مدیریت شهری، فقر و عدالت اجتماعی

 

مقدمه

رشد نرخ شهرنشینی در جهان، به ویژه طی چند دهه‌ی اخیر، فقط یکی از علل گسترش فقر شهری و نبود عدالت اجتماعی به شمار می‌رود. در حالی که خود، معلول بسط روابط سرمایه‌داری و حاکمیت اقتصاد آزاد و بازاری محسوب می‌شود. شهرهای امروز جهان با مدیریت‌های گوناگون، در پی ریشه‌کنی فقر و تحقق عدالت اجتماعی هستند، اما تلاش‌های مدیران شهری، به ویژه در کشورهای در حال رشد، در راستای کنترل فقر و گسترش عدالت اجتماعی- اقتصادی، ناکام باقی مانده است. این مبحث با هدف پاسخ‌گویی به این پرسش بنیادی تدوین شده است که آیا مدیریت شهری در کشورهای جهان سوم از جمله ایران، توانایی ریشه‌کنی فقر و ایجاد عدالت اجتماعی در شهرها را دارد؟ روندها، فرایندها و سازوکارهای موفقیت مدیریت شهری در یک ساختار مدیریت ناکارآمد برای موفقیت و دستیابی به اهداف فوق، کدام‌اند؟
«مدیریت شهری، فرایند تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در اداره‌ی شهر است و با توجه به ساختار و نوع حکومت‌های مختلف در جامعه، شیوه‌های انتخاب و انتصاب مدیران شهری، متفاوت است» جهان متحول امروز با شتابی خیره‌کننده در اثر فرایند جهانی‌سازی، به سوی شهرنشینی تشویق و ترغیب می‌شود. گسترش بازارهای مصرف، ترویج فرهنگ مصرف، اعمال قدرت برای کنترل جنبش‌های اجتماعی و کارگری، و در مجموع، نهضت‌های تهی‌دستان شهری، همه و همه در راستای تأمین منافع سازمان‌ها و شرکت‌های عظیم مالی و پولی جهان هستند؛ اما امروزه آنچه مهم به نظر می‌رسد، به جای جهانی‌سازی، «جهان‌سوم‌سازی» در حال گسترش بی‌سابقه‌ای است. ریزش طبقه‌ی متوسط شهرها به طبقه‌ی فقیران و گسترش شکاف درآمدی بین اغنیاء و فقرای شهری، محصول مناسبات سرمایه‌داری و نگاه هزینه- فایده‌ای مدیران شهری و سیاست‌گذاران اقتصاد کلان ملی است، و آنچه حلقه‌ی گم شده‌ی مدیریت فضایی و مدیریت سرزمینی، و به تبع آن مدیریت شهری است، ایجاد تعادل اقتصادی و اجتماعی بین شهروندان، و اصلاح الگوهای توزیع درآمد، ثروت و قدرت است. «براساس گزارش سازمان ملل در سال 2001، در حدود 1.2 میلیارد نفر از مردم جهان با کمتر از یک دلار در روز زندگی می‌کردند، به این معنی که حدود 20 درصد کل مردم جهان در چنین شرایط اسف‌باری، فقط زنده می‌مانند و تقریباً 3 میلیارد نفر یا حدود نیمی از جمعیت آن زمان جهان، با درآمدی کمتر از 2 دلار در روز با مشکلات عدیده‌ی زندگی مبارزه می‌کردند». (گاتدینر و باد، 1393: 95)
وضعیت فقیران شهری در ایران نیز اسف‌بار توصیف شده است. گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی و فعالیت بخش اعظم جمعیت شهرها در فعالیت‌های غیررسمی، مشکلات بی‌شماری را برای نظام مدیریت شهری به وجود آورده است؛ زیرا فقرای شهری، توانایی پرداخت مالیات و عوارض را ندارند و نیازمند برنامه‌های توانمندسازی هستند. عدم مشارکت تهی‌دستان شهری با مدیریت شهری، بسیاری از برنامه‌های فیزیکی را با شکست روبه‌رو ساخته است. استفاده‌ی مدیران شهری ایران از شیوه‌های رفورمیستی (اصلاح‌گرایانه) نظام‌های غربی برای ارتقای پایگاه‌های اقتصادی و منزلت‌های اجتماعی نابرخورداران شهری، هرگز با موفقیت همراه نبوده است؛ از جمله سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی (مصوب هیئت وزیران سال 1382) که تاکنون با بیش از یک دهه تجربه نتوانسته است از گسترش این پدیده‌ی ناخوانده جلوگیری کند. براساس مطالعه‌های نگارنده، قبل از انقلاب اسلامی 1357، در شهر مشهد (دومین شهر پرجمعیت کشور)، حدود ده هزار نفر، ساکن سکونتگاه‌های غیررسمی بودند. در حالی که در زمان حاضر (سال 1394) بیش از یک میلیون و دویست هزار نفر (حدود 120 برابر) از جمعیت سه میلیونی این شهر، در سکونتگاه‌های خودرو و بی‌ضابطه، زندگی نابسامانی را تجربه می‌کنند.
در شهر تهران نیز با جمعیت حدود 9 میلیون نفر، حدود 3 میلیون نفر در حاشیه‌ی شهر و سکونتگاه‌های غیررسمی با معضلات اجتماعی و اقتصادی دست و پنجه نرم می‌کنند. «فقر در ایران، سال به سال، افراد بیشتری را به زیر خط خود می‌کشاند، از سال 1384 به بعد، تعداد فقیران در کشور، افزایش قابل توجهی یافت. سوء مدیریت و بی‌تدبیری دولت‌ها، موجب شده است قدرت خرید مردم کاهش یابد. امروزه حدود 40 درصد از مردم ایران، زیر خط فقر قرار دارند و متأسفانه روز به روز، آمار فقیران در کشور افزایش پیدا می‌کند. با احتساب جمعیت 77 میلیون نفری ایران در پایان سال 1393، می‌توان به این جمع‌بندی رسید که بیش از 30 میلیون نفر از مردم ایران، زیر خط فقر رفته‌اند، و دولت، برنامه‌ی مشخصی برای توقف و کاهش این تعداد فقیر در کشور ندارد. براساس همین گزارش، خط فقر در مادرشهر تهران، دو میلیون و هفتصد هزار تومان برآورد شده است» (راغفر، 1394: 4). کاهش درآمد در بخش کشاورزی و دامداری، و سایر ارکان اقتصاد روستایی، و خشکسالی‌های متوالی باعث مهاجرت فزاینده‌ی محرومان و فقرای روستایی به شهرها و به ویژه، شهرهای بزرگ کشور می‌شود؛ بنابراین فقر شهری، همان فقر روستایی انتقال یافته به شهر است که همراه با کاهش درآمدهای شهروندان و گسترش بیکاری، افزایش تورم و سایر بحران‌های جهان سرمایه‌داری، زندگی سختی را بر میلیون‌ها نفر از فقرای شهرهای ایران تحمیل کرده است. امروزه برخی از صاحب‌نظران مدیریت شهری، بر این باورند که اگر مدیریت شهری با فقرای شهرها برخورد سازنده نداشته باشد، در آینده‌ی نه چندان دور، تهی‌دستان شهری با نظام مدیریت شهری، برخوردی مخرب خواهند داشت. گسترش وندالیسم یا نابودی شهری، نمونه‌هایی از چنین واقعیت محتوم است که امروزه گریبان‌گیر مدیران شهری است. همچنین دیاسپورای شهری (2) در برخی از شهرهای ایران (سیک‌ها در زاهدان) نمایانگر ریاضت ساکنان محروم در چنین محلات طرد شده است. شایان ذکر است که در تمام محلات فقیرنشین، زندگی زنان از بهره‌کشی مضاعف، آسیب می‌بیند.

مدیریت شهری و شیوه‌های برخورد با فقیران

مدیریت شهری، روش‌ها و فرایندهایی است که از نیازها و خواسته‌های بشر حمایت و حفاظت کند (Duany, 2002). در واقع، «مدیریت شهری، فرایند تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در اداره‌ی شهر است و با توجه به ساختار و نوع حکومت‌های مختلف در جامعه، شیوه‌های انتخاب و انتصاب مدیران شهری، متفاوت است» (لطیفی، 1386: 11)؛ به بیانی دیگر «مدیریت شهری، فرایندی است که در مجموع به یک نظام تصمیم‌گیری منجر خواهد شد. میزان موفقیت و یا عدم موفقیت مدیریت شهری بستگی به قدرت، مشروعیت و ساختار حقوقی و اجتماعی جامعه‌ی موردنظر دارد» (همان؛ 10):. امروزه بحث مشروعیت برای مدیریت شهری از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. عدم مشارکت اقشار مختلف جامعه‌ی شهری در انتخابات شورای شهر و در پی آن، انتخاب شهردار، باعث محدودیت قدرت نظام مدیریت شهری می‌شود. می‌توان گفت که «مدیریت شهری، نوعی حکومت محلی و درنوع مطلوب آن، نوعی دمکراسی و خودگردانی محلی است که مردم در آن مشارکت بالایی دارند و این مشارکت، برای اداره‌ی شهر است». (همان:11)
در حالی که «مدیریت شهری باید برای شهر، برنامه‌ریزی‌هایی انجام دهد، فعالیت‌های شهری را سامان دهد، بر فعالیت‌های انجام شده، نظارت کند، و حتی برای انجام بهینه‌ی امور، انگیزش لازم را در سازمان مدیریت شهری و سایر سازمان‌ها و شهروندان ایجاد کند» (سعیدنیا، 1392: 25)؛ ولی عملاً کاری برای بهبود کیفیت زندگی تهی‌دستان شهری انجام نمی‌دهد و روز به روز بر وخامت اوضاع محرومان شهری افزوده می‌شود. «امروزه ابعاد کالبدی و دامنه‌ی انسانی شهر تغییر کرده است و بیشتر کارکردها و ساختارهای درونی شهر، باید از نو بنیاد نهاده شوند تا بتوانند هدف‌های وسیع‌تری را که باید در خدمت آن‌ها باشند، ترویج کنند؛ این یعنی اتحاد و یگانگی زندگی درونی و بیرونی انسان، و یگانگی فزاینده‌ی خود بشریت» (ممفورد، 1387: 753). «درست است که فرهنگ هر جامعه، بازتابی از ویژگی‌های آن جامعه است، ولی در تکوین یک فرهنگ، نباید نقش، نفوذ و تأثیر سایر فرهنگ‌ها را نادیده گرفت. فرهنگ‌های یونان، مصر، روم، ایران و بین‌النهرین را نه تنها با هم بیگانه نمی‌دانند، بلکه هر یک را متأثر از دیگری می‌پندارند. در این راستا، تأثیر مانویت به مسیحیت روم را نباید دست کم گرفت و اگر امروزه ثابت شود که سوسیالیزیم، شکل بازسازی شده‌ی عقاید مزدکیان ایرانی است که روزی سراسر دنیای شرق و غرب را از روم تا چین، و تا افریقا در برگرفته بود، نباید دچار شگفتی شد» (همان: 17). لوئیز ممفورد برای دین و ارزش‌های مذهبی، ارزش و اهمیت خاصی قائل است. ولی در عین‌حال، استفاده ابزاری از مذاهب را در جهت مقاصد سیاسی توسط دنیاپرستان و رانت‌خواران (رندان اقتصادی)، و تمامیت خواهان و عاشقان قدرت نکوهش می‌کند. (همان: 16)
متأسفانه در بسیاری از کشورهای جهان، در نظام مدیریت شهری، جایگاه و نهاد ویژه‌ای به منظور تحقق عدالت اجتماعی و ریشه‌کنی فقر وجود ندارد. به طورکلی «فقر، موقعیتی است که در آن، نیازهای اولیه‌ی زندگی انسان‌ها (نظیر سرپناه، غذا و پوشاک) برآورده نمی‌شود. فقر مطلق با فقر نسبی تفاوت دارد. در فقر مطلق، فرد فاقد غذا، پوشاک و سرپناه لازم برای ادامه‌ی حیات است. در فقر نسبی، فرد از لحاظ اقتصادی نمی‌تواند در جامعه به طور کامل، سهیم شود» (سادات، فانی، 1393: 778). مدیریت شهری برای تأمین عدالت اجتماعی، ناگزیر باید به تهی‌دستان شهری پاسخ‌گو باشد. متأسفانه نظریه‌پردازان نظام سرمایه‌داری، فقیران را افرادی بی‌مسئولیت و خودکامه معرفی می‌کنند و وقوع جرم و جنایت را در میان فقیران، طبیعی جلوه می‌دهند و به همین استناد نادرست، مدیران شهری، رغبتی به ارائه‌ی خدمات به فقیران شهری ندارند و حتی برای کاهش جرم در مناطق حاشیه‌نشین، به جای این که فرصت‌های اشتغال و تأمین خدمات زیرساختی را فراهم سازند، به دنبال تقویت نیروی پلیس و پایش بیشتر هستند.
نظریه‌ی فرهنگ فقر، نخستین بار توسط اسکارلوئیس (انسان‌شناس، 1959)، با پژوهش‌های فراوان در میان سرخ‌پوستان امریکا، هند، کوبا، و در میان پورتوریکوهای ساکن پورتوریکو و نیویورک، و به عنوان کار نمونه‌ی او در مکزیک مطرح شد. لوئیس استدلال می‌کرد که زیرفرهنگ‌های جوامع مختلف، هسته‌ای مشترک دارند که از ویژگی‌های آن، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: نبود دوران کودکی به عنوان مرحله‌ی ممتد، فقدان امنیت در طول عمر، معاشرت‌های آزاد یا ازدواج‌های اتفاقی، گرایش به خانواده‌ی زن سالار، و تمایل شدید به خودکامگی. اسکارلوئیس علی‌رغم نگاه لیبرالیستی و شدیداً قابل انتقادش، با شهامت اعلام کرد «فرهنگ فقر در کشورهای سوسیالیستی وجود ندارد». وی در سال 1964، از زاغه‌های هاوانا (پایتخت کوبا) بازدید کرد و گفت که آنان، اعتقاد کامل خود را به رهبران ابراز می‌کردند و به زندگی بهتر در آینده امیدوار بودند» (گیلبرت و گاگلر، 1375: 277)؛ بنابراین نظام‌های سیاسی جهان در روبه رو شدن با پدیده‌ی فقر شهری و تهی‌دستان، الگوهای رفتاری متفاوتی ارائه می‌کنند. از جمله می‌توان پیروزی انقلاب اسلامی سال 1357 ایران را تا حد زیادی مرهون حمایت‌ها و فداکاری‌های تهی‌دستان شهری دانست که برای رهایی از ظلم و ستم زمان خود و به امید مدیریت‌های عدالت‌محور و فقرستیز جمهوری اسلامی با رژیم گذشته مبارزه کردند.
نیک دیواس (3) در کتاب حکمروایی شهری و فقر می‌نویسد: حکمروایی شهری برای فقرا، موضوع بسیار مهمی است و می‌تواند بین حفظ موقعیت ناپایدار فقرا در شهر و از بین رفتن فقر فزاینده، تفاوت ایجاد کند. موضوع حکمروایی شهری فقط شامل ساختارهای رسمی حکومت شهری نیست؛ اما این ساختارهای رسمی می‌تواند یکی از مهم‌ترین آن‌ها باشد. موقعیت فقرا به اقتصاد میزبان و نیروهای اجتماعی، نهادها و روابط متقابل آن‌ها، بازار کار، کالاها و خدمات، خانواده، خویشاوندان و روابط اجتماعی، دسترسی به زیرساخت‌های پایه و یا فقدان آن‌ها، زمین، خدمات و امنیت عمومی بستگی دارد. اقدامات حکومت شهری می‌تواند از طریق مداخلات و سیاست‌های سرکوب کننده و نامناسب، مسائل حادتری برای فقرا ایجاد کند، یا برای مثال، از طریق تأمین دسترسی به خدمات و زیرساخت‌های ضروری، حمایت کننده باشد. اما تعداد زیادی از آنچه فرصت‌های زندگی فقرا را متأثر می‌کند، مانند: بازار، بخش خصوصی، نمایندگان دولت مرکزی یا اقدام جمعی داوطلبانه‌ی جامعه‌ی مدنی، خارج از کنترل حکومت شهری قرار دارد. شیوه‌هایی که این عناصر، با یکدیگر تعامل می‌کنند و روابط قدرت را در برمی‌گیرد، برای فقرای شهری که جهت ثبات و بهبود شرایط خود تلاش می‌کنند حیاتی هستند، و شامل تعاملات و روابط متقابل غیررسمی و رسمی است که از آن به عنوان حکمروایی شهری یاد می‌شود. (دیواس، 1394)

فقر و محرومیت در شهرهای غربی

مسئله‌ی فقر و محرومیت در شهرهای واقع در جهان سرمایه‌داری، طی دهه‌های اخیر تجربه شده است. «در انگلستان، طی دهه‌ی 1980، فقر سریع‌تر از هر یک از کشورهای عضو اتحادیه‌ی اروپا افزایش یافت؛ به طوری که در انتهای دهه‌ی فوق، از هر چهار خانواده‌ی فقیر در اتحادیه‌ی اروپا، یک خانواده در انگلستان زندگی می‌کرد. از سال 1979، شکاف بین ثروتمندان و تهی‌دستان عمیق‌تر شد و در اواسط دهه‌ی 1990، بیش از 90 درصد ثروت ملت نزد 50 درصد ثروتمندان قرار داشت. یک سوم فقیرترین گروه‌ها، بیکار بودند؛ 70 درصد درآمد خانوارهای تک‌سرپرست در فقر می‌زیستند. تا سال 2001، یک درصد از ثروتمندترین مردم انگلستان، 23 درصد تمام ثروت (قابل مقایسه با 21 درصد در سال 1976) را داشتند؛ در حالی که 50 درصد فقیرترین افراد، 5 درصد کل ثروت ملت را (قابل مقایسه با 8 درصد در سال 1976) به خود اختصاص داده بودند. جمعیت فقیر امریکا از دهه‌ی 1970 به بعد، با 13 درصد زیر خط رسمی فقر در سال 1980 و 15 درصد زیر خط رسمی فقر در سال 1993 قرار داشت. اکثریت مردم فقیر، سفیدپوست بودند، ولی درصد فقر در میان گروه‌های اقلیت، بالاتر بود. 33 درصد امریکایی‌های افریقایی تبار و 31 درصد امریکایی‌های اسپانیولی زبان (امریکای لاتین) زیر خط فقر قرار داشتند که این عدد در مورد سفیدپوستان، فقط 12 درصد بود». (Pacione, 2005: 308)
به طورکلی فقر، حاصل بی‌عدالتی اجتماعی است و شهر، محصول روابط و مناسبات اجتماعی؛ بنابراین نابرابری فضایی در شهر و دوگانگی فضاهای زیست در میان فرادستان و فرودستان شهری، بازتاب فیزیکی بی‌عدالتی اجتماعی است. «در سرتاسر جهان، شکاف و نابرابری در حال گسترش است. مکان‌های شهری در مناطقی مانند امریکای لاتین و افریقا، همیشه این دوگانگی را به نمایش گذاشته‌اند. اما اخیراً با سقوط کمونیسم در اروپای شرقی، نابرابری با شدت و حدت بیشتری در جوامع شوروی سابق پدیدار شده است. زمانی که چین، اصلاحات سرمایه‌داری را در اواخر دهه‌ی 1980 اجرا کرد، ساختار اجتماعی آن نیز یک شکاف نابرابری را گسترش داد. به طور خلاصه، تقریباً اکنون هیچ مکان شهری وجود ندارد که رشد اختلاف بین فقرا و ثروتمندان را تجربه نکرده باشند» (گاتدینر و باد، 1393: 93). «در بسیاری از شهرهای بزرگ کشورهای کمتر توسعه یافته، فقدان و کمبود مسکن با قیمت مناسب، کاملاً یک امر طبیعی و معمولی است و مقیاس و میزان بی‌خانمان‌های شهری در مقایسه با کشورهای توسعه یافته، فوق‌العاده زیاد است. تعداد بی‌خانمانان در سرتاسر جهان، بسته به تعریف آن، از 100 میلیون نفر تا 1 میلیارد نفر، تخمین زده شده است. تعداد حداقل 100 میلیون نفر، تنها کسانی را در برمی‌گیرد که به هیچ عنوان سرپناهی ندارند (بی‌خانمان) و تعداد حداکثر یک میلیارد نفر، شامل کسانی می‌شود که در سرپناه‌های زیراستاندارد، ناامن یا موقتی و بدون دسترسی به خدمات اساسی مهم مانند آب آشامیدنی سالم، بهداشت و سیستم مناسب زهکشی و دفع فاضلاب، سکونت دارند. سنجش و اندازه‌گیری بی‌خانمانی، در هرحال، یک مشکل جهانی است». مؤسسه‌ی کرایسس- مؤسسه‌ی خیریه‌ی بی‌خانمانی در انگلستان- برآورد کرد که هنوز در حدود 400 هزار نفر در خانه‌های موقتی زندگی می‌کنند. همچنین یک بعد نژادی و جنسیتی در رابطه با بی‌خانمانی در انگلستان وجود دارد (همان:72). بحران‌های ادواری نظام اقتصاد سرمایه‌داری، وضعیت فقر در کشورهای مرکز و پیرامون را تشدید می‌سازد و عدالت اجتماعی را در مسلخ صاحبان زر و زور و تزویر، قربانی می‌سازد؛ به طوری که «در طی دهه‌ی 1990، تعداد افراد بی‌خانمان، بیشتر از هر زمان دیگر، بعد از رکود اقتصادی بزرگ دهه‌ی 1930 بود. گفته می‌شود تعداد بی‌خانمان‌ها در ایالات متحده در سال 1987، حدود 350 هزار نفر بوده است (گاتدینر وباد، 1393: 71). سرشماری در ایالات متحده‌ی امریکا، سطح فقر را درآمد سالانه‌ی یک خانواده برای چهار نفر تعریف کرده است. سرشماری سال 2002، خط فقر را معادل یا کمتر از 17463 دلار امریکا در یک سال تعیین کرد. براساس این شاخص، 12 درصد امریکایی‌ها، زیر خط فقر زندگی می‌کردند. (همان: 95)
فقر و بی‌خانمانی با هم رابطه‌ی تنگاتنگی دارند. به ویژه در کشورهای سرمایه‌داری، مردم از طریق وام‌های سنگین بانکی، صاحب خانه می‌شوند و در زمان بحران و بیکاری، توانایی بازپرداخت اقساط بانکی را ندارند؛ بنابراین طبق قانون، بانک‌ها خانه و کاشانه‌ی آنها را مصادره می‌کنند. «در گزارش سال 1995، بی‌خانمانی در اروپا حدود دو میلیون نفر بود، این عدد، نیم میلیون نفر بی‌خانمان‌ها را در انگلستان شامل می‌شود. دومین رقم بزرگ برای فرانسه در حدود یک سوم میلیون نفر است. آلمان بیشترین تعداد آمار بی‌خانمانی را در میان اعضای اتحادیه داشت، با بیش از 800 هزار نفر» (همان:71). «از کل تولید جهانی در سال 2008 که معادل 56.2 تریلیون دلار بود، ایالات متحده با سهمی برابر با 13.9 تریلیون دلار، همچنان سهام‌دار اصلی و تعیین کننده در سرمایه‌داری جهانی است» (هاروی، 1392: 62). کشورهای مکزیک، اکوادور، هائیتی و منطقه‌ی کرالا در هند که وابستگی شدیدی به پول‌های ارسالی کارگران مهاجر داشتند، با افزایش بیکاری در کشورهای مهاجرپذیر در زمینه‌ی ساخت و ساز و خدمتکاری زنان در خانه‌ها، به ناگاه با کاهش شدید درآمد خانوارها روبه‌رو شدند. سوء تغذیه و مرگ ناشی از گرسنگی در بسیاری از این کشورهای فقیر، رو به فزونی گذاشت و بر این موضوع که مردم کشورهای حاشیه‌ای، کم و بیش از تأثیرات بحران‌های مالی در جهان پیشرفته‌ی سرمایه‌داری در امان هستند، خط بطلان کشیده شد (همان:65). در سال 2006، پدیده‌ای شوم در ایالات متحده رخ داد. میزان ضبط خانه‌ها توسط بانک‌ها در مناطق کم‌درآمد شهرهای قدیمی، نظیر کلیولند و دیترویت، به ناگهان شتاب گرفت؛ اما مسئولان و رسانه‌ها به آن توجهی نکردند. چرا که مردم آسیب دیده از این پدیده، خانوارهای کم‌درآمدی بودند که بیشترشان را امریکایی‌های افریقایی‌تبار، و مهاجران امریکای لاتینی‌تبار سرپرست خانوار تشکیل می‌دادند. (همان:11) در کالیفرنیا نیز گاهی در سراسر خیابان‌های برخی شهرهای کوچک همچون استاکتون، چیزی جز ردیفی از خانه‌های خالی و رها شده دیده نمی‌شد؛ در حالی که در ایالت فلوریدا و شهر لاس‌وگاس، تنها آپارتمان‌های خالی بود که به چشم می‌آمد. آن‌هایی که خانه‌هایشان را از دست داده بودند، به ناچار در پی یافتن سرپناه بودند. در ایالت‌های کالیفرنیا و فلوریدا، «چادرشهرها» شکل گرفتند و در دیگر نقاط، بی‌سرپناهان یا به دوستان و اقوام خود پیوستند و یا اتاق‌های کوچک مسافرخانه‌ها را یک شبه به خانه تبدیل کردند. (همان: 13)

بیشتر بخوانید: اثرات و نتایج عدالت اجتماعی

شایان ذکر است که «از اوایل دهه‌ی 1980، فاصله‌ی بین ثروتمندان و مستمندان شهری، به تدریج در بسیاری از ایالت‌های امریکا افزایش یافته است. برای مثال، در کالیفرنیا، درآمد سالانه‌ی خانوار برای یک خانواده‌ی چهار نفری در همین دهک که پایین‌تر از 90 درصد از خانواده‌ها را در ایالت دربرمی‌گیرد، از سال 1967 تا سال 1994، حدود 24 درصد کاهش یافته است. درآمد خانوار برای خانوارهایی که در دهک نهم بودند، در همین مدت، حدود 35 درصد افزایش یافته است» (کریزک و پاور، 1388: 28). «در پایان جنگ جهانی دوم، کمتر از ثلث فقیران کشور امریکا در شهرها سکونت داشتند. تا آخر قرن بیستم، شهرها تقریباً نیمی از فقرای امریکا را در خود جای داده بودند. براساس سرشماری سال 2000، حدود 78 درصد فقرای امریکا در نواحی مادر شهری (متروپلیتن)، 42 درصد در شهرهای مرکزی، و 36 درصد در حومه‌ها زندگی می‌کردند. تقریباً نیمی از فقرای منطقه‌ی ما در شهری در حومه‌ها زندگی می‌کردند. برحسب زمینه‌های نژادی و قومی، 25 درصد سیاه‌پوست، 25 درصد از امریکای لاتین و 45 درصد سفیدپوست بودند. (Kaplan et al. 2004:257)
«لوفور استدلال می‌کرد که فضا در جامعه‌ی سرمایه‌داری، تبدیل به یک قسمت از شیوه‌ی تولید می‌شود. فضا به منزله‌ی یک کلیت، به درون شیوه‌ی جدید تولید سرمایه‌داری وارد می‌شود. از فضا برای تولید ارزش اضافی استفاده می‌شود. زمین، زیرزمین، هوا و حتی نور، وارد نیروهای تولیدی و محصولاتشان می‌شود. کارخانه‌ی شهری با شبکه‌ی متعدد ارتباطات و تبادلاتش به عنوان بخشی از تولید است. شهر و تأسیساتش همگی بخشی از سرمایه هستند». (بلانت و ویلس، 1387: 145) ظهور فضاهای غیررسمی در ساختار شهری، حکایت از ناسالم بودن ساختار اقتصادی داشته و نوعی دوگانگی را در عرصه‌ی زندگی شهری نشان می‌دهد (رفیعیان، 1382). در رویکرد ساختاری، بحث ایجاد اسکان‌های نابسامان شهری در درون جریان تولید فقر و ساختار ناکارآمد حاکم بر جامعه تحلیل می‌شود. نظام کلان تولید فقر در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی، و ساز و کارهای تقویت کننده‌ی آن (توزیع ناعادلانه‌ی منابع قدرت و ثروت، عدم تعادل فضایی جمعیت، فعالیت و درآمد)، ضمن بسترسازی برای ایجاد فضاهای نامناسب شهری، عامل اساسی در تقویت دوگانگی فضایی محسوب می‌شود. (میره‌ای و دیگران، 1391: 118)

فقر و محرومیت در شهرهای جهان سوم

یکی از ویژگی‌های جهان سوم، پایین بودن میانگین درآمد سرانه است. نظام توزیع ناعادلانه‌ی درآمد، ثروت و قدرت نیز باعث وخیم‌تر شدن کیفیت زندگی فقرای شهری می‌شود. در رقابت جهانی و در نظام تقسیم کار بین‌المللی، کشورهای در حال توسعه، در مجموع از بازندگان مسابقه‌ی اقتصادی به شمار می‌روند. جهانی‌سازی اقتصاد به کمک ابزارهایی چون کالاهای فرهنگی و یکسان‌سازی الگوهای مصرف به شیوه‌ی غربی به ویژه امریکایی کردن که معادلی برای جهانی‌سازی است، باعث تشدید نابرابری در اوضاع اقتصادی و اجتماعی ساکنان شهرهای جهان سوم شده است. دیوید هاروی با نقد انباشت سرمایه در جوامع سرمایه‌‎داری و رژیم‌های انباشت و تولید در دوره‌ی فوردیستی و پس از آن (تولید منعطف)، راهی را برای شناخت فرایند ادغام شهرهای در حال توسعه در فرایند جهانی شدن، پیش رو نهاده است. (هاروی، 1387)
پیوستن ایران به اقتصاد جهان، به همراه به وجود آمدن صنعت کارخانه‌ای، به ایجاد گروه‌بندی اجتماعی جدید منتهی شد و عمدتاً در قالب یک طبقه‌ی متوسط مدرن، یک طبقه‌ی کارگر و یک بوروکراسی مدرن که همه‌ی آن‌ها، ساکن مناطق شهری بودند، جلوه‌گر شد. «جهانی شدن یعنی بین‌المللی شدن سرمایه، حرکت‌های آزاد و سریع سرمایه و غارتگرانه‌ترین سوداگری مالی در سراسر جهان. این نیز همانند سایر اقدامات، نه واکنش به موفقیت‌ها، بلکه پاسخی بود به ناکامی‌های سرمایه‌داری (سینز وود، 1388: 170). شرایطی بر اقتصادهای در حال توسعه تحمیل شد تا با نیازهای جدید منطبق شوند. در به اصطلاح «توافق واشنگتن» و به وساطت صندوق جهانی پول و بانک جهانی، قدرت امپریالیستی، خواهان «تعدیل ساختاری» و اقدامات متنوعی شد. با این نتیجه که اقتصادهای یاد شده، بیش از پیش در مقابل فشارهای سرمایه‌داری جهانی به رهبری امریکا آسیب‌پذیر شدند (همان؛ 171). به بیانی دیگر «جهانی شدن به این معنی است که شرکت‌های چندملیتی، مجذوب اقتصاد کشورهای فقیر جهان شده‌اند. زیرا هزینه‌ی کم نیروی کار آن‌ها که اکثراً رفاه اجتماعی اندکی دارند، برای چنین شرکت‌هایی مناسب است. این شرکت‌ها برای حمایت از برنامه‌های هزینه‌بر اجتماعی چنین کشورهایی، ملزم به پرداخت مالیات اضافه نیستند. روی هم رفته، دلیل این که چرا این شرکت‌ها کارخانه‌هایشان را به دنیای فقیر انتقال دادند، این است که دستمزد کارگران در دنیای فقیر پایین است و بخشی از علت آن نیز از این حقیقت مشتق می‌شود که شرکت‌ها مجبور نیستند برای تدارک اجتماعی، هزینه‌ای پرداخت کنند (کهیل، 1388: 173). نظام سرمایه‌داری از طریق فرهنگ‌های محلی، در جست‌وجوی بازارهای جدید مصرف است. «از نظر مکتب مارکسیسم، هر ایدئولوژی، یک نظام اعتقادی است و تمام نظام‌های اعتقادی، محصول شرایط فرهنگی هستند. براساس ایدئولوژی مارکسیسم، انسان ساخته و پرداخته‌ی شرایط مادی- تاریخی است، در حالی که ایدئولوژی‌های دیگر، مانع آگاهی انسان از ساز و کارهای نظام‌های قدرت حاکم و ترغیب انسان به اطاعت از قوانین موجود هستند. (Tyson, 2006: 57)
به طورکلی، می‌توان گفت که «جهانی‌سازی، زاده‌ی توسعه و در عین حال خود، آفریننده‌ی نابرابری‌ها و ناهمسانی‌هاست» (دولفوس، 1390: 10). به نظر می‌رسد که فقر نیز زاده‌ی انباشت سرمایه در دست عده‌ای خاص یا تراکم ثروت در یک فضای جغرافیایی ویژه است. در سال 1847، کارل مارکس در پاسخ به کتاب فلسفه‌ی فقر ژوزف پرودون، کتاب فقر فلسفه را به رشته‌ی تحریر درآورد که به وی نشان دهد که نظام سرمایه‌داری از طریق انباشت ارزش اضافی، باعث فقیرتر شدن کارگران و تهی‌دستان شهری می‌شود (بلانت، ویلس، 1387: 5 و6). یکی از نمودهای نابرابری اجتماعی در شهر، جدایی گزینی اکولوژیکی است. «هجوم و استقرار جمعیت در شهرها که منجر به پیدایش نظام جدایی گزینی و استقرار اقشار هم‌مرتبه‌ی شهری در بخش‌های مختلف شد، موجب شد محلات فقیر، میانه و ثروتمند در شهرها پدید آید. فرسودگی تدریجی ابنیه در مناطق فقیر شهری، به موازات افزایش سریع جمعیت، شهرهای بزرگ جهان را به طور جدی با مسئله‌ی جدایی‌گزینی اجتماعی و تنزل کیفیت زندگی در بخش‌های دیگری از شهر روبه‌رو ساخت. این تنزل، هم جنبه‌ی کالبدی داشت و هم جنبه‌ی اجتماعی» (حاتمی‌نژاد، ضرغام فرد، خادمی، 1394: 151). برتولت برشت در سال 1953، گفته است که «موجودیت شهرها چیزی جز خرد جمعی شهروندان آن‌ها نیست» (Elsheshtawy, 2004)؛ ولی مدیریت شهری در جهان سوم، عمدتاً تکنوکراتیک و از نوع آمرانه است و کمتر به آرای عمومی و حقوق شهروندان توجه دارد، به همین دلیل از مشارکت واقعی شهروندان به ویژه تهی‌دستان شهری بی‌بهره می‌ماند و پروژه‌های فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی آن به شکست منجر می‌شود. «کم درآمدترین گروه‌های جامعه، معمولاً مشارکت مؤثری در افزایش درآمدهای مالیاتی غیرمستقیم دولت دارند، اگر قسمتی از این درآمد، صرف تأمین مسکن گروه‌های خاصی از خانوارهای شهری شود، این بدان معنی خواهد بود که فقیرترین افراد برای تأمین مسکن کسانی که به هرحال از رفاه بیشتری برخوردارند، مالیات می‌پردازند». (لاکوبان، 1364: 28)
«شهرنشینی در جهان سوم، با غرب تفاوت بسیار دارد. چرا که صنعتی شدن، رشد شهری کشورهای توسعه یافته را به وجود آورد؛ در حالی که در جهان سوم، رشد شهرنشینی با توسعه‌ی اقتصادی و صنعتی شدن همراه نبوده است» (بروک، 1389: 559). در شهرهای جهان سوم، علاوه بر بیکاری، مشکل کم‌کاری نیز وجود دارد. 30 تا 40 درصد زمانی که می‌تواند به فعالیت اختصاص داشته باشد، باطل می‌ماند. این وضعیت در تاریخ به غیر از رم سابق، سابقه نداشته است (همان: 565). دانشکده‌ی شهرسازی دانشگاه لندن در سال 2001، اعلام کرد که «در شهرهای بزرگ و کوچک کشورهای در حال توسعه، فقر شرایط و ویژگی‌هایی دارد و با فقدان امنیت و درآمد مناسب برای داشتن غذا، لباس، سرپناه، بهداشت و تحصیل تعریف می‌شود؛ اما درآمد و پس‌انداز، تنها شاخص‌های فقر در شهرها نیستند. چنین فقری با ناامنی‌های فیزیکی و اجتماعی تشدید یافته، آسیب‌پذیری در مقابل بحران و شوک‌هایی که به دلیل جراحت، بیماری، بیکاری، آسیب‌های زیست‌محیطی و مسائل اخلاقی و فرهنگی نیز به عنوان جنبه‌های دیگر فقر معرفی شده‌اند. (کوان، 1389: 504)
دیوید هاروی و سوز پاتر در بحث حق حضور در شهر عدالت‌محور می‌نویسند: «منطق سرمایه‌داری قدرت، به مفهوم کاملاً متفاوتی از حقوق که بر پایه‌ی دارایی شخصی و مالکیت خصوصی است، بستگی دارد. زندگی در یک جامعه سرمایه‌داری، تسلیم در برابر مجموعه‌ای از حقوق است که برای پیشبرد انباشت سرمایه و تبادلات بازار به روش قانونی، توجیه‌پذیر و قابل اجرا، لازم است» (مارکوس و دیگران، 1392: 81). این‌ها معتقدند که حق حضور در شهر را فقط نمی‌توان یک حق فردی دانست. این امر به تلاشی جمعی و شکل‌دهی سیاست‌های جمعی حول همبستگی‌های اجتماعی بستگی دارد. اگرچه نئولیبرالیسم، قوانین بازی سیاسی را عوض کرده است. حکمروایی (4) جایگزین حکومت (5) شده است. آزادی‌ها بر مردم‌سالاری ترجیح داده شده‌اند. قانون و شراکت‌های عمومی- خصوصی که فاقد شفافیت هستند، جایگزین نهادهای نمایندگی مردم‌سالار گشته، و هرج و مرج بازار و کارآفرینی رقابتی، جایگزین ظرفیت‌های مشورتی بر پایه‌ی همبستگی‌های اجتماعی شده‌اند. (همان: 89)

فقر و عدالت فضایی در شهرهای جنوب

توزیع نابرابر سرمایه، امکانات، نیروی کار متخصص، زیرساخت‌ها و سایر نهادهای توسعه در بین مناطق یک کشور، و به تبع آن، در سطح نواحی مختلف یک شهر، نابرابری و بی‌عدالتی فضایی را در پی خواهد داشت. در برخی از کشورها، عدالت فضایی تحت عناوینی مانند توسعه‌ی متعادل در بین مناطق یا کاهش نابرابری‌ها یا جلوگیری از عدم تعادل‌های منطقه‌ای نامیده می‌شود. (Stohr, Todtling, 1997:455). تا چند سال پیش، بحث عدالت فضایی در میان رشته‌های علمی مختلف و حتی در میان جغرافیدانان، کمتر رواج داشت (Soja, 2009). عدالت فضایی به بحث برقراری تعادل اشاره دارد (Talen, 2002: 165-188). در کلیتی فراگیر، عدالت فضایی به رعایت حقوق برابر انسان‌ها یا بازیگران اجتماعی، حفظ و پاسداری از کرامت انسانی آن‌ها، تأمین نیازهای اولیه‌ی زندگی و عزت‌نفس اجتماعی آن‌ها توجه کافی دارد (جوان، عبداللهی، 1387: 131-156). عدالت اجتماعی و عدالت فضایی، لازم و ملزوم یکدیگرند. منظور از عدالت فضایی، استقرار تمام واحدهای خدماتی بخش مرفه‌نشین در مناطق فقیرنشین نیست، بلکه دسترسی عادلانه به چنین خدماتی مدنظر است؛ به فرض، اگر بهترین بیمارستان خصوصی در مناطق فقیرنشین احداث شود، برای فقرا قابل استفاده نخواهد بود. هرچند روی نقشه، توزیع و پراکندگی مناسبی از وجود امکانات بهداشتی و درمانی در حاشیه‌ی فقرا به چشم بخورد. «الگوی نظام توزیع نابرابر درآمد بین فرودستان و فرادستان شهری، یکی از تهدیدهای جدی در تحقق توسعه‌ی پایدار شهری است. هرچند این موضوع، یک مسئله‌ی اجتماعی است؛ ولی بازتاب فیزیکی متفاوتی در فضا دارد. در شرایط حاکمیت فقر شهری، جدایی‌گزینی، (6) طرد شدگی (7) و حاشیه‌ای شدن (8) هم مشهود است. برنامه‌ی سکونتگاه‌های انسانی سازمان ملل در حمایت از موضوع «حق معطوف به شهر» به عنوان خط مشی برای دستیابی به شهرهای پایدارتر، برابرتر و دربرگیرنده‌‌تر، بسیار شفاف است. بی‌گمان سیاست‌های دستیابی به مسکن قابل استطاعت پایدار، از جمله ابزارهای مهم برای ایجاد ارتباط بین طبقات متفاوت اجتماعی و تقویت عدالت اجتماعی است. مسکنی که دسترسی کافی به آن تأمین شده است و ابعاد ایمنی و ملاحظات اکولوژیکی بهبود یافته است. مساکنی که درجه‌ای از بازتوزیع درآمد، ثروت و فرصت‌هایی برای گروه‌های آسیب‌پذیر را شامل می‌شود. مسکن پایدار از طریق حذف خطرات زیست محیطی برای اقشار آسیب‌پذیر، موجب تقویت عدالت زیست محیطی نیز می‌شود». (Golubchikov, Badyiana, 2012: 36-38).

مدیریت شهری، فقر و عدالت اجتماعی در ایران

مدیریت شهری در ایران با مشکلات و معضلات بنیادینی روبه‌رو است که از جمله‌ی آن‌ها، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: توسعه‌نیافتگی، فقر، بیکاری، بی‌سوادی، عدم مهارت‌های فنی، مشاغل غیررسمی (نه کاری، بدکاری و ناکاری)، سکونتگاه‌های غیررسمی، فساد اداری، عدم نظارت و ناتوانی در توزع درآمد، نبود مدیریت یکپارچه، محدودیت اختیارات مدیریت شهری، موازی کاری نهادها و ارگان‌های مختلف، عدم مشارکت مردم، سوداگری زمین و کالایی شدن مسکن، بحران مشروعیت در انتخابات شوراهای اسلامی شهرها و انتخاب شهردارها با رأی حداقلی، بی‌اعتمادی مردم نسبت به مدیریت شهری، باقی ماندن فرهنگ آمرانه از نظام سیاسی قبلی، محدود بودن بینش مدیران شهری، انتقادناپذیری، مسئولیت ناپذیری، ابهام در امور مدیریتی، جایگزینی رابطه به جای ضابطه، انعطاف ناپذیری، فقدان یک برنامه‌ی بلندمدت توسعه‌ی شهری (CDS)، نرسیدن به فریاد تهی‌دستان شهری، نبود پایش و ارزیابی خدمات شهرداری و رفع اشکالات موجود، پوپولیسم مدیران شهری، اعمال قدرت برخی از نهادها و سازمان‌های غیردولتی در امور برنامه‌ریزی شهری، قانون‌گریزی مدیران و قانون ستیزی شهروندان، تأمین درآمد برای شهرداری به قیمت فروش تراکم و تغییر کاربری و تضییع حقوق شهروندی، و در مجموع ناپایداری.
«ما اکنون وارث ساختارهای اجتماعی و اقتصادی ناکارآمد یا بی‌خاصیت در برابر توسعه‌ی ناموزون و وابسته، و نابرابر جهانی هستیم و در کنار آن‌ها، ساختارهایی داریم که از فقر، تبعیض، جهل، دربند بودگی، و نامسئولیت‌پذیری، سود و لذت می‌برند. نظریه‌سازان راست‌گرا و بازارگرای افراطی، آن‌ها را تقویت می‌کنند». (رئیس دانا، 1381: 30)

تهی‌دستان جدید

مقوله تهی‌دست، تنها یک مفهوم اقتصادی نیست و در درجه اول، به هویتی فرهنگی و اجتماعی اشاره دارد. اگر تهی‌دستان شهری قبل از انقلاب را یک گروه اجتماعی در نظر بگیریم، آنان در عین حال، یک پدیده مدرن و یک گروه اجتماعی مجزا نیز محسوب می‌شوند. اعضای این گروه که ما آن‌ها را گاهی تهی‌دستان شهر و گاهی گروه‌های فاقد امتیاز می‌نامیم، اساساً به دلیل درآمد پایین، مهارت اندک و جایگاه اجتماعی نازل و شرایط ناامنشان شناسایی می‌شوند.
واژه‌ی شدیداً مورد انتقاد «حاشیه‌ای بودن»، گاهی برای توصیف تهی‌دستان به کار گرفته می‌شود و اتفاقاً این واژه، معادل دقیق واژه‌ی فارسی حاشیه‌نشینی است که در زبان فارسی استفاده‌ی فراوانی دارد. این مشکل واژه‌شناختی به سنت جامعه‌شناسان مکتب شیکاگو برمی‌گردد که گرایش دارند تا با دادن ویژگی‌های خاصی که تهی‌دستان را از جریان اصلی زندگی شهری جدا می‌سازد، به ذاتی ساختن این مفهوم بپردازد (بیات، 1379: 54)؛ اما تهی‌دستان جدید، حاصل نظام لایه‌بندی (طبقه‌سازی) مدرن هستند. از اوایل قرن بیستم به این سو، لایه‌بندی سنتی، کم‌کم جایش را به «ساختار طبقاتی دوگانه» داد. پیوستن ایران به اقتصاد جهان، به همراه به وجود آمدن صنعت کارخانه‌ای، به ایجاد گروه‌بندی اجتماعی جدید منتهی شد و عمدتاً در قالب یک طبقه‌ی متوسط مدرن، یک طبقه‌ی کارگر و یک بوروکراسی مدرن که همه‌ی آن‌ها، ساکن مناطق شهری بودند، جلوه‌گر شد. این تغییرات اجتماعی با نوعی مدرنیزه کردن رفتار و سلوک شهری، الگوهای سکونت، مسکن و ساختار اجتماعی همراه شد (همان: 56). ساختار اجتماعی فقیران شهری، نسبت به دهه‌های گذشته، تغییرات زیادی را نشان می‌دهد؛ به طوری که می‌توان گفت «فقر در کشور، در حال زنانه شدن است» (فتاح، 1394: 1). به گونه‌ای که از یک میلیون و هفتصد هزار خانوار تحت حمایت کمیته‌ی امداد امام خمینی، یک میلیون نفر را زنان سرپرست خانوار تشکیل می‌دهد. (همان)
بررسی‌ها نشان می‌دهد که طی سال‌های 1385-1355، حدود 42 درصد از 6.5 میلیارد نفر اضافه جمعیت مجموعه‌ی شهری تهران به صورت غیررسمی اسکان یافته‌اند (زنجانی، 1386: 22). بنا بر برآورد بانک مرکزی ایران 14 میلیون نفر (19 درصد) از جمعیت کشور در سال 1385، زیر خط فقر به سر می‌بردند. در صورت تسهیم به نسبت جمعیت شهری و در نظر گرفتن نسبت بیشتر فقرای روستایی، به رقمی حدود 9 میلیون نفر فقیر شهری می‌توان دست یافت. از سوی دیگر، جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی، حداقل هشت میلیون نفر و ساکنین بافت‌های فرسوده‌ی شهری نیز حداقل دو و نیم میلیون نفر برآورد شده است که در مجموع، رقم 10.5 میلیون نفر برای فقر مسکن در شهرهای کشور نتیجه می‌شود (مهندسان مشاور آمایش و توسعه‌ی البرز، 1387 مندرج در مهدنژاد، 1394).
براساس سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی (مصوب هیئت وزیران، 1382)، اسکان غیررسمی، جلوه‌ای از فقر است که به طور عمده، ناشی از نارسایی سیاست‌های دولتی و یا بی‌توجهی به نیاز مسکن اقشار کم‌درآمد در گذار به شهرنشینی شتابان است. به بیان دیگر، در نبود بازار رسمی عرضه‌ی مسکن متناسب با توان مالی اقشار کم‌درآمد، تقاضای ایشان در بازار غیررسمی و یا رأساً توسط مصرف کننده در شکلی از اقتصاد معیشتی و تولید غیرکالایی پاسخ داده می‌شود. بدینسان فقر شهری در نواحی فرودست اجتماعی (اعم از سکونتگاه‌های غیررسمی و یا بافت‌های فرسوده) مجتمع می‌شود. ناحیه‌ای که چنانچه به خود رها شود، ساکنان را در چرخه‌ی گریزناپذیر فقر و همراهان آن، فساد، گرسنگی و بیماری اسیر می‌کند (صرافی، 1387: 8). دو قطبی شدن شهرهای ایران، انعکاس فضایی فقر و غنا در سکونتگاه‌های شهری کشور است. شهرهای بزرگ کشور، دو قطبی بودن را بهتر نشان می‌دهند؛ زیرا انباشت سرمایه نزد افراد محدودی از یک طرف و فقر گسترده در میان اقشار محروم از سوی دیگر، چنین فضای ناهمگونی را ترسیم می‌کند. از جمله می‌توان به شهر تهران با حدود 9 میلیون نفر جمعیت در سال 1394 اشاره کرد که «به دلیل برخی از کارکردها و ساختارهای کلیدی مربوط به آن‌ها، هنوز تا حدی یک شهر شرقی است و از طرف دیگر، کلان شهری است که مسائلش، شبیه مسائل دیگر شهرهای بزرگ جهان سوم است. توسعه‌ی شهر در مکان و زمان، و بی‌تفاوتی‌های اجتماعی و اقتصادی درون شهر، سبب ایجاد مدلی ساختاری از دو قطبیت می‌شود» (زگر، 1371: 296).
به طورکلی می‌توان گفت «تعارض‌ها و مشکلات، تنها گریبان‌گیر کشورهای بسیار پهناور نیستند. بی‌کفایتی و ناتوانی حکومت‌ها در برقراری و تضمین پیوستگی داخلی، ستیزهای گروهی و پیکارهای سیاسی، سیر تحول سرزمین‌ها را به سوی وضعیت‌هایی سوق می‌دهد که در آن، دیگر دولت‌ها به تنهایی، اعمال خشونت‌های نهادینه شده را در انحصار خویش ندارند و در نتیجه از تأمین تعادل‌های داخلی و خارجی ناتوان می‌مانند» (دولفوس، 1390: 121). در نتیجه، نابرابری‌های منطقه‌ای، ناامنی، رخدادهای طبیعی و مواردی از این دست، مهاجرت‌های وسیع به سوی شهرها جریان می‌یابد و کلونی‌های فقر را به وجود می‌آورد.

سیاست‌های کاهش فقر و ارتقای درآمد تهی‌دستان شهری در ایران

ظرفیت‌سازی و استفاده از پتانسیل محلی، و بهبود وضعیت درآمدی برای ارتقای توانمندی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی، راهکاری است که علاوه بر بهبود شرایط ساکنان این مناطق، امکان ارتقای سلامت شهری و دستیابی به الگوی شهر سالم را فراهم می‌آورد. لذا افزایش درآمد و تضمین حداقل درآمد برای ساکنان و استفاده از پتانسیل‎های محلی از ضروریات است که این مهم، می‌تواند از این‌ راه‌ها حاصل شود: آموزش فنون و مهارت‌های فنی لازم برای به دست آوردن مشاغل مناسب و دائمی به ساکنان این مناطق؛ در نظر گرفتن اقشار کم‌درآمد به ویژه مهاجرین، در طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ی شهری، ملی و منطقه‌ای؛ و تهیه‌ی طرح جامع اسکان کم‌درآمدها؛ سرمایه‌گذاری در امور تولیدی و صنایع دستی به منظور ایجاد اشتغال برای افراد ساکن؛ حمایت از فعالیت‌های اقتصادی کوچک مقیاس؛ سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های ارتقای کیفیت زندگی افراد فقیر و اقشار آسیب‌پذیر؛ کاهش نابرابری‌های اقتصادی (مانند اعطای انواع تسهیلات به گروه‌ها و اقشار آسب‌پذیر)؛ پذیرش سکونتگاه‌های غیررسمی به عنوان بخشی از جمعیت شهرها از سوی مسئولان از طریق بهره‌گیری از پتانسیل‌ها و توان‌های اقتصادی بخش خصوصی در راستای تسهیل و تسریع رشد اقتصادی؛ تأکید بر سیاست‌های مبتنی بر خوداشتغالی و ایجاد مشاغل زودبازده؛ حمایت از کارآفرینان از طریق اعطای تسهیلات لازم و پشتیبانی و حمایت از فعالیت‌های آنان؛ تأکید بر آموزش با توجه به نقش کلیدی آن در کاهش فقر و نابرابری‌های اقتصادی؛ توزیع متناسب فرصت‌های آموزشی، بهداشتی و درمانی، تفریحی و نظیر این‌ها، با کیفیتی برابر در تمام نقاط شهر؛ تشکیل نهاد مدیریت دولتی، نهاد منتخب مردمی و تأمین مالی آن‌ها در جهت بهبود وضعیت محلات حاشیه‌نشین؛ و اعطای تسهیلات ویژه به سرمایه‌گذاران نواحی حاشیه‌ای و غیرفعال (فیروز زارع و همکاران، 1390: 110).

به سوی فقرزدایی و کامیابی شهری

پیش‌نیاز تحقق مدیریت خوب و شایسته‌ی شهری، تأمین زیرساخت‌ها و توانمندسازی تهی‌دستان شهری است. بحث حکمروایی خوب شهری به عنوان یک نظام مدیریت شایسته، طی دو دهه‌ی گذشته بسیار رواج یافته است. و بر معیارهایی تأکید می‌کند که تحقق آن در شهرهای ایران، به دلیل موانع ساختاری- کارکردی، دست‌کم در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نیست. از جمله می‌توان به معیارها و شاخص‌های برنامه‌ی توسعه‌ی سازمان ملل اشاره کرد: مشارکت، برابری، شفافیت، پاسخ‌گویی، حاکمیت قانون، وفاق‌گرایی، اثربخشی، کارایی و بینش راهبردی. همچنین بانک جهانی به معیارهای زیر اشاره می‌کند: مشارکت، شفافیت، پاسخ‌گویی، حساسیت در برابر نیازهای فقرا، مدیریت عمومی قوی، اثربخشی هزینه و مدیریت مالی صحیح. می‌توان معیارهای اسکان بشر سازمان ملل متحد را به شرح زیر بیان کرد. تمرکززدایی منابع و اختیارات، دسترسی برابر به منابع و تصمیم‌گیری‌ها، شفافیت، پاسخ‌گویی، مداخله‌ی مدنی و شهروندی، کارایی، بینش استراتژیک، توسعه‌ی انسانی پایدار، پایداری و امنیت. علاوه بر نهاد جهانی فوق، جان فریدمن به معیارهای زیر توجه دارد: فراگیری و همه‌ی شمولیت، پاسخ‌گویی عمومی، پاسخ‌دهی، مدیریت غیرخشن و رهبری سیاسی (برک‌پور و اسدی، 1388: 194).
برنامه‌ی توسعه‌ی سازمان ملل در سال 1997 بیان داشت: حکمروایی شامل سازوکارها، فرایندها و نهادهایی است که از راه آن‌ها، شهروندان و گروه‌های مردم، خواسته‌های خود را بیان می‌کنند. حکمروایی شامل دولت، بخش خصوصی و سازمان‌های جامعه‌ی مدنی (9) است. در این سه حوزه باید نهادهای حکمروایی را برای کمک به توسعه‌ی انسانی پایدار به منظور کاهش فقر، ایجاد شغل و حفظ محیط زیست طراحی کرد. الگوی جدید مدیریت شهری که به کامیابی و شکوفایی شهری ختم می‌شود، از سوی برنامه‌ی اسکان سازمان ملل (UN-HABITAT)، در سال 2013 ارائه شده است. کامیابی یا شکوفایی شهری (10) شامل پنج مقوله‌ی زیر است که در صورت تحقق آن‌ها، می‌توان فقر را ریشه‌کن کرد و عدالت اجتماعی را در پهنه‌های شهری گستراند: 1. برابری و شمول اجتماعی؛ (11) 2. کیفیت زندگی؛ (12) 3. زیرساخت‌ها؛ (13) 4. بهره‌وری؛ (14) 5. توسعه‌ی پایدار زیست محیطی؛ (15) (UN-HABITAT,2013).
ذکر این نکته ضروری است که دیوید هاروی به انواع برنامه‌ریزی‌ها و نظام‌های مدیریت جدید، تحت نظام اقتصاد سرمایه‌داری با دیده‌ی انتقادی می‌نگرد و آن‌ها را ترفندهای کاپیتالیسم برای رهایی از بحران‌های اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی و مدیریتی می‌داند (حاتمی‌نژاد و شورچه، 1393: 151). به هر تقدیر، با دیدی واقع‌بینانه و با توجه به ساخت اجتماعی ایران، استفاده از راه‌های اصلاح‌طلبانه، تنها گزینه‌های مطلوب برای رهایی از فقر شهری و تأمین نسبی عدالت اجتماعی و به تبع آن کامیابی و شکوفایی شهری است. به منظور دستیابی به کامیابی شهری تقسیم قدرت در شهر و مشارکت واقعی شهروندان در سطح محله و توان‌افزایی تهیدستان نقش کلیدی دارد.

نمایش پی نوشت ها:
1- عضو هیئت علمی دانشگاه تهران.
2- مهاجرت یا آوارگی گروهی از مردم که دور از خانه و کاشانه‌ی اصلی خویش زندگی می‌کنند.
3- Devas N
4- Governance
5- Government
6- Segregation
7- Exclusion
8- Marginalisation
9- Civil Society Organizations
10- Urban Prosperity
11- Equity and Social Inclusion
12- Equity of Life
13- Infrastracture
14- Productivity
15- Environmental Sustainability

نمایش منبع ها:
برک‌پور، ناصر و اسدی، ایرج (1388)، مدیریت و حکمروایی شهری؛ تهران: دانشگاه هنر.
بلانت، آلیسون و ویلس، جین (1387)، دگراندیشی در فلسفه‌ی جغرافیا؛ مترجم: حسین حاتمی‌نژاد، چاپ سوم، تهران: دانشگاه تهران.
بروک، پل (1389)، از اریحا تا مکزیکو، شهر و اقتصاد در تاریخ؛ مترجم: جمشید برومند، تهران: انتشارات کندوکاو.
بیات، آصف (1379)، سیاست‌های خیابانی، جنبش تهی‌دستان در ایران؛ مترجم: سیدالله نبوی چاشمی، تهران: نشر شیرازه، چاپ اول.
جوان، جعفر و عبداللهی، عبدالله (1387)، «عدالت فضایی در فضاهای دوگانه شهری؛ تبیین ژئوپلیتیکی الگوهای نابرابری در حاشیه کلان شهر مشهد»، فصلنامه ژئوپلیتیک، سال 4، شماره دوم، صفحات 156-131.
حاتمی‌نژاد، حسین و شورچه، محمود (1393)، شهر و نظریه انتقادی با تأکید بر آرا و آثار دیوید هاروی؛ تهران: انتشارات پرهام نقش.
حاتمی‌نژاد، حسین و ضرغام فرد، مسلم و خادمی، امیرحسین (1394)، سیاست‌های فضایی در برنامه‌ریزی شهری، مشهد: انتشارات پاپلی، چاپ اول.
دولفوس، اولویه (1390)، فضای جهانی، تأملی در چگونگی پدیده جهانی شدن؛ مترجم: سیروس سهامی، مشهد: انتشارات پاپلی. چاپ اول.
دیواس، نیک و آمیس، فیلیپ و بیل، جو و دیگران (1394)، حکمروایی شهری و فقر؛ فریاد تهی‌دستان شهری در کشورهای در حال توسعه؛ مترجمان: حسین حاتمی‌نژاد و نورالدین رحمتی و اکرم شهیدی، تهران: انتشارات آذرخش.
راغفر، حسین (1394)، خط فقر دو میلیون و هفتصد هزار تومان شد؛ روزنامه شرق، شماره 2312، شنبه 9 خرداد 1394، ص4.
ریس دانا، فریبرز (1381)، اقتصاد سیاسی توسعه؛ تهران: انتشارات دانشگاه تهران.
رفعیان، مجتبی (1382)، پروژه توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی شهر بندرعباس با دید شهرنگر؛ وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان عمران و بهسازی شهری، بانک جهانی، شرکت مهندسین مشاور ساپ.
زگر، مارتین (1371)، «تجزیه و تحلیل ساختار شهری تهران به عنوان مبنایی برای امور طرح‌ریزی»؛ مجموعه مقالات طرح‌ریزی کالبدی، تهران: انتشارات مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران، صص 314-295.
زنجانی، حبیب الله (1386)، آینده‌نگری جمعیت مجموعه شهری تهران؛ تهران: مرکز مطالعات شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی.
سعیدنیا، احمد (1392)، مدیریت شهری؛ تهران: کتاب سبز شهرداری، جلد یازدهم.
سینزوود، آلن میک (1388)، امپراتوری سرمایه؛ مترجم: حسن مرتضوی، مشهد: نشر نیکا. چاپ اول.
صرافی، مظفر (1387)، «ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی کشور در پرتو حکمروایی خوب شهری»؛ مجله هفت شهر، صص12-5.
فتاح، پرویز (1394)، فقر در کشور در حال زنانه ‌شدن است؛ روزنامه جوان، شماره پیاپی 4537، سال 17، سه‌شنبه 5 خرداد 1394، ص1.
فیروز زارع، علی و برجی، معصومه و ژاله رجبی میترا (1390)، راهبردهای عملیاتی اقتصاد شهری با تأکید بر مقالات اولین کنفرانس اقتصاد شهری ایران؛ مشهد: دبیرخانه اولین کنفرانس اقتصاد شهری ایران.
کریزک، کوین جی و پاور، جو (1388)، راهنمای برنامه‌ریزان در توسعه‌ی پایدار؛ مترجمان: سهراب امیریان و حسین حاتمی‌نژاد، مشهد: چرخ نیلوفری، چاپ اول.
کوان، رابرت (1389)، فرهنگ شهرسازی، مترجم: انجمن مترجمین پارسی، تهران: نشر پرهام نقش. چاپ اول.
کهیل، مایکل (1392)، محیط زیست و سیاست اجتماعی؛ مترجم: حسین حاتمی‌نژاد و سهراب امیریان، تهران: انتشارات دانشگاه تهران، چاپ دوم.
گاتدینر، ام و بادلس لی (1393)، مفاهیم کلیدی در مطالعات شهری؛ مترجمان: حسین حاتمی‌نژاد و عبدالمطلب برات نیا، مشهد: انتشارات کتابدار طوس. چاپ اول.
گیلبرت، آلن و گاگلر، ژوزف (1375)، شهرها، فقر و توسعه؛ مترجم: پرویز کریمی ناصری، تهران: اداره کل روابط عمومی و بین‌المللی شهرداری تهران.
لاکویان، آپرودیسیو (1364)، خانه‌سازی در جهان سوم؛ مترجم: مینو رفیعی، تهران: وزارت برنامه و بودجه، چاپ اول.
لطیفی، غلامرضا (1386)، مدیریت شهری؛ تهران: انتشارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور.
مارکوس، پیتر و دیگران (1392)، در جست و جوی شهر عدالت محور؛ بحث‌هایی در نظریه و تجربه‌ی شهری؛ مترجمان: هادی سعیدی رضوانی و محجوبه کشمیری. تهران: مؤسسه نشر شهر، سازمان فرهنگی و هنری شهرداری تهران.
مامفورد، لوئیز (1387)، شهر در بستر تاریخ، خاستگاه‌ها، دگرگونی‌ها و دورنماهای آن؛ مترجم: احمد عظیمی بلوریان، تهران: مؤسسه خدمات فرهنگی رسا. چاپ دوم.
مهدنژاد، حافظ (1394)، تحلیل و سنجش مکانی گستره‌های فقر شهری؛ مطالعه موردی: شهر ورامین؛ رساله دکتری منتشر نشده در رشته جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری. دانشگاه تهران.
میره‌ای، محمد و حاتمی‌نژاد، حسین و خدایی، زهرا (1391)، اسکان غیررسمی در جهان و ایران؛ تهران: انتشارات جهاد دانشگاهی خوارزمی.
وزارت مسکن و شهرسازی (1382)، سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی؛ تهران.
هاروی، دیوید (1387)، شهری شدن سرمایه: عارف اقوامی مقدم، تهران: نشر اختران، چاپ اول.
هاروی، دیوید (1392)، معمای سرمایه و بحران‌های سرمایه‌داری؛ مترجم: مجید امینی، تهران: نشر کلاغ، چاپ اول.
Duany, Andres Plater-Zyberk, Elizabeth, Davis, Robert (2002), The Lexicon of The New Urbanism. Duany Plater-Zyberk and co.
Elsheshtawy Yaser (2004), Planning in Middle Eastern Cities, An Urban Kaleidoscope in a Globalization World UAE.
Golubchikow Oleg and Badyiana Anna (2012), Sustainable Housing for Sustainable Cities: A Policy Framework for Developing Countries. UN-HABITAT.Nairobi. Kenya
Kaplan, David; Wheeler James O.; Holloway Steven R., (2004), Urban Geography. John. Wiley and Sons, inc.
Pacione, Michael (2005), Urban Geography, Global Perspective. Second edition Routledge
Soja, Edward (2009), The City yand Spatial Justice. September (www.JSSJ.org)
Stohr, Walter B, Todtling, Franz (1979), Spatial Equity Some Antitheses to Current Regional Development Doctorince. Springer
Talen, Emily (2002), The Social Goals of New Urbanism, Housing Policy Debate. Vol 13. No.1 and pp. 165-188
Tyson, Lois (2006), Critical Theory Today. A User Friendly Guide. Second Edition. Routledge.
UN-Habitat (2013), State of the Worlds Cities Prosperity of Cities

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.