تحولات قانونگذاري درباره‏ي موقوفات ايران

مقدمه

«موقوفه» صفت مال يا دسته‏اي از اموال است (1) که پيش از اين، «ملک» بوده‏اند و در نتيجه‏ي قرار گرفتن در فرآيند حقوقي وقف، به «موقوفه» بدل شده‏اند. وقف ملک و مال نماد ترقي مفاهيم اصيل انساني از قبيل ايثار و عدالت اجتماعي است؛ چرا که وقف مال موجب خروج آن از مالکيت واقف مي‏شود. خارج کردن مال از مالکيت از ويژگي‏هاي حق مالکيت است (2) ، اما انسان به راحتي حاضر نيست مالي را که با تلاش بسيار تملک کرده، از مالکيت خود خارج کند، مگر اين که انگيزه‏هاي انساني والايي داشته باشد که او را به «وقف» مال به قصد رفع نيازهاي همنوعان ترغيب نمايد.
فقيهان شيعه و سني براي ضابطه‏مند کردن رفع چنين نيازي و کارآمدتر کردن آن، عقد معين «وقف» را طراحي و پيشنهاد کرده‏اند، هر چند در اين پيشنهاد اختلاف نظرهايي ديده مي‏شود. با اين حال، قانونگذار در سال 1307 با گزينش نظرات برخي از فقيهان، اين قالب فقهي را براي بر طرف کردن خلأ تقنيني در قالب يکي از مباحث قانون مدني وضع و تصويب کرد. از آن سال تاکنون تغييري در اين قانون ايجاد نشده است. هر چند بنا به ضرورت‏ها و نيازهاي پيش‏آمده به دليل مرور زمان، قانونگذار وادار به وضع و تصويب قوانين مکمل ديگري شد، بي‏آن که به منطقي که در قانون مدني بود، وفادار مانده باشد. اين امر هر چند از جهت پيشرو بودن قانونگذار به پاسخ واداشتن قوانين پسنديده است، اما از قبح ابتناء قوانين بر مباني متناقص نمي‏کاهد و بايد با رويکرد جديد اين نقص را از ميان برد. نمونه‏ي بارز اين نقص آن است که قانون مدني در مبحث وقف، بدون توجه به «شخصيت حقوقي يافتن» موقوفات وضع و تصويب شده است، در
حالي که قوانين بعدي، که هويت خود را از مواد قانون مدني در مبحث وقف مي‏يابند، موقوفات را داراي «شخصيت حقوقي» مي‏دانند (3)
با توجه به اين مقدمه، اينک مي‏گوييم به وضعيت حقوقي موقوفات و تحولات قانونگذاري درباره‏ي آنها در ايران مي‏توان از چهار جنبه نگريست. هر يک از اين جوانب مي‏توانند زمينه‏ساز طرح مباحث مربوط به موقوفات و منشأ آنها، وقف، و تحولات قانونگذاري درباره‏ي آنها باشد. اين چهار جنبه عبارتند از:
1. جنبه‏ي ثبوتي و تحولات قانوني آن؛
2. جنبه‏ي اثباتي و تحولات قانوني آن؛
3. جنبه‏ي احيايي و تحولات قانوني آن؛
4. جنبه‏ي اداري و تحولات قانوني آن.

جنبه‏ي ثبوتي و تحولات قانوني آن

شايد چندان نادرست نباشد اگر گفته شود قانونگذار براي برطرف کردن نيازهاي ثبوتي، تلاش چنداني نکرده است، در حالي که نيازهاي ثبوتي موقوفات، بيش از هر عامل ديگر، شکل‏گيري موقوفات را به تنگنا کشانده و در آنها تأثير نهاده است.
قانون مدني در مواد 55 به بعد شرايط متعددي را براي ايجاد موقوفه بر شمرده است. آيا اين همه شرايط خاص عقد وقف که به جز شرايط عمومي صحت معاملات‏اند، واقعا شرايط صحت وقف هستند ؟ آيا نمي‏توان بعضي از اين شرايط را به سود ثبوت و شکل‏گيري موقوفه تعديل کرد؟ آيا نمي‏توان به «ماهيت عمل حقوقي وقف» رويکردي جديد داشت. آيا همداستان شدن با فقيهاني مثل سيد محمد کاظم طباطبايي، سيد محمدجواد عاملي، شيخ طوسي و شيخ يوسف بحراني، که وقف را «ايقاع» مي‏دانند، در آسان کردن و سرعت بخشيدن به شکل‏گيري موقوفات مؤثر نيست (4) همچنين قبض بايد همچنان «شرط صحت» وقف باشد، در حالي که برخي فقيهان «شرط لازم» شدن آن مي‏دانند (5) در قانون مدني موارد ديگري از اين قبيل نيز هست که شايد تجديدنظر در آنها روند شکل‏گيري موقوفات را سريع و آسان کند.
وضعيت حقوقي وقف معاطاتي در نظام حقوقي ايران نمونه‏ي ديگري از اين قبيل است. ماده‏ي 56 قانون مدني در اين زمينه به گونه‏اي نگارش يافته که گويي اين نوع وقف را نپذيرفته است، در حالي که سوابق نشان دهنده‏ي صحت وقف معاطاتي است (6) «مال موضوع وقف» نيز مواردي است که بايد با توجه به تنوع و تجدد اموال به آن نگريست و آن چه را که قانون مدني به عنوان قيود چنين مالي دانسته است، تعديل کرد؛ چرا که بسياري از اين قيود براي تحقق نيت واقف و حفظ شرط تأبيد يافتن موقوفه لحاظ شده‏اند، در حالي که برخورداري موقوفه از شخصيت حقوقي چنين هدفي را برآورده مي‏کند؛ همان شخصيت حقوقي که قانون مدني در مبحث وقف با آن ناآشناست و به همين دليل برخي از احکام آن با احکام بدست آمده از اصل برخورداري موقوفات از شخصيت حقوقي تعارض پيدا مي‏کند، و از سوي ديگر انسان معاصر را از وقف برخي از اموالش که در مقايسه با اموال سنتي ماهيت متفاوتي دارند (مانند وقف کردن حق التأليف)، در تنگنا قرار مي‏دهد.
مورد ديگر «وقف فضولي» است که برخي با استناد به قانون مدني، آن را باطل دانسته و آن را با عقد فضولي وصيت مقايسه مي‏کنند (7)، در حالي که اين امر خلاف قواعد مربوط به معاملات و نيز مصلحت وقف در زمانه‏ي ما است.
با همه‏ي اين تفاصيل، قانونگذار پس از قانون مدني تنها در قانون اوقاف 1354 و در ماده‏ي 3 قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه با پذيرش برخورداري موقوفات از شخصيت حقوقي نه تنها در قلمرو ثبوت نياز بنيادين موقوفات را برطرف کرد؛ بلکه آنها را، به ويژه در تداوم حيات و نيز کارايي‏شان و حتي تأمين نيت واقفان، از چالش‏هاي حقوقي رهاند.

جنبه‏هاي اثباتي و تحولات قانوني آن

هر موقوفه، به ويژه موقوفات عام، چون ادله‏ي وقفيت آنها به مرور زمان از بين مي‏رود، ظاهرا از حالت وقف خارج و بنا به ارزش اقتصادي‏اش به عنوان ملک از آن استفاده مي‏شود. اين موضوع درباره‏ي برخي موقوفات صادق است. قانون مدني از اين منظر به موقوفات نگاه نکرده است و آن را تابع مقررات عام ادله‏ي اثبات دعوي دانسته است. البته اين ادله درباره‏ي برخي موقوفات به آساني قابل ارائه نيستند. رويه‏ي قضايي نيز به همين ادله‏ي مصطلح مي‏انديشد و بيشتر به «سند کتبي» بها مي‏دهد و اين درست همان چيزي است که برخي موقوفات يا اساسا از آن بي‏بهره بوده‏اند يا آن که مرور زمان، غفلت و يا خوش‏بيني اشخاص موجب محروميت آنها از اين نوع دليل شده است. شايد تنها دليل اثباتي که موقوفات را از اين وضعيت مي‏رهاند، اعتقاد به امکان وقف معاطاتي و در نتيجه، اثبات وقفيت از طريق شياع و عمل به وقفيت است که از ماده‏ي 35 قانون مدني استنباط مي‏شود و با تعبير «تصرف ولو سابق به عنوان وقف، و عمل ولو سابق به عنوان وقف دليل وقفيت» تقويت مي‏گردد.
با وجود اين دليل (اماره) مي‏توان حکم به وقفيت راند مگر اين که خلاف آن ثابت شود.
جالب است بدانيم که رأي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عالي کشور به شماره‏ي 699 مورخ 17 / 4 / 1334 تصرف به عنوان وقفيت را دليل وقفيت دانسته است.
با اين حال چون عقد وقف طبق بند ب ماده‏ي 230 قانون آيين دادرسي مدني با شهادت شهود قابل اثبات است و از آن جا که طبق ماده‏ي 324 قانون مدني آن چه با شهادت شهود قابل اثبات است با اماره‏ي قضايي هم قابل اثبات است، قضات محترم مي‏توانند با عنايت به اين دليل، به اثبات موقوفات بپردازند. در اين ميان عمل به وقفيت و تصرف به عنوان وقف بهترين اماره‏اي است که امر به وقفيت مي‏کند. در اين ميان وظيفه‏ي متوليان، به ويژه سازمان اوقاف، اين است که با عنايت به عموم مقررات اوقافي، در حفظ چنين اوضاع و احوالي سعي کنند و آنها را به طرق مقتضي ثبت و ضبط کنند تا در اثبات وقفيت موقوفات دست‏پري داشته باشند.
ناگفته نماند که چنين ديدگاهي ريشه‏ي فقهي مستحکمي دارد و در ميان فقيهان معاصر، علاوه بر امام خميني (ره )، مي‏توان از فتواي مقام معظم رهبري ياد کرد که، ضمن تعريف شياع، آن را دليل وقفيت دانسته‏اند (8).

جنبه‏ي احيائي و تحولات قانوني آن

به لحاظ ضعف دليل اثباتي در برخي از موقوفات و نيز به دليل سياست‏هاي حاکم بر کشور، بسياري از موقوفات
در قبل از انقلاب به طور آشکار و پنهان از وقفيت خارج شدند، در حالي که اين خروج از نظر شرعي مجاز نبوده است و مقتضي است که به حالت وقفيت باز گردند. مهم‏ترين قانوني که موقوفات را آشکار از وقفيت خارج ساخت، قانون اجازه‏ي تبديل به احسن و واگذاري دهات و مزارع موقوفات عام مصوب 2 / 2 / 1350 بود. پس از انقلاب براي احياي اين موقوفات، مجلس شوراي اسلامي دو ماده واحده را در سال 63 و 71 تصويب کرد که با عنوان «ماده واحده‏هاي ابطال اسناد و فروش رقبات آب و اراضي موقوفه» معروف شده‏اند. هر يک از اين مواد داراي آيين‏نامه است. ماده واحده مصوب 63 به موقوفات عام و خاص، و ماده واحده‏ي مصوب 71 به موقوفات عام مربوط است.
اين مواد، در مجموع، موجب احياء بسياري از موقوفات شد، هر چند که، در عمل، موقوفات به دليل تصرفات چندين و چند ساله‏ي اشخاص در آنها، حتي با وجود حکم محاکم قضايي همچنان در تصرف اشخاص است، با اين حال اميد که مشکلات اجرايي از طريق فرهنگ‏سازي برطرف شود و به وقف عمل شود.
براي جلوگيري از ثبت موقوفاتي که توسط اشخاص که به طور پنهان از وقفيت خارج شده‏اند، موادي در قانون ثبت 1310 و آيين‏نامه‏ي اجرايي آن، مصوب 1317، به چشم مي‏خورد. مهم‏تر از اين‏ها فتاواي فقيهان معاصر ، به ويژه حضرت امام خميني (ره) است که در اين باره سند را ملاک قرار نداده‏اند، بلکه با اثبات وقفيت يک مال آن را موقوفه تلقي مي‏کنند، هر چند اشخاص سند آن را در اختيار داشته باشند (9) اين نظر، با توجه به ذيل ماده‏ي 147 اصلاحي قانون ثبت، تقويت مي‏شود. اما اگر صدور سند مالکيت موقوفه نه از طريق ماده‏ي 147 اصلاحي، بلکه از طريق قانون ثبت 1310 و ماده‏ي 22 و مواد قبلي آن باشد، در اين صورت ابطال سند ممکن نيست؛ چون به موارد ابطال چنين اسنادي در قانون ثبت 1310 تصريح شده است. نظر ديگر در اينجا اين است که اين منظور با توسل به ماده واحده‏هاي «ابطال اسناد و فروش رقبات آب و اراضي موقوفه» مصوب 63 و 71 تحقق خواهد يافت.
آنچه به آن اشاره شد، قوانين ناظر بر احيا به معناي خاص بود. قوانين ديگري نيز وضع و تصويب شده‏اند که به طور غير مستقيم به احياي موقوفات مي‏پردازند؛ از آن جمله است قانون اوقاف 1354، اصلاح 49 قانون اساسي و نيز قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1363. آيين‏نامه‏ي اين قانون نيز، که در سال 65 به تصويب هيئت وزيران رسيده است، از منابع قانوني به معناي اعم است که با هدف احياي موقوفات و نيز اداره‏ي آنها تصويب شده است، هر چند مواد قابل توجهي از اين آيين‏نامه، به دليل فاصله گرفتن از مباني شرعي وقف، توسط هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال شده‏اند (10)
اما دستاوردهاي قانون اوقاف 63 که تحولات عمده‏اي را درباره‏ي موقوفات رقم زد، هر چند مباحث حقوقي قابل توجهي را نيز در پي داشت، عبارتند از: تأسيس سازمان اوقاف با شرح وظايف مشخص‏تر با نگاه به جنبه‏ي عمومي تأسيس وقف و کارکردهاي اجتماعي آن و نيز لحاظ کردن مباني شرعي در حفظ و حراست آنها، تجويز دخالت در وظايف متوليان، تعيين محل دقيق مصرف موقوفات متعذرالمصرف و مجهول‏المصرف، تجويز دخالت در وظايف متوليان معاف‏سازي موقوفات عامه از هزينه‏ي ثبتي و دادرسي، لزوم موافقت سازمان اوقاف براي ثبت معاملات موقوفات و تأکيد بر جمع‏آوري و نگهداري مدارک وقفيت موقوفات. اين تدابير، در مجموع ، به احيا و اداره‏ي بهتر موقوفات انجاميده است.

جنبه‏ي اداري و تحولات قانوني آن

«اداره» از ويژگي‏هاي شخص است و از آن جا که هر موقوفه داراي شخصيت است، پس مفهوم اداره در مورد آن صادق است. اما مؤلفه‏هاي اداره‏ي هر موقوفه کدامند و در اين مؤلفه‏ها کدامين تحولات قانوني رقم خورده است، و نيز آيا اداره‏ي موقوفات، به گونه‏ي بايسته و شايسته، از احکام و مکانيزم‏هاي قانوني برخوردار است ؟ شايد اغراق نباشد اگر گفته شود بيشتر قوانين و مقرراتي که پس از قانون مدني در موضوع موقوفات وضع و تصويب شده‏اند، ناظر بر اين مورد است. حتي در خود قانون مدني مواد ناظر بر اداره‏ي موقوفه، که در قالب توليت و نظارت بر آن وضع شده‏اند، کم نيستند و منشأ اثر و ملاک عمل بوده و هستند. با اين حال قانونگذار براي اداره‏ي موقوفات به وضع ابتکارات قابل توجهي دست زده است. اداره‏ي موقوفات در دو مؤلفه‏ي عمده مي‏گنجد: نخست عوايد موقوفات و دوم مخارج موقوفات. عوايد موقوفات ممکن است از سه راه مشخص حاصل آيند: اجاره (11)، فروش و تبديل به احسن (12)، و نيز سرمايه‏گذاري (13) و مشارکت. از آن جا که قانون مدني در اين مقولات، به طور مفصل گوياي احکام مورد نياز نبود، قوانين مختلف به طور خاص نيازهاي حقوقي در اين زمينه را در نظر آورده‏اند.
مخارج موقوفات نيز در دو جهت است: يکي مخارج مقدم با هزينه‏هايي که براي حفظ موقوفه لازم هستند، و دوم مخارج مسبل؛ يعني هزينه‏هايي که به نيت واقف يا نزديک به نيت واقف است.
در اين جا بايد بين «وقف انتفاع» و «وقف منفعت» تفاوت قائل شد. آن چه گفته شد بيشتر در مورد وقف منفعت صادق است که موقوف عليهم مباشرتا از مال موقوفه استفاده مي‏کنند. مخارج مقدم را بايد واقف يا متولي تعيين کند. به نظر مي‏رسد حق موقوف عليهم در موقوفه، در وقف منفعت، يک حق ديني است، ولي در وقف انتفاع حقي عيني است.
تحول بسيار قابل ملاحظه در اين زمينه، دخالت سازمان اوقاف و امور خيريه در توليت برخي موقوفات غير متصرفي يا به عبارتي منصوص‏التوليه است. اين دخالت يکي با استناد به طرح توجيه ادارات اوقاف و امور خيريه در خصوص نظارت بر اعمال متوليان موقوفات و تجويز مقام معظم رهبري است؛ متولياني که نحوه‏ي توليت آنها در مظان تعدي و تفريط است، و ديگري با استناد به ماده‏ي 9 قانون اوقاف 63 است که براي حفظ و صيانت از حقوق موقوفات به ويژه در مرحله‏ي اثبات صورت مي‏گيرد. همه‏ي اينها با نگاه به ارتباط موقوفات، به ويژه موقوفات عام، به حقوق عمومي رقم خورده‏اند. نتيجه آن که جلوه‏ي عمومي وجود و آثار وجود موقوفات از نظر قانونگذار ارتقا يافته است.

پي نوشت :

1- سيد حسين صفايي و سيد مرتضي قاسم‏زاده، اشخاص و محجورين، 1378، انتشارات سمت، ص 134.
2- حسنعلي دروديان، جزوه‏ي درسي حقوق مدني 2 (اموال و مالکيت)، دانشکده‏ي حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران سال 74، ص 61.
3- رک: صفار، محمدجواد، شخصيت حقوقي، 1373، تهران، نشر دانا ، مبحث بررسي رشد شخصيت حقوقي موقوفات. .
4- کاتوزيان، ناصر، حقوق مدني عطايا، 1377، تهران، انتشارات گنج دانش، ص 70.
5- تويسرکاني، سيد احمد، «قبض و قبول در عقد وقف»، فصل‏نامه‏ي ميراث جاويدان، سال 8 شماره‏ي 3-4، ص 25.
6- شيخ محمد عبده، کليات حقوق اسلامي، 1381، تهران، انتشارات رهام، ص 224.
7- جعفري لنگرودي، محمدجعفر، حقوق اموال، 1368، تهران، انتشارات گنج دانش، ص 210.
8- فصل‏نامه‏ي وقف ميراث جاويدان، ويژه‏نامه‏ي «چشمه‏سار»، يادمان هفته‏ي وقف، تيرماه 1376، تهران، انتشارات چاپ و نشر آثار اسلامي سازمان اوقاف و امور خيريه، ص 50.
9- همان، ص 40.
10- مجموعه‏ي اوقاف، 1383، انتشارات معاونت پژوهش تدوين و تنقيح و قوانين و مقررات رياست جمهوري، تهران، ص 101 به بعد. .
11- در مورد اجاره: «ماده‏ي 2 الحاقي به قانون اصلاحات ارضي مصوب 30 / 10 / 1341؛ ماده‏ي 5 از مواد الحاقي به آيين‏نامه‏ي قانون اصلاحات ارضي مصوب ارديبهشت 1346؛ ماده‏ي 8 قانون تقسيم و فروش املاک مورد اجاره به زارعين مستأجر مصوب اسفند 1347؛ قانون اجازه‏ي تبديل به احسن و واگذاري دهات و مزارع موقوفه‏ي عام به زارعين صاحب نسق مصوب 29 / 1 / 1350؛ لايحه‏ي قانوني تجديد قرارداد اجاره‏ي املاک و اموال موقوفه مصوب 4 / 2 / 1358 و آيين‏نامه‏ي اجرايي آن؛ تبصره‏ي 4 ماده‏ي 5 لايحه‏ي قانوني نحوه‏ي خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‏هاي عمومي و عمراني و نظامي دولت 17 / 11 / 58؛ ماده‏ي 13 قانون اوقاف 63 و ماده‏ي 11 و بند 3 و 5 ماده‏ي 32 آيين‏نامه‏ي اجرائي آن مصوب 65.
12- ماده‏ي 32 آيين‏نامه‏ي اجرايي قانون اوقاف، مصوب 1365.
13- مواد 45 و 50 آيين‏نامه‏ي اجرايي قانون اوقاف 1365.

منبع: ميراث جاويدان