بررسی رابطه نهادهای وقف و قانونگذاری در ایران معاصر

سنت وقف یکی از امکان های نظام اجتماعی پیشامدرن و از جمله سازوکارهای مورد حمایت دین برای حضوری نهادمند در حوزه های مختلف اجتماعی بوده است. گاهی اوقات، در شرایطی که تامین مالی بخش های گوناگون مملکت مانند تبلیغات یا درمان با چالش های مالی رو به رو است، وقف و سازمان امور خیریه وارد عمل شده و به سامان دادن امور موقوفه، خیرات و امور عام المنفعه می پردازد.

در طول تاریخ ایران اسلامی، وقف به عنوان یک نهاد قدرتمند در راستای بهبود وضعیت مسلمانان کوشیده است و اغلب موقوفات در ابتدای اسلام، یک سرمایه و مسکن مطمئن برای فقیران و بی خانمان ها محسوب می شده است. از همین روی، اداره موقوفات در هر دوره نقش به سزایی در حمایت از اقشار ضعیف جامعه ایفا می کرده است. به همین خاطر حکومت اسلامی و قوانین دینی، حوزه اختیار عمل بسیاری برای نهاد وقف و اداره موقوفات در نظر گرفته است.

حوزه عمل های بسیار گسترده ای که شرع اسلامی برای واقفان و نظام وقف در نظر می گیرد، منجر شده است که این نهاد جایگاه ممتازی داشته باشد و حوزه اختیار و عمل بسیاری برای انجام امور قانونگذاری در کشور دارا باشد. به بیانی دیگر، تاریخ اجتماعی تمدنی وقف به ما نشان می دهد که وقف می تواند در عین مردمی بودن، به هدف گذاری و جهت دهی سیاسی و اعتقادی در فرهنگ عمومی نیز کمک کند.

درباره تاریخچه وقف و قانون گذاری

طبق اسناد تاریخی، برای نخستین بار دیوان اوقاف در نیمه دوم قرن چهارم در ایران به وجود آمد. همزمان با تاسیس آن، متولیان و سرپرستان اداره وقف وارد امور حکومتی و قانون گذاری نیز شدند. طبق گزارش ها، بخش مهمی از مخارج دولت ها از سازمان اوقاف تامین می شده است.

به صورت کلی وقف در دو دوره از مقطع تاریخ ایران اسلامی نقش بسیار پر رنگ و کاربردی در قانونگذاری داشته است و وابسته به نوع خاصی از اندیشه های دینی و سیاسی فعالیت می کرده است. به صورت کلی از از دوران آل بویه و سلجوقیان و عصر صفویان می توانیم الگوهای پایداری فرهنگی را از نظام وقف در ایران استخراج کنیم. این الگوها به صورت خلاصه به شرح زیر است:

وقف عامل توسعه اجتماعی اقتصادی جامعه و فضیلت های متأثر از اندیشه دینی بوده است.

وقف و موقوفات در دوره اعتلای فرهنگ ایرانی همزمان معنابخشی و کارآمدی را برای جهان اجتماعی به ارمغان آورده اند.

در بطن نظام اجتماعی پیشامدرن اموری نظیر بقای خانواده گسترده، توسعه شهری، گسترش آموزش عمومی و تخصصی، تعدیل ثروت و مشروعیت بخشی سیاسی را موجب شده اند.
شکل گیری دولت مدرن و بسط اندیشه تجدد در دوره معاصر تلاش شده است تا وقف به ایفای نقش و کارکردهای دینی و آیینی محدود شده و ابعاد اجتماعی و فرهنگی آن نفی و سلب شود.

طبق اسناد تاریخی در دوره صفویه بیشترین میزان موقوفات را داشتیم و حتی شاهان صفویه نیز افرادی بودند که اموال خود را وقف می کردند. طبق گزارشات در زمان شاه عباس اول، بیشتر از هر دوره دیگری به املاک موقوفه اضافه گردیده است.

وضع اوقاف و موقوفات از زمان انقراض صفویه به بعد افول کرد زیرا نادر شاه دستور غصب موقوفات را داد. بعد از انقلاب مشروطه در ایران، مجدداً وزارت معارف و اوقاف تصویب شد و مسئولان ادارات موظف به انجام امور شدند. در ادامه به بررسی نهاد وقف در دوره قاجار و تاثیر آن در قانونگذاری می پردازیم.

نهاد وقف در دولت قاجار

در دوره قاجار روحانیت نقش مهمی در تحولات اجتماعی و سیاسی کشور داشت اما مانند دوره صفویه از صاحب منصبان کشوری و درباره ی محسوب نمی شدند. به همین منظور روحانیون برای انجام تکالیف دینی و شرعی خود و مبارزه با ظلم و فساد روزگار، برای نفوذ قدرت معنوی سعی می کردند که کنترل امور را از طریق اداره اوقاف در دست بگیرند. (۱)

عکس العمل طبقه روحانی در برابر تمایلات و مفاسد شاه، ایجاد نارضایتی در میان مردم و تبلیغ شدید علیه درباریان و اطرافیانش را یکی از جلوه های نفوذ قدرت معنوی آن ها بود. روحانیان در آن دوره نیز نفوذ خود را در تشکیلات قضایی و اداره امور اوقاف بر اساس سنت حفظ کرده بودند. (۲)

«کرزن» در سال ورودش به ایران درباره موقوفات می گوید: «اداره موقوفه ها مستقیماً تحت نظر سلطان عصر و مقام متولی باشی بود که از میان روحانی های درجه اول ایران انتخاب می شد. مبلغی از این عایدات را به برخی از علمای پایتخت می دادند و شاه ایران هر سال به عنوان تبرک هزار تومان از عایدات امام رضا به جیب می زد.

به همین دلیل، آشوب های خراسان که در میزان عایدات املاک موقوفه اثر منفی داشت، باید سریع متوقف می شد. همچنین والی این ایالت از نظر اهمیت رتبه دوم این شخص مملکت محسوب می شد.» او مهمترین موقوفات ایران را موقوفات آستانه امام رضا معرفی می کند. (۳)

رابطه وقف و نظام عدلیه

قبل از استقرار مشروطه وزیر اوقاف به صلاح دید خود، افرادی را به عنوان نماینده اوقاف در شهرهای گوناگون کشور انتخاب می کرد و معمولاً در اغلب موارد، روحانیون بودند که در این سمت قرار داشتند. در ابتدا نظارت بر مستمری ها و درآمد و عایدات اوقاف از وظایف وزارتخانه اوقاف بود و طبقه روحانی، فقها و مجتهدان جامع الشرایط مجری احکام و قوانین شرع بودند.

یکی از اهداف نظام وقف، تحقق عدالت اجتماعی بدون هرگونه اختلاف و درگیری و نارضایتی بود و برای رهایی بینوایان از فقر می کوشید. به صورت کلی وقف به همه اقشار جامعه تعلق داشته و در انحصار طبقه خاصی نبوده است و روحانیت در این دوره مدام در تلاش بود تا از موقوفه خواری جلوگیری کند و افرادی را که از املاک به نفع خود استفاده می کنند را تنبیه کند.

از آنجایی که وقف خود را نظامی قانونمند و دارای احکام حقوقی خاص می دانست، وزارت عدلیه یکی از مراجع حافظ این نظام و حقوق بود. تعدی و تجاوز به موقوفات و ارجاع شکایات وقف کنندگان از موقوفه خواران به عدلیه و بررسی آن‌ ها برای صدور حکم جزئی، از وظایف وزارت عدلیه بود. به همین خاطر نظام وقف در این دوره ارتباط نزدیکی با نظام عدلیه که مسئول برقراری و حفظ امنیت بود برقرار کرد. (۴)

شرایط اوقاف و قانون در سایر شهرهای ایران

وقف در دوره قاجار در زندگی شهری نقش مهمی ایفا کرد، چنانکه گسترش این نهاد تاثیر بسیار مهمی در پیشرفت و آبادانی شهرها داشته است. بنابراین وقف در دوره قاجار را باید از نظر اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جزو مظاهر خاص پیشرفت و رفاه جامعه بدانیم
.
در بسیاری از شهرهای ایران در دوره قاجار، ظلم بسیاری رایج بود و عدالتخانه ها و مراجع قضایی تلاش چندانی در راستای برقراری نظم و امنیت نمی کردند و تنها پس از تاسیس ادارات اوقاف در شهرستان ها بود که به آرامی تغییراتی در جهت نظم بخشیدن به امور صورت گرفت. در این دوره امور اوقاف تا حدی بر قوانین امنیتی و برقراری عدالت نیز نظارت داشت. با اینکه تا مدت های طولانی در ایران دوره قاجار اطلاعات دقیقی از زمین های وقفی در دست نبود اما به مرور زمان، این گزارشات نیز تهیه شد و به وزارت عدلیه فرستاده شد. (5)

برای مثال در سال ۱۲۶۹ قمری، چراغ علی خان که دیوار خانه اصفهان را بر اساس حکم اولیای دولت تشکیل داد. گویی تنها وظیفه دیوارخانه این بود که تظلمات را نوشته به نظر حاکم برساند. در سال ۱۲۷۵ به دستور ناصرالدین شاه دیوانخانه اعظم تاسیس شد، کتابچه ای به نام «دیوان بیگی» به عنوان دستورالعمل در سی ماده نوشته شد که در آن مراحل کار دادرسی به طور مشروع آمده بود. این قانون از نخستین قوانین تدوین شده در ایران به شمار می رفت و به طور کامل در روزنامه وقایع اتفاقیه منتشر شد.

قبل از انقلاب مشروطه، حکومت چندان بر کار و امور اوقاف نظارت نداشت و قانون خاصی برای ثبت املاک موقوفه تدوین نشده بود. اما با انتشار دیوان بیگی، اقدامات مختلفی به عمل آمد که در نظر علما نشان دهنده مقصد نهایی دولت در جهت نظارت بر درآمد اوقاف بود. مثلا زمانی که میرزا حسین خان عضدالملک در سال ۱۲۷۱ قمری به وزارت وظایف و اوقاف منصوب شد، مقرر گردید که متصدیان امور اوقاف نباید هیچ اقدامی بدون اطلاع او یا مباشر وی به عمل آورند و موظفند که سالانه گزارشی از عایدات و هزینه هایشان را به او ارائه دهند. (6)

نهاد اوقاف و مجلس

آغاز تشکیلات فعلی اوقاف در ایران به طور قطع پس از استقرار مشروطیت و با تغییراتی همگام بود که در نظام اداری کشور پدید آمد. قبل از انقلاب مشروطه، نظام نامه ای منسجم در خصوص عمل کرد و وضایف اوقاف تنظیم نشده بود و عملا بار مسئولیت چندین وزارت خانه مثل عدلیه، برعهده اوقاف بود. به همین منظور مجلس مشروطه، در جهت تدوین اساسنامه برای تمامی وزارت خانه ها اقدام کرد.

در مجلس اول، وظایف مشخصی برای اداره اوقاف تدوین نشده بود و به دلیل تازه تاسیس بودن مجلس، گاهی اوقات حتی وظایف نامتناسبی بر عهده یک وزارتخانه بود. اما در مجلس دوم وضع قوانین تشکیلاتی تغییر مثبتی پیدا کرد و اولین زیربنای مقررات نظام وقف کشور شکل گرفت.

طبق قانون، مسئولان اداره های معارف ایالات و ولایات، موظف به انجام دادن امور مربوط به اوقاف بودند. ریاست اداره اوقاف و معارف شهر، به یکی از روسای مدارس ملی آن شهر سپرده می شد و چون رئیس این اداره عملا می توانست در کار اوقاف محل دخالت کند، افراد بسیاری برای این منصب داوطلب می شدند. اما همانطور که در قبلا اشاره کردیم، در این دوره معمولاً روحانیت به عنوان سرپرست اداره اوقاف انتخاب می شد.

در مجلس سوم تلاش هایی برای نظم بخشیدن و اسناد وقت نامه ها و رسیدگی به عواید موقوفات و جنبه های مالی صورت گرفت و املاک موقوفه مشمول مالیات گردیدند. زیرا نظر قانون گذاران این بود که املاک موقوفه از امنیت نظامی برخوردارند، بنابراین باید مالیات بپردازند.

در دوره چهارم مجلس قانون اعتبار بودجه برای روشنایی بقاع متبرکه با مقادیر مختلف از جمله قوانین مرتبط با اوقاف بود. (7) و (8)

جمع بندی و نتیجه گیری

در دوره مورد بحث، اوقاف کشور در مقایسه با دوران پیشین وضعیت کاملاً متفاوتی داشت. دولت قاجار به چند دلیل نتوانست رسالت تاریخی خود را در زمینه سازی جذب سرمایه های مردمی و گسترش رفاه عمومی به درستی ایفا کند که در این مقاله به این دلایل اشاره کردیم.

دولتمردان تلاش هایی در جهت بهبود وضعیت و اوقاف صورت دادند اما به دلیل بسترسازی نامناسب، اجرای برنامه ها با ناکامی روبرو بود. مجلس شورای ملی نیز به دلیل گستردگی مشکلات همراهی نکردن حکومت و درگیری با مسائل گوناگون، نتوانست در جهت اصلاح وزارت اوقاف و معارف کشور گامی موثر بردارد.

پی نوشتها

جان فوران، مقاومت شکننده تاریخ تحولات ایران
علی اصغر، شمیم ایران در دوره سلطنت قاجار
جرج کرزن، ایران و و مسئله ایران
الگار، دین و دولت در دوره قاجار و نقش علما/ فریدون آدمیت، افکار اجتماعی و سیاسی و اقتصادی در آثار منتشر نشده دوران قاجار
تلگراف از وزارت اوقاف و معارف به انجمن ولایتی اصفهان، سازمان اسناد و مدارک ملی ایران
مستوفی، شرح زندگانی من یا تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه
سازمان اسناد و مدارک ملی ایران
مستوفی، شرح زندگانی من.