بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(6)

دوم : فرمان همه پرسي
 

همه پرسي يا مراجعه مستقيم به آراء عمومي در سه صورت متصور است :
1 . همه پرسي اساسي، كه براي تجديد نظر در قانون اساسي صورت مي گيرد.
2 . همه پرسي سياسي، وقتي است كه رئيس كشور براي اتخاذ تصميمات سياسي فوق العاده با مراجعه به اكثريت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب ميكند.
3 . همه پرسي تقنيني ، وقتي است كه مجلس شوراي ملي در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، كه در اين صورت براي حصول اطمينان از چگونگي بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومي مي گذارد.
قانون اساسي 1358، در اصول 6 ، 59، 99 ، 123، 131 اشاره به همه پرسي نمود بود. به موجب اصل 59.
«در مسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعة مستقيم به آراء مردم صورت بگيرد…»
آنچه در اين مورد مبهم و نارسا مي نمود، سكوت قانوني در مورد مقام آغاز كننده و پيشنهاد دهندة همه پرسي بود. اين مطلب تلويحاً از اشاره قسمتي از اصل 131 استنباط مي شد كه مقرر مي داشت :
«…شوراي موقت رياست جمهوري و وظايف و اختيارات رئيس جمهور را جز امر همه پرسي بر عهده دارد»
ولي در قانون وظايف و اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/8/65 استنباط به گونة ديگري شد و ماده 10 آن قانون مقرر داشت:
«رئيس جمهور موظف است ، نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و براي اجرا به مسئولين ابلاغ نمايد.»
در بازنگري قانون اساسي ، از يك سوء «فرمان همه پرسي » بر عهدة مقام رهبري قرار گرفته (بند 3 اصل 110) و از سوي ديگر مقرر گرديده است كه«مصوبات شوراي بازنگري پس از تاييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراء عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد»(اصل 177). بدين ترتيب ،مي توان اكنون صورتهاي سه گانه (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني ) همه پرسي را در قانون اساسي يافت.
سوالي كه در اينجا مطرح ميشود اين است كه آيا همه پرسي موضوع اصل 59 قانون اساسي شاهد تمام موارد (اساسي ـ سياسي ـ تقنيني )مي شود يا خير ؟ بويژه آنكه در ذيل اصل مذكور مقرر گرديده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسد» از سوي ديگر، قانون همه پرسي در جمهوري اسلامي ايران مصوب 4/4/68 در آستانة بازنگري قانون اساسي به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. ظاهراً اين قانون، مطلق همه پرسي، در تمام موارد است. در اين زمينه نيازمند توضيحاتي هستيم:
1 . در مورد همه پرسي اساسي (بازنگري قانون اساسي ) قسمتي از اصل 177 تصريحاً اعلام مي دارد كه :«رعايت ذيل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسي «بازنگري قانون اساسي » لازم نيست» بدين ترتيب، مي توان نتيجه گرفت كه اصل مذكور (اصل 59) شامل همه پرسي اساسي نمي شود.
2 . در بازنگري قانون اساسي جاي مقام و مرجع درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي (مذكور در اصل 59) همچنان خالي است. تنها نقطه اتكا در آغاز گري و پيشنهاد همه پرسي ، همان موضوع فرمان همه پرسي است كه در عهده مقام رهبري قرار دارد (بند 3 اصل 110). مي دانيم كه در سلسله مراتب مقامات رهبري بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل 57)بديهي است موضوع فرمان همه پرسي از سوي وي را نمي توان «درخواست» تلقي نمود كه مورد بررسي و تصويب مجلس قرار گيرد. در اينجا اگر موضوع فرمان همه پرسي را عام بدانيم (كه از ظاهر عبارت چنين بر مي آيد)، در اين صورت ، فرمان همه پرسي تقنيني از سوي مقام رهبري، معارض «درخواست» مذكور در اصل 59 تلقي مي گردد، و اگر زمان فرمان مذكور را محدود به همه پرسي سياسي بنماييم در اين صورت ، مقام درخواست كننده مراجعه به آراء عمومي همچنان نامشخص مي ماند. در نهايت، چون درصدر اصل 59 به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي و مراجعه به آراء عمومي » اشاره شده است با احتياط به نظر مي رسد كه چون هدف وضع قانون است و تكليف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسي ) و نهايتاً (در قانونگذاري عادي ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پيشنهاد همه پرسي همان مقامات صالح پيشنهاد به صورت لوايح و طرحهاي قانوني باشند. در اين خصوص اصل 74 قانون اساسي مقرر مي دارد:
«لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم ميشود و طرحهاي قانوني به پيشنهاد حداقل پانزده نفر از نمايندگان در مجلس شوراي اسلامي قابل طرح است»
بدين ترتيب ، مي توان پيشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلي را كه بايد به آراء عمومي گذاشته شود (و درخواست آنان به تصويب مجلس برسد)هيات وزيران يا نمايندگان مجلس فرض نمود.

سوم . عزل و نصب رئيس صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران
 

اصل 175 سابق مي داشت كه رسانه هاي گروهي (راديو و تلويزيون )«زير نظر مشترك قواي سه گانه قضاييه ، مقننه و مجريه اداره خواهد شد . ترتيب آن را قانون معين ميكند»
در اجراي اصل مذكور، قانون اداره صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران مصوب 8/10/59 در مواد 1 و 2 مقرر مي داشت كه هر يك از قوا با تعيين يك يك نماينده به صورت شوراي سرپرستي ، سازمان را اداره خواهند نمود. اين نمايندگان مي بايست از سوي قواي سه گانه مي بايست از سوي قواي سه گانه انتخاب و معرفي مي شدند . از سوي ديگر، به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين معرفي مي شدند از سوي ديگر به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذكور «تعيين مدير عامل با اكثريت آراء از افراد خارج از خود »با شوراي سرپرستي بود.
درمقررات مذكور براي مقام رهبري نظارت مستقيم پيش بيني نشده بود.
اهميت صدا و سيما و نقض تبليغاتي تعيين كننده آن، سازمان را به صورت يك نهاد سياسي موثر در آورده بود بدين خاطر «تمركز از مديريت صدا و سيماي به صورتي از قواي سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور كار شوراي بازنگري قرار گرفت. اصل 175 اصلاحي مقرر مي دارد :
«در صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران آزادي بيان و نشر افكار با رعايت موازين اسلامي و مصالح كشور بايد تامين گردد .نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با مقام رهبري است و شورايي مركب از نمايندگان رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و مجلس شوراي اسلامي (هركدام دو نفر)نظارت بر اين سازمان خواهند داشت.»
در اين اصل رئيس سازمان منصوب مقام رهبري است، و در نتيجه ، در مقابل او مسئوليت دارد. از طرف ديگر ، نظارت نمايندگان قواي سه گانه بر امور صدا و سيما مسئوليت رئيس مذكور در مقابل قواي سه گانه نيز مي باشد . اين مسئوليت مضاعف در مقابل دو مقام غير همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهاي دوگانه مذكور (رهبري و شوراي قواي سه گانه ) اختلافي پيش آيد ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبري بر نظارت نمايندگان قواي سه گانه مرجح خواهد بود، كه در اين صورت موضوع نظارت شوراي قواي سه گانه ضعيف و عملاً منتفي به نظر مي رسد . به هر حال، ذيل اصل 175 مقرر مي دارد :
«خط مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معين مي كند.»

چهارم . حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه
 

قانون اساي سيستم تفكيك قواي سه گانه (اصل 57) را مقرر داشته است ، بدين ترتيب كه هر يك از قواي مذكور وظايف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممكن است بين آنها ارتباطي موضوعي در خصوص سازمان و تشكيلات و مسائلي وجود داشته باشد و يا تعارضي در صلاحيت آنها مشاهده شود. از طريق تنظيم روابط مي توان موجبات تشريك مساعي بين سه قوه را به منظور نيل به هماهنگي و حسن اجراي امور فراهم نمود.
قانون اساسي 1358 مسئوليت «تنظيم روابط سه گانه » را بر عهده رئيس جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق )در بازنگري ، اين موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه » (بند 7 اصل 110 )جز صلاحيت هاي مقام رهبري قرار گرفته است.
عنوان مذكور يك اصل كلي است كه از طريق آن نمي توان به جزئيات مشخص و روشني دست يافت ، زيرا اوضاع و احوال كشور در هر زمان مستلزم تدبير و حركت متناسب است. تنظيم روابط در واقع يك كردار سياسي است كه نمي توان آن را در قالب موضوعات مشخصي درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبري به علت اشرافي كه بر قواي سه گانه دارد مي تواند به حكميت و داوري بنشيند و اختلاف في ما بين را، هرچه كه باشد، حل كند بديهي است در اين صورت اصول قانون اساسي حاكم بر قواي مذكور همچنان مي بايست پابرجا باشد.

پنجم. حل معضلات نظام از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام
 

تجربه ده ساله در جمهوري اسلامي ايران نشان داد كه علي رغم وجود نهادها و سازمانهاي گوناگون و تفكيك قوا و تعيين تكليف هر يك در قانون اساسي، انجام وظيفه و اتخاذ تصميم در برخي از امور به راحتي قابل اعمال نيست. قانون اساسي داراي اصول ثابتي بود كه گريز يا انحراف از آن موجب شكستن حرمت وآمريت آن مي شد. اين امر البته نمي توانست به صلاح جامعه اي باشد كه خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاكميت قانون مي داند.
از جمله مواردي كه منشاء اشكالات و اختلافات گرديد، مساله تعارض بين صلاحيت مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازين شرعي بود كه شرح و جريان آن در صفحات پيش بيان گرديد.
امر مذكور، در فرمان 4/2/68 به عنوان تصميم قانون اساسي پيشنهاد شد، و بدين ترتيب اصل كلي «حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » جزء وظايف و اختيارات رهبر قرار گرفت (بند 8 اصل 110)
مقام رهبري براي تصميمات فوق العاده يا مجمع مذكور را به مشورت مي طلبد و يا آنكه حل مسائل را به آنان مي سپارد براي روشن شدن امر به بررسي آن مي پردازيم:
الف . تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام
مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط رهبري تشكيل مي شود و قانون اساسي در خصوص تركيب اعضاي مجمع اعلام داشته است كه : «اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي نمايد» (اصل 112) ؛ اما با توجه به فرامين صادره ملاكي بدين ترتيب در مورد اعضاي ثابت و متغير مشخص گرديده است :
1 . روساي قواي سه گانه ،
2 . فقهاي شوراي نگهبان ،
3 . نمايندگان ويژه رهبري،
4 . وزير مربوط،
5 . رئيس كميسيون مربوطه مجلس ،
ب . وظايف اختلاف مجلس شوراي نگهبان :
به موجب اصل 112 قانون اساسي «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند» تشكيل مي شود، و پس از مشورتهاي لازم اتخاذ تصميم مي نمايد . نظر به اينكه مجمع در اين خصوص ناگزير از ورود به جزئيات امر مي باشد ، نياز به يك آيين نامه داخلي دارد. به همين خاطر ذيل اصل مذكور چنين مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تاييد مقام رهبري خواهد رسيد.»

2. همكاري با رهبري در حل معضلات نظام :
 

اصل 110 (8) يكي از وظايف و اختيارات رهبري را « حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست ، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند كه تاكنون حل اختلاف مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان به عنوان موضوع اصلي حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما اين عبارت (معضلات نظام )مبهم و كلي به نظر مي رسد و مي تواند شامل هر مساله اي در قلمرو و اختيارات و مسئوليت هاي هر يك از قواي سه گانه باشد . از سوي ديگر ، عبارت «از طريق عادي قابل حل نيست »راه را براي هرگونه گريز از نظام تعيين شده در قانون اساسي باز مي گذارد.
بدين ترتيب ملاحظه ميشود كه اصل مذكور دست مقام رهبري را با كمك مجمع تشخيص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به كليه امور بازگذاشته است.

3 . مشاوره رهبري:
 

به موجب قسمتي از اصل 112 «مجمع تشخيص مصلحت نظام… مشاوره در اموري را كه رهبري به آنان ارجاع مي دهد» بر عهده دارد . بنابراين مجمع مذكور كه اكثر اعضاي آن را مقامات و مسئولان عالي مقام تشكيل مي دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبري را ياري مي نمايند. از جمله موارد مشاوره اي كه قانون اساسي بدان تصريح نموده بدين شرح است :
1) «تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام » ( بند 1 اصل 110 )
2 ) «مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص ملحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي… پيشنهاد مي نمايد .» (اصل 177).

4 . ساير وظايف :
 

1 ) در صورت فوت يا كناره گيري يا عزل رهبر… شورايي مركب از رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را بر عهده مي گيرد» (اصل 107)
2 ) «اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 و 3 و 5 و 10 و قسمتهاي «د» و «هـ» و «و» بند 6 اصل 110 پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.» (اصل 107).
3 ) اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام در شوراي بازنگري قانون اساسي عضويت دارند (اصل 177 ).
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...