نویسنده: سعید غلامی باغی
در حمایت از تولید، میان بخش‌های اقتصادی، مصرف کنندگان و تولید کنندگان لزوماً اتفاق نظر وجود ندارد و لازم است که هر چه زودتر با طرح مباحث کارشناسی این موضوع کالبد شکافی شود. در این گفتمان تلاش می شود ضمن طرح برخی سؤال‌ها در این زمینه به پیش نیازها و الزامات حمایت از تولید ملی توجه شود، تولید داخلی که نیاز به حمایت دارد شناسایی شود و به راهکارهایی در این خصوص اشاره گردد.
در طول دهه‌ی اخیر با فرا رسیدن سال نو، یکی از مسایلی که توجه مسؤولان و کارشناسان حوزه های مختلف را متوجه خود می سازد، بیانات مقام معظم رهبری در زمان سال تحویل و نام‌گذاری آن سال است. یکی از اصلی ترین دلایل این که کشور سال‌هاست با مشکل هدفمند نبودن نظام حمایتی مواجه است و شرایط برون رفت از این وضعیت نیز هنوز فراهم نشده، آن است که اتفاق نظر و دید بلند مدت میان سیاست‌گذاران در این حوزه وجود ندارد تا بتوانند در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی علمی به رفع اساسی مشکلات بپردازند. چند سالی است که این نام گذاری ها، بیشتر بر حوزه‌ی اقتصاد متمرکز بوده و نشان دهنده‌ی آن است که چالش های اصلی کشور مربوط به این حوزه می‌باشد و در صورت اولویت بندی مشکلات پیش رو، مسایل اقتصادی در صدر مشکلات مردم قرار دارند. زمانی که مقام معظم رهبری سال های اخیر را با عناوینی مانند «اصلاح الگوی مصرف»، «همت و کار مضاعف» و «جهاد اقتصادی» نام‌گذاری کردند یک اجماع نظر کارشناسی در خصوص تمامی این حوزه ها شکل گرفت و تلاش گردید با ایجاد فضای تضارب آرا، ابعاد مختلف این عناوین کالبد شکافی شوند تا بتوان از نتایج اجرای آن در طول سال بهره برد.
با نام‌گذاری سال 1391 به عنوان سال «تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه‌ی ایرانی» و آغاز مباحث کارشناسی در این خصوص، پیش بینی می شد که اجماع نظر در این موضوع نیز شکل گیرد ولی نحوه و روش حمایت از تولیدات داخلی، میزان حمایت، بخش های مورد نظر و ارتباط آن با اعمال محدودیت بر واردات و هم‌چنین لزوم حمایت از مصرف کنندگان داخلی موجب اختلاف نظرهایی در میان مسؤولان و کارشناسان این حوزه شد.
اولین سؤالی که در این بحث مطرح می شود آن است که در صورت حمایت از تولید داخلی کدام یک از محصولات باید مورد حمایت قرار گیرند؟ آیا منظور از این شعار حرکت به سمت اقتصاد درون‌گرا و مبتنی بر خودکفایی افراطی است که اقتصاد کشور را به سمت انزوا ببرد و یا منظور توانمندسازی فرآیند تولید، برای رقابت در فضای بین‌المللی است. آیا تولیدی که نتواند نیاز و تقاضای داخلی را پاسخگو باشد و یا با کیفیت پایین خود موجب عدم کارایی در فرآیند تولید گردد و یا با قیمت بالای خود منجر به ناکارایی در تخصیص منابع گردد و یا با توجه به استانداردهای پایین منجر به تضییع حقوق مصرف کنندگان گردد و سلامت و بهداشت جامعه را به مخاطره بیندازد، مستحق حمایت در بلند مدت می‌باشد؟ آیا حمایت از تولید داخلی در بلند مدت منجر به ناکارایی در بخش تولید نشده و نتیجه‌ی معکوس نخواهد داد؟
آیا تجربه‌ی اعمال سیاستهای حمایت گرایانه در اقتصادهای در حال گذار در دهه های گذشته در دنیا و اعمال برخی محدودیت ها در سال های اولیه‌ی بعد از انقلاب منجر به رونق در تولید داخلی گشته و یا برعکس منجر به عدم رقابت پذیری محصولات تولیدی در بازارهای جهانی شده است؟ آیا روش حمایت از محصولات داخلی با وضع سیاست های دستوری از جمله ممنوعیت ورود کالاهای مشابه خارجی امکان پذیر است و یا این که به توسعه‌ی قاچاق در کشور می انجامد؟ آیا مبارزه با قاچاق کالا و کنترل آن با سیاستهای انتظامی امکان پذیر است؟
طرح این گونه سؤال‌ها موجب بروز اختلاف نظرهایی در مجامع کارشناسی در خصوص شیوه‌ی حمایت از تولید داخلی شده و در صورت عدم اجماع نظر در خصوص این موارد می تواند توافق در مورد سیاست های اجرایی برای تحقق اهداف مورد نظر رهبری در حمایت از تولید را با وقفه مواجه سازد.
الف) برای اجرای سیاستی کارا در حمایت از تولید، پیش نیازها و الزامات متعددی مورد نیاز است که به برخی از آن‌ها در زیر اشاره می شود:
1. تجربه‌ی چند دهه اجرای سیاستهای حمایتی به شکل کنونی هم منجر به نارضایتی تولید کنندگان و هم مصرف کنندگان شده است. از یک طرف بخش‌های مختلف تولیدی در کشور همواره از شرایط نامناسب کسب و کار و عدم امکان رقابت با محصولات وارداتی گلایه‌مند هستند و همواره تولید کنندگان و سرمایه گذاران تلاش می کنند امتیازاتی مانند وضع نرخ های تعرفه و حقوق ورودی بالا برای کالاهای وارداتی را دریافت کنند. از طرف دیگر حمایت بدون سقف زمانی مشخص و محدود، منجر به عدم ناکارایی در برخی بخش‌های تولیدی شده و این امر الگوی مصرف منابع را در شرایطی غیر بهینه قرار داده و موجب تنبلی برخی صنایع در رسیدن به مزیت رقابتی شده است.
به همین دلیل مصرف کنندگان این کالاها نیز همواره به وضعیت فعلی معترض هستند. در این شرایط تعیین میزان حمایت از یک بخش تولیدی، به یک فرآیند چانه زنی تبدیل شده که مصرف کنندگان و تولید کنندگان، هر یک برای دریافت امتیاز بیشتر، ناگزیر هستند همواره نارضایتی خود را به تصمیم گیران منعکس کنند و در نتیجه ساختار حاکم بر حمایت از تولید در چند دهه‌ی گذشته معمولاً به دنبال رفع بحران‌ها، تأمین نیازها و ایجاد رضایت در بخش‌های مختلف کشور در کوتاه مدت بوده است.
یکی از اصلی ترین دلایل این که کشور سال‌هاست با مشکل هدفمند نبودن نظام حمایتی مواجه است و شرایط برون رفت از این وضعیت نیز هنوز فراهم نشده، آن است که اتفاق نظر و دید بلند مدت میان سیاست‌گذاران در این حوزه وجود ندارد تا بتوانند در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی علمی به رفع اساسی مشکلات بپردازند. بنابراین برون رفت از این وضعیت نیازمند وفاق ملی و نگاه بلند مدت است که باید در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی ثابت و قاطع انجام شود. از این رو است که فرصت به وجود آمده به واسطه‌ی نام‌گذاری امسال توسط مقام معظم رهبری به نام سال حمایت تولید ملی را می توان به عنوان فرصتی تاریخی در به وجود آمدن این نگاه بلند مدت دانست و می توان اولین پیش نیاز حصول اهداف ترسیم شده توسط مقام معظم رهبری در این خصوص را ایجاد اتفاق نظر کارشناسی دانست.
2. یکی دیگر از پیش نیازهای این بحث، پرهیز از تعجیل در تصمیم گیری و اتخاذ سیاستهای افراطی در خصوص محدودیت و ممنوعیت واردات است که می تواند منجر به تنش در اقتصاد کشور شود. از همین رو است که مقام معظم رهبری در بیانات خود، همواره بر ارتقای مرغوبیت و کیفیت تولید داخلی تأکید داشتند و واردات بی رویه و بی منطق را به عنوان ضرر و خطری بزرگ برشمردند. ایشان در بیانات خود و به طور خاص در دیدار با جمعی از کارآفرینان سراسر کشور در تاریخ 1389/6/16 مسأله‌ی مدیریت واردات را مسأله ای مهم بیان کرده و توصیه کردند که واردات را مدیریت کنید نه این که متوقف کنید یعنی یک چیزهایی باید بیاید و یک چیزهایی باید نیاید تا یک مدیریت صحیح شکل گیرد.
اتخاذ سیاست‌هایی مانند اعمال محدودیت غیرعلمی یا اخذ مجوزهای متعدد از دستگاه های اجرایی برای واردات، حرکت رو به عقب به سمت سیاست‌هایی است که در گذشته زمینه‌ی رانت و فساد اقتصادی را فراهم می آورد و در گذشته از این محل به اقتصاد کشور صدمات بسیاری وارد شده است. در نگاه ساده به اقتصاد کلان، می توان بیان کرد که مصرف جامعه از سه منشأ، مصرف کالاهای تولید داخلی، مصرف کالای وارداتی خارجی و مصرف کالای قاچاق وارداتی خارجی تأمین می شود. بنابراین اصلی ترین دلیل اقدام به واردات، تأمین کالاهای مورد نیاز جامعه است. وضع هرگونه سیاستی مبتنی بر ممنوعیت واردات حتی در کوتاه مدت می تواند منجر به بروز آسیب‌هایی بر اقتصاد کشور شود زیرا واردات کالا فی النفسه امری نامطلوب قلمداد نمی شود.
واردات بخشی از کالاهای مورد نیاز برای مصرف کشور را تأمین می کند، فضای رقابتی میان تولیدات داخلی و کالاهای خارجی با هدف افزایش کیفیت و کارایی تولید ایجاد می کند، از منابع محدود کشور به واسطه‌ی جلوگیری از ناکارایی در تولید به صورت بهینه استفاده می کند، بخشی از تکنولوژی تولید کالا را وارد می کند و نیاز بخش تولید به مواد اولیه و واسطه ای را تأمین می کند. بنابراین واردات امری نامطلوب نیست بلکه مهم آن است که چه کالایی؟ به عنوان رقیب و یا مکمل چه تولیداتی؟ و از چه مسیری؟ وارد کشور شود.
3. از دیگر پیش نیازهای تعیین سیاستهای حمایتی، تعیین استراتژی ایران برای الحاق به سازمان جهانی تجارت است. با توجه به طی شدن فرآیند الحاق ایران به سازمان جهانی تجارت و عضویت ایران به عنوان عضو ناظر و تعیین کارگروه الحاق ایران به این سازمان؛ به طور حتم سیاستهای اتخاذ شده در ایران از طرف این سازمان و کارگروه الحاق رصد می شود. در این شرایط هر گونه اقدامی برخلاف معیارهای این سازمان می تواند فرآیند الحاق را تحت‌الشعاع قرار دهد. در این شرایط می توان قواعد قانونی و مقرراتی خود را به نحوی اصلاح نماییم که نخست بیشترین منافع ملی از این راه حاصل شود و دوم، فرآیند الحاق با مشکل مواجه نگردد. تمامی این موارد در گرو تعیین استراتژی ایران برای الحاق به این سازمان است.
4. یکی دیگر از پیش نیازهای دست‌یابی به حمایتی هدفمند، وجود آمار و اطلاعات دقیق برای تطبیق میان میزان تولید داخلی کالا با نیاز واقعی جامعه است. شایان توجه است که در حال حاضر آمار و اطلاعات مربوط به صادرات و واردات از راه گمرک جمهوری اسلامی ایران به تفکیک حدود 6600 کد کالایی بر حسب تقسیم بندی (HS) تهیه و منتشر می شود ولی اقلام مربوط به تولید به صورت پراکنده از راه وزارتخانه های تولیدی (صنعت، معدن، تجارت، کشاورزی، بهداشت و ...) بر حسب تقسیم بندی (ISIC) تهیه و به صورت متمرکز منتشر نمی شوند. بنابراین اولین اقدام برای شفاف سازی میزان نیاز داخلی با توجه به تولید و واردات، تهیه‌ی آمارهای دقیق با تقسیم بندی های واحد است.
ب) کدام تولید ملی نیاز به حمایت دارد و باید از آن حمایت شود؟ مشخصات تولید داخلی مورد حمایت عبارت است از:
1. تولیدی مورد حمایت است که در طی یک دوره‌ی برنامه ریزی شده میان مدت (3 تا 5 ساله) و یا حداکثر در یک دوره‌ی بلند مدت (5 تا 20 ساله)، بتواند نیاز و تقاضای داخلی را با قیمت، کیفیت و استاندارد قابل رقابت با تولید مشابه در بازارهای جهانی تأمین نماید.
2. حمایت از تولید کنندگان نوپا ضروری است. در برخی موارد، در واردات کالا به تولید کنندگان نوپا کم توجهی می شود (مانند تولید کنندگان قطعات لوازم یدکی و یا لوازم خانگی) و در نتیجه بازار تولید متضرر می شود. ورود کالاهای مربوط به صنایع نوپا، شکل گیری تولید را به خطر می اندازد.
3. حمایت از تولید کنندگانی که با تجارت غیرمنصفانه مواجه هستند مهم است. ورود کالاها در شرایط غیرمنصفانه مانند دامپینگ (قیمت شکنی) با هدف نابودی صنایع داخلی مخرب است. این در حالی است که در برخی موارد کالاهایی از کشورهایی که اقدام به قیمت شکنی می‌کنند، وارد می شود (مانند ورود لاستیک چینی) و در نتیجه بازار تولید را متضرر می کند.
4. حمایت از تولیداتی که تلاش می کنند به استانداردهای ملی، منطقه ای و جهانی نزدیک شوند، ضروری است. عدم حمایت از این گونه کالاها در شرایطی که استانداردهای اجباری در حال گسترش هستند و حضور کالاها در کشورهای دیگر و بازارهای جهانی مستلزم رعایت استانداردهای منطقه ای و جهانی است، ضروری است.
5. حمایت از تولید کالاهایی که با فرهنگ و آموزه های دینی کشور تطبیق دارند، ضروری است، زیرا در برخی موارد کالاهایی به صورت قانونی و غیرقانونی وارد کشور شده و در سطح آن به خصوص در میان قشر نوجوان و جوان، توزیع شده (انواع البسه، لوازم التحریر و علایم و نشان‌های نامناسب) که با فرهنگ ایران در تعارض هستند و موجب بروز آسیب‌های اجتماعی شده اند.
6. کالای تولید داخلی که می تواند نیاز داخلی را تأمین کند و از نظر قیمت و کیفیت در شرایط رقابتی است، نیازی به حمایت ندارد و تنها باید در مقابل تجارت غیرمنصفانه از قبیل دامپینگ و ... محافظت شود. با این حال برخی از تولید کنندگان، مدعی هستند که تقاضای داخلی به درستی نیازسنجی نمی شود و در شرایط رقابتی، تولیدات ملی می توانند نیاز داخلی را تأمین کنند. این صنایع از ورود بی رویه‌ی کالا با شرایط غیرمنصفانه گلایه مند هستند و آن را عاملی برای رکود در تولید داخلی قلمداد می کنند.
7. کالای تولید داخلی که از فرآیند تبدیل کالاهای واسطه ای قاچاق حاصل می شوند، مورد حمایت نیست. در شرایط کنونی که ریسک قاچاق اندک است و انواع کالاهای واسطه ای و مصرفی به صورت قاچاق وارد کشور می شوند و نظارتی بر کیفیت و استاندارد این کالاهای قاچاق وجود ندارد، بخش تولید متضرر و سلامت جامعه به مخاطره می افتد.
8. و برخی کالاهای تولیدی دیگر.
ج) هر چند در این فرصت اندک نمی توان به تمامی ابزارها و راهکارهای موجود در این زمینه اشاره کرد ولی در زیر به برخی راهکارهای مورد استفاده در راستای حمایت از تولید و مدیریت واردات اشاره می شود:
1. ایجاد عزم ملی در کشور برای حصول نتایج اجرای سیاست «حمایت از تولید ملی و کار و سرمایه‌ی ایرانی» که با نام‌گذاری امسال با این عنوان می توان از این فرصت تاریخی برای تبدیل یک تهدید و نقطه‌ی ضعف به یک فرصت و نقطه‌ی قوت استفاده نمود.
2. برگزاری جلسات کارشناسی و هم اندیشی در خصوص اقدام‌های لازم برای حصول اجماع کلی پیرامون «استراتژی های بلند مدت» با ارایه‌ی سیاستهای کلی از طرف مجمع تشخیص مصلحت نظام و تأیید و ابلاغ مقام معظم رهبری.
3. تعیین متولی اصلی بحث مدیریت واردات و اصلاح فضای کسب و کار در دولت به صورت دقیق تا نسبت به مسایل پیش آمده در برابر دستگاه های نظارتی پاسخگو باشند.
4. تسهیل فضای کسب و کار در بخش تولید و تسهیل فضای کسب و کار تجاری و گمرکی به عنوان اولویت مدنظر قرار گیرد.
5. تشکیل بانک آمار و اطلاعات مربوط به تولید، واردات، صادرات، قاچاق، اشتغال و ... به تفکیک حدود 7 هزار قلم کالای مورد نظر در طبقه بندی های بین المللی تهیه و منتشر شود.
6. شناسایی و احصای اولویت های تولیدی کشور و بخش های نوپای تولیدی.
7. سنجش نیاز کشور در خصوص کالاهای استراتژیک و میزان رقابت پذیری آن‌ها از نظر قیمت و کیفیت، تا صنایع داخلی نواقص خود در مقایسه با کالاهای خارجی مشابه را شناسایی و آن‌ها را رفع کنند و از ورود کالاهای مازاد نیاز داخلی که از نظر قیمت و کیفیت بهتر نمی باشند و فقط به علت وارداتی بودن دارای مزیت هستند، جلوگیری شود.
8. تعیین برنامه‌ی زمانی بهینه برای حمایت از تولید بخش های نوپای تولیدی و کالاهای استراتژیک و برنامه‌ی زمان‌بندی دست‌یابی به سطوح رقابتی جهت اعمال محدودیت‌هایی برای ورود کالاهای رقیب.
9. بازنگری در ترکیب و اصلاح ساختار کمیسیون ماده‌ی (1) آیین نامه‌یاجرایی قانون مقررات صادرات و واردات و تبدیل آن به کمیسیونی کارشناسی، فعال و کارآمددر راستای اتخاذ نرخ های تعرفه‌ی بهینه که بتواند با تنظیم تعرفه های هدفمند و علمی مدیریت واردات را برعهده بگیرد.
10. هدفمند کردن نظام حمایتی (یعنی بخش‌هایی از تولید داخلی که نیاز به حمایت دارند باید به صورت هدفمند و در زمان‌بندی مشخص مورد حمایت قرار گیرند و بخش‌هایی که استمرار حمایت از آن‌ها موجب ناکارایی و تنبلی تولید شده است مورد بازنگری قرار گیرند.)
11. تهیه‌ی بسته‌ی سیاستی جلوگیری از ورود کالا به صورت قاچاق و استفاده از سیاستهای مناسب.
12. اتخاذ سیاستهای ضد دامپینگ و وضع عوارض ویژه برای این کالاها بر اساس بند (ح) قانون برنامه‌ی چهارم توسعه و ماده‌ی 13 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت.
13. استفاده از ظرفیت های تنظیمی قانون حمایت از مصرف کنندگان.
14. اعمال محدودیت های ویژه برای ورود کالاهای فاقد استاندارد با افزایش پوشش کالاهای استاندارد اجباری و ضوابط فنی که ورود آن‌ها منوط به اخذ گواهی از مؤسسه‌یاستاندارداست؛
15. اعمال محدودیت‌هایی برای ورود برخی کالاها با استفاده از تقسیم بندی (کالاهای مجاز، مجاز مشروط و ممنوع)
16. استفاده از مقررات تنظیمی مندرج در قانون امور گمرکی برای جلوگیری از ورود کالاهایی که موجب اغفال خریدار و مصرف کننده می شود و نظایر آن.
17. اعمال محدودیت برای واردات کالاهای کشاورزی بر اساس قانون مصوب مجلس.
18. استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانه ای با هدف تغییر الگوی مصرف کالا و تمایل به کالاهای داخلی تقویت شود.
19. از واردات کالا از تمامی معابر مرزی فاقد نظارت و کنترل دستگاه های مربوط مانند گمرک، استاندارد و بهداشت، پرهیز شود.
20. برای اعمال محدودیت تنها از روش نرخ تعرفه‌ی ارزشی و عوارض درصدی ضد دامپینگ استفاده شود و تا حد امکان از روش‌هایی مانند نرخ تعرفه‌ی ثابت، محدودیت های مقداری و سهمیه بندی به دلیل افزایش امکان بروز فساد پرهیز شود.
21. با توجه به آثار تحریم بر بخش بازرگانی از جمله افزایش هزینه و پیچیده‌تر شدن مراحل تجارت لازم است بسته ای اجرایی در بخش مدیریت واردات با توجه به مسایل تحریم ارایه شود و از سیاستهای تشدید کننده اثرات نامطلوب تحریم مانند اعمال محدودیت برای ورود کالا توسط بخش خصوصی بدون تعیین زمان و فرصت مناسب پرهیز شود.
در طول دهه‌ی اخیر با فرا رسیدن سال نو، یکی از مسایلی که توجه مسؤولان و کارشناسان حوزه های مختلف را متوجه خود می سازد، بیانات مقام معظم رهبری در زمان سال تحویل و نام‌گذاری آن سال است. یکی از اصلی ترین دلایل این که کشور سال‌هاست با مشکل هدفمند نبودن نظام حمایتی مواجه است و شرایط برون رفت از این وضعیت نیز هنوز فراهم نشده، آن است که اتفاق نظر و دید بلند مدت میان سیاست‌گذاران در این حوزه وجود ندارد تا بتوانند در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی علمی به رفع اساسی مشکلات بپردازند. چند سالی است که این نام گذاری ها، بیشتر بر حوزه‌ی اقتصاد متمرکز بوده و نشان دهنده‌ی آن است که چالش های اصلی کشور مربوط به این حوزه می‌باشد و در صورت اولویت بندی مشکلات پیش رو، مسایل اقتصادی در صدر مشکلات مردم قرار دارند. زمانی که مقام معظم رهبری سال های اخیر را با عناوینی مانند «اصلاح الگوی مصرف»، «همت و کار مضاعف» و «جهاد اقتصادی» نام‌گذاری کردند یک اجماع نظر کارشناسی در خصوص تمامی این حوزه ها شکل گرفت و تلاش گردید با ایجاد فضای تضارب آرا، ابعاد مختلف این عناوین کالبد شکافی شوند تا بتوان از نتایج اجرای آن در طول سال بهره برد.
با نام‌گذاری سال 1391 به عنوان سال «تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه‌ی ایرانی» و آغاز مباحث کارشناسی در این خصوص، پیش بینی می شد که اجماع نظر در این موضوع نیز شکل گیرد ولی نحوه و روش حمایت از تولیدات داخلی، میزان حمایت، بخش های مورد نظر و ارتباط آن با اعمال محدودیت بر واردات و هم‌چنین لزوم حمایت از مصرف کنندگان داخلی موجب اختلاف نظرهایی در میان مسؤولان و کارشناسان این حوزه شد.
اولین سؤالی که در این بحث مطرح می شود آن است که در صورت حمایت از تولید داخلی کدام یک از محصولات باید مورد حمایت قرار گیرند؟ آیا منظور از این شعار حرکت به سمت اقتصاد درون‌گرا و مبتنی بر خودکفایی افراطی است که اقتصاد کشور را به سمت انزوا ببرد و یا منظور توانمندسازی فرآیند تولید، برای رقابت در فضای بین‌المللی است. آیا تولیدی که نتواند نیاز و تقاضای داخلی را پاسخگو باشد و یا با کیفیت پایین خود موجب عدم کارایی در فرآیند تولید گردد و یا با قیمت بالای خود منجر به ناکارایی در تخصیص منابع گردد و یا با توجه به استانداردهای پایین منجر به تضییع حقوق مصرف کنندگان گردد و سلامت و بهداشت جامعه را به مخاطره بیندازد، مستحق حمایت در بلند مدت می‌باشد؟ آیا حمایت از تولید داخلی در بلند مدت منجر به ناکارایی در بخش تولید نشده و نتیجه‌ی معکوس نخواهد داد؟
آیا تجربه‌ی اعمال سیاستهای حمایت گرایانه در اقتصادهای در حال گذار در دهه های گذشته در دنیا و اعمال برخی محدودیت ها در سال های اولیه‌ی بعد از انقلاب منجر به رونق در تولید داخلی گشته و یا برعکس منجر به عدم رقابت پذیری محصولات تولیدی در بازارهای جهانی شده است؟ آیا روش حمایت از محصولات داخلی با وضع سیاست های دستوری از جمله ممنوعیت ورود کالاهای مشابه خارجی امکان پذیر است و یا این که به توسعه‌ی قاچاق در کشور می انجامد؟ آیا مبارزه با قاچاق کالا و کنترل آن با سیاستهای انتظامی امکان پذیر است؟
طرح این گونه سؤال‌ها موجب بروز اختلاف نظرهایی در مجامع کارشناسی در خصوص شیوه‌ی حمایت از تولید داخلی شده و در صورت عدم اجماع نظر در خصوص این موارد می تواند توافق در مورد سیاست های اجرایی برای تحقق اهداف مورد نظر رهبری در حمایت از تولید را با وقفه مواجه سازد.
الف) برای اجرای سیاستی کارا در حمایت از تولید، پیش نیازها و الزامات متعددی مورد نیاز است که به برخی از آن‌ها در زیر اشاره می شود:
1. تجربه‌ی چند دهه اجرای سیاستهای حمایتی به شکل کنونی هم منجر به نارضایتی تولید کنندگان و هم مصرف کنندگان شده است. از یک طرف بخش‌های مختلف تولیدی در کشور همواره از شرایط نامناسب کسب و کار و عدم امکان رقابت با محصولات وارداتی گلایه‌مند هستند و همواره تولید کنندگان و سرمایه گذاران تلاش می کنند امتیازاتی مانند وضع نرخ های تعرفه و حقوق ورودی بالا برای کالاهای وارداتی را دریافت کنند. از طرف دیگر حمایت بدون سقف زمانی مشخص و محدود، منجر به عدم ناکارایی در برخی بخش‌های تولیدی شده و این امر الگوی مصرف منابع را در شرایطی غیر بهینه قرار داده و موجب تنبلی برخی صنایع در رسیدن به مزیت رقابتی شده است.
به همین دلیل مصرف کنندگان این کالاها نیز همواره به وضعیت فعلی معترض هستند. در این شرایط تعیین میزان حمایت از یک بخش تولیدی، به یک فرآیند چانه زنی تبدیل شده که مصرف کنندگان و تولید کنندگان، هر یک برای دریافت امتیاز بیشتر، ناگزیر هستند همواره نارضایتی خود را به تصمیم گیران منعکس کنند و در نتیجه ساختار حاکم بر حمایت از تولید در چند دهه‌ی گذشته معمولاً به دنبال رفع بحران‌ها، تأمین نیازها و ایجاد رضایت در بخش‌های مختلف کشور در کوتاه مدت بوده است.
بیشتر بخوانید: کالای ایرانی، ضامن تثبیت فرهنگ ایرانی
یکی از اصلی ترین دلایل این که کشور سال‌هاست با مشکل هدفمند نبودن نظام حمایتی مواجه است و شرایط برون رفت از این وضعیت نیز هنوز فراهم نشده، آن است که اتفاق نظر و دید بلند مدت میان سیاست‌گذاران در این حوزه وجود ندارد تا بتوانند در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی علمی به رفع اساسی مشکلات بپردازند. بنابراین برون رفت از این وضعیت نیازمند وفاق ملی و نگاه بلند مدت است که باید در یک برنامه‌ی زمان‌بندی مشخص و با اتخاذ فرآیندی ثابت و قاطع انجام شود. از این رو است که فرصت به وجود آمده به واسطه‌ی نام‌گذاری امسال توسط مقام معظم رهبری به نام سال حمایت تولید ملی را می توان به عنوان فرصتی تاریخی در به وجود آمدن این نگاه بلند مدت دانست و می توان اولین پیش نیاز حصول اهداف ترسیم شده توسط مقام معظم رهبری در این خصوص را ایجاد اتفاق نظر کارشناسی دانست.
2. یکی دیگر از پیش نیازهای این بحث، پرهیز از تعجیل در تصمیم گیری و اتخاذ سیاستهای افراطی در خصوص محدودیت و ممنوعیت واردات است که می تواند منجر به تنش در اقتصاد کشور شود. از همین رو است که مقام معظم رهبری در بیانات خود، همواره بر ارتقای مرغوبیت و کیفیت تولید داخلی تأکید داشتند و واردات بی رویه و بی منطق را به عنوان ضرر و خطری بزرگ برشمردند. ایشان در بیانات خود و به طور خاص در دیدار با جمعی از کارآفرینان سراسر کشور در تاریخ 1389/6/16 مسأله‌ی مدیریت واردات را مسأله ای مهم بیان کرده و توصیه کردند که واردات را مدیریت کنید نه این که متوقف کنید یعنی یک چیزهایی باید بیاید و یک چیزهایی باید نیاید تا یک مدیریت صحیح شکل گیرد.
اتخاذ سیاست‌هایی مانند اعمال محدودیت غیرعلمی یا اخذ مجوزهای متعدد از دستگاه های اجرایی برای واردات، حرکت رو به عقب به سمت سیاست‌هایی است که در گذشته زمینه‌ی رانت و فساد اقتصادی را فراهم می آورد و در گذشته از این محل به اقتصاد کشور صدمات بسیاری وارد شده است. در نگاه ساده به اقتصاد کلان، می توان بیان کرد که مصرف جامعه از سه منشأ، مصرف کالاهای تولید داخلی، مصرف کالای وارداتی خارجی و مصرف کالای قاچاق وارداتی خارجی تأمین می شود. بنابراین اصلی ترین دلیل اقدام به واردات، تأمین کالاهای مورد نیاز جامعه است. وضع هرگونه سیاستی مبتنی بر ممنوعیت واردات حتی در کوتاه مدت می تواند منجر به بروز آسیب‌هایی بر اقتصاد کشور شود زیرا واردات کالا فی النفسه امری نامطلوب قلمداد نمی شود.
واردات بخشی از کالاهای مورد نیاز برای مصرف کشور را تأمین می کند، فضای رقابتی میان تولیدات داخلی و کالاهای خارجی با هدف افزایش کیفیت و کارایی تولید ایجاد می کند، از منابع محدود کشور به واسطه‌ی جلوگیری از ناکارایی در تولید به صورت بهینه استفاده می کند، بخشی از تکنولوژی تولید کالا را وارد می کند و نیاز بخش تولید به مواد اولیه و واسطه ای را تأمین می کند. بنابراین واردات امری نامطلوب نیست بلکه مهم آن است که چه کالایی؟ به عنوان رقیب و یا مکمل چه تولیداتی؟ و از چه مسیری؟ وارد کشور شود.
3. از دیگر پیش نیازهای تعیین سیاستهای حمایتی، تعیین استراتژی ایران برای الحاق به سازمان جهانی تجارت است. با توجه به طی شدن فرآیند الحاق ایران به سازمان جهانی تجارت و عضویت ایران به عنوان عضو ناظر و تعیین کارگروه الحاق ایران به این سازمان؛ به طور حتم سیاستهای اتخاذ شده در ایران از طرف این سازمان و کارگروه الحاق رصد می شود. در این شرایط هر گونه اقدامی برخلاف معیارهای این سازمان می تواند فرآیند الحاق را تحت‌الشعاع قرار دهد. در این شرایط می توان قواعد قانونی و مقرراتی خود را به نحوی اصلاح نماییم که نخست بیشترین منافع ملی از این راه حاصل شود و دوم، فرآیند الحاق با مشکل مواجه نگردد. تمامی این موارد در گرو تعیین استراتژی ایران برای الحاق به این سازمان است.
4. یکی دیگر از پیش نیازهای دست‌یابی به حمایتی هدفمند، وجود آمار و اطلاعات دقیق برای تطبیق میان میزان تولید داخلی کالا با نیاز واقعی جامعه است. شایان توجه است که در حال حاضر آمار و اطلاعات مربوط به صادرات و واردات از راه گمرک جمهوری اسلامی ایران به تفکیک حدود 6600 کد کالایی بر حسب تقسیم بندی (HS) تهیه و منتشر می شود ولی اقلام مربوط به تولید به صورت پراکنده از راه وزارتخانه های تولیدی (صنعت، معدن، تجارت، کشاورزی، بهداشت و ...) بر حسب تقسیم بندی (ISIC) تهیه و به صورت متمرکز منتشر نمی شوند. بنابراین اولین اقدام برای شفاف سازی میزان نیاز داخلی با توجه به تولید و واردات، تهیه‌ی آمارهای دقیق با تقسیم بندی های واحد است.
ب) کدام تولید ملی نیاز به حمایت دارد و باید از آن حمایت شود؟ مشخصات تولید داخلی مورد حمایت عبارت است از:
1. تولیدی مورد حمایت است که در طی یک دوره‌ی برنامه ریزی شده میان مدت (3 تا 5 ساله) و یا حداکثر در یک دوره‌ی بلند مدت (5 تا 20 ساله)، بتواند نیاز و تقاضای داخلی را با قیمت، کیفیت و استاندارد قابل رقابت با تولید مشابه در بازارهای جهانی تأمین نماید.
2. حمایت از تولید کنندگان نوپا ضروری است. در برخی موارد، در واردات کالا به تولید کنندگان نوپا کم توجهی می شود (مانند تولید کنندگان قطعات لوازم یدکی و یا لوازم خانگی) و در نتیجه بازار تولید متضرر می شود. ورود کالاهای مربوط به صنایع نوپا، شکل گیری تولید را به خطر می اندازد.
3. حمایت از تولید کنندگانی که با تجارت غیرمنصفانه مواجه هستند مهم است. ورود کالاها در شرایط غیرمنصفانه مانند دامپینگ (قیمت شکنی) با هدف نابودی صنایع داخلی مخرب است. این در حالی است که در برخی موارد کالاهایی از کشورهایی که اقدام به قیمت شکنی می‌کنند، وارد می شود (مانند ورود لاستیک چینی) و در نتیجه بازار تولید را متضرر می کند.
4. حمایت از تولیداتی که تلاش می کنند به استانداردهای ملی، منطقه ای و جهانی نزدیک شوند، ضروری است. عدم حمایت از این گونه کالاها در شرایطی که استانداردهای اجباری در حال گسترش هستند و حضور کالاها در کشورهای دیگر و بازارهای جهانی مستلزم رعایت استانداردهای منطقه ای و جهانی است، ضروری است.
5. حمایت از تولید کالاهایی که با فرهنگ و آموزه های دینی کشور تطبیق دارند، ضروری است، زیرا در برخی موارد کالاهایی به صورت قانونی و غیرقانونی وارد کشور شده و در سطح آن به خصوص در میان قشر نوجوان و جوان، توزیع شده (انواع البسه، لوازم التحریر و علایم و نشان‌های نامناسب) که با فرهنگ ایران در تعارض هستند و موجب بروز آسیب‌های اجتماعی شده اند.
6. کالای تولید داخلی که می تواند نیاز داخلی را تأمین کند و از نظر قیمت و کیفیت در شرایط رقابتی است، نیازی به حمایت ندارد و تنها باید در مقابل تجارت غیرمنصفانه از قبیل دامپینگ و ... محافظت شود. با این حال برخی از تولید کنندگان، مدعی هستند که تقاضای داخلی به درستی نیازسنجی نمی شود و در شرایط رقابتی، تولیدات ملی می توانند نیاز داخلی را تأمین کنند. این صنایع از ورود بی رویه‌ی کالا با شرایط غیرمنصفانه گلایه مند هستند و آن را عاملی برای رکود در تولید داخلی قلمداد می کنند.
7. کالای تولید داخلی که از فرآیند تبدیل کالاهای واسطه ای قاچاق حاصل می شوند، مورد حمایت نیست. در شرایط کنونی که ریسک قاچاق اندک است و انواع کالاهای واسطه ای و مصرفی به صورت قاچاق وارد کشور می شوند و نظارتی بر کیفیت و استاندارد این کالاهای قاچاق وجود ندارد، بخش تولید متضرر و سلامت جامعه به مخاطره می افتد.
8. و برخی کالاهای تولیدی دیگر.
ج) هر چند در این فرصت اندک نمی توان به تمامی ابزارها و راهکارهای موجود در این زمینه اشاره کرد ولی در زیر به برخی راهکارهای مورد استفاده در راستای حمایت از تولید و مدیریت واردات اشاره می شود:
1. ایجاد عزم ملی در کشور برای حصول نتایج اجرای سیاست «حمایت از تولید ملی و کار و سرمایه‌ی ایرانی» که با نام‌گذاری امسال با این عنوان می توان از این فرصت تاریخی برای تبدیل یک تهدید و نقطه‌ی ضعف به یک فرصت و نقطه‌ی قوت استفاده نمود.
2. برگزاری جلسات کارشناسی و هم اندیشی در خصوص اقدام‌های لازم برای حصول اجماع کلی پیرامون «استراتژی های بلند مدت» با ارایه‌ی سیاستهای کلی از طرف مجمع تشخیص مصلحت نظام و تأیید و ابلاغ مقام معظم رهبری.
3. تعیین متولی اصلی بحث مدیریت واردات و اصلاح فضای کسب و کار در دولت به صورت دقیق تا نسبت به مسایل پیش آمده در برابر دستگاه های نظارتی پاسخگو باشند.
4. تسهیل فضای کسب و کار در بخش تولید و تسهیل فضای کسب و کار تجاری و گمرکی به عنوان اولویت مدنظر قرار گیرد.
5. تشکیل بانک آمار و اطلاعات مربوط به تولید، واردات، صادرات، قاچاق، اشتغال و ... به تفکیک حدود 7 هزار قلم کالای مورد نظر در طبقه بندی های بین المللی تهیه و منتشر شود.
6. شناسایی و احصای اولویت های تولیدی کشور و بخش های نوپای تولیدی.
7. سنجش نیاز کشور در خصوص کالاهای استراتژیک و میزان رقابت پذیری آن‌ها از نظر قیمت و کیفیت، تا صنایع داخلی نواقص خود در مقایسه با کالاهای خارجی مشابه را شناسایی و آن‌ها را رفع کنند و از ورود کالاهای مازاد نیاز داخلی که از نظر قیمت و کیفیت بهتر نمی باشند و فقط به علت وارداتی بودن دارای مزیت هستند، جلوگیری شود.
8. تعیین برنامه‌ی زمانی بهینه برای حمایت از تولید بخش های نوپای تولیدی و کالاهای استراتژیک و برنامه‌ی زمان‌بندی دست‌یابی به سطوح رقابتی جهت اعمال محدودیت‌هایی برای ورود کالاهای رقیب.
9. بازنگری در ترکیب و اصلاح ساختار کمیسیون ماده‌ی (1) آیین نامه‌یاجرایی قانون مقررات صادرات و واردات و تبدیل آن به کمیسیونی کارشناسی، فعال و کارآمددر راستای اتخاذ نرخ های تعرفه‌ی بهینه که بتواند با تنظیم تعرفه های هدفمند و علمی مدیریت واردات را برعهده بگیرد.
10. هدفمند کردن نظام حمایتی (یعنی بخش‌هایی از تولید داخلی که نیاز به حمایت دارند باید به صورت هدفمند و در زمان‌بندی مشخص مورد حمایت قرار گیرند و بخش‌هایی که استمرار حمایت از آن‌ها موجب ناکارایی و تنبلی تولید شده است مورد بازنگری قرار گیرند.)
11. تهیه‌ی بسته‌ی سیاستی جلوگیری از ورود کالا به صورت قاچاق و استفاده از سیاستهای مناسب.
12. اتخاذ سیاستهای ضد دامپینگ و وضع عوارض ویژه برای این کالاها بر اساس بند (ح) قانون برنامه‌ی چهارم توسعه و ماده‌ی 13 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت.
13. استفاده از ظرفیت های تنظیمی قانون حمایت از مصرف کنندگان.
14. اعمال محدودیت های ویژه برای ورود کالاهای فاقد استاندارد با افزایش پوشش کالاهای استاندارد اجباری و ضوابط فنی که ورود آن‌ها منوط به اخذ گواهی از مؤسسه‌یاستاندارداست؛
15. اعمال محدودیت‌هایی برای ورود برخی کالاها با استفاده از تقسیم بندی (کالاهای مجاز، مجاز مشروط و ممنوع)
16. استفاده از مقررات تنظیمی مندرج در قانون امور گمرکی برای جلوگیری از ورود کالاهایی که موجب اغفال خریدار و مصرف کننده می شود و نظایر آن.
17. اعمال محدودیت برای واردات کالاهای کشاورزی بر اساس قانون مصوب مجلس.
18. استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانه ای با هدف تغییر الگوی مصرف کالا و تمایل به کالاهای داخلی تقویت شود.
19. از واردات کالا از تمامی معابر مرزی فاقد نظارت و کنترل دستگاه های مربوط مانند گمرک، استاندارد و بهداشت، پرهیز شود.
20. برای اعمال محدودیت تنها از روش نرخ تعرفه‌ی ارزشی و عوارض درصدی ضد دامپینگ استفاده شود و تا حد امکان از روش‌هایی مانند نرخ تعرفه‌ی ثابت، محدودیت های مقداری و سهمیه بندی به دلیل افزایش امکان بروز فساد پرهیز شود.
21. با توجه به آثار تحریم بر بخش بازرگانی از جمله افزایش هزینه و پیچیده‌تر شدن مراحل تجارت لازم است بسته ای اجرایی در بخش مدیریت واردات با توجه به مسایل تحریم ارایه شود و از سیاستهای تشدید کننده اثرات نامطلوب تحریم مانند اعمال محدودیت برای ورود کالا توسط بخش خصوصی بدون تعیین زمان و فرصت مناسب پرهیز شود.
پی‌نوشت:
* مدرس دانشگاه و پژوهشگر ارشد امور اقتصادی
منبع: پایگاه تحلیلی تبیینی برهان
