول و سال هاي ميان دو جنگ سازگاري دارد. در شرايطي كه حق رأي همگاني وجود نداشت گشايش تجاري بدون جبران گري يك راهبرد سياسي پذيرفتني بود؛ با گسرتش مردم سالاري چنين راهبردي به مراتب كم تر موفقيت آميز بود.
در عين حال هنوز پژوهش در زمينه ي اقتصاد سياسي بين الملل و تطبيقي شواهد اسلوب مندي در خصوص ساز و كار سياسي شالوده ساز جبران گري به دست نداده است. به ديگر سخن، سازو كار سياسي كه بخشي از راه حل ليبراليسم پوشش يافته است اغلب عمدتاً در سطح كلان (مثلاً به صورت پيوند ميان گشايش تجاري و جبران گري، يا ميان مردم سالاري، گشايش تجاري و هزينه هاي عمومي) نشان داده شده است . براي نمونه، تحليل رودريك (Rodrik 1997)درباره ي امكان واكنش بر ضد جهاني شدن شواهدي در اين باره به دست مي دهد كه گشايش تجاري به طور كلي مخاطرات و ناپايداري درآمدها را در مردم سالاري هاي صنعتي پيشرفته افزايش مي دهد. اما اين داده ها دقيقاً آشكار نمي سازد كه چگونه مخاطرات خارجي و بي ثباتي درآمدها در داخل كشورها سرشكن مي شود. مي توان فرض كرد كه در جهان توسعه يافته بخش ها و شركت هاي كاربر بيش از همه تحت تأثير مخاطرات خارجي قرار مي گيرند يا كارگران كم مهارت بيش ترين لطمه را از بي ثباتي درآمدها مي بينند.
همين كه مشخص شد كدام دسته از عوامل توليد، شركت ها يا بخش ها بيش از همه از مخاطرات خارجي لطمه مي بينند بايد از توانايي آن ها براي بسيج سياسي و شكل هايي كه اين بسيج به خود مي گيرد پرسش كنيم. نخست، افراد و گروه هاي نفوذ تا چه اندازه افزايش مخاطرات درآمدي را ناشي از جهاني شدن اقتصاد مي دانند؟ در واقعيت امر، بخشي از افزايش مخاطرات نتيجه ي تشديد همگرايي اقتصادي است؛ ولي بخش ديگري از آن زاده ي دگرگوني فناوري است. پيشرفت هاي فناوري برخي انواع نيروي كار غيرماهر را عاطل و باطل مي سازد و در گذر زمان مجموعه مهارت هاي لازم براي كاميابي اقتصادي فرد دگرگون مي شود. البته سرچشمه هاي متصور مخاطرات در سياست اهميت بش تري دارد: اين كه سرچشمه هاي واقعي مخاطرات چيست كم تر اهميت دارد و مهم تر چيزي است كه افراد و گروه هاي نفوذ آن را سرچشمه مخاطرات مي دانند. از اين جهت غالباً جهاني شدن اقتصاد به صورت دشمن كساني جلوه گر مي شود كه از آميزه اي از دگرگوني فناوري و رقابت توليدكنندگان خارجي صدمه مي بينند. مشكل پژوهندگاني كه به تأثيرات داخلي جهاني شدن علاقه مندند اين است كه براي شناخت اسلوب مند نحوه ي شكل گيري افكار عمومي در خصوص جهاني شدن و نيز چگونگي بسيج سياسي كساني كه خود را از گشايش تجاري زيان ديده مي بينند بايد داده هايي را درباره ي نظرات افراد در خصوص مخاطرات درآمدي، گشايش تجاري و جبران گري داخلي گرد آورند. گرچه برخي پژوهش ها كوشيده اند داده هاي موجود درباره ي افكار عمومي و جهاني شدن را به تحليل كشند يا بدين منظور داده هاي تازه اي توليد كنند همچنان نياز شديدي به اطلاعات بهتر درباره ي اين موضوع احساس مي شود (براي نمونه، نك: scheve and Slaughter 2001).
دوم، چگونه افكار عمومي در خصوص جهاني شدن اقتصاد با گروه هاي نفوذ و ساختارهاي نهادين داخلي درهم مي آميزد و موجب مطرح شدن تقاضا براي سياست هاي عمومي و در نهايت تدوين چنين سياست هايي مي شود؟ كشمكش سياسي مربوط به خط مشي تجاري مي تواند در سطح بخش ها يا در سطح عوامل توليد (سرمايه در برابر نيروي كار) يا تلفيقي از اين دو صورت گيرد (نك: Hiscox 2002). از اين گذشته، هرجا نيروي كار سازمان يافته تر باشد يا برخي صنايع دسترسي مستقيم تري به سياست گذاران داشته باشند برخي گروه هاي نفوذ در قبولاندن درخواست هاي شان براي جبران گري يا حمايت موفق تر خواهند بود. هر جا نهادهاي سياسي اجازه دهد منافع محدودتر نماينده داشته باشند (براي نمونه، در جايي كه تلفيق نظام هاي انتخاباتي اكثريتي با بخش هاي متمركز جغرافيايي موجب سربرآوردن قانون گذاران حمايتگراي سرسختي مي شود) احتمال بيش تري دارد كه مخالفانِ گشايش تجاري به سياست هايي كه مي خواهند برسند. حتي در جايي كه افراد و صنايع با تهديدهاي مشابهي از جانب اقتصاد جهاني روبه رو باشند الگوهاي تقاضاي سياسي-و عرضه سياست هاي عمومي-احتمالاً متفاوت خواهد بود.
سرانجام، هر زمان گروه هايي كه با مخاطرات خارجي روبه رو هستند خواستار سياست گذاري حكومت شوند چه نوع سياست هايي را طلب مي كنند؟ به طور كلي، لطمه ديدگان از تجارت مي توانند خواستار حمايت دولت يا جبران لطمات يا آميزه اي از اين دو باشند. ليبراليسم پوشش يافته متضمن سياست هاي جبراني است و نه بستن در كشور (البته پيش از جنگ جهاي دوم، ليبراليسم پوشش يافته شامل گشايش تجاري كامل نبود و از همين رو مجال طرح سياست هاي حمايتگرانه وجود داشت). اگر حكومت ها سياست هاي حمايت در پيش گيرند الگوي ليبراليسم پوشش يافته-تجارت نسبتاً آزاد البته به همراه جبران گري-حاصل نخواهد شد. به عبارت مشخص تر، اگر در پاسخ به مخاطرات برون زا سياست هاي جبراني در پيش گرفته شود اين سياست ها از چه نوع خواهد بود؟ سياست هاي جبراني مي تواند كلي باشد (يعني براي همه اعضاي جامعه باشد) يا مشخص (برخي گروه هاي رأي دهندگان را هدف گرفته باشد)؛ اين مسئله همراه با جايگاه اقتصادي خود رأي دهندگان بر پشتيباني مردم از حمايت اجتماعي اثر خواهد گذاشت (براي نمونه، نك: Moene and Wallerstein).
از اواخر دهه ي 1960 و اوايل دهه ي 1970 انديشه هاي غالب درباره ي نقش مداخله ي حكومت در اقتصاد شروع به تغيير كرد. اين دگرگوني ها زاده ي رويدادهاي گوناگون و تفسيري بود كه در آن زمان از آن ها به عمل مي آمد از جمله سربرآوردن سه مكتب پول مداري، گزينه ي عمومي و توقعات عقلايي در علم قتصاد؛ ركود تورمي در اواخر دهه ي 1970؛ و افزايش بدهي هاي جهان در حال توسعه (براي ملاحظه ي بحثي درباره ي تغيير ايدئولوژي با نظر خاص به موضوع ليبراليسم پوشش يافته. نك: Helleiner 2002,Blyth 2003). اين تغيير انديشه ها بر اين تصور پايه مي گرفت كه تورم تهديد جدي تري از بيكاري است و مداخله حكومت به احتمال بيش تر زيان بار خواهد بود تا سودمند. در حالي كه نگراني هواداران اوليه ي ليبراليسم پوشش يافته شكست بازارهاي خصوصي بود طرفداران مقررات زدايي و اقتصاد عرصه نگر نگران شكست حكومت ها بودند.
اين تغيير انديشه ها همگام با تغيير سياست هاي حكومت ها از جمله تغيير سياست داخلي در حكومت هاي رونالد ريگان و مارگارت تاچر؛ كاهش موانع موجود بر سر راه جريان هاي سرمايه؛ گرايش به سمت تشكيل بانك هاي مركزي مستقل؛ رواج يافتن «اجماع واشينگتن» در خصوص لزوم تعديل ساختاري براي كشورهاي در حال توسعه صورت گرفت. استيلاي دوباره ي ليبراليسم اقتصادي هم كمك كرد تا در اواخر دهه ي 1980 و اوايل دهه ي 1990 اقتصادهاي برنامه ريزي شده ي متمركز به نظام هاي سرمايه داري مردم سالار مبتني بر آزادگذاري تبديل شوند. بي گمان اين تغيير انديشه ها مستقل از منافع سياسي نبود بلكه از منافع برخي بازيگران داخلي و بين المللي پيروي مي كرد.
تغيير فكري به سمت پوشش زدايي و در نتيجه آن تغيير سياست ها كه به تحكيم تغيير نخست هم كمك كرد از جهات مختلف مدل جبران گري داخلي را به چالش كشيد. يك تغيير بسيار مهم رشد جهاني شدن اقتصاد در زمينه ي تجارت و نيز ماليه و توليد بود. طي دهه ي گذشته، پژوهشگران توجه خود را به شكل اساسي معطوف به مشخص ساختن تأثير جهاني شدن اقتصاد بر گزينه هاي سياست گذاري كشورها ساخته اند (براي مروري در اين زمينه نك: Mosley 2003). اين موضوع نه تنها توجه محققان دانشگاهي را به خود جلب كرده است بلكه رسانه ها و محافل سياست گذاري نيز به آن توجه داشته اند. بيش تر نوشته هاي معمولي در اين خصوص، آينده تيره و تاري را براي استقلال عمل حكومت ها در عرصه ي سياست گذاري و نيز براي راه حل ليبراليسم پوشش يافته ترسيم مي كنند.
نوشته هاي محققان در اين زمينه به دو دسته ي كلي تقسيم مي شوند: آن ها كه همگرايي بيش تري را پيش بيني مي كنند و آن ها كه واگرايي بيش تري را پيش بيني مي كنند. آن دسته كه معتقد به همگرايي سياست هاي كشورها هستند بر ضرورت هاي رقابت بين المللي و كارايي اقتصادي تكيه دارند و معمولاً نوعي همگرايي نزولي و نه روندي مشترك به سمت موضعي بينابيني را پيش بيني مي كنند. با درگرفتن «رقابت تا پاي جان» حكومت ها توانايي عرضه ي كالاها و خدمات به شهروندان خودشان را از دست مي دهند. آن دسته كه معتقد به واگرايي سياست هاي كشورها هستند بر تداوم گوناگوني نهادهاي كشورها و استمرار درخواست هاي داخلي براي جبران گري تكيه دارند.
در حوزه ي بازارهاي سرمايه، توانايي سرمايه گذاران براي خروج از كشور و نفوذ سياسي كه اين توانايي به آن ها مي بخشد جايگاهي محوري در پيش بيني هاي ارائه شده درباره ي همگرايي كشورها دارد. گرچه گشايش بازارهاي سرمايه دسترسي حكومت ها را به سرمايه (و بنابراين به اعتبارات) افزايش داده، در عين حال آن ها را تابع انضباط خارجي ساخته است. حكومت ها ناچارند سياست هاي خودشان را نه تنها به رأي دهندگان داخلي بلكه به سرمايه گذاران خارجي هم بقبولانند. چون سرمايه گذاران مي توانند در برابر نتايج بالفعل يا مورد انتظار سياست ها به سرعت و شدت واكنش نشان دهند حكومت ها بايد هنگام انتخاب سياست ها ترجيحات اعضاي بازار مالي را در نظر بگيرند. به عبارت كلي تر، جهاني شدن امور مالي نمايان گر انتقال منشأ سياست ها از بخش عمومي به بخش خصوصي است.
ديدگاه ديگر كه تداوم گوناگوني سياست ها و نهادهاي اقتصادي كشورها را پيش بيني مي كند بر دو استدلال تكيه دارد. نخست، در چارچوب جهاني شدن امكان تخصص يابي كشورها وجود دارد. شركت ها و مصرف كنندگان درباره ي ماليات، خدمات و مقررات اقتصادي ترجيحات متفاوتي دارند؛ حكومت آميزه هاي مختلفي از اين عناصر را پيشكش مي كنند و مصرف كنندگان و شركت ها در قلمرويي مستقر مي شوند كه با ترجيحات شان بيش از همه سازگاري داشته باشد. دوم، جهاني شدن اقتصاد، ضرورت مداخله ي حكومت را نه كاهش بلكه افزايش مي دهد. اين يعني افزايش يا تداوم تقاضا براي مداخله ي حكومت. حكومت ها همچنان براي در امان نگه داشتن افراد ناامني و ناپايداري برون زا انگيزه هاي سياسي داخلي خواهند داشت؛ ممكن است حكومت ها براي حفظ سياست هاي رفاهي بهاي اقتصادي خارجي (مثلاً به صورت نرخ هاي بهره بالاتر) بپردازند ولي اين بها را مزاياي سياسي داخلي حاصل از جبران گري تلافي مي كند.
كارهاي تجربي تازه اي كه درباره ي اعتبار فرضيه هاي همگرايي و واگرايي به ويژه در مردم سالاري هاي صنعتي پيشرفته صورت گرفته است الگويي يكدست را نشان نمي دهد. در زمينه هايي چون هزينه هاي مصرفي حكمت، پرداخت هاي انتقالي حكومت، و ماليات هاي عمومي، كشورهاي گوناگوني خود را حفظ كرده اند ولي سياست هاي پولي و مالي تجميعي آن ها به هم شباهت يافته است. حالت دوم اغلب رابطه ي مثبتي با بين المللي شدن اقتصاد دارد حال آن كه حالت نخست نمايان گر تداوم نفوذ سياست و نهادهاي داخلي است. وانگهي، تأثير بازارهاي بين المللي سرمايه بر نتايج سياست ها درست همان گونه كه در دوران حاكميت نظام پايه ي طلا چنين بود بستگي به انتخاب هايي دارد كه پيش تر كشورها درباره ي سياست هاي نرخ ارز صورت داده اند.
به طور مشخص، پويايي سرمايه چگونه تأثيري بر رابطه ي مثبت ميان گشايش تجاري و اندازه ي بخش عمومي-كه كامرون (Cameron 1978)، رودريك (Rodrik 1998)و ديگران آن را مشخص ساخته اند-دارد؟ گارت (Garrett 1998,2001) معتقد است كه هنگام ارزيابي تأثير اقتصاد بين الملل بر سياست هاي حكومت هاي ملي بايد به هر دو عنصر گشايش تجاري و گشايش مالي توجه داشته باشيم. بررسي هاي پيشين تنها روي گشايش تجاري متمركز بودند. گارت در يك بررسي پيرامون طيف وسيعي از کشورها هيچ گونه شواهدي در تأييد وجود رابطه اي ميان سطح باز بودن بازار سرمايه و سطح هزينه هاي حكومت پيدا نمي كند؛ البته رابطه ي ميان گشايش تجاري و اندازه ي حكومت به جاي خود باقي است. در عين حال، گارت (Garrett 2001) در مي يابد كه تغييرات (و نه سطوح) باز بودن بازار سرمايه و تجارت بر اندازه ي بخش عمومي تأثير مي گذارد. دولت هايي كه پس از 1985 سريع تر گام در مسير گشايش تجاري گذاشتند همان گونه كه گرايش «پوشش زدايي» حكم مي كرد معمولاً اقتصاد عمومي شان آهسته تر رشد مي كرد. اين الگو در كشورهايي شديدتر بود كه پويايي سرمايه در آن ها به سرعت افزايش يافت. پس شايد ليبراليسم پوشش يافته در كشورهاي بيش از همه در معرض تهديد باشد يا ريشه گرفتنش احتمال كم تري داشته باشد كه هم در زمينه ي گشايش تجاري و هم گشايش بازار سرمايه رشد بارزي را تجربه مي كنند. از اين جهت هم باز در جهان در حال توسعه احتمال عرضه ي حمايت هاي اجتماعي جبراني كم تر از همه است.
بررسي هاي صورت گرفته درباره ي بازارهاي بين المللي سرمايه هم حكايت از آن دارد كه پويايي سرمايه عرضه ي حمايت هاي اجتماعي را به ويژه در جهان در حال توسعه دشوار مي سازد. استدلال «واكنش منفي» رودريك در كُنه خود به همين دشواري اشاره دارد: در جهان در حال توسعه به ويژه ميان كارگران غيرماهر تقاضا براي مصون ماندن از مخاطرات برون زا همچنان مطرح است ولي با توجه به فشارهايي كه بازار سرمايه بر سياست گذاري حكومت ها وارد مي كند آن ها توانايي هاي كم تري براي پاسخ گويي موثر بر تقاضاها دارند.موزلي (Mosley 2003) هم در همين راستا شواهدي ارائه مي كند كه نشان مي دهد بازيگران بازار مالي در گروه هاي مختلف كشورها سياست هاي حكومت را به اشكال متفاوتي مدنظر قرار مي دهند. اين الگو از يكسان نبودن اطمينان سرمايه گذاران به شايستگي حكومت ها براي دريافت اعتبارات و نيز هزينه ها و سودهاي نسبي به كارگيري اطلاعات مايه مي گيرد. در مردم سالاري هاي سرمايه داري پيشرفته، بازيگران بازار به شاخص هاي كلان اقتصادي اصلي توجه دارند و نه به سياست هاي صرف عرضه يا سياست هاي سطح خُرد. بازيگران بازار مي توانند به پاي برخي سياست هاي حكومت بهاي سنگيني بنويسند ولي دامنه ي سياست ها به كارگرفته شده براي تعيين اين بها محدود است. در كشورهاي عضو سازمان همكاري اقتصادي و توسعه حكومت ها به شدت زير فشارند تا ترجيحات بازار مالي را از نظر سطح كلي تورم و سطح كسري بودجه ي دولت برآورده سازند ولي در ديگر زمينه ها آزادي عمل خود را براي سياست گذاري داخلي حفظ كرده اند. در نتيجه، محدوديت اعمال شده از سوي بازار مالي در جهان توسعه يافته شديد ولي كم دامنه است؛ اين حكومت ها به فرض وجود حمايت سياسي داخلي همچنان قادرند سياست هاي رفاهي سخاوتمندانه اي در پيش گيرند. اما براي كشورهاي در حال توسعه، دامنه ي نفوذ بازار مالي هر دو حوزه ي سياست گذاري كلان و خُرد را در برمي گيرد. بازيگران بازار كه نگران خطر نكول اين حکومت ها هستند هنگام تصميم گيري براي تخصيص دارايي هاي خود ابعاد متعدد سياست حكومت را مدنظر مي گيرند. سياست گذاري داخلي در اين دولت ها به احتمال بيش تر با ديدگاه همگرايي مطابقت دارد زيرا محدوديت هايي اعمال شده توسط بازار مالي هم شديد و هم پردامنه است؛ در همين كشورهاست كه ليبراليسم پوشش يافته با بيش ترين چالش روبه روست.
تغيير مهم ديگري كه در طول دو دهه ي گذشته رخ داده است ادغام و گاه نيز ادغام مجدد كشورهاي در حال توسعه در دل اقتصاد جهاني است. در بسياري موارد اين ادغام در سطح داخلي با مشقاتي همراه بوده، به منزله ي بخشي از برنامه هاي تعديل ساختاري صورت گرفته و گاه نيز موجب تشديد سطوح فقر و نابرابري درآمدها دست كم در كوتاه مدت تا ميان مدت شده است دولت هاي در حال توسعه به طور ميانگين در جلب سرمايه گذاري هاي بين المللي دشواري بيش تري دارند. و اغلب بايد با تكيه بر پايين بودن هزينه هاي كار و توليد و نه بر اساس نيروي كار ماهر يا نوآوري هاي توليد وارد گود رقابت شوند. از اين گذشته در كشورهاي در حال توسعه حكومت به طور كلي بنيه ي درآمدي كم تري دارد. اين ويژگي ها براي مقارن شدن گشايش تجاري با حمايت هاي اجتماعي مساعد نيست. برعكس، آن ها خبر از اين مي دهند كه شايد كشورهاي در حال توسعه خود را در موقعيتي شبيه حكومت هاي اروپايي در فاصله ي دو جنگ جهاني بيابند-تلاش براي حفظ سياست هاي اقتصادي ليبرالي و نيز گسترش مردم سالاري ولي بدون توانايي چنداني براي جبران كردن وضعيت كساني كه از آزادسازي اقتصادي صدمه مي بينند. بررسي هاي تجربي اخير از آن حكايت دارد كه در جهان در حال توسعه تصوير يكدستي مشاهده نمي شود. جهاني شدن اقتصاد فشارهاي شديدتري بر حكومت ها وارد مي سازد ولي براي گوناگون ماندن سياست ها مجال باقي است (براي نمونه،Brooks 2002,Rudra 2002,Garrett 2001). مانند جهان توسعه يافته، در جهان در حال توسعه هم امكان اتخاذ سياست هاي بازتوزيعي و حمايت هاي اجتماعي بستگي به نهادهاي سياسي، ايدئولوژي حكومت، و توانمندي نهادهاي بازار كار دارد.
بدين ترتيب، رويدادهاي اخير گوياي آن است كه در طول دو دهه ي گذشته روند پوشش زدايي تا اندازه اي پيش رفته، البته كامل نشده است. شدت اين روند در كشورهاي مختلف متفاوت است به نحوي كه برخي گوناگوني ها ميان كشورها همچنان وجود دارد. با توجه به حركت عمومي به سمت ليبراليسم اقتصادي شايد دوران ميان دو جنگ جهاني براي سياستگذاران و پژوهندگان معاصر در بردارنده ي درس هايي باشد. اگر مقررات نظام پايه ي طلا-همراه با سوداهاي سياسي بالنده اي كه حكومت ها براي داخل كشور در سر داشتند-بذر نابودي اين نظام را كاشت آيا براي جهاني شدن اقتصاد در اين دوران هم مي توان همين آينده را پيش بيني كرد؟ (James 2002). با توجه به توسعه و رشد دولت رفاهي مدرن، امروزه حكومت ها با تقاضاهاي داخلي گوناگون تري از لحاظ تأمين زيرساخت ها و دفاع ملي و نيز فراهم سازي آموزش، مراقبت هاي بهداشتي و تأمين اجتماعي روبه رو هستند. ولي در عين حال اقتصاد جهاني فرصت هاي متنوعي در اختيار افراد و شركت ها مي گذارد؛ ممكن است حكومت ها حتي در صورت كاهش جبران گري در داخل، توانايي بيش تري براي حفظ پشتيباني مردم از گشايش اقتصادي داشته باشند.
ــــ انترناسيوناليسم ليبرال؛ برتون وودز؛ تجارت كنترل شده؛ جهاني شدن؛ سرمايه داري قماري؛ فرجام تاريخ
گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390
پيشينهي تاريخي
معمولاً از كارل پولانيي در مقام مبتكر انديشه ي لزوم درهم آميختن آزادي اقتصادي با حمايت اجتماعي در دوران نو ياد مي كنند. او در کتاب دگرديسي بزرگ (polanyi 1994)مي گويد بازار خودسامان و به طور كلي تر نظام بازار آزاد، آرماني خيال پردازانه است. نظام بازار، جامعه را دربر مي گيرد و نه برعكس، و همين در نهايت منجر به فروپاشي نظام هاي مبتني بر بازار مي شود.نمونه ي اين فروپاشي، ركود بزرگ دهه ي 1930 بود. به اعتقاد پولانيي، آشوب سال هاي ميان دو جنگ ناشي از فروپاشي اقتصاد جهان نبود بلكه زاده ي جدايي معيوب امر اقتصادي از امر اجتماعي بود: «ريشه هاي اين فاجعه به تلاش آرمان جويانه ي ليبراليسم اقتصادي براي ايجاد يك نظام بازار خودسامان بازمي گشت»(polanyi 1994:29) اگرچه همگرايي اقتصادي به خودي خود زياني براي عملكرد جوامع مردم سالار نداشت ولي همگرايي اقتصادي اگر با نظامي از حمايت هاي اجتماعي همراه نمي شد محكوم به شكست بود. رژيم پايه ي طلا كه بسياري از دولت هاي اروپايي پيرو آن بودند و چندين كشور پيراموني هم پول خود را به آن وابسته ساخته بودند با وضع پارامترهاي كلي براي رفتار حكومت ها از آن ها مي خواست تا تعديل خارجي را برتر از استقلال عمل داخلي در زمينه ي سياست گذاري بدانند و امكان جابه جايي آزادانه بدون نظارت سرمايه را فراهم سازند (Eichengreen 1992). به گفته ي پولانيي سياست گذاران حتي به خيال فاصله گرفتن از درست كيشي اقتصادي مستتر در نظام نرخ هاي مبادله هم نمي افتادند.
نظام پايه ي طلا، رشد جريان هاي تجاري و سرمايه را تسهيل كرد و به حكومت ها اجازه داد تا با نرخ هاي پايين بهره وام بگيرند؛ ولي اين رژيم در نهايت از نظر سياسي دوام نيافتني از كار درآمد. نظام اصيل پايه ي طلا كه از دهه ي 1880 تا جنگ جهاني اول برقرار بود بر استيلاي سياسي ثروتمندان بر گروه هاي ندارتر تكيه داشت. مادام كه حكومت ها قادر بودند هزينه هاي تعديل اقتصادي داخلي را به زور به بخش هاي بزرگي از جامعه داخلي بقبولانند مي توانستند همچنان به نظام پايه ي طلا پاي بند بمانند. ولي در فاصله ي ميان دو جنگ جهاني كه حكومت ها با تقاضاهاي فزون تر رأي دهندگان كه شمارشان بيش تر شده بود روبه رو گشتند ديگر چاره اي جز اين نداشتند كه يا پاي بندي به نرخ هاي مبادله را انتخاب كنند يا به تعهدات شان در قبال گروه هاي نفوذ داخلي عمل كنند (Simmons 1994). به قول پولانيي آن ها با تنش بنيادي ميان حمايت اجتماعي و اقتصاد بازار روبه رو شدند (polanyi 1994;129). مردم اروپا در نهايت از اين تصور دست كشيدند كه ارزش پول يكي از آخرين موفقيت ها در زمينه ي سياست گذاري است. سپس بسياري از حكومت ها نگاه خود را روي تقاضاهاي داخلي و نه فشارهاي خارجي متمركز ساختند. به شكل کلي تر، پس از جنگ جهاني دوم، در نتيجه ي گسترش حق رأي، بسيج شدن مردم، و دگرگوني نهادهاي انتخابي، حکومت هاي اروپايي نقش حمايت اجتماعي را پذيرفتند، به زبان پولانيي، حكومت ها تصديق كردند كه روش هاي بازار آزاد تنها هنگامي كه از نظر سياسي دوام يافتني است كه در دل منظومه اي از سياست هاي اجتماعي و حمايت هاي اجتماعي جاي گيرد.
به يقين، تفسير پولانيي آكنده از پي بندي هاي هنجاري و نيز گزينه هاي سياسي است. از ديد پولانيي، نه تنها اقتصادهاي بازار آزاد اغلب با نظام هاي حمايت اجتماعي همراه هستند بلكه مسلماً بايد همراه باشند. به عبارت کلي تر، انتخاب سياست هاي اقتصادي و اجتماعي بيانگر استيلاي سياسي گروه هاي نفوذ و ايدئولوژي معيني است: اگر اقتصادهاي بازار آزاد كامل جز آرمان هايي خيال پردازانه نيستند چگونه هنوز مي توانند روي كار بيايند؟ پاسخ را بايد در منافع سياسي جست: حاكمان مروج تجارت در درون كشورها هستند و شهرها نقش كانون حمايت از منافع تجاري نوپا را بازي مي كنند. در سده ي نوزدهم، ايجاد و حفظ بازار خود سامان به صورت علت وجودي دولت درآمد (Ruggie 1982:386). ولي در سال هاي ميان دو جنگ،«دگرديسي بزرگ» ديگري رخ داد: گروه هاي داخلي گوناگون خواستار احياي بُعد اجتماعي سياست هاي اقتصادي شدند. با توجه به اين درخواست ها، بازگشت تجارت و ماليه ي آزاد و نظام نرخ هاي مبادله ي مبتني بر پايه ي طلا محكوم به شكست بود. در نتيجه با اين كه پس از جنگ جهاني دوم علاقه مندي سياسي به آزادي اقتصادي-هم به منزله ي شيوه ي افزايش كارايي و هم وسيله اي براي بازسازي اروپاي جنگ زده-به جاي خود باقي ماند ولي انديشه هاي (هنجاري و ايجابي) در خصوص بهترين شيوه ي تسهيل آزادي اقتصادي تغيير يافت.
جان روكي (Ruggie 1982) با الهام گرفتن از تمايزي كه پولانيي ميان نظام هاي اقتصادي پوشش يافته و پوشش نيافته مي گذارد اصطلاح «ليبراليسم پوشش يافته» را براي اشاره به رژيم اقتصادي بين المللي حاكم در دوران پس از جنگ جهاني دوم به كار مي برد. اين نظام در برخي ويژگي ها شبيه نظام هاي پيش و پس از خود بود ولي از جهاتي اساسي با آن ها فرق داشت. مطابق تفسير روگي، سرشت ليبراليسم پوشش يافته را نه صرفاً قدرت دولت بلكه «درهم آميختن قدرت با هدف مشروع اجتماعي» تعيين مي كند (Ruggie 1982:382). به عبارت مشخص تر، طراحان نظم اقتصادي پس از جنگ درباره ي لزوم حمايت هاي اجتاعي و لزوم تنظيم بازار (بين المللي) اعتقاداتي شبيه پولايني داشتند. گرچه شكل نهايي نظام اقتصادي پس از جنگ بازتاب تمامي انديشه هاي اوليه جان مينارد كينز و هري دكستر وايت در خصوص لزوم تنظيم بازار نبود ولي از نظر ميزان پذيرش مسئله ي تنظيم بازار تغييري اساسي را نشان مي داد. شايد اين تغيير به لحاظ هنجاري مطلوب بوده است ولي از نظر سياسي هم بجا بود. «پولانيي، وايت و كينز از اين نظر هم درست مي گفتند كه براي پرهيز از تكرار مصيبت هاي دوره ي ميان دو جنگ بايد نظم اقتصادي بين المللي اين تغيير در مناسبات دولت و جامعه را در خود منعكس سازد»(Ruggie 1982:388).
از ديد روگي هم، نيروهاي هنجاري نقش عمده اي در گذار از اقتصاد نظارت گريز به ليبراليسم پوشش يافته دارند. بي گمان (همان گونه كه نظريه ي ثبات مبتني بر چيرگي تأكيد دارد) قدرت اقتصادي و سياسي انگلستان تسهيل كننده ي نظم اقتصادي پايان سده ي نوزدهم بود. ولي جداي از اين، انديشه هاي مطرح در خصوص توازن مناسب ميان دولت ها و بازارها، و اين كه تا چه اندازه بايد تعهدات اقتصادي خارجي برتر از شرايط اجتماعي داخلي شمرده شود نقشي كليدي داشت. از همه مهم تر، افراد، گروه هاي نفوذ و حكومت ها قطع نظر از اين كه چه ايدئولوژي داشتند ليبراليسم اقتصادي ناب را مردود مي شمردند. در عوض، همه آن ها به راه حل ليبراليسم پوشش يافته اعتقاد داشتند: «برخلاف ملت گرايي اقتصادي دهه ي سي، ليبراليسم پوشش يافته سرشتي چند جانبه داشت؛ برخلاف ليبراليسم نظام پايه ي طلا و تجارت آزاد، چند جانبه گرايي آن مبتني بر مداخله گرايي در داخل بود»(Ruggie 1982:393). شهروندان قول مي دادند كه بازگشت به آزادي اقتصادي (به ويژه گشايش تجارت) را بپذيرند و حكومت ها متعهد مي شدند كه به كمك انواع حمايت هاي اجتماعي از شهروندان در برابر بي ثباتي ناشي از تجارت حمايت كنند.
راه حل ليبراليسم پوشش يافته چند نمود مشخص داشت: تلاش هايي كه در جهت آزادسازي تجارت (نخست از طريق «سازمان بين المللي بازرگاني» كه از پا درآمد و سپس در چارچوب موافقت نامه ي عمومي تعرفه و تجارت) صورت گرفت؛ مديريت چند جانبه ي نرخ هاي ثابت مبادله كه به ممنوع سازي كاهش ارزش پول به قصد كسب قدرت رقابت (از طريق صندوق بين المللي پول) و در عين حال ابزارهاي سرمايه نسبتاً بسته همراه بود؛ و تكوين دولت هاي ملي رفاه جو با مقرراتي كه در خصوص بيمه ي بيكاري، تحصيل و كارآموزي، و توزيع مجدد درآمدها داشتند. تعهدات بين المللي در خصوص عدم تبعيض و عمل به مثل در سايست تجاري نه تنها با مداخله گرايي در داخل همراه بود بلكه دامنه ي محدودي هم داشت؛ براي نمونه، گات اجازه ي انواع معافيت ها و تدابير حفاظتي را به ويژه در دوره هاي گرفتاري اقتصادي كشورها مي داد. در اين راستا مي توان انحراف از مقررات گات و صندوق بين المللي پول طي ده هاي 1950 و 1960 را نه گواه عدم پاي بندي به تعهدات بين المللي بلکه شاهدي بر اين گرفت که راه حل ليبراليسم پوشش يافته و طراحان نظام اقتصادي پس از جنگ هميشه تعهدات خارجي را برتر از تعهدات داخلي نمي دانستند (Ruggie 1982:398-99).
ليبراليس پوشش يافته و سياست هاي حكومت
پيدايش ليبراليسم پوشش يافته به منزله ي يك اصل سازمان دهنده، سرشت نهادهاي اقتصادي بين المللي و نيز توسعه ي سياست هاي دولت هاي رفاه ملي را در مردم سالاري هاي پيشرفته ي صنعتي تحت تأثير قرار داد. در سطح بين المللي، نهادها، كاهش برخي موانع تجاري را تسهيل كردند و در نتيجه جريان هاي تجاري رشد سريعي يافت. در سطح داخلي، كوشش هايي كه براي برقراري پوشش هاي حمايتي صورت گرفت در سيماي تلاش هاي گوناگون تحت رهبري دولت براي به حداقل رساندن بيكاري نمود (Blyth 2002). تكيه بر اشتغال كامل مورد اعتقاد كينز و در نتيجه ي آن اتخاذ سياست هاي جبران گري و توزيع مجدد درآمدها بيانگر تأييد كلي مداخله ي بخش عمومي در بازارهاي خصوصي بود. با وجود پذيرش کلي مداخله گري، در نتيجه ي متفاوت بودن آرايش انديشه ها، منافع و نهادها در دولت هاي گوناگون، سياست هاي عمومي در زمينه ي حمايت اجتماعي در اين دولت ها تا اندازه اي با هم تفاوت داشت. مدل ايالات متحده كه بر مداخله گري كم تر و بخش عمومي كوچك تر پايه مي گرفت كاملاً با مدل سوسيال دموكرات اسكانديناوي، كه نمونه اش سوئد بود، فرق داشت.با وجود تبايني كه ميان انواع سرمايه داري رفاه نگر وجود داشت و پس از جنگ جهاني دوم در اين جوامع پيوند استواري ميان آزادسازي اقتصادي و مداخله ي بخش عمومي پا گرفت. از اواخر دهه ي 1970 پژوهشگران سياست تطبيقي بين ميزان بازبودن يك كشور به روي تجارت بين الملل و اندازه ي بخش عمومي آن همبستگي مثبت نيرومندي پيدا كرده است. براي نمونه، كامرون (Cameron 1978) دريافته است كه در دوره ي پس از جنگ دولت هايي كه بيش از ديگران به روي تجارت بين المللي باز باشند (يعني جريان هاي تجاري درصد بيش تري از توليد ناخالص داخلي آن ها را تشكيل دهد) دست و دل بازترين دولت هاي رفاه را دارند. پس ادعاي كامرون اين است كه دولت هايي كه از نظر گشايش اقتصادي جلوتر از همه هستند بيش ترين نياز را به پوشش يافتگي يا حمايت اجتماعي دارند.
به همين سان پيتر كاتزنشتاين در كتاب دولت هاي كوچك در بازارهاي جهاني (katzenstein 1985) الگوي رسته باوري مردم سالارانه را در اروپاي غربي تشريح كرده است. با توجه به كوچك بودن نسبي دولت هايي چون اتريش، بلژيك و هلند اين دولت ها از لحاظ اقتصادي انتخابي جز آغوش گشودن به روي بازارهاي جهاني نداشتند. مشاركت در نظم هاي تجاري جهاني و منطقه اي امكان تخصيص به مراتب كارآمدتر كالاها و خدمات و كاهش قيمت ها براي مصرف كنندگان را فراهم مي ساخت. ولي در عين حال اين بازبودن به روي بازارهاي جهاني ضرورت جبران گري داخلي را مطرح مي ساخت. مطابق تفسير كاتزنشتاين ريشه هاي اين درهم آميختگي سياست هاي ليبرالي در خارج با تدابير جبراني در داخل به سال هاي ميان دو جنگ جهاني باز مي گشت. گشايش اقتصادي بدون جبران گري راهبرد سياسي پايان نبود. مسلماً كاتزنشتاين نمي گويد كه اقتصاد خارجي يگانه عامل تعيين كننده ي الگوهاي جبران گري در داخل است بلكه او دو نوع آرايش را در دولت هاي كوچك مشخص مي سازد: رسته باوري ليبرالي كه وجه مشخصه اش اتحاديه هاي كارگري ضعيف و نامتمركز و اتحاديه هاي تجاري قومي و متمركز است (بلژيك، هلند و سويس)؛ و رسته باوري اجتماعي كه داراي اتحاديه هاي كارگري قومي و اتحاديه هاي تجاري ضعيف است (اتريش، نروژ و دانمارك؛ سوئد نيز در حد فاصل اين دو نوع آرايش قرار مي گيرد).
تفسيرهاي جديدتر بر اساس تحليل سري هاي زماني مقطعي، همبستگي نيرومندي را بين آزادي تجاري و جبران گري داخلي و به طور مشخص اندازه ي بخش عمومي نشان مي دهند. هم جفري گارت (Garrett 1998) و هم دانيل رودريك (Rodrik 1997) در تحليل هايي كه پيرامون آزادي تجاري و اندازه ي دولت انجام داده اند رابطه ي مثبتي را ميان اين دو كشف كرده اند. به نظر گارت گشايش تجاري كشور از طريق ساختارهاي نهادين داخلي به ويژه تعامل ايدئولوژي حكومت و سازمان نيروي كار تأثير خود را بر اندازه ي بخش عمومي به جا مي گذارد. هر جا «قدرت چپ-كارگران» بيش تر باشد گشايش تجاري تأثير قوي تر بر اندازه ي بخش عمومي دارد. اين نتايج نيز با اين تصور همخواني دارد كه در دولت هايي كه تا حد زيادي به روي خارج باز باشند هزينه هاي حكومت به كاهش مخاطرات و بي ثباتي درآمدها كمك مي كند و اين الگو پس از «دوران زرين» سرمايه داري اروپا (دهه ي اي 1950 و 1960) همچنان پابرجاست.
جالب است كه شواهد مؤيد راه حل ليبراليسم پوشش يافته را تا اندازه اي در جهان در حال توسعه هم مي توان يافت. رودريك (Rodrik 1998) به بررسي اين مسئله مي پردازد كه رابطه ي تجارت-اندازه ي حكومت تا چه حد در مجموعه ي بزرگ تري از كشورها صدق مي كند (او بيش از يك صد كشور را به بررسي مي گذارد). در اين جا نيز همبستگي آماري مثبتي بين تجارت و اندازه ي حكومت براي هر دو دسته دولت هاي كم درآمد و پردرآمد و در مورد تجميعي ترين سنجه هاي موجود براي هزينه هاي حكومت ها (مشتمل بر مصارف و سرمايه گذاري هاي بخش عمومي) مشاهده مي شود. اين رابطه پس از منظور کردن مجموعه ي متنوعي از متغيرهاي کنترل مانند وسعت كشور، بدهي هاي عمومي، و نرخ تورم همچنان محكم مي ماند. ازون بر اين، رودريك شواهدي را تأييد وجود رابطه ي علت و معلولي و نه صرفاً رابطه ي همبستگي ميان گشايش تجاري و جبران گري عمومي به دست مي دهد. ميزان گشايش تجاري در سال 1960 عامل مهمي است كه از رشد جبران گري حكومت طي سه دهه ي بعد خبر مي دهد. وانگهي، رودريك نشان مي دهد كه مخاطرات خارجي (كه تعريف عملياتي آن به صورت بي ثباتي شرايط تجاري، و توليد متمركز بر صادرات است) همبستگي چشمگير و معناداري با بي ثباتي درآمدها دارد و تأثيرات گشايش تجاري بر جبران گري بخش عمومي در دولت هايي بيش از همه است كه با بيش ترين مخاطرات خارجي روبه رو باشند. پس راه سياسي با ليبراليسم پوشش يافته همخواني دارد: تجارت، برخي گروه هاي جامعه را در معرض مخاطرات قرار مي دهد؛ اين گروه ها خواستار حمايت در برابر افزايش مخاطرات مطرح براي درآمدهاي شان و جبران اين مخاطرات مي شوند؛ حكومت ها هم با ارائه ي سياست هاي اجتماعي سخاوتمندانه تر به آنان پاسخ مي گويند.
گرچه شرح رودريك از گام هاي علت و معلولي موجود در وراي رابطه ي تجارت و هزينه هاي حكومت در مقايسه با صِرف نشان دادن همبستگي هاي پيشرفتي است ولي نمي تواند رابطه ي تجارت و جبران گري را در سطخ خُرد بررسي كند و به جاي اثبات مدل فعاليت سياسي كه تحت شرايط بالا بودن مخاطرات خارجي موجب جبران گري در داخل مي شود و آن را صرفاً فرض مي كند. آدسرا و بوا (Adser? and Boix 2001)با در نظر گرفتن اهميت مشترك مردم سالاري و گشايش تجاري در ايجاد هزينه هاي عمومي تا حدودي به اين كاستي ها مي پردازند. اين دو ضمن بازشناسي منطق جبران گري كه در ذات مفهوم ليبراليسم پوشش يافته وجود دارد، در عين حال خاطر نشان مي سازد كه مردم سالاري تأثير مضاعفي بر سطوح هزينه هاي حكومتي مي گذارد. در نظام هاي سياسي اقتدارگرا، آنان كه از گشايش خارجي زيان مي بينند نمي توانند ترجيحات سياسي خودشان را بازگو كنند و بنابراين حكومت ها نيازي به جبران گري يا محافظت كردن از اين عده نمي بينند. ولي در نظام هاي مردم سالار، حكومت ها براي جبران گري، به ويژه تحت شرايط گشايش شديد، انگيزه هاي سياسي دارند. آدسرا و بوا به شيوه ي تجربي نشان مي دهند كه چنين الگويي وجود دارد: هر جا گشايش تجاري چشمگير و رژيم مردم سالار باشد بالاترين هزينه هاي عمومي را داريم و هرجا گشايش تجاري محدود و رژيم سياسي اقتدارگرا باشد شاهد كم ترين هزينه هاي عمومي هستيم. آدسرا و بوا بر اساس اين تحليل مي گويند كه دولت هايي كه داراي بخش هاي صادراتي رقابتي هستند شايد بتوانند حتي در اقتصاد جهان شمول معاصر به سياست جبران گري چشمگير ادامه دهند؛ اين گفته به ويژه در صورتي صحت دارد كه از هزينه هاي عمومي براي تأمين كالاهايي استفاده شود كه به بهبود رقابت پذيري اقتصادي كمك مي كنند. مدل اين دو نويسنده منطقي سياسي براي يافته هاي تجربي گذشته به دست مي دهد و اين منطق نه تنها با تجربه ي كشورهاي در حال توسعه در دهه هاي 1980 و 1990 بلكه با تجربيات دولت هاي اروپايي در سال هاي پيش از جنگ جهاني اول و سال هاي ميان دو جنگ سازگاري دارد. در شرايطي كه حق رأي همگاني وجود نداشت گشايش تجاري بدون جبران گري يك راهبرد سياسي پذيرفتني بود؛ با گسرتش مردم سالاري چنين راهبردي به مراتب كم تر موفقيت آميز بود.
در عين حال هنوز پژوهش در زمينه ي اقتصاد سياسي بين الملل و تطبيقي شواهد اسلوب مندي در خصوص ساز و كار سياسي شالوده ساز جبران گري به دست نداده است. به ديگر سخن، سازو كار سياسي كه بخشي از راه حل ليبراليسم پوشش يافته است اغلب عمدتاً در سطح كلان (مثلاً به صورت پيوند ميان گشايش تجاري و جبران گري، يا ميان مردم سالاري، گشايش تجاري و هزينه هاي عمومي) نشان داده شده است . براي نمونه، تحليل رودريك (Rodrik 1997)درباره ي امكان واكنش بر ضد جهاني شدن شواهدي در اين باره به دست مي دهد كه گشايش تجاري به طور كلي مخاطرات و ناپايداري درآمدها را در مردم سالاري هاي صنعتي پيشرفته افزايش مي دهد. اما اين داده ها دقيقاً آشكار نمي سازد كه چگونه مخاطرات خارجي و بي ثباتي درآمدها در داخل كشورها سرشكن مي شود. مي توان فرض كرد كه در جهان توسعه يافته بخش ها و شركت هاي كاربر بيش از همه تحت تأثير مخاطرات خارجي قرار مي گيرند يا كارگران كم مهارت بيش ترين لطمه را از بي ثباتي درآمدها مي بينند.
همين كه مشخص شد كدام دسته از عوامل توليد، شركت ها يا بخش ها بيش از همه از مخاطرات خارجي لطمه مي بينند بايد از توانايي آن ها براي بسيج سياسي و شكل هايي كه اين بسيج به خود مي گيرد پرسش كنيم. نخست، افراد و گروه هاي نفوذ تا چه اندازه افزايش مخاطرات درآمدي را ناشي از جهاني شدن اقتصاد مي دانند؟ در واقعيت امر، بخشي از افزايش مخاطرات نتيجه ي تشديد همگرايي اقتصادي است؛ ولي بخش ديگري از آن زاده ي دگرگوني فناوري است. پيشرفت هاي فناوري برخي انواع نيروي كار غيرماهر را عاطل و باطل مي سازد و در گذر زمان مجموعه مهارت هاي لازم براي كاميابي اقتصادي فرد دگرگون مي شود. البته سرچشمه هاي متصور مخاطرات در سياست اهميت بش تري دارد: اين كه سرچشمه هاي واقعي مخاطرات چيست كم تر اهميت دارد و مهم تر چيزي است كه افراد و گروه هاي نفوذ آن را سرچشمه مخاطرات مي دانند. از اين جهت غالباً جهاني شدن اقتصاد به صورت دشمن كساني جلوه گر مي شود كه از آميزه اي از دگرگوني فناوري و رقابت توليدكنندگان خارجي صدمه مي بينند. مشكل پژوهندگاني كه به تأثيرات داخلي جهاني شدن علاقه مندند اين است كه براي شناخت اسلوب مند نحوه ي شكل گيري افكار عمومي در خصوص جهاني شدن و نيز چگونگي بسيج سياسي كساني كه خود را از گشايش تجاري زيان ديده مي بينند بايد داده هايي را درباره ي نظرات افراد در خصوص مخاطرات درآمدي، گشايش تجاري و جبران گري داخلي گرد آورند. گرچه برخي پژوهش ها كوشيده اند داده هاي موجود درباره ي افكار عمومي و جهاني شدن را به تحليل كشند يا بدين منظور داده هاي تازه اي توليد كنند همچنان نياز شديدي به اطلاعات بهتر درباره ي اين موضوع احساس مي شود (براي نمونه، نك: scheve and Slaughter 2001).
دوم، چگونه افكار عمومي در خصوص جهاني شدن اقتصاد با گروه هاي نفوذ و ساختارهاي نهادين داخلي درهم مي آميزد و موجب مطرح شدن تقاضا براي سياست هاي عمومي و در نهايت تدوين چنين سياست هايي مي شود؟ كشمكش سياسي مربوط به خط مشي تجاري مي تواند در سطح بخش ها يا در سطح عوامل توليد (سرمايه در برابر نيروي كار) يا تلفيقي از اين دو صورت گيرد (نك: Hiscox 2002). از اين گذشته، هرجا نيروي كار سازمان يافته تر باشد يا برخي صنايع دسترسي مستقيم تري به سياست گذاران داشته باشند برخي گروه هاي نفوذ در قبولاندن درخواست هاي شان براي جبران گري يا حمايت موفق تر خواهند بود. هر جا نهادهاي سياسي اجازه دهد منافع محدودتر نماينده داشته باشند (براي نمونه، در جايي كه تلفيق نظام هاي انتخاباتي اكثريتي با بخش هاي متمركز جغرافيايي موجب سربرآوردن قانون گذاران حمايتگراي سرسختي مي شود) احتمال بيش تري دارد كه مخالفانِ گشايش تجاري به سياست هايي كه مي خواهند برسند. حتي در جايي كه افراد و صنايع با تهديدهاي مشابهي از جانب اقتصاد جهاني روبه رو باشند الگوهاي تقاضاي سياسي-و عرضه سياست هاي عمومي-احتمالاً متفاوت خواهد بود.
سرانجام، هر زمان گروه هايي كه با مخاطرات خارجي روبه رو هستند خواستار سياست گذاري حكومت شوند چه نوع سياست هايي را طلب مي كنند؟ به طور كلي، لطمه ديدگان از تجارت مي توانند خواستار حمايت دولت يا جبران لطمات يا آميزه اي از اين دو باشند. ليبراليسم پوشش يافته متضمن سياست هاي جبراني است و نه بستن در كشور (البته پيش از جنگ جهاي دوم، ليبراليسم پوشش يافته شامل گشايش تجاري كامل نبود و از همين رو مجال طرح سياست هاي حمايتگرانه وجود داشت). اگر حكومت ها سياست هاي حمايت در پيش گيرند الگوي ليبراليسم پوشش يافته-تجارت نسبتاً آزاد البته به همراه جبران گري-حاصل نخواهد شد. به عبارت مشخص تر، اگر در پاسخ به مخاطرات برون زا سياست هاي جبراني در پيش گرفته شود اين سياست ها از چه نوع خواهد بود؟ سياست هاي جبراني مي تواند كلي باشد (يعني براي همه اعضاي جامعه باشد) يا مشخص (برخي گروه هاي رأي دهندگان را هدف گرفته باشد)؛ اين مسئله همراه با جايگاه اقتصادي خود رأي دهندگان بر پشتيباني مردم از حمايت اجتماعي اثر خواهد گذاشت (براي نمونه، نك: Moene and Wallerstein).
چالش هاي مطرح براي ليبراليسم پوشش يافته
جداي از نياز به پژوهش هاي علمي بهتر درباره ي پويش هاي سياسي داخلي كه در اين دوره در وراي راه حل ليبراليسم پوشش يافته مطرح است خود اين راه حل نيز با چالش هايي روبه روست. روگي در پايان مقاله ي اثرگذار خود پيرامون ليبراليسم پوشش يافته (Ruggie 1982) چالش هايي را بر مي شمارد كه در اواخر دهه ي 1970 و اوايل دهه ي 1980 در برابر اين راه حل قد علم كرده است، از جمله جايگاه دولت هاي در حال توسعه، رشد جريان هاي سرمايه ي خصوصي، و شايع بودن تورم. گرچه در سال هاي اخير به ويژه در جهان توسعه يافته تورم از دستور كار سياسي خارج شده است دو چالش ديگر-ميزان اعتقاد جهان در حال توسعه به اين راه حل، و شيوه ي محدود شدن باز هم بيش تر از توانايي حكومت ها براي عرضه ي حمايت هاي اجتماعي در نتيجه ي جهاني شدن امور مالي-همچنان بسيار برجسته است. از اين گذشته، كاهش تورم در دهه ي 1980 بيانگر نوعي تغيير ايدئولوژي (سربرآوردن پول مداري و افول مكتب كينز) است كه براي بقاي ليبراليسم پوشش يافته هم پيامدهايي دارد.از اواخر دهه ي 1960 و اوايل دهه ي 1970 انديشه هاي غالب درباره ي نقش مداخله ي حكومت در اقتصاد شروع به تغيير كرد. اين دگرگوني ها زاده ي رويدادهاي گوناگون و تفسيري بود كه در آن زمان از آن ها به عمل مي آمد از جمله سربرآوردن سه مكتب پول مداري، گزينه ي عمومي و توقعات عقلايي در علم قتصاد؛ ركود تورمي در اواخر دهه ي 1970؛ و افزايش بدهي هاي جهان در حال توسعه (براي ملاحظه ي بحثي درباره ي تغيير ايدئولوژي با نظر خاص به موضوع ليبراليسم پوشش يافته. نك: Helleiner 2002,Blyth 2003). اين تغيير انديشه ها بر اين تصور پايه مي گرفت كه تورم تهديد جدي تري از بيكاري است و مداخله حكومت به احتمال بيش تر زيان بار خواهد بود تا سودمند. در حالي كه نگراني هواداران اوليه ي ليبراليسم پوشش يافته شكست بازارهاي خصوصي بود طرفداران مقررات زدايي و اقتصاد عرصه نگر نگران شكست حكومت ها بودند.
اين تغيير انديشه ها همگام با تغيير سياست هاي حكومت ها از جمله تغيير سياست داخلي در حكومت هاي رونالد ريگان و مارگارت تاچر؛ كاهش موانع موجود بر سر راه جريان هاي سرمايه؛ گرايش به سمت تشكيل بانك هاي مركزي مستقل؛ رواج يافتن «اجماع واشينگتن» در خصوص لزوم تعديل ساختاري براي كشورهاي در حال توسعه صورت گرفت. استيلاي دوباره ي ليبراليسم اقتصادي هم كمك كرد تا در اواخر دهه ي 1980 و اوايل دهه ي 1990 اقتصادهاي برنامه ريزي شده ي متمركز به نظام هاي سرمايه داري مردم سالار مبتني بر آزادگذاري تبديل شوند. بي گمان اين تغيير انديشه ها مستقل از منافع سياسي نبود بلكه از منافع برخي بازيگران داخلي و بين المللي پيروي مي كرد.
تغيير فكري به سمت پوشش زدايي و در نتيجه آن تغيير سياست ها كه به تحكيم تغيير نخست هم كمك كرد از جهات مختلف مدل جبران گري داخلي را به چالش كشيد. يك تغيير بسيار مهم رشد جهاني شدن اقتصاد در زمينه ي تجارت و نيز ماليه و توليد بود. طي دهه ي گذشته، پژوهشگران توجه خود را به شكل اساسي معطوف به مشخص ساختن تأثير جهاني شدن اقتصاد بر گزينه هاي سياست گذاري كشورها ساخته اند (براي مروري در اين زمينه نك: Mosley 2003). اين موضوع نه تنها توجه محققان دانشگاهي را به خود جلب كرده است بلكه رسانه ها و محافل سياست گذاري نيز به آن توجه داشته اند. بيش تر نوشته هاي معمولي در اين خصوص، آينده تيره و تاري را براي استقلال عمل حكومت ها در عرصه ي سياست گذاري و نيز براي راه حل ليبراليسم پوشش يافته ترسيم مي كنند.
نوشته هاي محققان در اين زمينه به دو دسته ي كلي تقسيم مي شوند: آن ها كه همگرايي بيش تري را پيش بيني مي كنند و آن ها كه واگرايي بيش تري را پيش بيني مي كنند. آن دسته كه معتقد به همگرايي سياست هاي كشورها هستند بر ضرورت هاي رقابت بين المللي و كارايي اقتصادي تكيه دارند و معمولاً نوعي همگرايي نزولي و نه روندي مشترك به سمت موضعي بينابيني را پيش بيني مي كنند. با درگرفتن «رقابت تا پاي جان» حكومت ها توانايي عرضه ي كالاها و خدمات به شهروندان خودشان را از دست مي دهند. آن دسته كه معتقد به واگرايي سياست هاي كشورها هستند بر تداوم گوناگوني نهادهاي كشورها و استمرار درخواست هاي داخلي براي جبران گري تكيه دارند.
در حوزه ي بازارهاي سرمايه، توانايي سرمايه گذاران براي خروج از كشور و نفوذ سياسي كه اين توانايي به آن ها مي بخشد جايگاهي محوري در پيش بيني هاي ارائه شده درباره ي همگرايي كشورها دارد. گرچه گشايش بازارهاي سرمايه دسترسي حكومت ها را به سرمايه (و بنابراين به اعتبارات) افزايش داده، در عين حال آن ها را تابع انضباط خارجي ساخته است. حكومت ها ناچارند سياست هاي خودشان را نه تنها به رأي دهندگان داخلي بلكه به سرمايه گذاران خارجي هم بقبولانند. چون سرمايه گذاران مي توانند در برابر نتايج بالفعل يا مورد انتظار سياست ها به سرعت و شدت واكنش نشان دهند حكومت ها بايد هنگام انتخاب سياست ها ترجيحات اعضاي بازار مالي را در نظر بگيرند. به عبارت كلي تر، جهاني شدن امور مالي نمايان گر انتقال منشأ سياست ها از بخش عمومي به بخش خصوصي است.
ديدگاه ديگر كه تداوم گوناگوني سياست ها و نهادهاي اقتصادي كشورها را پيش بيني مي كند بر دو استدلال تكيه دارد. نخست، در چارچوب جهاني شدن امكان تخصص يابي كشورها وجود دارد. شركت ها و مصرف كنندگان درباره ي ماليات، خدمات و مقررات اقتصادي ترجيحات متفاوتي دارند؛ حكومت آميزه هاي مختلفي از اين عناصر را پيشكش مي كنند و مصرف كنندگان و شركت ها در قلمرويي مستقر مي شوند كه با ترجيحات شان بيش از همه سازگاري داشته باشد. دوم، جهاني شدن اقتصاد، ضرورت مداخله ي حكومت را نه كاهش بلكه افزايش مي دهد. اين يعني افزايش يا تداوم تقاضا براي مداخله ي حكومت. حكومت ها همچنان براي در امان نگه داشتن افراد ناامني و ناپايداري برون زا انگيزه هاي سياسي داخلي خواهند داشت؛ ممكن است حكومت ها براي حفظ سياست هاي رفاهي بهاي اقتصادي خارجي (مثلاً به صورت نرخ هاي بهره بالاتر) بپردازند ولي اين بها را مزاياي سياسي داخلي حاصل از جبران گري تلافي مي كند.
كارهاي تجربي تازه اي كه درباره ي اعتبار فرضيه هاي همگرايي و واگرايي به ويژه در مردم سالاري هاي صنعتي پيشرفته صورت گرفته است الگويي يكدست را نشان نمي دهد. در زمينه هايي چون هزينه هاي مصرفي حكمت، پرداخت هاي انتقالي حكومت، و ماليات هاي عمومي، كشورهاي گوناگوني خود را حفظ كرده اند ولي سياست هاي پولي و مالي تجميعي آن ها به هم شباهت يافته است. حالت دوم اغلب رابطه ي مثبتي با بين المللي شدن اقتصاد دارد حال آن كه حالت نخست نمايان گر تداوم نفوذ سياست و نهادهاي داخلي است. وانگهي، تأثير بازارهاي بين المللي سرمايه بر نتايج سياست ها درست همان گونه كه در دوران حاكميت نظام پايه ي طلا چنين بود بستگي به انتخاب هايي دارد كه پيش تر كشورها درباره ي سياست هاي نرخ ارز صورت داده اند.
به طور مشخص، پويايي سرمايه چگونه تأثيري بر رابطه ي مثبت ميان گشايش تجاري و اندازه ي بخش عمومي-كه كامرون (Cameron 1978)، رودريك (Rodrik 1998)و ديگران آن را مشخص ساخته اند-دارد؟ گارت (Garrett 1998,2001) معتقد است كه هنگام ارزيابي تأثير اقتصاد بين الملل بر سياست هاي حكومت هاي ملي بايد به هر دو عنصر گشايش تجاري و گشايش مالي توجه داشته باشيم. بررسي هاي پيشين تنها روي گشايش تجاري متمركز بودند. گارت در يك بررسي پيرامون طيف وسيعي از کشورها هيچ گونه شواهدي در تأييد وجود رابطه اي ميان سطح باز بودن بازار سرمايه و سطح هزينه هاي حكومت پيدا نمي كند؛ البته رابطه ي ميان گشايش تجاري و اندازه ي حكومت به جاي خود باقي است. در عين حال، گارت (Garrett 2001) در مي يابد كه تغييرات (و نه سطوح) باز بودن بازار سرمايه و تجارت بر اندازه ي بخش عمومي تأثير مي گذارد. دولت هايي كه پس از 1985 سريع تر گام در مسير گشايش تجاري گذاشتند همان گونه كه گرايش «پوشش زدايي» حكم مي كرد معمولاً اقتصاد عمومي شان آهسته تر رشد مي كرد. اين الگو در كشورهايي شديدتر بود كه پويايي سرمايه در آن ها به سرعت افزايش يافت. پس شايد ليبراليسم پوشش يافته در كشورهاي بيش از همه در معرض تهديد باشد يا ريشه گرفتنش احتمال كم تري داشته باشد كه هم در زمينه ي گشايش تجاري و هم گشايش بازار سرمايه رشد بارزي را تجربه مي كنند. از اين جهت هم باز در جهان در حال توسعه احتمال عرضه ي حمايت هاي اجتماعي جبراني كم تر از همه است.
بررسي هاي صورت گرفته درباره ي بازارهاي بين المللي سرمايه هم حكايت از آن دارد كه پويايي سرمايه عرضه ي حمايت هاي اجتماعي را به ويژه در جهان در حال توسعه دشوار مي سازد. استدلال «واكنش منفي» رودريك در كُنه خود به همين دشواري اشاره دارد: در جهان در حال توسعه به ويژه ميان كارگران غيرماهر تقاضا براي مصون ماندن از مخاطرات برون زا همچنان مطرح است ولي با توجه به فشارهايي كه بازار سرمايه بر سياست گذاري حكومت ها وارد مي كند آن ها توانايي هاي كم تري براي پاسخ گويي موثر بر تقاضاها دارند.موزلي (Mosley 2003) هم در همين راستا شواهدي ارائه مي كند كه نشان مي دهد بازيگران بازار مالي در گروه هاي مختلف كشورها سياست هاي حكومت را به اشكال متفاوتي مدنظر قرار مي دهند. اين الگو از يكسان نبودن اطمينان سرمايه گذاران به شايستگي حكومت ها براي دريافت اعتبارات و نيز هزينه ها و سودهاي نسبي به كارگيري اطلاعات مايه مي گيرد. در مردم سالاري هاي سرمايه داري پيشرفته، بازيگران بازار به شاخص هاي كلان اقتصادي اصلي توجه دارند و نه به سياست هاي صرف عرضه يا سياست هاي سطح خُرد. بازيگران بازار مي توانند به پاي برخي سياست هاي حكومت بهاي سنگيني بنويسند ولي دامنه ي سياست ها به كارگرفته شده براي تعيين اين بها محدود است. در كشورهاي عضو سازمان همكاري اقتصادي و توسعه حكومت ها به شدت زير فشارند تا ترجيحات بازار مالي را از نظر سطح كلي تورم و سطح كسري بودجه ي دولت برآورده سازند ولي در ديگر زمينه ها آزادي عمل خود را براي سياست گذاري داخلي حفظ كرده اند. در نتيجه، محدوديت اعمال شده از سوي بازار مالي در جهان توسعه يافته شديد ولي كم دامنه است؛ اين حكومت ها به فرض وجود حمايت سياسي داخلي همچنان قادرند سياست هاي رفاهي سخاوتمندانه اي در پيش گيرند. اما براي كشورهاي در حال توسعه، دامنه ي نفوذ بازار مالي هر دو حوزه ي سياست گذاري كلان و خُرد را در برمي گيرد. بازيگران بازار كه نگران خطر نكول اين حکومت ها هستند هنگام تصميم گيري براي تخصيص دارايي هاي خود ابعاد متعدد سياست حكومت را مدنظر مي گيرند. سياست گذاري داخلي در اين دولت ها به احتمال بيش تر با ديدگاه همگرايي مطابقت دارد زيرا محدوديت هايي اعمال شده توسط بازار مالي هم شديد و هم پردامنه است؛ در همين كشورهاست كه ليبراليسم پوشش يافته با بيش ترين چالش روبه روست.
تغيير مهم ديگري كه در طول دو دهه ي گذشته رخ داده است ادغام و گاه نيز ادغام مجدد كشورهاي در حال توسعه در دل اقتصاد جهاني است. در بسياري موارد اين ادغام در سطح داخلي با مشقاتي همراه بوده، به منزله ي بخشي از برنامه هاي تعديل ساختاري صورت گرفته و گاه نيز موجب تشديد سطوح فقر و نابرابري درآمدها دست كم در كوتاه مدت تا ميان مدت شده است دولت هاي در حال توسعه به طور ميانگين در جلب سرمايه گذاري هاي بين المللي دشواري بيش تري دارند. و اغلب بايد با تكيه بر پايين بودن هزينه هاي كار و توليد و نه بر اساس نيروي كار ماهر يا نوآوري هاي توليد وارد گود رقابت شوند. از اين گذشته در كشورهاي در حال توسعه حكومت به طور كلي بنيه ي درآمدي كم تري دارد. اين ويژگي ها براي مقارن شدن گشايش تجاري با حمايت هاي اجتماعي مساعد نيست. برعكس، آن ها خبر از اين مي دهند كه شايد كشورهاي در حال توسعه خود را در موقعيتي شبيه حكومت هاي اروپايي در فاصله ي دو جنگ جهاني بيابند-تلاش براي حفظ سياست هاي اقتصادي ليبرالي و نيز گسترش مردم سالاري ولي بدون توانايي چنداني براي جبران كردن وضعيت كساني كه از آزادسازي اقتصادي صدمه مي بينند. بررسي هاي تجربي اخير از آن حكايت دارد كه در جهان در حال توسعه تصوير يكدستي مشاهده نمي شود. جهاني شدن اقتصاد فشارهاي شديدتري بر حكومت ها وارد مي سازد ولي براي گوناگون ماندن سياست ها مجال باقي است (براي نمونه،Brooks 2002,Rudra 2002,Garrett 2001). مانند جهان توسعه يافته، در جهان در حال توسعه هم امكان اتخاذ سياست هاي بازتوزيعي و حمايت هاي اجتماعي بستگي به نهادهاي سياسي، ايدئولوژي حكومت، و توانمندي نهادهاي بازار كار دارد.
بدين ترتيب، رويدادهاي اخير گوياي آن است كه در طول دو دهه ي گذشته روند پوشش زدايي تا اندازه اي پيش رفته، البته كامل نشده است. شدت اين روند در كشورهاي مختلف متفاوت است به نحوي كه برخي گوناگوني ها ميان كشورها همچنان وجود دارد. با توجه به حركت عمومي به سمت ليبراليسم اقتصادي شايد دوران ميان دو جنگ جهاني براي سياستگذاران و پژوهندگان معاصر در بردارنده ي درس هايي باشد. اگر مقررات نظام پايه ي طلا-همراه با سوداهاي سياسي بالنده اي كه حكومت ها براي داخل كشور در سر داشتند-بذر نابودي اين نظام را كاشت آيا براي جهاني شدن اقتصاد در اين دوران هم مي توان همين آينده را پيش بيني كرد؟ (James 2002). با توجه به توسعه و رشد دولت رفاهي مدرن، امروزه حكومت ها با تقاضاهاي داخلي گوناگون تري از لحاظ تأمين زيرساخت ها و دفاع ملي و نيز فراهم سازي آموزش، مراقبت هاي بهداشتي و تأمين اجتماعي روبه رو هستند. ولي در عين حال اقتصاد جهاني فرصت هاي متنوعي در اختيار افراد و شركت ها مي گذارد؛ ممكن است حكومت ها حتي در صورت كاهش جبران گري در داخل، توانايي بيش تري براي حفظ پشتيباني مردم از گشايش اقتصادي داشته باشند.
ــــ انترناسيوناليسم ليبرال؛ برتون وودز؛ تجارت كنترل شده؛ جهاني شدن؛ سرمايه داري قماري؛ فرجام تاريخ
خواندني هاي پيشنهادي
-2001 Adser?,A.and Boix,C.Trade,Democracy and the Size of the Public Sector:The Political Underpinnings of Openness,International Organization 56(2),229-62.
-2002 Blyth,M.Great Transformations:Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century, Cambridge:Cambridge University Press.
-2002 Brooks,S.M.Social Protection and Economic Integration:The politics of Pension Reform in an Era of Capital Mobility, Comparative Political Studies 35(5),491-525.
-1978 Cameron,D.The Expansion of the public Economy:A Comparative Analysis,American Political Science Review 72(4),1243-61.
-1992 Eichengreen,B.Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression 1919-1939,New York:Oxford University Press.
-1998 Garrett,G.Partisan Politics in the Global Economy,Cambridge:Cambridge University Press.
-2001 Garrett,G.Globalizationl and Government Spending Around the World,Studies in Comparative International Development 35(4),3-29.
-2003 Helleiner,E.Economic Liberalism and Its Critics:The Past as Prologue?Review of International Political Economy 10,4:685-96.
-2002 Hiscox,M.J.International Trade and Political Conflict:Commerce,Coalitions,and Mobility,Princeton, MJ:Princeton University Press.
-2002 James,H.The End of Globalization: Lessons from the Great Depression,Cambridge,MA:Harvard University Press.
-1985 Katzenstein P.Small States in World Markets,Ithaca,NY:Crnell University Press.
-2001 Moene,K.O.and Wallerstein,M.Inequality ,Social Insurance and Redistribution,American Political Science Review 95(4),859-74.
-2003 Mosley,L.Global Capital and National Governments,Cambridge:Cambridge University Press.
-1944 Polanyi,K.The Great Transformation,Boston:Beacon Press.
-1997 Rodrik,D.Has Globalization Gone Too Far?Washington,DC:Institute for International Economics.
-1998 Rodrik,D.Why Do More Open Economics Have Bigger Governments?Journal of Political Economy 106(5),997-1032.
-2003 Rudra,N.Globalization and the Decline of thd welfare State in Less Developed Countries,International Organization 56(2),411-45.
-1982 Ruggie,J.International Regimes,Transactions and Change:Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,International Organization 36(2,379-415.)
-2001 Scheve,K.and Slaughter,M.Globalization and the Perception of American Workers,Washington,DC:Institute for International Economics.
-1994 Simmons,B.A.Who Adjusts?Domestic Sources of Foreign Economic Policy During the Interwar years,Princeton NJ:Princeton University Press.
لاينا موزلي
گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390
