شوراي امنيت و صلح جهاني(2)

اعلام نظر قطعي شوراي امنيت و مفاهيم مندرج در ماده 39

الف . كليات

پس از آنكه شوراي امنيت از وجود اختلاف يا بحران مطمئن شد و ماهيت آن را روشن نمود، بايد قطعنامه اي در اين زمينه صادر كند و بنا به مورد ، طرفين را دعوت به خويشتن داري نمايد و يا اينكه اصولاً اقداماتي قهري مقرر دارد.
شوراي امنيت ، در غالب موارد ، حكم خود را مستند به ماده معيني ازمنشور نمي كند ؛ يعني در مقدمة قطعنامه و يا در متن آن به اين نكته تصريح نمي نمايد كه اختلاف يا بحران مورد نظر مصداق كدامين مفهوم مندرج در ماده 39 است ؛ از اين رو حكم خود را در چهارچوب فصل هفتم صادر مي كند. علت اين است كه اعضاي شوراي امنيت هميشه بر سر تعيين نوع اختلاف اتفاق نظر ندارند. بنابراين شورا راه حل را عملاً در اين يافته است.كه به طور ضمني به پديدار شدن اختلافي در جهان اشاره كند كه به هر صورت مصداق يكي از سه نوع مفهوم مندرج در ماده 39 است با يان حال شوراي امنيت به مناسبت قضيه رودزياي جنوبي در قطعنامه 232 ـ 16 دسامبر 1966 صريحاً به ماده 39 اشاره كرده و اعلام داشته است كه بحران فعلي رودزياي جنوبي « صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره افكنده است» پيش از اين قطعنامه 54-15 ژوئيه 1948 شوراي امنيت در مورد قضيه فلسطين نيز ياد آور شده بود كه « بحران فلسطين در چهارچوب ماده 39 صلح جهاني را به خطر انداخته است» و اين نخستين باري بود كه شوراي امنيت آشكارا به اين ماده اشاره مي كرد. در قضيه جنگ ايران و عراق هم قطعنامه 598 ـ 20 ژوئيه 1987 كه براي نخستين بار همه اعضاي شوراي امنيت ـ اعم از دائم و غير دائم ـ به آن راي مثبت داده اند ، با استناد به ماده 39 ، جنگ بين دو كشور را خطري براي صلح جهان قلمداد كرده است در موارد ديگر شوراي امنيت ، بي آنكه صريحاً به ماده 39 اشاره كرده باشد ، با تاكيد بر اينكه بحران يا اختلاف موجود ، صلح را به خطر انداخته يا آن را نقض نموده و يا عمل تجاوزكارانه اي صورت گرفته است، به طور ضمني به ماده 39 استناد كرده است.در مواردي هم كه شوراي امنيت صريحاً و به طور كلي به مقررات فصل هفتم منشور استناد نموده است، به يادآوري قطعنامه هايي اكتفا كرده ضمن آنها صراحتاً به ماده 39 اشاره شده است.
در قطعنامه هاي ديگر ، شوراي امنيت ، بي آنكه خواسته باشد با استناد به مفاد ماده 39 تدابيري اتخاذ كند ، تصميماتي گرفته است كه جنبه الزام آور دارد و اين در مواردي بوده كه شوراي امنيت از طرفين متخاصم خواسته است كه به عمليات نظامي خاتمه دهند و نيروهاي نظامي خويش را به پشت مرزهاي شناخته شده بين المللي باز گردانند.
از منطوق اين قبيل قطعنامه ها چنين بر مي آيد كه تصميمات شوراي امنيت در اين گونه موارد الزام آور است با اين حال ، سئوالي پيش مي آيد و آن اين است كه آيا شوراي امنيت مي تواند بي آنكه به مفاد ماده 39 عمل كند، با استناد ضمني به فصل هفتم (ماده 40 ) تصميمات الزام آور اتخاذ نمايد؟ به اين پرسش ، پاسخ روشني داده نشده است ، ولي با توجه به اين كه شوراي امنيت در استقرار نظم و صلح جهاني وظيفه اي كلي بر عهده دارد، ميتوان نتيجه گيري كرد كه تصميماتش در اين قبيل مواد الزام آور است،
به اين معني كه كشورهاي عضو سازمان ملل ملزم اند مفاد آن را رعايت نمايند؛ زيرا اين كشور با تصويب ماده 25 منشور كه مقررات آن عموميت دارد، متعهد شده اند تصميمات شوراي امنيت را گردن نهند. بنابراين تصميمات شوراي امنيت« چه در چهارچوب ماده 24 و چه در چهارچوب اختيارات ويژه اي كه دارد، الزام آور است» به عبارت ديگر ماده 25 اصل كلي الزام آور بودن تصميمات شورا را بنياد مي نهدد و مواد 48 و 49 معين مي دارد كه اعضاي سازمان به چه صورتي بايد تصميمات شورا را كه در چهارچوب فصل هفتم اتخاذ شده است، اجرا نمايند؛ پس كشورهاي عضو سازمان ، به موجب مواد ياد شده ، همگي و يا بعضي از آنها موظف به اجراي تصميمات شوراي امنيت هستند و بايد دراين زمينه راه با يكديگر تشريك مساعي نمايند. در نتيجه مي توان گفت كه ماده 25 به وجود آورده و مواد 48 و 49 صورتهاي مختلف اجراي تصميمات شورا را نمايانده است . بنابراين مواد مذكور با اينكه از لحاظ محتوا با يكديگر فرق دارند: مكمل هم هستند در اين صورت لزومي ندارد شوراي امنيت براي تصويب قطعنامه اي كه در چهارچوب اختياراتش اتخاذ نموده است به طور صريح يا ضمني به ماده 39 اشاره كند. وانگهي اگر شورا به طور ضمني به ماده 39 استناد كند، ديگر لزومي ندارد كه نوع اختلاف را دقيقاً روشن نمايد؛ زيرا ممكن است اعضاي شوراي امنيت كه براي تبيين اختلاف، نظري يكسان ندارند، بپذيرند كه اختلاف بايد در چهارچوب ماده 39 حل و فصل گردد. پس براي اينكه صلح بهتر تضمين شود، بهترين راه حل ممكن اين است كه ماده 39 با انعطاف بيشتري تفسير گردد، هر چند كه يان تفسير با منطوق صريح مواد منشور مباينت داشته باشد.

ب . انطباق عناصر اساسي موارد عيني بر مفاهيم انتزاعي مندرج در ماده 39

از آنجا كه نويسندگان منشور درمذاكرات مقدماتي خود به حدود مفاهيم « به مخاطره افتادن صلح» ، «نقض صلح » و «اعمال تجاوزكارانه »اشاره نكرده اند و شوراي امنيت هم در اين زمينه رويه اي ثابت نداشته است، انطباق عناصر اساسي موارد عيني بر اين مفاهيم دشوار مي نمايد .
ماده 39 ، به طور كلي ياد آور اصل پانزدهم ميثاق جامعه ملل است، با اين تفاوت كه به جاي مفاهيم اخير، ميثاق فقط از مفهوم «جنگ» استفاده كرده بود نويسندگان منشور براي اينكه دست سازمان ملل را در حل كليه اختلافات بين المللي باز بگذارند، اين بار استعمال كلمه «جنگ» كه حدي معين دارد ، احتراز نمودند.
تعيين حدود مفاهيم مذكور در ماده 39 از نظر سياسي اهميت زيادي دارد ، زيرا بر اساس همين حدود است كه شوراي امنيت مي تواند اقدامات خود را توجيه كند.
منشور از اين مفاهيم تعريفي به عمل نياورده است با اين حال با تحليل قطعنامه هاي شوراي امنيت در اين زمينه مي توان خطوط اصلي اين مفاهيم را روشن نمود.

 

بخش اول- به مخاطره افتادن صلح

بند اول : حدود به مخاطره افتادن صلح

به مخاطره افتادن صلح حدي بس وسيع دارد. صلح بين المللي ممكن است در اثر عوامل مختلفي به مخاطره بيفتد ؛ زيرا به همان اندازه كه اختلاف ميان دو يا چند كشور براي صلح بين المللي زيان آور است ،بحرانهاي داخلي كشور نيز عاملي موثر به خطر انداختن امنيت جهاني است به شمار ميرود.
به نظر مي رسد كه علت استفاده نويسندگان منشور از اين مفهوم بسط صلاحيت شوراي امنيت بوده است، چنانچه در اين قبيل موارد شوراي امنيت مي تواند با استناد به ماده 39 در امور داخلي كشورها نيز به مداخله بپردازد: همانگونه كه در بسياري از موارد هم ممكن است با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سياسي جهان، بحرانهاي داخلي را مخاطره انگيز تلقي ننمايد. البته شوراي امنيت ، بجز در چند مورد ، در موارد ديگر از استعمال اين مفهوم در قطعنامه هاي خود جداً احتراز كرده و با به كار بردن اصطلاحات مشابه ، خود را از قيد مقررات فصل هفتم و پي آمدهاي آن خلاصي بخشيده است. در مواردي هم كه مجمع عمومي با تصويب قطعنامه اي از شورا درخواست كرده است تصميماتي در چهارچوب فصل هفتم در قبال كشورهاي ناقض اصول عمومي حقوق بين الملل اتخاذ نمايد، پاسخ مثبتي از شورا دريافت نكرده است.في المثل مجمع عمومي در 18 دسامبر 1962 از شوراي امنيت درخواست كرد كه در قبال سياست استعمارگرانه پرتغال در آنگولا و موزامبيك موضعي قاطع اتخاذ نمايد و با تاييد اينكه سياست استعماري پرتغال صلح و امنيت بين المللي را جداً به مخاطره افكنده است، تدابيري ( در چهارچوب فصل هفتم ) اتخاذ كند. شورا در پاسخ به اين درخواست ، قطعنامه اي صادر كرد؛ اما به جاي اينكه از عبارت« به خطر انداخته » استفاده كند به پيشنهاد يكي از اعضا عبارت «جدا مختل نموده » را برگزيد. ترديدي نيست كه قصد شوراي امنيت از انتخاب اين عبارت، خروج از فصل هفتم و داخل شدن در فصل ششم منشور بوده است . به عبارت ديگر ، شوراي امنيت با تغيير عبارت مذكور به هيچ روي بر آن نبود تا به كاري تفنني دست بزند بلكه بيشتر راغب بود كه در آن اوضاع و احوال سياسي ، ميانجي باشد تا عامل اجراي نظم. در موارد ديگر بازشوراي امنيت به جاي استفاده از عبارت «به مخاطره افتادن صلح» از عبارات ديگر مثل «خطري كه بالقوه صلح را تهديد مي نمايد » يا «خطري كه در نهان صلح را تهديد مي كند» استفاده كرده است، چنانچه در قضيه آفريقاي جنوبي، شوراي امنيت با تصويب قطعنامه هايي در سالهاي 1963 و 1964 ، ابتدا از كشورهاي جهان درخواست نمود كه اين كشور را از نظر تسليحاتي تحريم كنند؛ اما در 15 ژوئيه 1970 پس از آنكه چهل كشور آفريقايي عضو سازمان ملل از شورا رسماً درخواست كردند براي رسيدگي به مساله تبعيض نژادي در آفريقاي جنوبي تشكيل جلسه دهد، در 23 ژوئيه 1970 قطعنامه اي به تصويب رساند كه در آن ، ضمن تاكيد بر قطعنامه هاي پيشين خود، از نقض مقررات مربوطه به تحريم تسليحاتي توسط چند كشور اظهار تاسف كرد و درخواست نمود كه كشورها از ارسال اسلحه به اين كشور خودداري ورزند. شوراي امنيت در بند هفتم مقدمه اين قطعنامه سياست تبعيض نژادي را «خطري بالقوه براي صلح و امنيت بين المللي » اعلام كرده است.
تعريف دوم : تعريف «تهديد بر صلح » ( به خاطر افتادن صلح)
اصولاً تهديد بر صلح مساله اي موضوعي است و نمي تواند موجد همان آثاري باشد كه مساله اي حكمي به وجود مي آورد. از اين گذشته ، بررسي «تهديد» از نظرحقوقي زماني ممكن است كه بتوان ماهيت آن را توجه به واقعه اي عيني روشن ساخت و اين امر محقق مي شود كه مرجع صلاحيتدار يعني شوراي امنيت، پس از بررسي اختلاف يا بحران، عناصر مادي و معنوي تهديد را معين نمايد.
بعضي از حقوق دانان از «تهديد بر صلح» تعريفي نظري به عمل آورده اند و دسته ديگر اعتقاد داشته اند كه «تهديد بر صلح» در مواقعي كه سازمان ملل به آن استناد كرده متضمن مفهومي معين نبوده است، چرا كه منشور حد آن مشخص نكرده است. با اين حال ، نبايد فراموش كرد وقتي كه شوراي امنيت در قطعنامه اي از فعليت يافتن «تهديد» گفتگو مي كند، غايتي دارد و آن گذر از فصل ششم به فصل هفتم و اتخاذ تدابيري جدي براي از ميان بردن تهديد است ؛ زيرا منشور ، بي آنكه از «تهديد بر صلح» تعريفي به عمل آورده باشد و يا اينكه اصولاً طريقه حصول چنين مفهومي را نشان دهد، به شورا ماموريت داده است تا وقوع تهديد را به هر صورت كه صلاح مي داند اعلام نمايد وشورا هم از اين اختيارات حداكثر استفاده را كرده و در مواقعي كه وقوع تهديد را محقق دانسته صراحتاً آن ا اعلام كرده است. بنابراين مي توان گفت كه «تهديد بر صلح» در چارچوب ماده 39 يعني « آن وضعيتي كه به طور موثر صلح را به خطر مي اندازد» در اين صورت ، آن بحراني كه براي صلح مخاطره آميز است، دو خصيصه دارد: يكي اينكه انفجار آميز است و ديگري نتيجه نقض تعهدي بين المللي است.
الف . شوراي انفجار آميز
وضعيت انفجار آميز مساله اي موضوعي است و به همين دليل تعيين حدود آن دشوار به نظر مي رسد با اين حال ، آنچه اهميت دارد ميزان تاثير اين وضعيت در ايجاد اختلاف يا بحران بين المللي است بديهي است در اين مورد نظر اعضاي دائم هميشه يكسان نيست.
به طور كلي، بحران بر اثر عوامل مختلفي به سر حد انفجار ميرسد و اسباب و عواملي كه به بحران دامن مي زند، بنا به مورد ، يا ريشه اي بين المللي دارد و ريشه اي داخلي .
انفجار وقتي ريشه اي بين المللي دارد كه كشور بحران ساز رفتاري تجازوكارانه و تحريك آميز در پيش گيرد و همسايگانش را مرعوب سازد، يا اينكه فضاي روابط بين الملل را چندان مسموم نمايد كه كوچكترين برخورد به بزرگترين فاجعه، يعني جنگ ، منجر شود.
اما انفجار وقتي ريشه در بحرانهاي داخلي دارد كه سياست داخلي يكي از كشورها براي كشورهاي ديگر عضو جامعه بين المللي تحميل ناپذير شود و اين در وقتي است كه آن كشور موازين مسلم حقوقي را نقض نمايد.
في المثل ، كشورهاي آفريقايي همواره سياست كشور يا سرزمينهايي را كه زير سلطه اقليتي سفيد پوست بوده است، مورد نكوهش قرارداده و بكرات اعمال آن سياست ها را خطر جدي براي صلح و امنيت جهاني قلمداد كرده اند. در اين قبيل موارد ، صرف نظر از بحران ، آنچه مولد انفجار به شمار آمده صرف وجود چنين دولتهايي بوده است كه با اعمال سياستهايي ددمنشانه موازين ابتدايي حقوق انساني را نقض كرده اند. بنابراين شخصيت فاعل و نوع فعل ، هر كدام به نحوي ، در ايجاد وضعيت انفجار آميز دخيل بوده است. به عبارت ديگر، وقتي دولتي كه از لحاظ كشورهاي ديگر مشروعيت حقوقي ندارد، اعمالي مرتكب ميشود كه با موازين حقوقي مباينت دارد، براي كشورهاي ديگر وضعيتي تحمل ناپذير ايجاد ميكند كه نتيجه اش چيزي جز انفجار و فروپاشي روابط بين الملل نمي تواند باشد. با اين همه، نمي توان گفت كه در چه موقعي بحران به سر حد انفجار مي رسد و صلح بين المللي به مخاطره مي افتد.در اين قبيل موارد شوراي امنيت در تشخيص وضعيت قاطع است، هر چند آن وضعيت داخلي به بحراني بين المللي منجر نشود؛ به اين معني كه مصالح و منافع سياسي قدرتهاي بزرگ در اين ارزيابي سهمي موثر دارد. بسا بحران داخلي كه انفجار آميز تلقي شده ولي به هيچ روي صلح بين المللي را تهديد نمي كرده است.
در اين زمينه گاه شوراي امنيت با مجمع عمومي اختلاف نظر عميق داشته است : از 1960 به اين سو، مجمع عمومي همواره كوشيده است شوراي امنيت را در جهت تصويب اقدامات تنبيهي در قبال كشورهايي ترغيب كند كه با «حق مردم در تعيين سرنوشتشان » مخالفت ورزيده و يا سياست تبعيض نژادي را پيشه كرده اند. مجمع عمومي حتي پا را فراتر گذاشته و گاه براي تنبيه اين كشورها تدابيري نيز انديشيده و به شورا پيشنهاد كرده است كه آن را تصويب نمايد. در پاره اي از اين موارد، بحرانها اساساً ريشه اي داخلي داشته و به هيچ وجه صلح بين المللي را مختل نمي كرده است؛ منتها براي اينكه شورا در چارچوب ماده 39 به انجام اقدامي ترغيب شود، مجمع اين بحرانها را بين المللي توصيف كرده است با اين وصف ، شورا به اقتضاي اوضاع و احوال سياسي جهان، پيوسته با احتياط گام برداشته و بجز در دو مورد خاص، در ساير موارد، تصميمي بر اساس ماده 39 اتخاذ ننموده است. به همين جهت ، شوراي امنيت بارها اعلام داشته وقتي بحراني بين المللي است كه خطري بالفعل براي صلح بين المللي باشد؛ نتيجتاً زماني بحراني را در چارچوب فصل هفتم رسيدگي مي كند كه چنين شرايطي حاصل شده باشد.
1 . فعليت داشتن تهديد
بالفعل بودن تهديد يا بالقوه بودن آن، مساله اي است كه چندين و چند بار در شوراي امنيت مطرح شده است. در قضيه اسپانيا ،لهستان از شوراي امنتيت درخواست نمود بحران اسپانيا را كه موجب بروز اختلاف ميان كشورها و ايجاد خطر براي صلح و امنيت جهاني شده بود، مورد رسيدگي قرار دهد. لهستان در شكوائيه خود صريحاً به اختلاف بين كشورها و سپس به مساله بروز خطر براي صلح و امنيت جهاني پرداخته بود، اما بي آنكه به ماده 39 اشاره كند، مواد 34 و 35 منشور را مستند كارخود قرار داده بود. در جلسات رسيدگي شوراي امنيت، لهستان از حد مضامين شكوائيه خود فراتر نرفت ؛ منتها در طرح قطعنامه اي كه به شورا ارائه نمود ضمن اينكه رژيم فرانكور را عامل بروز اختلاف ميان كشورها و خطري جدي براي صلح و امنيت جهان اعلام كرد، با يادآوري اختيارات شوراي امنيت، از كشورها درخواست نمود كه دولت اسپانيا را در چهارچوب مواد 39 و 41 منشور مجازات كنند. اتحاد شوروي و چند كشور ديگر نيز در جلسات شورا كوشيدند تا با اثبات فعليت داشتن تهديد ، ميان مقدمه قطعنامه و متن آن نوعي هماهنگي ايجاد كنند تا به مخالفان خوداين مطلب را تفهيم نمايند كه بحران اسپانيا تهديدي بالقوه براي صلح جهان به شمار نمي آيد. اينان معتقد بودند كه به مخاطره افتادن صلح مفهومي وسيع دارد و بدان معني نيست كه كشوري به طور موثر از قواي نظامي استفاده كند. استدلال اتحاد شوروي و كشورهاي موافق وي اين بود كه هدف نويسندگان منشور از درج مفهوم «نقض صلح» اختلاط، مفاهيم «تهديد صلح» و «نقض صلح » نبوده است؛ بنابراين اگر تعهد آنقدر موثر باشد كه بتوان نتيجه آن را كه همانا نقض صلح است پيش بيني كرد، استناد به مقررات فصل هفتم براي از ميان بردن علت ، يعني تهديد ضروري است.
البته نظر شوروي و آن چند كشور به تصويب شوراي امنيت نرسيد و شورا بر مبناي گزارش كميته فرعي مامور رسيدگي به قضيه اسپانيا اعلام كرد كه رژيم فرانكو خطري واقعي براي صلح جهان به شمار نمي رود بلكه تهديدي بالقوه براي آن است. آنگاه شورا به مجمع توصيه نمود قطعنامه اي تصويب كند و ضمن آن از كشورهاي بخواهد كه در صورت برچيده نشدن رژيم فرانكو، روابط سياسي خود را اسپانيا قطع كنند. به اين ترتيب ، شوراي امنيت قضيه اخير را بحراني تلقي كرد كه ادامه آن بالقوه براي صلح و امنيت بين المللي مخاطره آميز است مجمع عمومي هم در قطعنامه (1) 39 خود درخواست شوراي امنيت را دقيقاً اجابت نمود و بحران اسپانيا را تهديدي بالقوه براي صلح بين المللي قلمداد كرد.
تهديد بالقوه اصولاً در منشور محملي ندارد و به نظر مي رسد كه با روح كلي منشور هم در تضاد است؛ زيرا تهديد يا وجود دارد يا ندارد ، بنابراين تهديد بالقوه فاقد مفهوم صحيح است. آنچه بالقوه است موضوع تهديد است كه اگر وجود داشته باشد، تهديد محقق است و اگر محتمل باشد و بتوان با در نظر گرفتن اوضاع و احوال آن را پيش بيني كرد، تهديد محتمل است . ماده 34 بر اساس مفهوم محتمل و ماده 39 براساس مفهوم تهديد محقق به وجود آمده است. از اين رو به لحاظ همين احتمال يا تحقق است كه مي توان مرز ميان فصل ششم و فصل هفتم را مشخص كرد.
بند 2 از ماده 37 منشور هم، به رغم منطوقي كه دارد، مبين مفهوم تهديد محتمل است. نتيجه اينكه « با اين معيار به راحتي مي توان دامنه تهديد مندرج در ماده 39 را محدود كرد» اقدامات شوراي امنيت در قبال قضيه رودزياي جنوبي مويد اين نظر است : شوراي امنيت ابتدا در قطعنامه 1965 خود تداوم بحران در رودزيا را براي صلح و امنيت جهاني مخاطره انگيز اعلام كرد(فصل ششم ) ؛ آنگاه در 16 دسامبر 1966 پس از آنكه حكومت اقليت سفيد پوست مهاجر به طور يكجا استفلال خود را اعلام نمود، به درخواست انگلستان بحران رودزياي جنوبي را خطري جدي براي صلح و امنيت جهان دانست و براي نخستين بار مجازاتهايي براي اين حكومت در نظر گرفت (فصل هفتم ) و اين خود نشان مي دهد كه تا چه ميزان شوراي امنيت در استفاده از مقررات فصل هفتم محتاط بوده است.
در مورد افريقاي جنوبي هم شوراي امنيت، سرانجام پس از مدتها ترديد، در 4 نوامبر 1977 طي قطعنامه اي ، با اعلام اينكه «تجهيز آفريقاي جنوبي به سلاحهاي نظامي و سازو برگ جنگي تهديدي براي صلح و امنيت جهاني به شمار مي آيد» مجازاتهايي براي اين كشور پيش بيني نمود.
هدف از وضع مقررات تنبيهي در دو قضيه ياد شده، در واقع ، ساقط كردن حكومت هايي بوده كه وجودشان براي صلح و امنيت جهاني تهديدي جدي به شمارمي آمده است.
البته مجمع عمومي هم با استفاده از اختيارات خود ، در قبال قضيه ناميبيا (آفريقاي جنو غربي) در 9 دسامبر 1982 قطعنامه اي به تصويب رساند و سياست تبعيض نژادي (آپارتايد) را جنايتي ضد بشري اعلام كرد. در اين قطعنامه ، رژيم آفريقاي جنوبي از حيث اينكه صلح و امنيت بين المللي را در معرض خطر قرار داده محكوم شده است. ضمناً مجمع عمومي از شوراي امنيت خواسته بود كه آفريقاي جنوبي را در چهارچوب مقررات فصل هفتم شديداً مجازات نمايد.
در اين قضايا شوراي امنيت و مجمع عمومي ، با اعتبار دادن به اصل «مشروعيت » و قرار دادن آن در كنار مفهوم «نظم عمومي بين المللي » مفهوم بديعي را در حوزة روابط بين الملل احياء كرده اند تا سازمان ملل متحد و بويژه ركن اجرايي آن ، يعني شوراي امنيت ، بتواند با استناد به آن ، نظم و امنيت را در پهنه گيتي مستقر سازد. اين مفهوم را در بند (ب) بررسي خواهيم كرد.
2 . استمرار و تداوم تهديد
بحراني كه شوراي امنيت با استفاده از مقررات فصل هفتم (ماده39) در پي از ميان بردن آن است، نتيجه تهديدي است كه پس از سپري شدن مدت زماني معقول ، موضوع آن فعليت پيدا كرده است به عبارت ديگر ، شوراي امنيت در مقابله با بحران ابتدا اعلام خطر ميكند و بعداً كه موضوع خطر محقق شد، چاره انديشي مينمايد و در چهارچوب فصل هفتم به طور قاطع در دفع خطر مي كوشد. رويه اي كه شوراي امنيت در اين زمينه پيش گرفته و قطعنامه هاي خود را بر مبناي آن صادر كرده است، مبين اين امر است كه اگر شوراي امنيت دوام را خطري احتمالي براي صلح اعلام كند، خواسته است كه در چهارچوب فصل ششم (بند 2 از ماده 37 ) اقدام نمايد؛ ولي اگر در قطعنامه اي اعلام كرد كه دوام بحران، صلح و امنيت را به خطر انداخته است ، محققاً به ماده 39 استناد نموده و قصدش استفاده از مقررات فصل هفتم است شوراي امنيت در اين قبيل موارد معمولاً به قطعنامه هايي اشاره مي كند كه پيش از صادر كرده و ضمن آنها احتمالي را هشدار داده است. مثلاً در قضيه رودزيا ، اعلان استقلال يكجانبه حكومت مهاجران سفيد پوست را ابتدا خطري احتمالي تلقي نمود و پس از گذشت زماني چند، آن را خطري جدي براي صلح و امنيت جهان اعلام كرد.
به طور خلاصه مي توان گفت كه شوراي امنيت هيچگاه بي درنگ وجود بحران را، هر چند انفجار آميز باشد، خطري جدي براي صلح و امنيت جهان به شمار نمي آورد؛ اندكي تامل مي كند، آنگاه قطعنامه نهايي خود را براساس ماده 39 به تصويب مي رساند بنابراين دوام و استمرار بحران عملاً در استناد به ماده 39 تاثير بسزايي دارد.
ب . وضعيت غير مشروع
به موجب ماده 39 منشور، شورا بايد ابتدا محقق بودن تهديد را معين بدارد، آنگاه بر اين اساس تصميم گيري كند. بنابراين شرايط تنبيه تهديد كننده صلح « عمل » دولت مورد نظر نيست بلكه «قطعنامه» اي است كه شوراي امنيت به صدور آن مبادرت ورزيده است. به تعبير ديگر ، شرط «تنبيه»وجود داشتن آن خطري است كه صلح را تهديد ميكند و نه اعمال دولت خاطي؛ زيرا منشور معين نكرده كه چه اعمالي تهديد كننده صلح اس. به عبارت ديگر «تهديد بر صلح» منوط به توسل زور يا تهديد به اعمال آن نيست و الزاماً از رفتار كشورها در روابط بين الملل نيز ناشي نمي شود. بنابراين «تهديد بر صلح» صرف نظر از تعهدات مندرج در بند 4 از ماده 2 كه به موجب آن كليه اعضاي سازمان ملل متحد شده اند از تهديد به زور يا اعمال آن بر ضد تمامت ارضي يا استقلال سياسي كشورها خودداري ورزند، با آن وقايعي مشخص ميشود كه انفجار آميز بوده، فعليت و استمرار داشته باشد. به ديگر سخن، «تهديد بر صلح» به صورتي كه در ماده 39 درج شده است، وضعيتي عيني است كه رسيدگي به آن در صلاحيت شوراي امنيت است. به موجب اين ماده ، شوراي امنيت موظف است به هر صورت كه مقتضي مي داند در محدوده اختياراتي كه دارد با وضعيت تهديد آميز مقابله در بوته اجمال بماند و بدان توجهي نشود. حال آنكه چنين نيست ، يعني نبايد پنداشت كه چون منشور اصولاً«تهديد بر صلح » را غير مشروع قلمداد نكرده اين مفهوم فاقد هر گونه عنصر حقوقي است. البته درست است كه « عدم مشروعيت » به مخاطره انداختن صلح در منشور صراحت ندارد. با اين حال نمي توان گفت كه مفهوم اخير فاقد عنصري حقوقي است بر عكس عدم مشروعيت يكي از عناصر اساسي تهديدي است كه در به خطر انداختن صلح موثر بوده است. به همين جهت، در همه قطعنامه هايي كه در اين زمينه به تصويب رسيده اند ، به طور صريح يا ضمني به اين عنصر اشاره شده است. عدم مشروعيت وضعيت موجد تهديد از تبيين حقوقي وقايعي استنباط مي شود كه بنا به مورد ، جنايتي ضد بشري « سست عهدي كشور نماينده »، «وضعيت عيني ناقض مقررات حقوق بين الملل » و يا «زير پا گذاشتن حق استقلال يا حق مردم در تعيين سرنوشت خود »قلمداد شده است . از اين جهت، بي آنكه مساله ضمانت اجراي مقررات حقوق بين الملل مطرح باشد ، به يقين مي توان گفت كه نقض اصول و قواعد حقوق بين الملل ، عنصر حقوقي تهديد صلح به شمار مي آيد. به همين علت ، سازمان ملل متحد هر بار كه وضعيتي را براي صلح مخاطره آميز اعلام كرده عدم مشروعيت عوامل موجد آن را نيز يادآور شده است.
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...