نویسنده: پیتر رابرتز
برگردانندگان: محمدسعید ایزدی
پیروز حناچی

مقدمه

در اروپا و بطور روزافزون در بریتانیا، توافق قابل توجهی به منظور شناخت مشکلات بهم پیوسته‌ای که بسیاری از نواحی شهری با آنها روبرو هستند، و همچنین تقاضای مبتنی بر توسعه چارچوب‌های راهبردی در سطح منطقه شهری وجود دارد (هارلی، 1997). این توافق بر پایه این فرضیه است که بازآفرینی شهری موفق نیازمند یک رهیافت شراکت راهبردی، محلی، چندبخشی و چندآژانسی (1) می‌باشد.
ظهور چنین شراکتی می‌تواند بعنوان یک چالش و پاسخ خاص به تغییرات سریع و بنیادی اجتماعی، اقتصادی و سازمانی در نظر گرفته شود که جامعه در چندین دهه گذشته شاهد آن بوده است. جهانی شدن (2) و سازماندهی مجدد (3) اقتصاد، مشکلات اجتماعی، اقتصادی و کالبدی را که بسیاری از شهرها با آن روبرو هستند را افزایش داده و کنترل مؤسسات بخش عمومی و خصوصی بر تصمیمات اقتصادی که رفاه اجتماعات را تحت تأثیر قرار می‌دهد، کاهش داده است. (پارکینسون (4)، 1996). پیامد اصلی این توسعه‌ها این است که امروزه دارایی‌های اقتصادی شهرها و مناطق بطور روزافزونی به موفقیت فعالیت محلی بستگی دارد. در تلاش این پاسخگویی به این تغییرات، ما شاهد تنوع گسترده‌ای از سیاست‌هایی هستیم که به موضوع شهرها آنها می‌پردازند.
ثابت شده است که رهیافت‌های تک‌بخشی (5) و آژانس‌های مجزا (6) در تلاش برای رویارویی با مشکلات اجتماعی، اقتصادی و کالبدی که در بسیاری از نواحی شهری وجود دارد، محدودیت‌های عمده‌ای دارند. در اوایل دهه 1980 بسرعت طرح‌هایی تدوین گردید. بسیاری از سازمان‌های دخیل در بازآفرینی شهری (غیر از نیازهایی که آنها بیان می‌کنند) با موضوعاتی مواجه می‌شوند و علت‌های چندگانه‌ای، شناسایی می‌کنند، که در نهایت یک مدل توسعه یکپارچه بر مبنای یک رهیافت جامع و چند آژانسی برای تدوین راه‌‌حل‌ها و اجرای آنها مورد نیاز می‌باشد.

نیاز به راهبرد

در گذشته زمینه راهبردی بازآفرینی شهری بخوبی بسط پیدا نکرده است. فقدان و نبود چشم‌انداز راهبردی و دورنمای بلند مدت، مشخصه بسیاری از سیاست‌های شهری می‌باشد. تأکید فزاینده بر نواحی کوچک، پروژه‌های گسسته و سرمایه‌گذاری محصول محور، ملاحظات گسترده‌تر را نادیده گرفته است (توروک و شات (7)، 1994). و تلاش‌های محدودی در زمینه تدوین یک دیدگاه راهبردی برای آنچه که می‌بایست در شهرها بعنوان یک کلیت یا شهر مهم مرکزی منحصر بفرد (8) اتفاق بیفتد، صورت گرفته است. علاوه بر این، آشکار است که در دهه 1980 بسیاری از سیاست‌های شهری توسط دولت مرکزی گسترش یافته است. این سیاست‌ها پروژه‌های موردی را بدون تلاش برای قرار دادن آنها در یک چشم‌انداز وسیع‌تر که می‌بایست در مناطق اتفاق بیفتد، دنبال کرده است.
در نتیجه، به مشکلاتی که از طریق یک شیوه جزء به جزء و ارتباط بین جنبه‌های مختلف بازآفرینی نشان داده می‌شوند، پرداخته نشده است و برنامه‌ریزی و اقدامات در سطح شهری و منطقه‌ای از طریق تمرکز بر فعالیت‌های اولیه محلی تداوم یافته‌اند. (توروک و شات (9)، 1994، ص 212).
سیاست‌های کلی محلات میانی پیرامون مرکز شهر که به لحاظ مقیاس محدود، به لحاظ جغرافیایی پراکنده، به لحاظ ویژگی، موردی و حاشیه‌ای می‌باشند و فاقد هرگونه ارتباط با روندهای شهری اقتصادی ساختاری هستند، نیاز به یک رهیافت راهبردی در بازآفرینی شهری و با توجه به بازآفرینی شهری دارایی محور (10) را ایجاد می‌کند (هاوسنر، 1993).
هیلی (11) ادعا می‌کند که "این امکان وجود ندارد که رهیافت بازآفرینی شهری در درون پروژه‌های مجزا و منفرد تغییر شهری ایجاد شود". در واقع او خاطر نشان می‌کند که "تمرکز شرایطی را برای بازآفرینی اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی ایجاد می‌کند" (هارلی، 1997، ص 109). وجود چارچوب راهبردی بلندمدتی که فرایند تقویت ارتباط بین مسائل و افراد مرتبط را ایجاد کند، ضروری می‌باشد.
یک چارچوب راهبردی در سطح منطقه شهری قادر است پارامترهای سیاستی را شناسایی کرده و یکپارچه سازد. چنین بررسی‌هایی به بازآفرینی شهری کمک می‌کند تا گستره‌ای از سنجه‌هایی را که می‌توانند بصورت متوالی با اهداف خرد اجتماعی و زیست محیطی و بدون هماهنگی با توسعه اقتصادی در بلندمدت مطابقت کنند را بشناسد.
در سال 1994 تشکیل شراکت‌های کاونتری و وارویکشایر (CWP) تلاشی برای ایجاد پایه‌ی توسعه اقتصادی راهبردی برای زیرساخت کاونتری و وارویکشایر بود. این شراکت کلیه مقامات محلی هفت ناحیه یعنی شوراهای آموزش و سرمایه‌گذاری (TEC)، اتاق بازرگانی، دو دانشگاه، کالج‌ها، شرکت‌های خصوصی، سازمان‌های داوطلبی و اتحادیه‌های تجاری را در بر می‌گرفت.
در ابتدا، شراکت بدین منظور مورد استفاده قرار گرفت تا بخش خصوصی و مؤسسات آموزشی را در توسعه آتی منطقه‌ به هم پیوند دهد. در یک سطح راهبردی، شراکت‌های کاونتری و وارویکشایر (CWP) به لحاظ گرد آوردن آژانس‌های اصلی و بازآفرینی امن بریتانیا و سرمایه‌گذاری اروپایی بخوبی عمل نمود. اما در سطح عملیاتی به علت مشکل تقسیم مسئولیت‌ها بین شراکت کنندگان، بین دبیرخانه شراکت و آژانس‌های شراکت کننده (12) تعارض وجود داشته است.
پیتر هال (13) در بازبینی سیاست‌های بازآفرینی املاک مسکونی حومه‌ای خاطر نشان می‌کند که سیاست شهری بریتانیا از طریق "سیاست‌های بازآفرینی درون محور (14) توصیف شده است. او استدلال می‌کند که چنین موضوعی یک رهیافت نامتوازن در بازآفرینی ارائه می‌کند. چنین سیاست‌هایی در رویارویی با بسیاری از علل ریشه‌ای رکود و زوال شکست خورده‌اند. هال پیشنهاد می‌کند که جهت‌گیری سیاست می‌بایست به سمت "سیاست‌های بیرون محور" (15) باشد. (هال، 1997، ص 873) ویژگی‌های اصلی چنین سیاست‌هایی در جدول 1 نشان داده شده است. چنین سیاست‌هایی می‌بایست در پی شناخت رکود شهری از طریق بررسی عوامل موجود در محیط بیرونی باشند. این رهیافت بر ارتباط راهبردی فعالیت‌های اولیه محلی و شراکت‌ها، بویژه در سطح منطقه‌ای تأکید می‌کند. همچنین این رهیافت نواحی ویژه‌ای را در یک زمینه گسترده‌تر از چشم‌انداز منطقه شهری بعنوان یک کلیت معین می‌کند.
جدول 1 – ویژگی‌های سیاست‌های بیرون محور

جنبه سیاست	تاکید (کانون توجه) سیاست
آرایش سازمانی (16)	تاکید بر شراکت‌ها در مقیاس منطقه، ارتباط‌های عمودی و افقی در داخل و در بین مؤسسات
مقیاس فضایی	ارتباط بین نواحی محروم و نواحی پتانسیل‌دار، چارچوب‌های برنامه‌ریزی راهبردی در مقیاس منطقه
توسعه اقتصادی	آموزش، استخدام و تعیین شغل، ارتباط بین توسعه محلی با توسعه منطقه‌ای و شهری، جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی.
همبستگی اجتماعی (17)	تدابیری که غلبه بر بدنامی و محرومیت‌های اجتماعی را مورد هدف قرار می‌دهند
محیط زیست، دسترسی و مطبوعیت (18)	غلبه بر جداسازی کالبدی نواحی در حال زوال، برنامه‌ریزی حمل و نقل، بهبود رضایتمندی به منظور جذب افراد
مسکن	بهسازی مسکن به منظور جذب ساکنین جدید، توجه به فرایندهای واگذاری مسکن در مقیاس منطقه

معیار اروپایی (19)

طبق نظر بالند (20) و آلدن (21) صریح‌ترین تغییر سیاست کمیسیون اروپا در مورد توسعه منطقه‌ای برنامه‌ریزی فضایی در اروپا را بعد از سال 2000 می‌توان دید. این سند بر ظهور معیار اروپایی در سیاست‌های برنامه‌ریزی کشورهای عضو تأکید و از نقش روزافزون راهبردهای توسعه منطقه‌ای در تحقق اهداف کشورها، مناطق و مکان‌های موجود در اتحادیه اروپا حمایت می‌کند.
با توجه زمینه ذکر شده، اروپا در سال‌های بعد از 2000 تعدادی از روندهای اصلی که از کشورهای عضو و از نقش برنامه‌ریزی فضایی در اجرای راهبردهای توسعه منطقه‌ای حمایت می‌کند را شناسایی می‌کند.
اولین روند اصلی، آگاهی فزاینده‌ای است که طی آن برنامه‌ریزی فضایی از یک توجه صرف به برنامه‌ریزی کالبدی و موضوعات کاربردی زمین به سمت توجه گسترده‌تر به موضوعات اجتماعی، اقتصادی، زیست محیطی و سیاسی تغییر رویه داده است. چنین موضوعی بازگشت به اهمیت تفکر راهبردی در برنامه‌ریزی را خصوصاً در شهرها و مناطقی که در داخل اتحادیه اروپا و حتی اقتصاد گسترده‌تر جهانی منعکس می‌کند (آلدن و بولاند، 1996).
دومین روندی که در سال‌های بعد از 2000 در اروپا مورد آزمون قرار گرفته است، این است که تنها شناخت موضوعات راهبردی ضرورت ندارد، بلکه یکپارچه کردن موضوعات مختلف در یک شکل جامع‌تر و برنامه‌ریزی فضایی پیچیده‌تر نیز اهمیت دارد. امروزه برنامه‌ریزی در سطوح مختلف فضایی در مقایسه با گذشته با گستره وسیع‌تری از موضوعات سروکار دارد که شامل توسعه اقتصادی، حمل‌و‌نقل، خرده‌فروشی، گردشگری، بازآفرینی شهری، حومه شهر (22) و یکپارچگی آنها با یکدیگر می‌باشد.
سومین روند، تمرکززدایی روزافزون مسئولیت‌ها از سیاست‌ها و کنترل‌های سطوح محلی و منطقه‌ای توسط دولت می‌باشد. این تمرکززدایی با افزایش تعداد سازمان‌های مسئول ارائه خدمات در سطح منطقه همراه می‌باشد.
برای موفقیت بلند مدت بریتانیا در اروپا توانایی تفکر و عمل به شیوه راهبردی ضروری می‌باشد. همانگونه که رابرتز استدلال می‌کند، در نبود چشم‌انداز راهبردی قابل تردید است که بریتانیا قادر باشد گستره‌ای از محیط‌های قابل زیست کالبدی، اجتماعی و اقتصادی در داخل یک منطقه از اروپا را مورد حمایت قرار دهد. (رابرتز، 1990، ص 6) مزایای بکارگیری اصول کلی چشم‌انداز راهبردی در تعدادی از کشورهای اروپایی قابل مشاهده است؛ به عنوان مثال برای برنامه‌ریزی و بازآفرینی شهر و مناطق بارسلونا رهیافت چشم‌انداز راهبردی بکار گرفته شد.

عناصر رهیافت راهبردی

سیاستگذاران توافق روزافزونی در مورد عصر راهبردی بازآفرینی دارند. همانگونه که پارکینسون (پارکینسون، 1996) خاطر نشان می‌کند، زمانی که کمیسیون اروپا سرمایه و منابع مالی ساختاری خود را در سال 1988 بازبینی کرد، چهار جنبه لازم برای اصلاح سیاست را تعریف نمود: این سیاست می‌بایست ارزش افزوده ایجاد کند، شراکت محور باشد، باید هدفمند باشد و ابزارها و رهیافت‌های مختلفش را یکپارچه کند. با توجه به همین موضوع، اداره اسکاتلندی (23) در زمان معرفی زندگی جدید برای فعالیت پیشگام شهری اسکاتلند، در سال 1988، یک رهیافت راهبردی بازآفرینی را که جامع، چند بخشی و شراکت محور بود، معرفی نمود. این تفکر در پی بازتاب‌های فعالیت‌های اولیه جدید بازآفرینی دولت مرکزی بریتانیا – چالش شهری و بودجه واحد بازآفرینی (SRB) – می‌باشد.
برای تعریف عناصر رهیافت راهبردی بازآفرینی، مک‌گرگور (24) و همکارانش اظهار می‌کنند که استفاده از منابع به منظور حفظ دوام تغییر اجتماعی و اقتصادی از طریق ایجاد سرمایه‌گذاری‌های تکمیلی در تعامل و میانکنش فعالیت‌های محلی اهمیت می‌یابد. این تغییرات با هدف تسهیل ایجاد تغییرات دلخواه و مطلوب‌تر و همچنین داشتن اثرات سودمند بر سایر بخش‌های موجود در اقتصاد شهری یا محلی طراحی می‌شوند. این رهیافت اشاره به دانشی در خصوص چگونگی تعامل و میانکنش سرمایه‌گذاری‌ها و دیگر تغییرات به منظور پیشرفت تغییر محلی و ایجاد پویایی به منظور تولید خروجی‌های (25) مثبت دارد. (مک گرگور و دیگران، 1992)
این کار و دیگر پژوهش‌ها بر عهده پارکینسون بود. او بیان می‌کند که یک رهیافت راهبردی بازآفرینی شهری می‌بایست:
-یک چشم‌انداز و راهبرد مفصل (جزء به جزء) و کاملاً واضح داشته باشد؛
- نحوه کمک کردن منابع و سازوکارهای انتخابی برای تحقق چشم‌انداز بلند مدت را تعیین کند؛
- اولویت‌های مختلف اقتصادی، زیست محیطی و اجتماعی راهبرد بازآفرینی را بطور واضح یکپارچه کند؛
- ذینفعان مورد انتظار راهبرد و راه‌های منتفع ساختن آنها را شناسایی کند؛
- سطح منابع مالی و غیرمالی مجموعه، اعم از بخش عمومی و بخش خصوصی را که در دوره‌های زمانی مشخص بکار گرفته خواهد شد را تعیین کند؛
- نقش و سهمی که هر یک از شرکای مجموعه، بخش عمومی و خصوصی در بازآفرینی خواهند داشت را تعیین کند؛
- سیاست‌ها، فعالیت‌ها و منابع شرکای راهبرد جامع را بصورت افقی و عمودی یکپارچه کند؛
- سیاست‌های روشن‌ بازآفرینی و برنامه‌های معمول مسکن، آموزش، حمل و نقل، سلامت و منابع مالی که راهبرد شهری را شکل می‌دهند را به یکدیگر مرتبط نماید؛
- ارتباط بین اهداف کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت را تعیین کند؛
- شرایط پایه‌ای اجتماعی، اقتصادی و کالبدی را پیش از سیاست‌های مداخله‌ای ایجاد کند تا اجازه ارزیابی تغییر در طول زمان داده شود؛
- با مراحل پیشرفت کار موافقت کند؛
- برونداد و نتایج راهبرد را پیش‌بینی و اثرات آنها را ارزیابی کند.
همانگونه که پارکینسون بدرستی بیان می‌کند، این رهیافت، مجموعه بزرگی از معیارهایی را که تحقق آنها در دنیای واقعی بسیار دشوار می‌باشد، ارائه می‌دهد. علیرغم اینکه این امر نشانه ارزشمندی از یک مجموعه ایده‌آل معیارها می‌باشد، اما برخلاف آن چیزی است که توسعه راهبرد واقعی را ارزیابی می‌کند.

اصول کلی یک چارچوب راهبردی

جمع‌آوری یک چارچوب راهبردی نیازمند مهارت‌هایی برای "ایجاد ارتباط" – تدوین زمینه‌ای برای تقویت ارتباط‌ها؛ و چشم‌انداز راهبردی – و تحریک ایده‌های مربوط به آینده می‌باشد. این چارچوب می‌بایست:
-بین رهیافت‌های "از بالا به پایین" و "از پایین به بالا" ارتباط برقرار کند؛
- واقع بینانه باشد و قابلیت ترجمه به سیاست‌ها، اهداف خرد و اقدامات خاص را داشته باشد؛
- توسط یک شراکت گسترده که کلیه ذینفعان (26) اصلی را در بر می‌گیرد، انجام گردد.
- حیات و سر زندگی، موفقیت و رقابت مناطق را نشان دهد و همکاری آنها با ساکنان، مناطق و کشورشان را تقویت کند؛
- ضررها و زیان‌ها را بهبود بخشد، فرصت‌ها و پویایی را توسعه دهد و اجتماعات محروم را غنی سازد؛
- از شهرها به مثابه موتورهای تمدن (27)، فرهنگ، نوآوری و فرصت‌ها حفاظت کند.
چشم‌انداز راهبردی با خلق چارچوبی که در آن اهداف کلان بلندمدت، اهداف خرد افراد، سازمان‌ها و نواحی می‌توانند درک شوند، نمود می‌یابد. (رابرتز، 1990) خلق چشم‌انداز راهبردی می‌تواند منابع را تضمین کند، بعنوان مثال، زمین، سرمایه و نیروی کار بدین ترتیب استفاده می‌شوند تا به بهترین اثرات دست یابند. یک چشم‌انداز راهبردی می‌بایست بر موارد زیر تاکید کند:
-همبستگی متقابل اقدامات به جای اینکه هر اقدام بصورت مستقل عمل کند؛
- نتایج و مزایای بلندمدت به جای توجه به هزینه‌های کوتاه مدت؛
- شرایط کلی یک منطقه در عوض پافشاری بر پتانسیل یک محوطه (یا پروژه) منفرد؛
- تأکید بر خلق منافع مشترک، در هر زمانی که ممکن می‌باشد، و ایجاد اتفاق‌نظر به جای گسترش تضادها و تعارض‌ها؛
- ایجاد حرکت مثبت به سمت همکاری متقابل بخش‌ها به جای بخش عمومی – خصوصی.
درس‌های ارزشمندی از تجربه تلاش برای تدوین و اجرای چشم‌انداز راهبردی وجود دارد:
-اهمیت آگاهی از پیچیدگی‌های ساخت مدیریت منابعی که بر پایه چشم‌انداز راهبردی هستند؛
-دوام و پایداری هدف ضرورت دارد، بعید به نظر می‌رسد که مزایای اتخاذ چشم‌انداز راهبردی در کوتاه مدت بطور کامل مشهود باشد؛
- تشویق فراگیرترین مشارکت مصلحت‌ (28)های "از بالا به پایین" و "از پایین به بالا" در تدوین اهداف کلان، تدوین چشم‌اندازها، شناخت و بدست آوردن منابع ضروری با اهمیت می‌باشد؛
-خلق یک سیستم برای چشم‌انداز و مدیریت راهبردی که متکی به خود می‌باشد و در آغاز بپذیرد که نیاز به جرح و تعدیل سیاست‌هایی که دنبال می‌شوند ضرورت خواهد داشت؛
- تضمین وجود توافق در مورد چشم‌انداز راهبردی اهمیت دارد، همچنین فرایندهای اجرا می‌بایست با اهداف خرد توافق شده سازگاری داشته باشند؛
- بهتر است پیش‌بینی، ارزیابی منظم و انتشار گسترده اطلاعات مربوط به پیشرفت راهبرد توافق شده انجام گردد.

پی‌نوشت‌ها:

1. Multi-agency
2. globalization
3. restructuring
4. Parkinson
5. Single-sector
6. Single-agency
7. Shutt
8. Individual conurbation
9. Shutt
10. Property-led regeneration
11. Healey
12. partner
13. Peter Hall
14. Inward – looking
15. Outward – looking
16. Institutional arrangements
17. Social cohesion
18. amenity
19. European dimension
20. Boland
21. Alden
22. countryside
23. Scottish office
24. McGregor
25. spill-overs
26. stakeholders
27. civilization
28. interest