نویسندگان: گری مارکس (1)، لیزبت هوخ (2) و کرمیت بلنک (3)
مترجم: علیرضا طیّب
مترجم: علیرضا طیّب
اشاره: مارکس و همکارانش برای روند همگرایی اروپا دو مدل ارائه می کنند: مدل «دولت محور» که بر اساس آن همگرایی اروپا با استقلال عمل دولت های ملی تعارضی ندارد و آنچه این روند را پیش می برد چانه زنی میان دولت هاست (با مقاله 3.2 به قلم موراوچیک مقایسه کنید)؛ و مدل «اداره امور در سطوح چندگانه» که به موجب آن، سطوح و انواع بازیگران در اختیار تصمیم گیری با هم شریک اند. در این مدل دوم، مقام های اجرایی دولت ها تا اندازه زیادی کنترلی را که بر تصمیم گیری ها دارند از دست می دهند و خط فاصل میان سیاست داخلی و بین المللی کمرنگ می شود. این گزیده مقاله به بررسی اهمیت این دو مدل برای سیاست گذاری در اتحادیه اروپا ختصاص دارد.
[مارکس و همکارانش پس از بررسی ویژگی های این دو مدل، مقاله خود را بدین ترتیب پی می گیرند.]
ما روند سیاست گذاری را به چهار مرحله متوالی تقسیم می کنیم: ابتکار سیاست ها، تصمیم گیری درباره سیاست ها، اجرای سیاست ها، و قضاوت درباره سیاست ها. ما افزون بر قواعد و مقررات رسمی روی رویّه های غیررسمی هم تکیه می کنیم چرا که برای شناخت این که چگونه نهادها عملاً به رفتار بازیگران سیاسی در پهنه اروپا شکل می بخشند چنین چیزی ضروری است.
در نگاه نخست، رویّه ابتکار سیاست ها با تفسیر دولت محور جور درمی آید. تحلیل 500 نمونه از دستورالعمل ها و مقررات توسط شورای دولتی فرانسه نشان می دهد که تنها اقلیتی از پیشنهادهای اتحادیه اروپا ابتکار خودجوش کمیسیون بوده است. ابتکار قوانین در سطح اروپا محصول اقدام مستقل فوق ملی نیست، بلکه موتور محرکه آن، تقاضاهایی است که برای قوانین مطرح می شود، ولی این تقاضاها تنها از جانب رهبران حکومت ها مطرح نمی گردد. تعداد چشمگیری از ابتکارات در پارلمان اروپا، کمیته اقتصادی و اجتماعی، حکومت های منطقه ای، و گروه های نفوذ مختلف خصوصی و عمومی پا می گیرد.
این گونه اطلاعات را باید به دقت ارزیابی کرد. اولاً، ابتکار قوانین در دو سطح ملی و اروپایی به شدت در هم تنیده است. شورای دولتی فرانسه در گزارش خود تخمین زده است که در مورد 75 تا 80 درصد قوانین ملی فرانسه پیش از تدوین قوانین با کمیسیون اروپا مشورت شده است. پیش بینی ژاک دلور مبنی بر این که در سال 2000 حدود 80 درصد قوانین اقتصادی و اجتماعی کشورهای عضو از جامعه اروپا ریشه می گیرد پایه استواری در واقعیت دارد. وانگهی، بازگو کردن یک موضوع برای نخستین بار یک چیز است و اعمال نفوذ بر نحوه پذیرش آن و این که توسط چه کسی و تحت چه مجموعه ای از قواعد پذیرفته می شود کاملاً با آن تفاوت دارد؛ و در هر یک از این زمینه ها دامنه نفوذ کمیسیون اروپا تا حدودی به خاطر منابع سیاسی و اجرایی بی همتایی که دارد، و در ادامه درباره شان بحث خواهیم کرد، و تا اندازه ای هم بدین خاطر که رقابت حکومت ها با هم دست و بال شورای اروپا را بسته است فراتر از نقش رسمی آن می رود.
سازمانی که می تواند نقش کارفرمای اصلی را در رابطه با کمیسیون اروپا داشته باشد شورای اروپا یا همان نشست رهبران سیاسی دولت های عضو (همراه با رئیس کمیسیون اروپا) است که هر شش ماه یک بار تشکیل می شود. شورای اروپا از اعتبار و مشروعیت و موقعیتی شبه حقوقی به عنوان نهاد تعیین کننده «رهنمودهای سیاسی کلی» برخوردار است (عنوان 1، ماده ت پیمان اتحادیه اروپا). اما این نهاد کنترل محدودی بر دستور کار اروپا دارد، زیرا جلساتی معدود و حداقل لازم کارکنان را دارد. شورای اروپا پیشنهادهای مشخصی سیاست گذاری در اختیار کمیسیون نمی گذارد، بلکه فقط فرمان هایی کلی برای سیاست گذاری به آن می دهد که ثابت شده است مبنای انعطاف پذیری برای تنظیم برنامه های قانون گذاری کمیسیون اروپاست.
محدودیت های مستقیم تری که برای کمیسیون وجود دارد از شورای وزیران و پارلمان اروپا ناشی می شود. در واقع، اختیار ابتکار قوانین، هرچه بیشتر به صلاحیتی مشترک میان این سه نهاد مبدّل شه است که آن ها پیوسته بر سرش با هم مناقشه دارند. شورای وزیران (ماده 152 معاهده تأسیس جامعه اروپا) و از زمان تصویب پیمان ماستریخت پارلمان اروپا (ماده 138- ب معاهده تأسیس جامعه اروپا) می توانند از کمیسیون اروپا خواهان تنظیم پیشنهادهایی برای قانون گذاری شوند، البته خودشان نمی توانند پیشنهادهایی تنظیم کنند. از میانه دهه 1980، که قوای مجریه دولت ها به تدریج اولویت بیشتری برای ریاست شورای وزیران قائل شدند، رؤسای شورای وزیران شروع به بهره برداری از این فرجه موجود در متون حقوقی کردند. حکومت های متعدد هنگام به عهده گرفتن ریاست شورا پیشنهادهای مشروحی را با خود به بروکسل می آورند. راه دیگری که شورا برای محدود کردن انحصار رسمی کمیسیون در زمینه ارائه پیشنهاد برای قانون گذاری دارد تنظیم قوانین نَرم یا همان تصویب نظرات مشترک، قطع نامه ها، توافق نامه ها و توصیه نامه هاست.
تأثیر این روش بر نقشی که کمیسیون در زمینه تعیین دستور کار دارد همچون شمشیری دو دم است. از یک سو، برای کمیسیون دشوار است که ابتکارات مشروح شورا یا قوانین نَرم را، هرچند هم که ارزش حقوقی مبهمی داشته باشد، نادیده بگیرد؛ از سوی دیگر، مقام های اجرایی دولت ها مصمم اند برای دستیابی به هدف های مختلف سیاست گذاری، از اتحادیه اروپا بهره برداری کنند و این متحدانی را در زمینه ابتکارات همگرایی در اختیار کمیسیون می گذارد.
پارلمان اروپا از صلاحیتی که به تازگی بر اساس ماده 138 - ب به دست آورده بهره برداری کرده است. در ازای تصویب کمیسیون سانتر در ژانویه 1995، پارلمان یاد شده در تلاش برای به دست آوردن نفوذ بیشتری بر حق ابتکار قوانین کمیسیون، از رئیس کمیسیون اروپا قول گرفت که درباره رفتارنامه میان این دو نهاد (که تنظیم آن به سال 1990 باز می گشت) از نو مذاکراتی برگزار کند.
شورای اروپا، شورای وزیران، و پارلمان اروپا هریک در زمینه محدود ساختن انحصار رسمی کمیسیون اروپا برای ابتکار سیاست ها موفق بوده اند، البته هیچ یک از آن ها نمی تواند مدعی شود که جایگاه کمیسیون را تا حد یک عامل و کارگزار پایین آورده است. در حال حاضر تعیین دستور کار اروپا صلاحیتی مشترک و مورد مناقشه میان نهادهای چهارگانه اروپاست و در انحصار هیچ بازیگر واحدی نیست.
ولی پراکندگی کنترل بر دستور کار اتحادیه اروپا به همین ختم نمی شود. گروه های نفوذ در صحنه اروپا به شدت بسیج شده اند و گرچه تعیین دقیق قدرت آن ها دشوار است، ولی به روشنی پیداست که کمیسیون اروپا نظرات آن ها را جدّی می گیرد. تصویب سند واحد اروپا موجب رشد سریع تصویب قوانین اروپایی، و متناظر با آن افزایش نمایندگی گروه های نفوذ در اروپا شد. سیل بررسی های موردی حکایت از آن دارد که تعداد و تنوع گروه هایی که در این صحنه مشارکت دارند به اندازه و شاید بیش از پایتخت هر کشوری است. انواع سازمان های ملی و منطقه ای در بروکسل بسیج شده اند و در کنار آن ها شمار چشمگیر و روبه رشدی از سازمان های اروپایی و شرکت های منفرد از سراسر اروپا هم وجود دارند. [...]
در حال حاضر مقام های درون کشوری به شدت در بروکسل بسیج شده اند. جدای از کمیته مناطق، که بر اساس پیمان ماستریخت تشکیل شده، مقام های درون کشوری منفرد حدود 100 دفتر منطقه ای در بروکسل و انواع زیادی از انجمن های بین منطقه ای ایجاد کرده اند.
بنابراین تعیین دستور کار، هرچه بیشتر به صورت صلاحیت مشترک و مورد منازعه ای درآمده است که نهادهای اروپا بر سر کنترل آن با هم رقابت دارند و گروه های نفوذ و بازیگران درون کشوری هم برای تأثیرگذاری بر این روند رقابت می کنند. این وضع چندان تفاوتی با شرایط موجود در جوامع سیاسی ملی به ویژه آن ها که به صورت فدراسیون سازمان دهی شده اند ندارد.
در نتیجه، غالباً به دشواری می توان سهمی را که هر نهاد در ابتکارات خاص دارد تعیین کرد. این گفته در مورد ابتکاری که به عمیق ترین شکلی مورد بررسی قرار گرفته است، یعنی برنامه بازار داخلی هم که منافع تجاری، کمیسیون اروپا، پارلمان اروپا، و نیز مقام های اجرایی دولت ها به نفع آن فشار وارد می کردند صدق می کند. از آنجا که نقش کمیسیون در ابتکار سیاست ها نقش ظریفی است، نفوذ آن در تحلیل هایی که به این می پردازند که کدام نهاد رسماً سیاست جدیدی را اعلام می کند روشن نمی شود. برای نمونه، گزارش سفید درباره رشد، رقابت پذیری و اشتغال علناً توسط شورای اروپا در ژوئن 1993 صادر شد، ولی این اقدام شورا در پاسخ به رهنمودهای مشروحی بود که رئیس کمیسیون اروپا برای احیای اقتصادی اروپا مطرح ساخته بود.
کمیسیون نفوذ قابل ملاحظه ای دارد، ولی این نفوذ مطلق نیست، بلکه مشروط است. نفوذ کمیسیون به توانایی آن برای برقراری تماس های مختلف و استفاده از آن ها، توانایی اش برای پیش بینی درخواست ها و میانجی شدن برای آن ها، کارآیی تصمیم گیری هایش، و کاردانی بی همتای بستگی دارد که به واسطه نقش خودش در مقام هسته فکری اتحادیه اروپا دارد.
کمیسیون اروپا همواره مترصد کسب اطلاعات و جلب حمایت سیاسی است. این کمیسیون تشکیلات غیررسمی گسترده ای مرکب از کمیته های مشورتی و گروه های کار برای مشورت و مذاکرات مقدماتی پدید آورده است که برخی شان از افراد نصب شده توسط دولت های عضو تشکیل می شوند ولی برخی دیگر متشکل از نمایندگان گروه های نفوذ و کارشناسانی هستند که اطلاعات و مشروعیت مستقلی به کمیسیون می دهند. کمیسیون عملاً در ایجاد شبکه های جدید دستِ بازی دارد و بدین ترتیب می تواند به سراغ حامیان تازه ای از جمله انواع گروه های درون کشوری برود. [...]
میزان ابتکار سیاست ها توسط کمیسیون (ماده 155) به چابکی آن نیز بستگی دارد. یک نمونه گیرا در این زمینه، منشور انرژی اروپاست که توافقی رسمی بین روسیه و دولت های اروپای غربی است که عرضه انرژی توسط روسیه را پس از فروپاشی اتحاد شوروی تضمین می کند. سیاست اتحادیه اروپا در این زمینه از آن رو شکل گرفت که کمیسیون خواست بر رویکرد بین حکومتی دیگری که حکومت های هلند، آلمان و انگلستان آن را ترحیج می دادند پیشدستی جوید. کمیسیون اروپا بر اساس اختیار مبهمی که شورای اروپا در ژوئن 1990 به آن داده بودند در 1991 توافقی مقدماتی را با حکومت روسیه به مذاکره گذاشت. قوای مجریه دولت های عضو، که در مقابل عمل انجام شده ای قرار گرفته بودند، جامعه اروپا را به عنوان مجمع مناسبی برای تنظیم منشور انرژی پذیرفتند و به کمیسیون جای پایی در زمینه سیاست بین المللی انرژی دارند که در نوع خود مداخله ای شایان توجه در حوزه ای از سیاست گذاری بود که تحت سلطه حکومت های ملی قرار داشت.
توانایی کمیسیون برای اقدام سریع، تابع انسجام درونی آن است. یک مثال از حوزه سیاست صنعتی، محدودیت های قدرت کمیسیون برای تعیین دستور کار را هنگامی که دچار چند دستگی درونی باشد نشان می دهد. در بهار 1990 بزرگ ترین شرکت های الکترونیک اروپا برای تضمین حمایت مالی اتحادیه اروپا و حمایت از بازار خود به کمیسیون اروپا فشار وارد کردند تا در بخش نیمه هادی ها راهبردی اروپایی اتخاذ کند. کمیسیون در نتیجه اختلاف نظرهای داخلی ماه ها فلج شده بود و وقتی نهایتاً در آغاز سال 1991 توصیه ای برای سیاست گذاری در زمینه سیاست صنعتی اروپا ارائه کرد بیشتر شرکت ها راهبرد خودشان را به صحنه های دیگری منتقل کرده بودند. شرکت های فرانسویِ بول و تامسون از حکومت فرانسه تضمین هایی برای حمایت مالی گرفته بودند و شرکت های دیگر مانند زیمنس و اولیوتی هم درصدد اتحاد راهبردی با شرکت های امریکایی یا ژاپنی بودند.
کمیسیون اروپا به عنوان هسته فکری اتحادیه اروپا مسئولیت تحقیق درباره عملی بودن سیاست های جدید اتحادیه اروپا را دارد و این نقش ایجاب می کند که کمیسیون جویای نظرات کارشناسی باشد. کمیسیون در این مقام سالانه 200 تا 300 گزارش، گزارش سفید، گزارش سبز و سایر بررسی ها و توصیه ها را تهیه و منتشر می کند. برخی از این گزارش ها بررسی هایی بسیار فنی مثلاً درباره نحوه اداره مازاد شیر هستند. برخی دیگر نیز برنامه های تأثیرگذاری در زمینه سیاست ها هستند مانند گزارش سفید سال 1985 درباره بازار داخلی و اصلاحات پیشنهادی سال 1990 برای سیاست مشترک کشاورزی، که مبنایی برای موضع واحد اروپایی در مذاکرات گات شد، یا گزارش سفید سال 1993 درباره رشد، رقابت پذیری و اشتغال، که افزایش انعطاف پذیری بازار کار را توصیه می کرد.
کمیسیون اروپا به عنوان سازمانی کوچک با کارکنانی اندک تنها بخشی از منابع موجود در دسترس قوای مجریه دولت های مرکزی را دارد، ولی موقعیتی که به عنوان طرف گفت و گوی حکومت های ملی، مراجع درون کشوری، و انواع وسیعی از گروه های نفوذ دارد دسترسی بی مانند آن را به اطلاعات تضمین می کند. این کمیسیون در زمینه کشاورزی، که یک چهارم کارکنانش در آن حوزه متمرکزند، اطلاعات و نیروی کارشناسی برتری دارد. در زمینه تجارت خارجی و رقابت هم که دو حوزه دیگری هستند که کمیسیون صلاحیت محرزی در آن ها دارد، ظرفیت کارشناسی کمیسیون چشمگیر است. در سایر زمینه ها کمیسیون به اطلاعاتی که دولت های عضو تسلیم آن می کنند، نظام مشورتی گسترده آن که از بازیگران عمومی و خصوصی تشکیل یافته است و مشاورانی که استخدام می کند متکی است.
چه به قواعد رسمی نگاه کنیم و چه به رویّه های عملی، کمیسیون اروپا بازیگری تعیین کننده در مرحله ابتکار سیاست هاست. با بررسی شواهد نمی توان نتیجه گرفت که کمیسیون صرفاً کارگزار قوای مجریه دولت های عضو است. نکته این نیست که کمیسیون یگانه بازیگر تعیین کننده است، بلکه شاهد نظامی از اداره امور در سطوح چندگانه هستیم که متضمن رقابت و وابستگی متقابل میان کمیسیون، شورا، و پارلمان اروپاست به نحوی که هر یک از آن ها در بازی ظریف ابتکار سیاست ها منابع چشمگیری در اختیار دارد.
این استدلال تا حدودی پذیرفتنی است ولی در عین حال استدلالی تک بُعدی است. نخست، باید محدودیت های سختی را که از زمان صدور سند واحد اروپا برای فعالیت تک تک حکومت ها به وجود آمده است مد نظر داشت. دوم، باید توجه داشت که مقام های اجرایی دولت ها حتی به شکل دستجمعی کنترل مشروط و نه مطلقی دارند. سلطه قوه مجریه هر دولت در روند تصمیم گیری را اختیارات قانون گذاری پارلمان اروپا، نقش کمیسیون اروپا در فایق آمدن بر مشکلات تعامل، و تلاش های گروه های نفوذ برای تأثیرگذاری بر نتایج در صحنه اروپا کمرنگ می سازد.
آشکارترین ضربه به حاکمیت دولت با گسترش پی در پی رأی گیری بر اساس قاعده اکثریت مشروط به موجب سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت وارد آمده است. اکثریت مشروط آرا در حال حاضر درباره بیشتر زمینه های سیاست گذاری، که تحت پوشش پیمان اصلی رم قرار داشت، از جمله کشاورزی، تجارت، سیاست رقابت، حمل و نقل، و زمینه های سیاست گذاری مرتبط با تشکیل بازار داخلی، قاعده تصمیم گیری است، البته استثناهای مهمی هم وجود دارد که شامل بودجه، مالیات ها، جریان های سرمایه، اشخاص و حرفه های خویش فرما، سیاست روادید (که قاعده اکثریت مشروط از اول ژانویه 1996 در آن مبنا قرار گرفت)، جابه جایی آزاد اشخاص، و حقوق مستخدمان می شود. قواعد تصمیم گیری پیچیده است، ولی حداقل قضیه این است که در زمینه های فراخی از صلاحیت اتحادیه اروپا ممکن است مقام های اجرایی تک تک دولت ها در اقلیت قرار گیرند.
روش اکثریت مشروط آرا به واسطه مصالحه لوکزامبورگ و «فرهنگ وتو» که گفته می شود در شورای وزیران غلبه داشته است پیچیده تر می شود. به موجب مصالحه لوکزامبورگ، مقام های اجرایی دولت ها، در صورتی که مدعی به خطر افتادن منافع ملی حیاتی شان باشند، می توانند تصمیماتی را که بر اساس قاعده اکثریت گرفته شده است وتو کنند. مصالحه لوکزامبورگ در بحث های علمی پیرامون اتحادیه اروپا جلوه بیشتری دارد تا در سیاست عملی اروپا. در فاصله سال های 1966 و 1981 کمتر از ده دوازده بار و از آن زمان به بعد هم حتی به دفعات کمتری به این مصالحه استناد شده ست. [...]
در این چارچوب، قواعد درجه دویی که در مورد اتخاذ دیگر آیین های رأی گیری وجود دارد اهمیت فوق العاده ای می یابد. اصلاحاتی که در ژوئیه 1987 در آیین کار شورا صورت گرفت اتخاذ روش اکثریت مشروط آرا به مراتب آسان تر ساخته است. در حالی که پیش از آن تنها رئیس شورا می توانست خواستار استفاده از این روش رأی گیری شود در حال حاضر حتی یک نماینده هم - که می تواند کمیسیون باشد - اگر از پشتیبانی اکثریت ساده شورا برخوردار باشد، می تواند خواهان استفاده از این روش رأی گیری شود.
یکی از جالب توجه ترین تحولاتی که در دهه 1980 رخ داده دگرگونی مفهوم «منافع ملی حیاتی» بوده است. مقام های اجرایی دولت ها که خواهان استفاده از حق وتوی مطرح در مصالحه لوکزامبورگ باشند به رضایت مقام های اجرایی سایر دولت ها وابسته شده اند. آنان دیگر نمی توانند مستقلاً تعیین کنند که آیا منافع ملی حیاتی شان به خطر می افتد یا نه. همان گونه که نمونه های انگلستان (1982)، آلمان (1985)، یونان (1988) و فرانسه (1992-1993) حکایت دارد این شرایط دست و بال حکومت ها را در استفاده از حق وتو می بندد. استناد به مصالحه لوکزامبورگ تنها در مورد تصمیماتی اثربخش است که آمیزه ای از ویژگی های ذیل را داشته باشد: احساس وجود پیوند آشکاری با منافع ملی حیاتی؛ احتمال وارد آمدن لطمه سیاسی جدی در داخل به حکومت مورد بحث؛ وجود حکومتی ملی که به شکل باورپذیری بتواند تهدید به صدمه رساندن به عملکرد کلی اتحادیه اروپا کند. گرچه مفهوم منافع ملی حیاتی در آغاز دفاع بی قید و شرط از حاکمیت دولت را مشروع جلوه می داد (دوگل اصلاحات بودجه در سال 1955 را به این دلیل که بیش از حد سرشت فوق ملی داشت وتو کرد) ولی این مفهوم دچار تحول شده است و تنها دفاع از منافع اساسی و نه دفاع از خود حاکمیت ملی را توجیه می کند.
حتی اگر قوه مجریه یکی از دولت های عضو بتواند به مصالحه لوکزامبورگ متوسل شود باز حربه وتو بُرندگی چندانی ندارد. همان گونه که حکومت آلمان فدرال در 1985، پس از آن که جلوی تصویب مقررات شورا برای پایین آوردن بهای غلات و کلم روغنی را گرفته بود دریافت، وتو نمی تواند جلوی سایر مسیرهای عمل اتحادیه را ببندد. کمیسیون اروپا تنها با استناد به اختیارات اضطراری خود به شکل یکجانبه همان کاهش قیمت ها را عملی ساخت. از این گذشته، وتو به ندرت تکلیف یک موضوع را مشخص می سازد، مگر آن که وضع موجود برای حکومت وتو کننده تصمیمات بر هر نتیجه دیگری ترجیح داشته باشد؛ ولی حتی در دو نمونه ای که وضع موجود مطلوب تر از تغییرات پیشنهادی بود (نمونه های وتوی آلمان و فرانسه) هیچ یک از این دو حکومت نتوانست وضع موجود را حفظ کند. کمیسیون اروپا حکومت آلمان را دور زد؛ و حکومت فرانسه هم نتوانست جلوی توافق گات را بگیرد و افزون بر آن، در ازای سکوت رضایت آمیزش تنها جبران مالی اندکی نصیبش شد.
در مجموع از میانه دهه 1980، مصالحه لوکزامبورگ حربه ضعیفی برای دفاع از حاکمیت دولت بوده است. حکومت های انگلستان، آلمان، و فرانسه با توسل یا تهدید به توسل به این مصالحه موفقیت چندانی به دست نیاوردند و هر یک به تدریج پذیرفتند که تصمیمات اروپا گزینه هایشان را به شدت محدود سازد. [...]
قوای مجریه دولت های عضو، تدابیر حفاظتی مشخصی را در پیمان های اتحادیه اروپا گنجانده اند. برای دولت های خاص به ویژه در مسئله مالیات ها، کمک های دولتی، سیاست پولی و سیاست انرژی تخفیف های متعددی در نظر گرفته شده است. سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت برای بیشتر حوزه های حساس یا مورد مناقشه سیاست گذاری، قاعده اتفاق آرا را حفظ می کنند.
این گونه قید و شرط ها ضربه وارد آمده به حاکمیت ملی را تلطیف می کند؛ ولی بحث معقول درباره وضعیت موجود باید حول میزان لطمه دیدن حاکمیت ملی دور بزند نه این که آیا چنین لطمه ای وارد آمده است یا نه. حتی در چارچوب این حکم قابل تردید، که شورا یگانه تصمیم گیرنده است، اکنون گروهی از دولت ها در بیشتر زمینه های سیاست گذاری اتحادیه اروپا حاکمیت خودشان را یک کاسه کرده اند.
کنترلی که دولت ها به طور دستجمعی از طریق شورا اعمال می کردند کاهش یافته است. این کاهش، نخست به دلیل افزایش نقش پارلمان اروپا در تصمیم گیری ها بوده است. سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت آیین هایی برای همکاری و تصمیم گیری مشترک درانداختند که روند قانون گذاری را زیر سلطه بلامعارض شورا درآورد و آن را به برقراری توازن میان شورا، پارلمان و کمیسیون مبدل ساخت. از زمان تصویب پیمان ماستریخت، در مورد پیکره اصلی قوانین اتحادیه اروپا دو آیین به کار بسته می شود. هدف از این آیین ها تشویق تصمیم گیری بر اساس اجماع میان سه نهاد مورد بحث است. شورا نمی تواند بدون حمایت دست کم یکی از دو نهاد دیگر قوانینی بگذارد، مگر آن که در شورا اجماع وجود داشته باشد. وانگهی، این آیین ها موجب تقویت قدرت پارلمان اروپا برای تعیین دستور کار اروپا هم می شود.
آیین همکاری به کمیسیون توانایی قابل ملاحظه ای برای تعیین دستور کار اروپا می بخشد. کمیسیون می تواند اصلاحیه های مطرح شده از سوی شورا یا پارلمان را بپذیرد یا رد کند و این اختیار، کمیسیون را به واسطه میان این دو نهاد - نوعی اجماع ساز - تبدیل می کند.
در هم تنیدگی نهادها در چارچوب آیین تصمیم گیری مشترک که به موجب آن پارلمان دارای حق مطلق وتوست و در عین حال برخی از اختیارات در زمینه تعیین دستور کار را به شورا وا می گذارد ظرافت خاصی دارد. اگر پالمان یا شورا مواضع طرف مقابل را رد کند یک کمیته سازش تلاش خواهد کرد مصالحه ای میان آن ها به وجود آید. این کمیته مرکب از نمایندگان هر دوی این نهادهاست و کمیسیون هم در آن نقش واسطه را دارد. حصول مصالحه میان پارلمان و شورا نیازمند موافقت اکثریت مطلق اعضای پارلمان و اکثریت مشروط اعضای شوراست. اگر توافقی میان این دو نهاد حاصل نشود طرح ابتکاری به شورا بازگردانده می شود و شورا می تواند پیشنهاد پذیرش یا رد آن را مطرح سازد و پارلمان برای رد آن به اکثریت مطلق آرا نیاز دارد. بدین ترتیب پارلمان حرف آخر را می زند.
گرچه نتیجه این آیین تصمیم گیری مشترک احتمالاً به ترجیحات شورا نزدیک تر خواهد بود تا به اولویت های کمیسیون یا پارلمان، ولی صرفاً بازتاب ترجیحات شورا نیست. در هر دو آیین همکاری و تصمیم گیری مشترک، شورا پا در بند رابطه پیچیده ای از همکاری و منازعه با دو نهاد دیگر است. این در عمل نوعی اداره امور در سطوح چند گانه است و تفاوت آشکاری با آنچه در نظام دولت محور انتظارش می رود دارد.
کمرنگ شدن کنترل دستجمعی دولت ها از این هم فراتر می رود. در شرایط برابری که در داخل شورا وجود دارد به ویژه اکنون که 15 بازیگر در آن فعال اند تعیین تکلیف هنرینه های تعامل برای مقام های اجرایی دولت ها دشوار است. شورا معمولاً فاقد اطلاعات، نیروی کارشناسی و هماهنگی لازم برای اقدام سریع و مؤثر است و این موجب می شود که برای رهبری اتحادیه اروپا به کمیسیون اروپا تکیه کند.
کمیسیون به عنوان یک سازمان سلسله مراتبی معمولاً بیش از شورا توانایی موضع گیری منسجم را دارد. وانگهی، مقام های کمیسیون مهارت های نامعمولی را با خود پای میز مذاکره می آورند. آن ها در مقام عناصری اجرایی اغلب سال ها روی یک موضوع خاص سیاست گذاری کار کرده اند؛ جابه جایی آن ها معمولاً کمتر از رده های بالایی نردبان بیشتر تشکیلات اجرایی کشورهاست (1994، Bellier). افزون بر این، آن ها به اطلاعات و نیروی کارشناسی منابع مختلف موجود در اتحادیه اروپا دسترسی دارند. آنان معمولاً مذاکره کنندگان سیاسی فوق العاده ماهری هستند که با سبک و سیاق سیاسی مختلف نمایندگان کشورها و لزوم تلاش برای یافتن راه حل های مبتنی بر اجماع آشنایی کامل دارند. قواعد رسمی تصمیم گیری در شورا به کمیسیون کمک می کند تا بحث ها را متمرکز سازد یا مصالحه ای را ترتیب دهد. گرچه ریاست نشست های شورای وزیران و گروه های کاری شورا با نمایندگان دولت های عضو است، کمیسیون برای روشن ساختن، تنظیم دوباره، و نهایی کردن پیشنهادها تشکیل جلسه می دهد - در یک کلام، قلم در دست کمیسیون است. [...]
سیاست انسجام نمونه ای است که نشان می دهد چگونه کمیسیون می تواند از نقشی که به عنوان داور دارد پا را فراتر گذارد و به یک مذاکره کننده مبدل شود. در جریان تعیین چارچوب لازم برای اعتبارات ساختاری دوره 1994-1999 در سپتامبر 1993 مقام های کمیسیون مذاکرات دوجانبه ای با مقام های دولت های مربوط انجام دادند. ریاست کمیسیون که در دست بلژیک بود نقش داور را بازی می کرد. در چنین مواردی کمیسیون به سیزدهمین (و از 1995 شانزدهمین) طرف موجود در پشت میز چانه زنی مبدل می شود. این گفته در مورد بین حکومتی ترین جنبه سیاست اتحادیه اروپا حتی می تواند صحّت بیشتری داشته باشد: چانه زنی درباره معاهدات، همان گونه که نمونه پیمان ماستریخت نشان می دهد. وقتی حکومت انگلستان مقررات اجتماعی رقیق شده پیمان ماستریخت را نپذیرفت، ژاک دلور برنامه اولیه و تندروانه تر خود را در زمینه سیاست اجتماعی، که در 1989 مطرح ساخته بود، روی میز مذاکرات گذاشت و پیشنهاد کرد که به منزله پروتکل ویژه به پیمان ماستریخت الحاق شود. بدین ترتیب انگلستان از گردونه بیرون ماند. مقام های اجرایی 11 دولت دیگر در برابر احتمال از دست رفتن کل مذاکرات به سرعت پای سندی امضا گذاشتند که از آن چه در آغاز پیش بینی کرده بودند اساسی تر بود.
در مجموع، شورا در مرحله تصمیم گیری بازیگر برتری است، ولی پارلمان و کمیسیون اروپا هم شرکایی صرف نظر ناشدنی هستند. کمیسیون عمدتاً اختیارات ملایمی دارد که به جای وضع مجازات ها و جریمه ها از طریق اعمال نفوذ ظریف اعمال می شود. کمیسیون بجز کشاورزی، تجارت خارجی و سیاست رقابت که در زمینه آن ها استقلال اجرایی اساسی دارد با شاخ و شانه کشیدن موفقیت چندانی به دست نمی آورد. نفوذ آن بستگی به توانایی اش برای ایجاد اجماع میان نهادها و میان مقام های اجرایی دولت های عضو دارد. اما اتکای گسترده به قاعده اکثریت مشروط آرا به کمیسیون جسارت عمل بیشتری بخشیده است، چرا که دیگر لازم نیست دل مقام های اجرایی همه دولت ها را یکجا به دست آورد.
جایگاه پارلمان اروپا بیشتر بر قواعد رسمی پایه می گیرد. سابقه عملی آن در زمینه همکاری و تصمیم گیری مشترک نشان می دهد که از رویارویی با کمیسیون ابایی ندارد. پارلمان اروپا در ازای موافقت با افزایش اعضای اتحادیه و موافقت نامه گات در 1994، در مذاکرات مقدماتی برای کنفرانس بین دولتی سال 1996-1997 یک کرسی در شورا به دست آورد. در همین حال مترصد آن است که از حداکثر اختیارات خود استفاده کند، حتی اگر بدین ترتیب پا روی دم قدیمی ترین متحد خودش، یعنی کمیسیون اروپا، بگذارد. پارلمان اروپا در جریان جلساتی که درباره کمیسیون سانتر در ژانویه 1995 داشت خواستار آن شد که کمیسیون اصلاحات پارلمان را «به طور طبیعی و خود به خود» بپذیرد و پیشنهادهایی را که پارلمان رد می کند پس بگیرد. مقام های کمیسیون به این دلیل که این درخواست ها «کمابیش به معنی از دست رفتن توانایی عمل کمیسیون است» آن ها را «وقیحانه» خواندند. [1]
در کل می توان گفت تصمیم گیری در اتحادیه اروپا نوع در هم تنیده ای از صلاحیت چندگانه، نقش های مکمل در زمینه سیاست گذاری، و مرزبندی های متغیر است - همان ویژگی هایی که عناصر اداره امور در سطوح چندگانه را تشکیل می دهند.
کمیسیون بر اساس اختیارات رسمی خود صلاحیت تفسیر قوانین و مقررات و صدور مقررات اجرایی در موارد مشخص را دارد. این نهاد سالانه شش تا هفت هزار قانون و مقررات اجرایی صادر می کند. اما کمیسیون تنها بخش اندکی از تصمیمات خود را به شکل یکجانبه می گیرد. از دهه 1980 شورا و تک تک حکومت های کشورها در تصمیم گیری های کمیسیون از نزدیک مشارکت دارند. بسیاری از مقررات دارای کمیته های خاص خود هستند. برقراری توازن میان استقلال عمل کمیسیون و دخالت دولت ها روندی پرمناقشه در اتحادیه اروپاست که نتیجه نهایی آن معلوم نیست و این واقعیت از حضور کمیته ها نیز پیداست. بسته به حوزه های سیاست گذاری، آیین کار کمیته ها فرق می کند و همین مایه اختلاف میان کمیسیون، که معمولاً از پشتیبانی پارلمان برخوردار است، و شورا می شود. برخی کمیته ها صرفاً مشورتی هستند؛ برخی دیگر می توانند بر اساس اکثریت مشرو آرا جلوی انجام اقدام معیّنی توسط کمیسیون را بگیرند؛ و دسته سومی از کمیته ها هم باید اقدامات کمیسیون را بر اساس اکثریت مشروط آرا مورد تأیید قرار دهند. در هر مورد کمیسیون ریاست دارد.
در نگاه نخست به نظر می رسد وجود کمیته ها کنترل بر اقدامات کمیسیون را به شیوه کارفرما - کارگزار به مقام های اجرایی دولت ها می دهد، ولی رابطه میان بازیگران دولتی و نهادهای اروپایی پچیده تر از این هاست. حضور کمیته ها دقیقاً در زمینه هایی کمرنگ تر از همه است که کمیسیون از اختیارات اجرایی گسترده ای برخوردار است، مانند سیاست رقابت، کمک های دولتی، کشاورزی، سیاست تجاری، و بازار داخلی. در این زمینه ها کمیسیون مجال فراخی برای اقدامات مستقل دارد.
ممکن است طرفداران مدل دولت محور مدعی شوند که مقام های اجرایی دولت ها برای دستیابی به ارزش های جمعی دولت نگرانه ای چون تحت کنترل درآوردن اختلالات بالقوه ناشی از رقابت یا تقویت موقعیت چانه زنی خودشان در تجارت بین الملل است که ترجیح می دهند این اختیارات را واگذار کنند؛ ولی یکی از نتایج این کار، از دست رفتن کنترل انحصاری مقام های اجرایی دولت ها در مجموعه ای از زمینه های سیاست گذاری است. در این جا تنها به سه نمونه از نمونه های بسیاری که در این فصل مورد بحث قرار گرفته است اشاره می کنیم: آن ها دیگر کنترل رقابت در داخل مرزهایشان را در اختیار ندارند؛ نمی توانند مطابق آنچه خودشان مناسب می دانند به شرکت های ملی کمک کنند؛ و نمی توانند به طور مستقل به مذاکرات تجاری بپردازند. [...]
گرچه حضور کمیته ها موجب مشارکت بازیگران دولتی در فعالیت های کمیسیون اروپا می شود، ولی این مشارکت لزوماً به بازیگران دولت های مرکزی محدود نمی شود. از آن جا که موضوعات مطرح در کمیته ها اغلب سرشتی فنی دارند، معمولاً حکومت های کشورهای عضو کسانی را به کمیته ها می فرستند که مسئولیت مستقیم موضوع را به عهده دارند، یا در داخل کشور بهترین اطلاعات را درباره آن موضوعات در اختیار دارند. این افراد غالباً مقام های پایین تر از سطح ملی یا نمایندگان گروه های نفوذ یا دیگر نهادهای غیردولتی هستند. مشارکت عناصر درون کشوری در کمیته ها در مورد دولت های عضوی که سازمانی فدرالی یا نیمه فدرالی دارند امری رایج است؛ ولی در سال های اخیر دولت های عضو متمرکزتر هم بازیگران درون کشوری خود را به صحنه اروپا گسیل داشته اند.
به همان میزانی که مقررات اتحادیه اروپا، در مواردی که اختیارات میان سطوح مرکزی و درون کشوری حکومت تقسیم شده باشد، بر زمینه های سیاست گذاری تأثیر می گذارد اجرای مؤثر سیاست ها هم مستلزم برقراری تماس هایی میان سطوح چندگانه حکومت است. سیاست زیست محیطی یکی از این موارد است، زیرا در چندین کشور اروپایی صلاحیت های این حوزه میان سطوح مختلف سرزمینی سرشکن شده است. کمیسیون اروپا برای شتاب بخشیدن به اجرای قوانین زیست محیطی از 1990 نشست هایی موسوم به نشست های «فراگیر» را ترتیب داد تا نمایندگان حکومت مرکزی، منطقه ای و محلی دولت عضو را یکجا گرد هم آورد. برگزاری چنین نشست هایی اختیاری است، ولی در سال نخست ترتیب یافتن آن ها هفت کشور از این گونه نشست ها بهره برداری کردند. برای نمونه، حکومت مرکزی اسپانیا مشتاق بود از حضور کمیسیون برای اعمال فشار بر استان های خودمختارش و وادار ساختنشان به رعایت قوانین زیست محیطی اتحادیه اروپا استفاده کند، ولی بدین منظور پذیرفت که آن ها به اتحادیه اروپا دسترسی داشته باشند.
اکثر شرکت کنندگان در کمیته ها کارمند دولت های عضو نیستند، بلکه نمایندگان گروه های نفوذ (به ویژه از سازمان های کشاورزان، اتحادیه های کارگری و سازمان های کارفرمایان) همراه با کارشناسان فنی، دانشمندان و محققان هستند. این افراد را عمدتاً حکومت هر کشور انتخاب می کنند یا دست کم مورد تأیید قرار می دهد. پذیرفتنی است که فرض کنیم برای حکومت هر کشور قانع کردن کارشناسان فنی، نمایندگان گروه های نفوذ، و بازیگران خصوصی برای دفاع از منافع ملی دشوارتر از مجاب نمودن کارکنان رسمی خودش است. بنابراین در عمل، استفاده از کمیته ها، که در آغاز سازو کاری برای نظارت حکومت های مرکزی بر فعالیت های کمیسیون اروپا بود، به شکل ناخواسته سبب عمیق تر شدن مشارکت مراجع درون کشوری و بازیگران خصوصی در اتحادیه اروپا شده است.
تحول دوم [...] مشارکت مستقیم مقام های کمیسیون در اجرای روزمره سیاست هاست. هرگز از کمیسیون این توقع وجود نداشت که جز در شرایط نامعمول (مانند سیاست رقابت، مبارزه با کلاهبرداری و غیره) درگیر اجرای سیاست ها در داخل کشورها شود. اما در برخی حوزه ها این وضع تغییر کرده است. بارزترین نمونه این تغییر در حوزه سیاست انسجام است که اکنون حدود یک سوم بودجه اتحادیه اروپا را می بلعد. بخش اعظم این پول صرف اجرای برنامه های توسعه منطقه ای چند ساله در مناطق کمتر توسعه یافته اتحادیه اروپا می شود. در اصلاحات سال 1989 توصیه شده است که کمیسیون اروپا و بازیگران ملی، منطقه ای، محلی و اجتماعی به شکل مستمر در تمامی مراحل روند سیاست گذاری شرکت داشته باشند: انتخاب اولویت ها، گزینش برنامه ها، تخصیص اعتبارات، نظارت بر عملیات، ارزشیابی و قضاوت درباره برنامه ها. بدین منظور از هر منطقه یا کشور دیافت کننده اعتبارات توسعه خواسته می شود تا نظام پرشاخ و برگی از کمیته های نظارتی به همراه یک کمیته عمومی در رأس آن ها و مجموعه ای از کمیته های فرعی که حول برنامه های خاص متمرکز باشند تشکیل دهد. مقام های کمیسیون می توانند در هر سطحی از این ساختار درخت مانند شرکت کنند و عملاً نیز چنین می کنند. مشارکت در سراسر اتحادیه اروپا در یک سطح نیست، ولی دقیقاً مثل هر جای دیگری نوعی رابطه مستقیم میان کمیسیون و بازیگرانی که جزء حکومت مرکزی نیستند، از جمله و به ویژه مقام های منطقه ای و محلی، گروه های اقدام محلی و تجار محلی را نهادینه می سازد. این گونه پیوندها قالب دولت را می شکند به ترتیبی که اداره امور در سطوح چندگانه، بازیگرانی از دورن دولت های موجود و نیز جدای از آن ها را در برمی گیرد.
دادگاه دادگستری اروپا با کوشش های فعالانه خود مبنای حقوقی لازم برای سیاست یکپارچه اروپایی را پی ریزی کرده است. این دادگاه به کمک مجموعه ای گیرا از حقوق موردی، پیمان رم را به عنوان سندی جا انداخته است که برای حکومت های ملی و تک تک شهروندان مستقیماً تکالیف حقوقی الزام آوری ایجاد می کند. وانگهی، این تکالیف بر قوانینی که دولت های عضو وضع می کنند اولویت دارد. مرجعیت و برتری حقوقی الزام آور از ویژگی های حاکمیت است و احراز این دو ویژگی توسط دادگاه دادگستری اروپا نشان دهنده آن است که اتحادیه اروپا در حال تبدیل شدن به یک رژیم قانونی اساسی است.
در آغاز، انتظار آن بود که دادگاه یاد شده نقش ناظر بی طرفی را بازی کند که «تضمین نماید در تفسیر و کاربست پیمان ها قانون رعایت خواهد شد» (ماده 164 پیمان تأسیس جامعه اقتصادی اروپا، ماده 136 اوراتوم، ماده 31 کنفرانس همکاری و امنیت اروپا) ولی از همان آغاز، دادگاه اروپا این پیمان های بین دولتی را چیزی بیش از یک سلسله توافقات محدود می دانست. نقش گسترش یافته دادگاه بر این واقعیت پایه می گیرد که در خود پیمان ها صلاحیت های نهادهای اصلی اروپا تصریح نشده است. به جای آن، پیمان های اروپایی به ذکر «وظایف» و «اهداف» همکاری اروپا مانند وحدت کمرگی (پیمان رم)، تکمیل بازار داخلی (سند واحد اروپا) یا اتحاد اقتصادی و پولی (پیمان ماستریخت) اکتفا کرده اند. دادگاه دادگستری اروپا قوانین اروپایی را نهادینه کرده و با اعلام آن که ضرورت دستیابی به این هدف های بنیادی چنین ایجاب می کند مرجعیت اروپا را به دیگر زمینه های سیاست گذاری تعمیم داده است.
تصمیمات و آرای دادگاه در شکل گیری همگرایی اروپا نقش محوری داشته است. اما دادگاه دادگستری اروپا برای گنجاندن موضوعاتی در دستور کار سیاسی اروپا و جا انداختن تفسیرهای خودش وابسته به بازیگران دیگری است. قانون گذاران (شورای اروپا، شورای وزیران، کمیسیون و پارلمان اروپا) همیشه می تواند با تغییر دادن قوانین یا دگرگون ساختن پیمان ها خط سیری را که دادگاه گذاشته است معکوس سازند. به دیگر سخن، دادگاه دادگستری اروپا از این جهت که پادربند وابستگی متقابل با سایر بازیگران است هیچ تفاوتی با شورا، کمیسیون، یا پارلمان اروپا ندارد.
یکی از نتایج این در هم تنیدگی، اصل «شناسایی متقابل» است که در قضیه دوران ساز کاسیس دو دیژون (1979) به صورت اصل محوری برنامه بازار داخلی درآمد. در قضیه یاد شده دادگاه اعلام کرد محصولی که به طور قانونی در یکی از دولت های عضو تولید شده باشد باید در دیگر دولت های عضو پذیرفته شود. به گفته برخی این رأی بر اساس برداشت دادگاه دادگستری اروپا از منافع قوای مجریه پرنفوذترین دولت ها یعنی فرانسه و آلمان صادر شد، ولی تحلیل مشروح شواهد حاکی از آن است که دادگاه این رأی را به طور مستقل و به رغم مخالفت حکومت های فرانسه و آلمان گرفت. کمیسیون اروپا بود که اصل شناسایی متقابل را به دستور کاری وسیع تر یعنی به ابتکار بازار واحد تعمیم داد و این کار از همان ژوئیه 1980 صورت گرفت که کمیسیون به پارلمان اروپا و شورا اعلام کرد قضیه کاسیس مبنای رویکرد جدیدی برای هماهنگ سازی بازار است.
ثابت شده است که دادگاه های ملی با استناد به ماده 177 پیمان رم که تصریح دارد این دادگاه ها، در مواردی که پای قانون جامعه اروپا در میان باشد، می توانند از دادگاه دادگستری اروپا خواستار «رهنمودهای معتبر و آمرانه» شوند تمایل به کاربست آموزه تأثیرگذاری مستقیم دارند. در چنین مواردی، دادگاه دادگستری اروپا رأیی مقدماتی صادر و در آن کاربست مناسب قانون جامعه اروپا در مورد مسئله در دست بررسی را مشخص می کند. گرچه این رأی مقدماتی رسماً تکلیف قضیه را مشخص نمی سازد، ولی در عمل دادگاه اروپا در پرتو تفسیری که از قانون جامعه اروپا به عمل می آورد رای به «قانونی بودن» یک مصوبه یا اقدام اجرایی خاص می دهد. دادگاه دادگستری اروپا نمی تواند دادگاه ملی مراجعه کننده را مجبور به پذیرش تفسیرهای خودش کند، ولی اگر چنین کند معمولاً سایر دادگاه های ملی این تصمیمات را به عنوان سابقه قضایی می پذیرند. آرای مقدماتی، نفوذ دادگاه دادگستری اروپا را گسترش می دهند و قضاوت های صورت گرفته در پایین ترین سطوح دارای نوعی قدرت قضایی عملی می شوند که قبلاً تنها متعلق به عالی ترین محاکم کشور بود. ماده 177 به محاکم ملی پایین تر انگیزه می بخشد تا مقام های قضایی بالاتر کشور خودشان را محدود سازند. با پشتیبانی آن ها بخش اعظم کار تفسیرقانون جامعه از محاکم ملی عالی به محاکم پایین تر و دادگاه دادگستری اروپا انتقال یافته است.
دولتهای عضو، آرای دادگاه دادگستری اروپا را به عنوان بخشی از نظم حقوقی خود پذیرفته و بدین ترتیب مرجعیت تصمیم گیری را از نظام کاملاً ملی به نظامی منتقل ساخته اند که بیشتر چند سطحی است. آموزه های تأثیرگذاری مستقیم و برتری حول ایرادات محکمی شکل گرفتند که برخی از مقام های اجرایی دولت های عضو مطرح می ساختند. اما نفوذ دادگاه اروپا تنها از دامنه ای که برای اقدام یکجانبه ایجاد می کند مایه نمی گیرد، بلکه در واقع آرا و شیوه عمل فراگیر آن فرصت هایی برای دیگر نهادهای اروپایی به ویژه کمیسیون اروپا، و گروه های نفوذ خصوصی، و نهادهای ملی (محاکم پایین تر ملی) ایجاد می کند تا بر دستور کار اروپا تأثیر بگذارند یا قدرت خود را تقویت کنند.
برای یافتن دلایلی که بتواند توضیح دهد چگونه چنین چیزی امکان پذیر است لازم نیست نگاهمان را خیلی دورتر از دولت ببریم. وقتی دولت را به بازیگران شکل دهنده نهادهای گوناگونش فرو بشکنیم روشن می شود که ممکن است تصمیم گیران اصلی و بالاتر از همه، آن ها که زمام قوه مجریه دولت را در دست دارند هدف هایی داشته باشند که با تعمیم حاکمیت دولت به آینده جور در نیایند. دولت را جدای از آن که به خودی خود یک هدف مستقل است می توان به طرز معقولی ابزاری برای دستیابی به هدف های گوناگونی دانست که حاصل رقابت احزاب و سیاست بازی های گروه های نفوذ در شرایط مردم سالاری لیبرال بوده اند. ممکن است قوه مجریه یک دولت از آن رو خواهان انتقال اختیار تصمیم گیری به سطح فوق ملی باشد که منافع سیاسی چنین چیزی بر هزینه های از دست رفتن کنترل بچربد؛ یا ممکن است برای انتقال کنترل خودش دلایلی ذاتی مانند انداختن مسئولیت تصمیمات نامقبول به دوش دیگران داشته باشد.
حتی اگر قوای مجریه دولت ها خواستار حفظ حاکمیت خودشان باشند اغلب توانایی آن را ندارند. قوه مجریه یک دولت به راحتی می تواند در اقلیت قرار گیرد، زیرا در حال حاضر بیشتر تصمیمات در شورا بر اساس قاعده اکثریت مشروط آرا گرفته می شود و حتی وتوی کشورها، که حربه نهایی حاکمیت است، به واسطه عدم تمایل قوای مجریه سایر دولت ها به تحل کاربرد آن محدود شده است؛ ولی محدودیت های مجود برای حاکمیت دولت عمیق تر از این هاست. قوای مجریه دولت ها، حتی به طور دستجمعی، تعیین کننده دستور کار اروپا نیستند، زیرا توانایی کنترل نهادهای فوق ملی را، که خودشان در سطح اروپا تشکیل داده اند، ندارند. تنوّع فزاینده موضوعات مطرح در دستور کار شورا، صِرف تعداد قوای مجریه دولت ها و بی اعتمادی موجود میان آن ها، و تخصصی تر شدن سیاست گذاری سبب شده است شورای وزیران برای تعیین دستور کار، ترتیب دادن مصالحه ها، و نظارت بر رعایت مقررات به کمیسیون اروپا متکی شود. کمیسیون و شورا همتراز هم نیستند، ولی رابطه آن ها را نمی توان از نوع رابطه کارفرما و کارگزار دانست. وجه مشخصه اتحادیه اروپا وابستگی متقابل، وجود نقش های مکمل و صلاحیت های همپوش است.
از این گذشته، شورا در صلاحیت های تصمیم گیری با پارلمان اروپا هم که به موجب سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت اختیار قانون گذاری چشمگیری به دست آورده است، شریک است. در واقع، می توان پارلمان اروپا را در صحنه اروپا یک کارفرمای مستقل دانست. شورا، کمیسیون و پارلمان در دل نظمی قانونی با هم تعامل دارند که رویّه قاضیی بدیع دادگاه دادگستری اروپا آن را به یک نظم فوق ملی تبدیل کرده است. تعامل پیچیده میان این نهادهای متعارض در دل جامعه ای سیاسی که در آن کنترل سیاسی شکل پراکنده ای دارد اغلب منجر به نتایجی می شود که برای همه طرف ها دومین گزینه بهتر است.
سرشت جامعه سیاسی اروپا در هر برهه مشخصی از زمان نتیجه تنشی است که میان فشارهای فوق ملی و بین حکومتی وجود دارد. گفتیم که از دهه 1980 به این سو اروپا به صورت یک جامعه سیاسی چند سطحی درآمده است. دولت ها دیگر یگانه رشته پیوند میان سیاست داخلی و روابط بین الملل نیستند.
در صحنه های سیاسی گوناگون، پیوندهای مستقیمی میان بازیگران سیاسی در حال شکل گیری است. مجاری سنّتی ارتباط و نفوذ، که پیش تر یگانه مجاری موجود بودند، اکنون کنار گذاشته می شوند. اداره امور در سطوح چندگانه به واسطه صلاحیت های پراکنده اش، نهادهای متعارض ولی در هم تنیده اش، و دستور کارهای متغیرش نقاط بسیاری را برای دسترسی گروه های نفوذ فراهم می سازد و در عین حال برای آن دسته از گروه های نفوذ جایگاه ممتازی قائل می شود که تخصص فنی دارند و با سبک غالب سیاست گذاری اتحادیه اروپا جور در می آیند. در این روند پرتلاطم بسیج و بسیج متقابل، به روشنی پیداست که دولت ها دیگر یگانه رشته پیوند سیاست داخلی با روابط بین الملل نیستند. در صحنه های سیاسی گوناگون دارد پیوندهای مستقیمی میان بازیگران ایجاد می شود.
اما نظام موجود هیچ گونه وجه ذاتی ندارد. بعید است که اداره امور در سطوح چندگانه یک وضعیت متعادل پایدار باشد. هیچ گونه چارچوب قانونی اساسی وجود ندارد که از مشروعیت گسترده برخوردار باشد. بر سر هدف های همگرایی، اجماع چندانی وجود ندارد. در نتیجه، تقسیم صلاحیت ها میان بازیگران ملی و فوق ملی مبهم و مورد مناقشه است. شایان ذکر است که جامعه سیاسی اروپا در طول عمر کوتاه خودش دو تغییر مسیر کامل داشته است. ویژگی های فوق ملی آشکاری که ساختار اولیه این جامعه داشت تحت الشعاع تشکیل نهادهای بین حکومتی در دهه های 1960 و 1970 قرار گرفت. از دهه 1980 هم نظامی از اداره امور در سطوح چندگانه پدیدار شد که در آن کنترل حکومت های ملی به دلیل فعالیت های بازیگران فوق ملی و فروملی کمرنگ شد.
این تحولات موجب واکنش منفی شدید گروه های اجتماعی رو به افولی شد که جنبش های سیاسی ملت گرا نماینده شان بودند. از بازی روزگار این که بیشتر ناخرسندی از همگرایی اروپا متوجه خود قوای مجریه دولت ها و شیوه عمل گرا و نخبه گرای آن ها هنگام چانه زنی بر سر تغییرات نهادی در اتحادیه اروپا بوده است.
سلسله بحث هایی که پیمان ماستریخت در سراسر اتحادیه اروپا به راه انداخت موضوع حاکمیت را به دستور کار اتحادیه تحمیل کرده است. هرجا خود حزب های حاکم از طرح این موضوع ابا دارند احزاب مخالف به ویژه احزاب فوق العاده راست گرا آن را به شکل ناخوشایندی مطرح می سازند. برخی از حکومت های دولت های عضو اتحادیه خودشان بر سر دو موضوع همگرایی و حاکمیت به شدت دچار چند دستگی شده اند. دولت ها و حاکمیت دولت به موضوع مناقشه ای مردمی تبدیل شده اند - که هنوز نتیجه آن روشن نیست.
از: Journal of common Market studies, vo1.4, no.3 (1996) , pp. 341-78.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.
[مارکس و همکارانش پس از بررسی ویژگی های این دو مدل، مقاله خود را بدین ترتیب پی می گیرند.]
سیاست گذاری در اتحادیه اروپا
پرسش هایی را که مطرح می سازیم به این باز می گردد که در سیاست گذاری های اتحادیه اروپا چه کسی درباره چه چیزی تصمیم گیری می کند. اگر مدل دولت محور (4) درست باشد باید شاهد الگوی اسلوبمندی از تسلط مقام های اجرایی دولت ها باشیم. چنین چیزی مستلزم سه شرط است. حکومت های ملی باید بتوانند از طریق شورای اروپا و شورای وزیران، ترجیحات خودشان را به طور دستجمعی بر سایر نهادهای اروپایی یعنی کمیسیون اروپا، پارلمان اروپا، و دادگاه دادگستری اروپا تحمیل کنند. به دیگر سخن، سه نهاد اخیر اروپایی باید صرفاً کارگزارانی تحت کنترل مؤثر آن دسته از نهادهای اروپایی باشند که دولت ها بر آن ها سلطه دارند. دوم، حکومت های ملی باید بتوانند حاکمیت فردی خودشان را در برابر سایر حکومت های ملی حفظ کنند. و سوم، حکومت های ملی باید بتوانند بسیج منافع فروملی را در اتحادیه اروپا تحت کنترل خود داشته باشند. اما اگر مدل اداره امور در سطوح چندگانه (5) معتبر باشد باید شاهد این باشیم که اولاً، شورای اروپا و شورای وزیران در اختیار تصمیم گیری با نهادهای فوق ملی شریک باشند؛ ثانیاً، مقام های اجرایی تک تک دولت ها نباید بتوانند از طریق تصمیمات دستجمعیِ قوای مجریه دولت ها نتایج را رقم بزنند؛ و سرانجام منافع فروملی به شکل مستقیم در اتحادیه اروپا بسیج شوند یا از این اتحادیه همچون فضایی برای تحمیل کردن اقدامات خاص به قوای مجریه دولت ها استفاده کنند.ما روند سیاست گذاری را به چهار مرحله متوالی تقسیم می کنیم: ابتکار سیاست ها، تصمیم گیری درباره سیاست ها، اجرای سیاست ها، و قضاوت درباره سیاست ها. ما افزون بر قواعد و مقررات رسمی روی رویّه های غیررسمی هم تکیه می کنیم چرا که برای شناخت این که چگونه نهادها عملاً به رفتار بازیگران سیاسی در پهنه اروپا شکل می بخشند چنین چیزی ضروری است.
ابتکار سیاست ها: کمیسیون اروپا به عنوان یکی از بازیگران تعیین کننده سیاست ها
در نظام هایی سیاسی که دربرگیرنده بازیگران فراوان، رویّه های پیچیده و نقاط متعددی برای وتوی تصمیمات هستند قدرت و اختیار تعیین دستور کار اهمیت فوق العاده ای دارد. کمیسیون اروپا به تنهایی اختیار رسمی ابتکار و تهیه پیش نویس قوانین را دارد که شامل حق اصلاح یا پس گرفتن پیشنهادهای خودش در هر مرحله از این روند هم می شود؛ کمیسیون هسته فکری تدوین سیاست های جدید است (ماده 55 معاهده تأسیس جامعه اروپا). از دیدگاه مدل اداره امور در سطوح چندگانه، کمیسیون اروپا نفوذ مستقل چشمگیری بر دستور کار دارد. بر اساس مدل دولت محور، این اختیار رسمی تا حد زیادی نمایشی و غیرواقعی است. در واقع کمیسیون اروپا قوانین را اساساً برای برآورده ساختن خواست های قوای مجریه دولت ها تنظیم و تدوین می کند.در نگاه نخست، رویّه ابتکار سیاست ها با تفسیر دولت محور جور درمی آید. تحلیل 500 نمونه از دستورالعمل ها و مقررات توسط شورای دولتی فرانسه نشان می دهد که تنها اقلیتی از پیشنهادهای اتحادیه اروپا ابتکار خودجوش کمیسیون بوده است. ابتکار قوانین در سطح اروپا محصول اقدام مستقل فوق ملی نیست، بلکه موتور محرکه آن، تقاضاهایی است که برای قوانین مطرح می شود، ولی این تقاضاها تنها از جانب رهبران حکومت ها مطرح نمی گردد. تعداد چشمگیری از ابتکارات در پارلمان اروپا، کمیته اقتصادی و اجتماعی، حکومت های منطقه ای، و گروه های نفوذ مختلف خصوصی و عمومی پا می گیرد.
این گونه اطلاعات را باید به دقت ارزیابی کرد. اولاً، ابتکار قوانین در دو سطح ملی و اروپایی به شدت در هم تنیده است. شورای دولتی فرانسه در گزارش خود تخمین زده است که در مورد 75 تا 80 درصد قوانین ملی فرانسه پیش از تدوین قوانین با کمیسیون اروپا مشورت شده است. پیش بینی ژاک دلور مبنی بر این که در سال 2000 حدود 80 درصد قوانین اقتصادی و اجتماعی کشورهای عضو از جامعه اروپا ریشه می گیرد پایه استواری در واقعیت دارد. وانگهی، بازگو کردن یک موضوع برای نخستین بار یک چیز است و اعمال نفوذ بر نحوه پذیرش آن و این که توسط چه کسی و تحت چه مجموعه ای از قواعد پذیرفته می شود کاملاً با آن تفاوت دارد؛ و در هر یک از این زمینه ها دامنه نفوذ کمیسیون اروپا تا حدودی به خاطر منابع سیاسی و اجرایی بی همتایی که دارد، و در ادامه درباره شان بحث خواهیم کرد، و تا اندازه ای هم بدین خاطر که رقابت حکومت ها با هم دست و بال شورای اروپا را بسته است فراتر از نقش رسمی آن می رود.
سازمانی که می تواند نقش کارفرمای اصلی را در رابطه با کمیسیون اروپا داشته باشد شورای اروپا یا همان نشست رهبران سیاسی دولت های عضو (همراه با رئیس کمیسیون اروپا) است که هر شش ماه یک بار تشکیل می شود. شورای اروپا از اعتبار و مشروعیت و موقعیتی شبه حقوقی به عنوان نهاد تعیین کننده «رهنمودهای سیاسی کلی» برخوردار است (عنوان 1، ماده ت پیمان اتحادیه اروپا). اما این نهاد کنترل محدودی بر دستور کار اروپا دارد، زیرا جلساتی معدود و حداقل لازم کارکنان را دارد. شورای اروپا پیشنهادهای مشخصی سیاست گذاری در اختیار کمیسیون نمی گذارد، بلکه فقط فرمان هایی کلی برای سیاست گذاری به آن می دهد که ثابت شده است مبنای انعطاف پذیری برای تنظیم برنامه های قانون گذاری کمیسیون اروپاست.
محدودیت های مستقیم تری که برای کمیسیون وجود دارد از شورای وزیران و پارلمان اروپا ناشی می شود. در واقع، اختیار ابتکار قوانین، هرچه بیشتر به صلاحیتی مشترک میان این سه نهاد مبدّل شه است که آن ها پیوسته بر سرش با هم مناقشه دارند. شورای وزیران (ماده 152 معاهده تأسیس جامعه اروپا) و از زمان تصویب پیمان ماستریخت پارلمان اروپا (ماده 138- ب معاهده تأسیس جامعه اروپا) می توانند از کمیسیون اروپا خواهان تنظیم پیشنهادهایی برای قانون گذاری شوند، البته خودشان نمی توانند پیشنهادهایی تنظیم کنند. از میانه دهه 1980، که قوای مجریه دولت ها به تدریج اولویت بیشتری برای ریاست شورای وزیران قائل شدند، رؤسای شورای وزیران شروع به بهره برداری از این فرجه موجود در متون حقوقی کردند. حکومت های متعدد هنگام به عهده گرفتن ریاست شورا پیشنهادهای مشروحی را با خود به بروکسل می آورند. راه دیگری که شورا برای محدود کردن انحصار رسمی کمیسیون در زمینه ارائه پیشنهاد برای قانون گذاری دارد تنظیم قوانین نَرم یا همان تصویب نظرات مشترک، قطع نامه ها، توافق نامه ها و توصیه نامه هاست.
تأثیر این روش بر نقشی که کمیسیون در زمینه تعیین دستور کار دارد همچون شمشیری دو دم است. از یک سو، برای کمیسیون دشوار است که ابتکارات مشروح شورا یا قوانین نَرم را، هرچند هم که ارزش حقوقی مبهمی داشته باشد، نادیده بگیرد؛ از سوی دیگر، مقام های اجرایی دولت ها مصمم اند برای دستیابی به هدف های مختلف سیاست گذاری، از اتحادیه اروپا بهره برداری کنند و این متحدانی را در زمینه ابتکارات همگرایی در اختیار کمیسیون می گذارد.
پارلمان اروپا از صلاحیتی که به تازگی بر اساس ماده 138 - ب به دست آورده بهره برداری کرده است. در ازای تصویب کمیسیون سانتر در ژانویه 1995، پارلمان یاد شده در تلاش برای به دست آوردن نفوذ بیشتری بر حق ابتکار قوانین کمیسیون، از رئیس کمیسیون اروپا قول گرفت که درباره رفتارنامه میان این دو نهاد (که تنظیم آن به سال 1990 باز می گشت) از نو مذاکراتی برگزار کند.
شورای اروپا، شورای وزیران، و پارلمان اروپا هریک در زمینه محدود ساختن انحصار رسمی کمیسیون اروپا برای ابتکار سیاست ها موفق بوده اند، البته هیچ یک از آن ها نمی تواند مدعی شود که جایگاه کمیسیون را تا حد یک عامل و کارگزار پایین آورده است. در حال حاضر تعیین دستور کار اروپا صلاحیتی مشترک و مورد مناقشه میان نهادهای چهارگانه اروپاست و در انحصار هیچ بازیگر واحدی نیست.
ولی پراکندگی کنترل بر دستور کار اتحادیه اروپا به همین ختم نمی شود. گروه های نفوذ در صحنه اروپا به شدت بسیج شده اند و گرچه تعیین دقیق قدرت آن ها دشوار است، ولی به روشنی پیداست که کمیسیون اروپا نظرات آن ها را جدّی می گیرد. تصویب سند واحد اروپا موجب رشد سریع تصویب قوانین اروپایی، و متناظر با آن افزایش نمایندگی گروه های نفوذ در اروپا شد. سیل بررسی های موردی حکایت از آن دارد که تعداد و تنوع گروه هایی که در این صحنه مشارکت دارند به اندازه و شاید بیش از پایتخت هر کشوری است. انواع سازمان های ملی و منطقه ای در بروکسل بسیج شده اند و در کنار آن ها شمار چشمگیر و روبه رشدی از سازمان های اروپایی و شرکت های منفرد از سراسر اروپا هم وجود دارند. [...]
در حال حاضر مقام های درون کشوری به شدت در بروکسل بسیج شده اند. جدای از کمیته مناطق، که بر اساس پیمان ماستریخت تشکیل شده، مقام های درون کشوری منفرد حدود 100 دفتر منطقه ای در بروکسل و انواع زیادی از انجمن های بین منطقه ای ایجاد کرده اند.
بنابراین تعیین دستور کار، هرچه بیشتر به صورت صلاحیت مشترک و مورد منازعه ای درآمده است که نهادهای اروپا بر سر کنترل آن با هم رقابت دارند و گروه های نفوذ و بازیگران درون کشوری هم برای تأثیرگذاری بر این روند رقابت می کنند. این وضع چندان تفاوتی با شرایط موجود در جوامع سیاسی ملی به ویژه آن ها که به صورت فدراسیون سازمان دهی شده اند ندارد.
در نتیجه، غالباً به دشواری می توان سهمی را که هر نهاد در ابتکارات خاص دارد تعیین کرد. این گفته در مورد ابتکاری که به عمیق ترین شکلی مورد بررسی قرار گرفته است، یعنی برنامه بازار داخلی هم که منافع تجاری، کمیسیون اروپا، پارلمان اروپا، و نیز مقام های اجرایی دولت ها به نفع آن فشار وارد می کردند صدق می کند. از آنجا که نقش کمیسیون در ابتکار سیاست ها نقش ظریفی است، نفوذ آن در تحلیل هایی که به این می پردازند که کدام نهاد رسماً سیاست جدیدی را اعلام می کند روشن نمی شود. برای نمونه، گزارش سفید درباره رشد، رقابت پذیری و اشتغال علناً توسط شورای اروپا در ژوئن 1993 صادر شد، ولی این اقدام شورا در پاسخ به رهنمودهای مشروحی بود که رئیس کمیسیون اروپا برای احیای اقتصادی اروپا مطرح ساخته بود.
کمیسیون نفوذ قابل ملاحظه ای دارد، ولی این نفوذ مطلق نیست، بلکه مشروط است. نفوذ کمیسیون به توانایی آن برای برقراری تماس های مختلف و استفاده از آن ها، توانایی اش برای پیش بینی درخواست ها و میانجی شدن برای آن ها، کارآیی تصمیم گیری هایش، و کاردانی بی همتای بستگی دارد که به واسطه نقش خودش در مقام هسته فکری اتحادیه اروپا دارد.
کمیسیون اروپا همواره مترصد کسب اطلاعات و جلب حمایت سیاسی است. این کمیسیون تشکیلات غیررسمی گسترده ای مرکب از کمیته های مشورتی و گروه های کار برای مشورت و مذاکرات مقدماتی پدید آورده است که برخی شان از افراد نصب شده توسط دولت های عضو تشکیل می شوند ولی برخی دیگر متشکل از نمایندگان گروه های نفوذ و کارشناسانی هستند که اطلاعات و مشروعیت مستقلی به کمیسیون می دهند. کمیسیون عملاً در ایجاد شبکه های جدید دستِ بازی دارد و بدین ترتیب می تواند به سراغ حامیان تازه ای از جمله انواع گروه های درون کشوری برود. [...]
میزان ابتکار سیاست ها توسط کمیسیون (ماده 155) به چابکی آن نیز بستگی دارد. یک نمونه گیرا در این زمینه، منشور انرژی اروپاست که توافقی رسمی بین روسیه و دولت های اروپای غربی است که عرضه انرژی توسط روسیه را پس از فروپاشی اتحاد شوروی تضمین می کند. سیاست اتحادیه اروپا در این زمینه از آن رو شکل گرفت که کمیسیون خواست بر رویکرد بین حکومتی دیگری که حکومت های هلند، آلمان و انگلستان آن را ترحیج می دادند پیشدستی جوید. کمیسیون اروپا بر اساس اختیار مبهمی که شورای اروپا در ژوئن 1990 به آن داده بودند در 1991 توافقی مقدماتی را با حکومت روسیه به مذاکره گذاشت. قوای مجریه دولت های عضو، که در مقابل عمل انجام شده ای قرار گرفته بودند، جامعه اروپا را به عنوان مجمع مناسبی برای تنظیم منشور انرژی پذیرفتند و به کمیسیون جای پایی در زمینه سیاست بین المللی انرژی دارند که در نوع خود مداخله ای شایان توجه در حوزه ای از سیاست گذاری بود که تحت سلطه حکومت های ملی قرار داشت.
توانایی کمیسیون برای اقدام سریع، تابع انسجام درونی آن است. یک مثال از حوزه سیاست صنعتی، محدودیت های قدرت کمیسیون برای تعیین دستور کار را هنگامی که دچار چند دستگی درونی باشد نشان می دهد. در بهار 1990 بزرگ ترین شرکت های الکترونیک اروپا برای تضمین حمایت مالی اتحادیه اروپا و حمایت از بازار خود به کمیسیون اروپا فشار وارد کردند تا در بخش نیمه هادی ها راهبردی اروپایی اتخاذ کند. کمیسیون در نتیجه اختلاف نظرهای داخلی ماه ها فلج شده بود و وقتی نهایتاً در آغاز سال 1991 توصیه ای برای سیاست گذاری در زمینه سیاست صنعتی اروپا ارائه کرد بیشتر شرکت ها راهبرد خودشان را به صحنه های دیگری منتقل کرده بودند. شرکت های فرانسویِ بول و تامسون از حکومت فرانسه تضمین هایی برای حمایت مالی گرفته بودند و شرکت های دیگر مانند زیمنس و اولیوتی هم درصدد اتحاد راهبردی با شرکت های امریکایی یا ژاپنی بودند.
کمیسیون اروپا به عنوان هسته فکری اتحادیه اروپا مسئولیت تحقیق درباره عملی بودن سیاست های جدید اتحادیه اروپا را دارد و این نقش ایجاب می کند که کمیسیون جویای نظرات کارشناسی باشد. کمیسیون در این مقام سالانه 200 تا 300 گزارش، گزارش سفید، گزارش سبز و سایر بررسی ها و توصیه ها را تهیه و منتشر می کند. برخی از این گزارش ها بررسی هایی بسیار فنی مثلاً درباره نحوه اداره مازاد شیر هستند. برخی دیگر نیز برنامه های تأثیرگذاری در زمینه سیاست ها هستند مانند گزارش سفید سال 1985 درباره بازار داخلی و اصلاحات پیشنهادی سال 1990 برای سیاست مشترک کشاورزی، که مبنایی برای موضع واحد اروپایی در مذاکرات گات شد، یا گزارش سفید سال 1993 درباره رشد، رقابت پذیری و اشتغال، که افزایش انعطاف پذیری بازار کار را توصیه می کرد.
کمیسیون اروپا به عنوان سازمانی کوچک با کارکنانی اندک تنها بخشی از منابع موجود در دسترس قوای مجریه دولت های مرکزی را دارد، ولی موقعیتی که به عنوان طرف گفت و گوی حکومت های ملی، مراجع درون کشوری، و انواع وسیعی از گروه های نفوذ دارد دسترسی بی مانند آن را به اطلاعات تضمین می کند. این کمیسیون در زمینه کشاورزی، که یک چهارم کارکنانش در آن حوزه متمرکزند، اطلاعات و نیروی کارشناسی برتری دارد. در زمینه تجارت خارجی و رقابت هم که دو حوزه دیگری هستند که کمیسیون صلاحیت محرزی در آن ها دارد، ظرفیت کارشناسی کمیسیون چشمگیر است. در سایر زمینه ها کمیسیون به اطلاعاتی که دولت های عضو تسلیم آن می کنند، نظام مشورتی گسترده آن که از بازیگران عمومی و خصوصی تشکیل یافته است و مشاورانی که استخدام می کند متکی است.
چه به قواعد رسمی نگاه کنیم و چه به رویّه های عملی، کمیسیون اروپا بازیگری تعیین کننده در مرحله ابتکار سیاست هاست. با بررسی شواهد نمی توان نتیجه گرفت که کمیسیون صرفاً کارگزار قوای مجریه دولت های عضو است. نکته این نیست که کمیسیون یگانه بازیگر تعیین کننده است، بلکه شاهد نظامی از اداره امور در سطوح چندگانه هستیم که متضمن رقابت و وابستگی متقابل میان کمیسیون، شورا، و پارلمان اروپاست به نحوی که هر یک از آن ها در بازی ظریف ابتکار سیاست ها منابع چشمگیری در اختیار دارد.
تصمیم گیری: عقب نشینی حاکمیت دولت
بر اساس پیمان های تأسیس اتحادیه اروپا، نهاد قانون گذار اصلی این اتحادیه پارلمان اروپا نیست، بلکه شورای وزیران آن است که مجمعی از مقام های اجرایی دولت های عضو است. تا پیش از تصویب سند واحد اروپا، این شورا یگانه مرجع قانون گذار اتحادیه بود. هسته اصلی استدلال دولت محور، قائل شدن وزن چشمگیری برای اختیارات قانون گذاری مقام های اجرایی دولت ها در مرحله تصمیم گیری است. در این مرحله می توان گفت که قوای مجریه دولت ها کنترل کامل را در اختیار دارند. آن ها سیاست را مطابق اولویت ها و ترجیحاتشان جرح و تعدیل، مرزهای تشریک مساعی اروپا را تعریف، نقش کمیسیون اروپا و دادگاه دادگستری اروپا را تعیین و در صورت لزوم فعالیت های آن ها را محدود می کنند. اگر تصمیمات قبلی نتایج ناخواسته ای به بار آورده باشد تصحیح آن ها را شورا انجام می دهد.این استدلال تا حدودی پذیرفتنی است ولی در عین حال استدلالی تک بُعدی است. نخست، باید محدودیت های سختی را که از زمان صدور سند واحد اروپا برای فعالیت تک تک حکومت ها به وجود آمده است مد نظر داشت. دوم، باید توجه داشت که مقام های اجرایی دولت ها حتی به شکل دستجمعی کنترل مشروط و نه مطلقی دارند. سلطه قوه مجریه هر دولت در روند تصمیم گیری را اختیارات قانون گذاری پارلمان اروپا، نقش کمیسیون اروپا در فایق آمدن بر مشکلات تعامل، و تلاش های گروه های نفوذ برای تأثیرگذاری بر نتایج در صحنه اروپا کمرنگ می سازد.
آشکارترین ضربه به حاکمیت دولت با گسترش پی در پی رأی گیری بر اساس قاعده اکثریت مشروط به موجب سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت وارد آمده است. اکثریت مشروط آرا در حال حاضر درباره بیشتر زمینه های سیاست گذاری، که تحت پوشش پیمان اصلی رم قرار داشت، از جمله کشاورزی، تجارت، سیاست رقابت، حمل و نقل، و زمینه های سیاست گذاری مرتبط با تشکیل بازار داخلی، قاعده تصمیم گیری است، البته استثناهای مهمی هم وجود دارد که شامل بودجه، مالیات ها، جریان های سرمایه، اشخاص و حرفه های خویش فرما، سیاست روادید (که قاعده اکثریت مشروط از اول ژانویه 1996 در آن مبنا قرار گرفت)، جابه جایی آزاد اشخاص، و حقوق مستخدمان می شود. قواعد تصمیم گیری پیچیده است، ولی حداقل قضیه این است که در زمینه های فراخی از صلاحیت اتحادیه اروپا ممکن است مقام های اجرایی تک تک دولت ها در اقلیت قرار گیرند.
روش اکثریت مشروط آرا به واسطه مصالحه لوکزامبورگ و «فرهنگ وتو» که گفته می شود در شورای وزیران غلبه داشته است پیچیده تر می شود. به موجب مصالحه لوکزامبورگ، مقام های اجرایی دولت ها، در صورتی که مدعی به خطر افتادن منافع ملی حیاتی شان باشند، می توانند تصمیماتی را که بر اساس قاعده اکثریت گرفته شده است وتو کنند. مصالحه لوکزامبورگ در بحث های علمی پیرامون اتحادیه اروپا جلوه بیشتری دارد تا در سیاست عملی اروپا. در فاصله سال های 1966 و 1981 کمتر از ده دوازده بار و از آن زمان به بعد هم حتی به دفعات کمتری به این مصالحه استناد شده ست. [...]
در این چارچوب، قواعد درجه دویی که در مورد اتخاذ دیگر آیین های رأی گیری وجود دارد اهمیت فوق العاده ای می یابد. اصلاحاتی که در ژوئیه 1987 در آیین کار شورا صورت گرفت اتخاذ روش اکثریت مشروط آرا به مراتب آسان تر ساخته است. در حالی که پیش از آن تنها رئیس شورا می توانست خواستار استفاده از این روش رأی گیری شود در حال حاضر حتی یک نماینده هم - که می تواند کمیسیون باشد - اگر از پشتیبانی اکثریت ساده شورا برخوردار باشد، می تواند خواهان استفاده از این روش رأی گیری شود.
یکی از جالب توجه ترین تحولاتی که در دهه 1980 رخ داده دگرگونی مفهوم «منافع ملی حیاتی» بوده است. مقام های اجرایی دولت ها که خواهان استفاده از حق وتوی مطرح در مصالحه لوکزامبورگ باشند به رضایت مقام های اجرایی سایر دولت ها وابسته شده اند. آنان دیگر نمی توانند مستقلاً تعیین کنند که آیا منافع ملی حیاتی شان به خطر می افتد یا نه. همان گونه که نمونه های انگلستان (1982)، آلمان (1985)، یونان (1988) و فرانسه (1992-1993) حکایت دارد این شرایط دست و بال حکومت ها را در استفاده از حق وتو می بندد. استناد به مصالحه لوکزامبورگ تنها در مورد تصمیماتی اثربخش است که آمیزه ای از ویژگی های ذیل را داشته باشد: احساس وجود پیوند آشکاری با منافع ملی حیاتی؛ احتمال وارد آمدن لطمه سیاسی جدی در داخل به حکومت مورد بحث؛ وجود حکومتی ملی که به شکل باورپذیری بتواند تهدید به صدمه رساندن به عملکرد کلی اتحادیه اروپا کند. گرچه مفهوم منافع ملی حیاتی در آغاز دفاع بی قید و شرط از حاکمیت دولت را مشروع جلوه می داد (دوگل اصلاحات بودجه در سال 1955 را به این دلیل که بیش از حد سرشت فوق ملی داشت وتو کرد) ولی این مفهوم دچار تحول شده است و تنها دفاع از منافع اساسی و نه دفاع از خود حاکمیت ملی را توجیه می کند.
حتی اگر قوه مجریه یکی از دولت های عضو بتواند به مصالحه لوکزامبورگ متوسل شود باز حربه وتو بُرندگی چندانی ندارد. همان گونه که حکومت آلمان فدرال در 1985، پس از آن که جلوی تصویب مقررات شورا برای پایین آوردن بهای غلات و کلم روغنی را گرفته بود دریافت، وتو نمی تواند جلوی سایر مسیرهای عمل اتحادیه را ببندد. کمیسیون اروپا تنها با استناد به اختیارات اضطراری خود به شکل یکجانبه همان کاهش قیمت ها را عملی ساخت. از این گذشته، وتو به ندرت تکلیف یک موضوع را مشخص می سازد، مگر آن که وضع موجود برای حکومت وتو کننده تصمیمات بر هر نتیجه دیگری ترجیح داشته باشد؛ ولی حتی در دو نمونه ای که وضع موجود مطلوب تر از تغییرات پیشنهادی بود (نمونه های وتوی آلمان و فرانسه) هیچ یک از این دو حکومت نتوانست وضع موجود را حفظ کند. کمیسیون اروپا حکومت آلمان را دور زد؛ و حکومت فرانسه هم نتوانست جلوی توافق گات را بگیرد و افزون بر آن، در ازای سکوت رضایت آمیزش تنها جبران مالی اندکی نصیبش شد.
در مجموع از میانه دهه 1980، مصالحه لوکزامبورگ حربه ضعیفی برای دفاع از حاکمیت دولت بوده است. حکومت های انگلستان، آلمان، و فرانسه با توسل یا تهدید به توسل به این مصالحه موفقیت چندانی به دست نیاوردند و هر یک به تدریج پذیرفتند که تصمیمات اروپا گزینه هایشان را به شدت محدود سازد. [...]
قوای مجریه دولت های عضو، تدابیر حفاظتی مشخصی را در پیمان های اتحادیه اروپا گنجانده اند. برای دولت های خاص به ویژه در مسئله مالیات ها، کمک های دولتی، سیاست پولی و سیاست انرژی تخفیف های متعددی در نظر گرفته شده است. سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت برای بیشتر حوزه های حساس یا مورد مناقشه سیاست گذاری، قاعده اتفاق آرا را حفظ می کنند.
این گونه قید و شرط ها ضربه وارد آمده به حاکمیت ملی را تلطیف می کند؛ ولی بحث معقول درباره وضعیت موجود باید حول میزان لطمه دیدن حاکمیت ملی دور بزند نه این که آیا چنین لطمه ای وارد آمده است یا نه. حتی در چارچوب این حکم قابل تردید، که شورا یگانه تصمیم گیرنده است، اکنون گروهی از دولت ها در بیشتر زمینه های سیاست گذاری اتحادیه اروپا حاکمیت خودشان را یک کاسه کرده اند.
کنترلی که دولت ها به طور دستجمعی از طریق شورا اعمال می کردند کاهش یافته است. این کاهش، نخست به دلیل افزایش نقش پارلمان اروپا در تصمیم گیری ها بوده است. سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت آیین هایی برای همکاری و تصمیم گیری مشترک درانداختند که روند قانون گذاری را زیر سلطه بلامعارض شورا درآورد و آن را به برقراری توازن میان شورا، پارلمان و کمیسیون مبدل ساخت. از زمان تصویب پیمان ماستریخت، در مورد پیکره اصلی قوانین اتحادیه اروپا دو آیین به کار بسته می شود. هدف از این آیین ها تشویق تصمیم گیری بر اساس اجماع میان سه نهاد مورد بحث است. شورا نمی تواند بدون حمایت دست کم یکی از دو نهاد دیگر قوانینی بگذارد، مگر آن که در شورا اجماع وجود داشته باشد. وانگهی، این آیین ها موجب تقویت قدرت پارلمان اروپا برای تعیین دستور کار اروپا هم می شود.
آیین همکاری به کمیسیون توانایی قابل ملاحظه ای برای تعیین دستور کار اروپا می بخشد. کمیسیون می تواند اصلاحیه های مطرح شده از سوی شورا یا پارلمان را بپذیرد یا رد کند و این اختیار، کمیسیون را به واسطه میان این دو نهاد - نوعی اجماع ساز - تبدیل می کند.
در هم تنیدگی نهادها در چارچوب آیین تصمیم گیری مشترک که به موجب آن پارلمان دارای حق مطلق وتوست و در عین حال برخی از اختیارات در زمینه تعیین دستور کار را به شورا وا می گذارد ظرافت خاصی دارد. اگر پالمان یا شورا مواضع طرف مقابل را رد کند یک کمیته سازش تلاش خواهد کرد مصالحه ای میان آن ها به وجود آید. این کمیته مرکب از نمایندگان هر دوی این نهادهاست و کمیسیون هم در آن نقش واسطه را دارد. حصول مصالحه میان پارلمان و شورا نیازمند موافقت اکثریت مطلق اعضای پارلمان و اکثریت مشروط اعضای شوراست. اگر توافقی میان این دو نهاد حاصل نشود طرح ابتکاری به شورا بازگردانده می شود و شورا می تواند پیشنهاد پذیرش یا رد آن را مطرح سازد و پارلمان برای رد آن به اکثریت مطلق آرا نیاز دارد. بدین ترتیب پارلمان حرف آخر را می زند.
گرچه نتیجه این آیین تصمیم گیری مشترک احتمالاً به ترجیحات شورا نزدیک تر خواهد بود تا به اولویت های کمیسیون یا پارلمان، ولی صرفاً بازتاب ترجیحات شورا نیست. در هر دو آیین همکاری و تصمیم گیری مشترک، شورا پا در بند رابطه پیچیده ای از همکاری و منازعه با دو نهاد دیگر است. این در عمل نوعی اداره امور در سطوح چند گانه است و تفاوت آشکاری با آنچه در نظام دولت محور انتظارش می رود دارد.
کمرنگ شدن کنترل دستجمعی دولت ها از این هم فراتر می رود. در شرایط برابری که در داخل شورا وجود دارد به ویژه اکنون که 15 بازیگر در آن فعال اند تعیین تکلیف هنرینه های تعامل برای مقام های اجرایی دولت ها دشوار است. شورا معمولاً فاقد اطلاعات، نیروی کارشناسی و هماهنگی لازم برای اقدام سریع و مؤثر است و این موجب می شود که برای رهبری اتحادیه اروپا به کمیسیون اروپا تکیه کند.
کمیسیون به عنوان یک سازمان سلسله مراتبی معمولاً بیش از شورا توانایی موضع گیری منسجم را دارد. وانگهی، مقام های کمیسیون مهارت های نامعمولی را با خود پای میز مذاکره می آورند. آن ها در مقام عناصری اجرایی اغلب سال ها روی یک موضوع خاص سیاست گذاری کار کرده اند؛ جابه جایی آن ها معمولاً کمتر از رده های بالایی نردبان بیشتر تشکیلات اجرایی کشورهاست (1994، Bellier). افزون بر این، آن ها به اطلاعات و نیروی کارشناسی منابع مختلف موجود در اتحادیه اروپا دسترسی دارند. آنان معمولاً مذاکره کنندگان سیاسی فوق العاده ماهری هستند که با سبک و سیاق سیاسی مختلف نمایندگان کشورها و لزوم تلاش برای یافتن راه حل های مبتنی بر اجماع آشنایی کامل دارند. قواعد رسمی تصمیم گیری در شورا به کمیسیون کمک می کند تا بحث ها را متمرکز سازد یا مصالحه ای را ترتیب دهد. گرچه ریاست نشست های شورای وزیران و گروه های کاری شورا با نمایندگان دولت های عضو است، کمیسیون برای روشن ساختن، تنظیم دوباره، و نهایی کردن پیشنهادها تشکیل جلسه می دهد - در یک کلام، قلم در دست کمیسیون است. [...]
سیاست انسجام نمونه ای است که نشان می دهد چگونه کمیسیون می تواند از نقشی که به عنوان داور دارد پا را فراتر گذارد و به یک مذاکره کننده مبدل شود. در جریان تعیین چارچوب لازم برای اعتبارات ساختاری دوره 1994-1999 در سپتامبر 1993 مقام های کمیسیون مذاکرات دوجانبه ای با مقام های دولت های مربوط انجام دادند. ریاست کمیسیون که در دست بلژیک بود نقش داور را بازی می کرد. در چنین مواردی کمیسیون به سیزدهمین (و از 1995 شانزدهمین) طرف موجود در پشت میز چانه زنی مبدل می شود. این گفته در مورد بین حکومتی ترین جنبه سیاست اتحادیه اروپا حتی می تواند صحّت بیشتری داشته باشد: چانه زنی درباره معاهدات، همان گونه که نمونه پیمان ماستریخت نشان می دهد. وقتی حکومت انگلستان مقررات اجتماعی رقیق شده پیمان ماستریخت را نپذیرفت، ژاک دلور برنامه اولیه و تندروانه تر خود را در زمینه سیاست اجتماعی، که در 1989 مطرح ساخته بود، روی میز مذاکرات گذاشت و پیشنهاد کرد که به منزله پروتکل ویژه به پیمان ماستریخت الحاق شود. بدین ترتیب انگلستان از گردونه بیرون ماند. مقام های اجرایی 11 دولت دیگر در برابر احتمال از دست رفتن کل مذاکرات به سرعت پای سندی امضا گذاشتند که از آن چه در آغاز پیش بینی کرده بودند اساسی تر بود.
در مجموع، شورا در مرحله تصمیم گیری بازیگر برتری است، ولی پارلمان و کمیسیون اروپا هم شرکایی صرف نظر ناشدنی هستند. کمیسیون عمدتاً اختیارات ملایمی دارد که به جای وضع مجازات ها و جریمه ها از طریق اعمال نفوذ ظریف اعمال می شود. کمیسیون بجز کشاورزی، تجارت خارجی و سیاست رقابت که در زمینه آن ها استقلال اجرایی اساسی دارد با شاخ و شانه کشیدن موفقیت چندانی به دست نمی آورد. نفوذ آن بستگی به توانایی اش برای ایجاد اجماع میان نهادها و میان مقام های اجرایی دولت های عضو دارد. اما اتکای گسترده به قاعده اکثریت مشروط آرا به کمیسیون جسارت عمل بیشتری بخشیده است، چرا که دیگر لازم نیست دل مقام های اجرایی همه دولت ها را یکجا به دست آورد.
جایگاه پارلمان اروپا بیشتر بر قواعد رسمی پایه می گیرد. سابقه عملی آن در زمینه همکاری و تصمیم گیری مشترک نشان می دهد که از رویارویی با کمیسیون ابایی ندارد. پارلمان اروپا در ازای موافقت با افزایش اعضای اتحادیه و موافقت نامه گات در 1994، در مذاکرات مقدماتی برای کنفرانس بین دولتی سال 1996-1997 یک کرسی در شورا به دست آورد. در همین حال مترصد آن است که از حداکثر اختیارات خود استفاده کند، حتی اگر بدین ترتیب پا روی دم قدیمی ترین متحد خودش، یعنی کمیسیون اروپا، بگذارد. پارلمان اروپا در جریان جلساتی که درباره کمیسیون سانتر در ژانویه 1995 داشت خواستار آن شد که کمیسیون اصلاحات پارلمان را «به طور طبیعی و خود به خود» بپذیرد و پیشنهادهایی را که پارلمان رد می کند پس بگیرد. مقام های کمیسیون به این دلیل که این درخواست ها «کمابیش به معنی از دست رفتن توانایی عمل کمیسیون است» آن ها را «وقیحانه» خواندند. [1]
در کل می توان گفت تصمیم گیری در اتحادیه اروپا نوع در هم تنیده ای از صلاحیت چندگانه، نقش های مکمل در زمینه سیاست گذاری، و مرزبندی های متغیر است - همان ویژگی هایی که عناصر اداره امور در سطوح چندگانه را تشکیل می دهند.
اجرا: گشایش صحنه اروپا - شکستن قالب دولت
اداره امور در سطوح چندگانه، در مرحله اجرا برجستگی دارد. گرچه کمیسیون اروپا دارای اختیارات اجرایی رسمی است و حکومت های کشورها نیز در اصل مسئول به اجرا گذاشتن سیاست ها هستند، ولی در عمل این صلاحیت ها را مشترکاً احراز می کنند. از یک سو، حکومت های کشورها از نزدیک اختیارات اجرایی کمیسیون را زیر نظر دارند و البته این نظارت را در پیوند با حکومت های درون ملی و بازیگران اجتماعی به اجرا می گذارند. از سوی دیگر کمیسیون در اجرای روزمره برخی از سیاست ها درگیر شده و بدین ترتیب در تماس نزدیک با مقام های فروملی و گروه های نفوذ قرار گرفته است. مانند آنچه در مرحله ابتکار سیاست ها و مرحله تصمیم گیری دیدیم، این مداخله دو جانبه مایه کشمکش شده است.کمیسیون بر اساس اختیارات رسمی خود صلاحیت تفسیر قوانین و مقررات و صدور مقررات اجرایی در موارد مشخص را دارد. این نهاد سالانه شش تا هفت هزار قانون و مقررات اجرایی صادر می کند. اما کمیسیون تنها بخش اندکی از تصمیمات خود را به شکل یکجانبه می گیرد. از دهه 1980 شورا و تک تک حکومت های کشورها در تصمیم گیری های کمیسیون از نزدیک مشارکت دارند. بسیاری از مقررات دارای کمیته های خاص خود هستند. برقراری توازن میان استقلال عمل کمیسیون و دخالت دولت ها روندی پرمناقشه در اتحادیه اروپاست که نتیجه نهایی آن معلوم نیست و این واقعیت از حضور کمیته ها نیز پیداست. بسته به حوزه های سیاست گذاری، آیین کار کمیته ها فرق می کند و همین مایه اختلاف میان کمیسیون، که معمولاً از پشتیبانی پارلمان برخوردار است، و شورا می شود. برخی کمیته ها صرفاً مشورتی هستند؛ برخی دیگر می توانند بر اساس اکثریت مشرو آرا جلوی انجام اقدام معیّنی توسط کمیسیون را بگیرند؛ و دسته سومی از کمیته ها هم باید اقدامات کمیسیون را بر اساس اکثریت مشروط آرا مورد تأیید قرار دهند. در هر مورد کمیسیون ریاست دارد.
در نگاه نخست به نظر می رسد وجود کمیته ها کنترل بر اقدامات کمیسیون را به شیوه کارفرما - کارگزار به مقام های اجرایی دولت ها می دهد، ولی رابطه میان بازیگران دولتی و نهادهای اروپایی پچیده تر از این هاست. حضور کمیته ها دقیقاً در زمینه هایی کمرنگ تر از همه است که کمیسیون از اختیارات اجرایی گسترده ای برخوردار است، مانند سیاست رقابت، کمک های دولتی، کشاورزی، سیاست تجاری، و بازار داخلی. در این زمینه ها کمیسیون مجال فراخی برای اقدامات مستقل دارد.
ممکن است طرفداران مدل دولت محور مدعی شوند که مقام های اجرایی دولت ها برای دستیابی به ارزش های جمعی دولت نگرانه ای چون تحت کنترل درآوردن اختلالات بالقوه ناشی از رقابت یا تقویت موقعیت چانه زنی خودشان در تجارت بین الملل است که ترجیح می دهند این اختیارات را واگذار کنند؛ ولی یکی از نتایج این کار، از دست رفتن کنترل انحصاری مقام های اجرایی دولت ها در مجموعه ای از زمینه های سیاست گذاری است. در این جا تنها به سه نمونه از نمونه های بسیاری که در این فصل مورد بحث قرار گرفته است اشاره می کنیم: آن ها دیگر کنترل رقابت در داخل مرزهایشان را در اختیار ندارند؛ نمی توانند مطابق آنچه خودشان مناسب می دانند به شرکت های ملی کمک کنند؛ و نمی توانند به طور مستقل به مذاکرات تجاری بپردازند. [...]
گرچه حضور کمیته ها موجب مشارکت بازیگران دولتی در فعالیت های کمیسیون اروپا می شود، ولی این مشارکت لزوماً به بازیگران دولت های مرکزی محدود نمی شود. از آن جا که موضوعات مطرح در کمیته ها اغلب سرشتی فنی دارند، معمولاً حکومت های کشورهای عضو کسانی را به کمیته ها می فرستند که مسئولیت مستقیم موضوع را به عهده دارند، یا در داخل کشور بهترین اطلاعات را درباره آن موضوعات در اختیار دارند. این افراد غالباً مقام های پایین تر از سطح ملی یا نمایندگان گروه های نفوذ یا دیگر نهادهای غیردولتی هستند. مشارکت عناصر درون کشوری در کمیته ها در مورد دولت های عضوی که سازمانی فدرالی یا نیمه فدرالی دارند امری رایج است؛ ولی در سال های اخیر دولت های عضو متمرکزتر هم بازیگران درون کشوری خود را به صحنه اروپا گسیل داشته اند.
به همان میزانی که مقررات اتحادیه اروپا، در مواردی که اختیارات میان سطوح مرکزی و درون کشوری حکومت تقسیم شده باشد، بر زمینه های سیاست گذاری تأثیر می گذارد اجرای مؤثر سیاست ها هم مستلزم برقراری تماس هایی میان سطوح چندگانه حکومت است. سیاست زیست محیطی یکی از این موارد است، زیرا در چندین کشور اروپایی صلاحیت های این حوزه میان سطوح مختلف سرزمینی سرشکن شده است. کمیسیون اروپا برای شتاب بخشیدن به اجرای قوانین زیست محیطی از 1990 نشست هایی موسوم به نشست های «فراگیر» را ترتیب داد تا نمایندگان حکومت مرکزی، منطقه ای و محلی دولت عضو را یکجا گرد هم آورد. برگزاری چنین نشست هایی اختیاری است، ولی در سال نخست ترتیب یافتن آن ها هفت کشور از این گونه نشست ها بهره برداری کردند. برای نمونه، حکومت مرکزی اسپانیا مشتاق بود از حضور کمیسیون برای اعمال فشار بر استان های خودمختارش و وادار ساختنشان به رعایت قوانین زیست محیطی اتحادیه اروپا استفاده کند، ولی بدین منظور پذیرفت که آن ها به اتحادیه اروپا دسترسی داشته باشند.
اکثر شرکت کنندگان در کمیته ها کارمند دولت های عضو نیستند، بلکه نمایندگان گروه های نفوذ (به ویژه از سازمان های کشاورزان، اتحادیه های کارگری و سازمان های کارفرمایان) همراه با کارشناسان فنی، دانشمندان و محققان هستند. این افراد را عمدتاً حکومت هر کشور انتخاب می کنند یا دست کم مورد تأیید قرار می دهد. پذیرفتنی است که فرض کنیم برای حکومت هر کشور قانع کردن کارشناسان فنی، نمایندگان گروه های نفوذ، و بازیگران خصوصی برای دفاع از منافع ملی دشوارتر از مجاب نمودن کارکنان رسمی خودش است. بنابراین در عمل، استفاده از کمیته ها، که در آغاز سازو کاری برای نظارت حکومت های مرکزی بر فعالیت های کمیسیون اروپا بود، به شکل ناخواسته سبب عمیق تر شدن مشارکت مراجع درون کشوری و بازیگران خصوصی در اتحادیه اروپا شده است.
تحول دوم [...] مشارکت مستقیم مقام های کمیسیون در اجرای روزمره سیاست هاست. هرگز از کمیسیون این توقع وجود نداشت که جز در شرایط نامعمول (مانند سیاست رقابت، مبارزه با کلاهبرداری و غیره) درگیر اجرای سیاست ها در داخل کشورها شود. اما در برخی حوزه ها این وضع تغییر کرده است. بارزترین نمونه این تغییر در حوزه سیاست انسجام است که اکنون حدود یک سوم بودجه اتحادیه اروپا را می بلعد. بخش اعظم این پول صرف اجرای برنامه های توسعه منطقه ای چند ساله در مناطق کمتر توسعه یافته اتحادیه اروپا می شود. در اصلاحات سال 1989 توصیه شده است که کمیسیون اروپا و بازیگران ملی، منطقه ای، محلی و اجتماعی به شکل مستمر در تمامی مراحل روند سیاست گذاری شرکت داشته باشند: انتخاب اولویت ها، گزینش برنامه ها، تخصیص اعتبارات، نظارت بر عملیات، ارزشیابی و قضاوت درباره برنامه ها. بدین منظور از هر منطقه یا کشور دیافت کننده اعتبارات توسعه خواسته می شود تا نظام پرشاخ و برگی از کمیته های نظارتی به همراه یک کمیته عمومی در رأس آن ها و مجموعه ای از کمیته های فرعی که حول برنامه های خاص متمرکز باشند تشکیل دهد. مقام های کمیسیون می توانند در هر سطحی از این ساختار درخت مانند شرکت کنند و عملاً نیز چنین می کنند. مشارکت در سراسر اتحادیه اروپا در یک سطح نیست، ولی دقیقاً مثل هر جای دیگری نوعی رابطه مستقیم میان کمیسیون و بازیگرانی که جزء حکومت مرکزی نیستند، از جمله و به ویژه مقام های منطقه ای و محلی، گروه های اقدام محلی و تجار محلی را نهادینه می سازد. این گونه پیوندها قالب دولت را می شکند به ترتیبی که اداره امور در سطوح چندگانه، بازیگرانی از دورن دولت های موجود و نیز جدای از آن ها را در برمی گیرد.
قضاوت: دادگاهی کوشنده در یک نظم حقوقی فوق ملی
طرفداران مدل دولت محور، نظم حقوقی اروپا و دادگاه مؤثر دادگستری اروپا را برای همکاری دولت ها دارای اهمیت اساسی می دانند. تشخیص پیمان شکنی یکجانبه کار دشواری است و از همین رو به نفع دولت هاست که اختیار زیر نظر داشتن رعایت قواعد همکاری را به دادگاه اروپا واگذار کنند. از این گذشته، دادگاه دادگستری اروپا با اعمال توافقات کلی میان دولت ها در مورد احتمالات آینده، از مشکلات پیمان بندی ناقص می کاهد. بدین ترتیب می توان دادگاه یاد شده را کارگزار دولت های عضو انگاشت. ولی برخی پژوهندگان به شکلی متقاعدکننده مدعی شده اند که دادگاه اروپا به چیزی بیش از ابزار دست دولت های عضو مبدل شده است. این دادگاه در تبدیل نظم حقوقی به یک نظم فوق ملی فعالانه کوشیده است، ولی دادگاه مورد بحث بدون وجود یک متحد سیاسی در سطح اروپا نمی توانست در این زمینه موفقیتی به دست آورد: کمیسیون اروپا همچنین بدون تشریک مساعی دادگاه های ملی نمی توانست برتری قوانین اروپایی را جا بیندازد و این تشریک مساعی توازن قدرت میان دادگاه های ملی و مراجع سیاسی ملی را تغییر داده است.دادگاه دادگستری اروپا با کوشش های فعالانه خود مبنای حقوقی لازم برای سیاست یکپارچه اروپایی را پی ریزی کرده است. این دادگاه به کمک مجموعه ای گیرا از حقوق موردی، پیمان رم را به عنوان سندی جا انداخته است که برای حکومت های ملی و تک تک شهروندان مستقیماً تکالیف حقوقی الزام آوری ایجاد می کند. وانگهی، این تکالیف بر قوانینی که دولت های عضو وضع می کنند اولویت دارد. مرجعیت و برتری حقوقی الزام آور از ویژگی های حاکمیت است و احراز این دو ویژگی توسط دادگاه دادگستری اروپا نشان دهنده آن است که اتحادیه اروپا در حال تبدیل شدن به یک رژیم قانونی اساسی است.
در آغاز، انتظار آن بود که دادگاه یاد شده نقش ناظر بی طرفی را بازی کند که «تضمین نماید در تفسیر و کاربست پیمان ها قانون رعایت خواهد شد» (ماده 164 پیمان تأسیس جامعه اقتصادی اروپا، ماده 136 اوراتوم، ماده 31 کنفرانس همکاری و امنیت اروپا) ولی از همان آغاز، دادگاه اروپا این پیمان های بین دولتی را چیزی بیش از یک سلسله توافقات محدود می دانست. نقش گسترش یافته دادگاه بر این واقعیت پایه می گیرد که در خود پیمان ها صلاحیت های نهادهای اصلی اروپا تصریح نشده است. به جای آن، پیمان های اروپایی به ذکر «وظایف» و «اهداف» همکاری اروپا مانند وحدت کمرگی (پیمان رم)، تکمیل بازار داخلی (سند واحد اروپا) یا اتحاد اقتصادی و پولی (پیمان ماستریخت) اکتفا کرده اند. دادگاه دادگستری اروپا قوانین اروپایی را نهادینه کرده و با اعلام آن که ضرورت دستیابی به این هدف های بنیادی چنین ایجاب می کند مرجعیت اروپا را به دیگر زمینه های سیاست گذاری تعمیم داده است.
تصمیمات و آرای دادگاه در شکل گیری همگرایی اروپا نقش محوری داشته است. اما دادگاه دادگستری اروپا برای گنجاندن موضوعاتی در دستور کار سیاسی اروپا و جا انداختن تفسیرهای خودش وابسته به بازیگران دیگری است. قانون گذاران (شورای اروپا، شورای وزیران، کمیسیون و پارلمان اروپا) همیشه می تواند با تغییر دادن قوانین یا دگرگون ساختن پیمان ها خط سیری را که دادگاه گذاشته است معکوس سازند. به دیگر سخن، دادگاه دادگستری اروپا از این جهت که پادربند وابستگی متقابل با سایر بازیگران است هیچ تفاوتی با شورا، کمیسیون، یا پارلمان اروپا ندارد.
یکی از نتایج این در هم تنیدگی، اصل «شناسایی متقابل» است که در قضیه دوران ساز کاسیس دو دیژون (1979) به صورت اصل محوری برنامه بازار داخلی درآمد. در قضیه یاد شده دادگاه اعلام کرد محصولی که به طور قانونی در یکی از دولت های عضو تولید شده باشد باید در دیگر دولت های عضو پذیرفته شود. به گفته برخی این رأی بر اساس برداشت دادگاه دادگستری اروپا از منافع قوای مجریه پرنفوذترین دولت ها یعنی فرانسه و آلمان صادر شد، ولی تحلیل مشروح شواهد حاکی از آن است که دادگاه این رأی را به طور مستقل و به رغم مخالفت حکومت های فرانسه و آلمان گرفت. کمیسیون اروپا بود که اصل شناسایی متقابل را به دستور کاری وسیع تر یعنی به ابتکار بازار واحد تعمیم داد و این کار از همان ژوئیه 1980 صورت گرفت که کمیسیون به پارلمان اروپا و شورا اعلام کرد قضیه کاسیس مبنای رویکرد جدیدی برای هماهنگ سازی بازار است.
ثابت شده است که دادگاه های ملی با استناد به ماده 177 پیمان رم که تصریح دارد این دادگاه ها، در مواردی که پای قانون جامعه اروپا در میان باشد، می توانند از دادگاه دادگستری اروپا خواستار «رهنمودهای معتبر و آمرانه» شوند تمایل به کاربست آموزه تأثیرگذاری مستقیم دارند. در چنین مواردی، دادگاه دادگستری اروپا رأیی مقدماتی صادر و در آن کاربست مناسب قانون جامعه اروپا در مورد مسئله در دست بررسی را مشخص می کند. گرچه این رأی مقدماتی رسماً تکلیف قضیه را مشخص نمی سازد، ولی در عمل دادگاه اروپا در پرتو تفسیری که از قانون جامعه اروپا به عمل می آورد رای به «قانونی بودن» یک مصوبه یا اقدام اجرایی خاص می دهد. دادگاه دادگستری اروپا نمی تواند دادگاه ملی مراجعه کننده را مجبور به پذیرش تفسیرهای خودش کند، ولی اگر چنین کند معمولاً سایر دادگاه های ملی این تصمیمات را به عنوان سابقه قضایی می پذیرند. آرای مقدماتی، نفوذ دادگاه دادگستری اروپا را گسترش می دهند و قضاوت های صورت گرفته در پایین ترین سطوح دارای نوعی قدرت قضایی عملی می شوند که قبلاً تنها متعلق به عالی ترین محاکم کشور بود. ماده 177 به محاکم ملی پایین تر انگیزه می بخشد تا مقام های قضایی بالاتر کشور خودشان را محدود سازند. با پشتیبانی آن ها بخش اعظم کار تفسیرقانون جامعه از محاکم ملی عالی به محاکم پایین تر و دادگاه دادگستری اروپا انتقال یافته است.
دولتهای عضو، آرای دادگاه دادگستری اروپا را به عنوان بخشی از نظم حقوقی خود پذیرفته و بدین ترتیب مرجعیت تصمیم گیری را از نظام کاملاً ملی به نظامی منتقل ساخته اند که بیشتر چند سطحی است. آموزه های تأثیرگذاری مستقیم و برتری حول ایرادات محکمی شکل گرفتند که برخی از مقام های اجرایی دولت های عضو مطرح می ساختند. اما نفوذ دادگاه اروپا تنها از دامنه ای که برای اقدام یکجانبه ایجاد می کند مایه نمی گیرد، بلکه در واقع آرا و شیوه عمل فراگیر آن فرصت هایی برای دیگر نهادهای اروپایی به ویژه کمیسیون اروپا، و گروه های نفوذ خصوصی، و نهادهای ملی (محاکم پایین تر ملی) ایجاد می کند تا بر دستور کار اروپا تأثیر بگذارند یا قدرت خود را تقویت کنند.
نتیجه گیری
اداره امور در سطوح چندگانه تعارض مستقیمی با حاکمیت دولت ها ندارد. دولت های عضو اتحادیه اروپا به جای آن که آشکارا به چالش فراخوانده شوند به شکلی ظریف به دست رهبران خودشان و با اقدامات بازیگران متعدد فروملی و فوق ملی در یک جامعه سیاسی چند سطحی ادغام شده اند. نظریه پردازان معتقد به محوریت دولت درست می گویند که دولت ها نهادهای فوق العاده قدرتمندی هستند که توانایی درهم شکستن تهدیدات مستقیم متوجه موجودیت خودشان را دارند. قالب نهادی دولت از آن رو پدیدار شد که ثابت کرد ابزار بسیار مؤثری برای اعمال اسلوبمند خشونت است، و به دشواری می توان هرگونه چالش عامی در این راستا را تصور کرد. ولی این تنها یا حتی مهم ترین مسئله ای نیست که در برابر دولت قرار دارد. اعتقاد داشتن به تضعیف چشمگیر کنترل دولت ها بر کسانی که در قلمروشان زندگی می کنند لزوماً به معنی آن نیست که مدعی شویم دولت از نظر سیاسی در شُرُف نابودی است.برای یافتن دلایلی که بتواند توضیح دهد چگونه چنین چیزی امکان پذیر است لازم نیست نگاهمان را خیلی دورتر از دولت ببریم. وقتی دولت را به بازیگران شکل دهنده نهادهای گوناگونش فرو بشکنیم روشن می شود که ممکن است تصمیم گیران اصلی و بالاتر از همه، آن ها که زمام قوه مجریه دولت را در دست دارند هدف هایی داشته باشند که با تعمیم حاکمیت دولت به آینده جور در نیایند. دولت را جدای از آن که به خودی خود یک هدف مستقل است می توان به طرز معقولی ابزاری برای دستیابی به هدف های گوناگونی دانست که حاصل رقابت احزاب و سیاست بازی های گروه های نفوذ در شرایط مردم سالاری لیبرال بوده اند. ممکن است قوه مجریه یک دولت از آن رو خواهان انتقال اختیار تصمیم گیری به سطح فوق ملی باشد که منافع سیاسی چنین چیزی بر هزینه های از دست رفتن کنترل بچربد؛ یا ممکن است برای انتقال کنترل خودش دلایلی ذاتی مانند انداختن مسئولیت تصمیمات نامقبول به دوش دیگران داشته باشد.
حتی اگر قوای مجریه دولت ها خواستار حفظ حاکمیت خودشان باشند اغلب توانایی آن را ندارند. قوه مجریه یک دولت به راحتی می تواند در اقلیت قرار گیرد، زیرا در حال حاضر بیشتر تصمیمات در شورا بر اساس قاعده اکثریت مشروط آرا گرفته می شود و حتی وتوی کشورها، که حربه نهایی حاکمیت است، به واسطه عدم تمایل قوای مجریه سایر دولت ها به تحل کاربرد آن محدود شده است؛ ولی محدودیت های مجود برای حاکمیت دولت عمیق تر از این هاست. قوای مجریه دولت ها، حتی به طور دستجمعی، تعیین کننده دستور کار اروپا نیستند، زیرا توانایی کنترل نهادهای فوق ملی را، که خودشان در سطح اروپا تشکیل داده اند، ندارند. تنوّع فزاینده موضوعات مطرح در دستور کار شورا، صِرف تعداد قوای مجریه دولت ها و بی اعتمادی موجود میان آن ها، و تخصصی تر شدن سیاست گذاری سبب شده است شورای وزیران برای تعیین دستور کار، ترتیب دادن مصالحه ها، و نظارت بر رعایت مقررات به کمیسیون اروپا متکی شود. کمیسیون و شورا همتراز هم نیستند، ولی رابطه آن ها را نمی توان از نوع رابطه کارفرما و کارگزار دانست. وجه مشخصه اتحادیه اروپا وابستگی متقابل، وجود نقش های مکمل و صلاحیت های همپوش است.
از این گذشته، شورا در صلاحیت های تصمیم گیری با پارلمان اروپا هم که به موجب سند واحد اروپا و پیمان ماستریخت اختیار قانون گذاری چشمگیری به دست آورده است، شریک است. در واقع، می توان پارلمان اروپا را در صحنه اروپا یک کارفرمای مستقل دانست. شورا، کمیسیون و پارلمان در دل نظمی قانونی با هم تعامل دارند که رویّه قاضیی بدیع دادگاه دادگستری اروپا آن را به یک نظم فوق ملی تبدیل کرده است. تعامل پیچیده میان این نهادهای متعارض در دل جامعه ای سیاسی که در آن کنترل سیاسی شکل پراکنده ای دارد اغلب منجر به نتایجی می شود که برای همه طرف ها دومین گزینه بهتر است.
سرشت جامعه سیاسی اروپا در هر برهه مشخصی از زمان نتیجه تنشی است که میان فشارهای فوق ملی و بین حکومتی وجود دارد. گفتیم که از دهه 1980 به این سو اروپا به صورت یک جامعه سیاسی چند سطحی درآمده است. دولت ها دیگر یگانه رشته پیوند میان سیاست داخلی و روابط بین الملل نیستند.
در صحنه های سیاسی گوناگون، پیوندهای مستقیمی میان بازیگران سیاسی در حال شکل گیری است. مجاری سنّتی ارتباط و نفوذ، که پیش تر یگانه مجاری موجود بودند، اکنون کنار گذاشته می شوند. اداره امور در سطوح چندگانه به واسطه صلاحیت های پراکنده اش، نهادهای متعارض ولی در هم تنیده اش، و دستور کارهای متغیرش نقاط بسیاری را برای دسترسی گروه های نفوذ فراهم می سازد و در عین حال برای آن دسته از گروه های نفوذ جایگاه ممتازی قائل می شود که تخصص فنی دارند و با سبک غالب سیاست گذاری اتحادیه اروپا جور در می آیند. در این روند پرتلاطم بسیج و بسیج متقابل، به روشنی پیداست که دولت ها دیگر یگانه رشته پیوند سیاست داخلی با روابط بین الملل نیستند. در صحنه های سیاسی گوناگون دارد پیوندهای مستقیمی میان بازیگران ایجاد می شود.
اما نظام موجود هیچ گونه وجه ذاتی ندارد. بعید است که اداره امور در سطوح چندگانه یک وضعیت متعادل پایدار باشد. هیچ گونه چارچوب قانونی اساسی وجود ندارد که از مشروعیت گسترده برخوردار باشد. بر سر هدف های همگرایی، اجماع چندانی وجود ندارد. در نتیجه، تقسیم صلاحیت ها میان بازیگران ملی و فوق ملی مبهم و مورد مناقشه است. شایان ذکر است که جامعه سیاسی اروپا در طول عمر کوتاه خودش دو تغییر مسیر کامل داشته است. ویژگی های فوق ملی آشکاری که ساختار اولیه این جامعه داشت تحت الشعاع تشکیل نهادهای بین حکومتی در دهه های 1960 و 1970 قرار گرفت. از دهه 1980 هم نظامی از اداره امور در سطوح چندگانه پدیدار شد که در آن کنترل حکومت های ملی به دلیل فعالیت های بازیگران فوق ملی و فروملی کمرنگ شد.
این تحولات موجب واکنش منفی شدید گروه های اجتماعی رو به افولی شد که جنبش های سیاسی ملت گرا نماینده شان بودند. از بازی روزگار این که بیشتر ناخرسندی از همگرایی اروپا متوجه خود قوای مجریه دولت ها و شیوه عمل گرا و نخبه گرای آن ها هنگام چانه زنی بر سر تغییرات نهادی در اتحادیه اروپا بوده است.
سلسله بحث هایی که پیمان ماستریخت در سراسر اتحادیه اروپا به راه انداخت موضوع حاکمیت را به دستور کار اتحادیه تحمیل کرده است. هرجا خود حزب های حاکم از طرح این موضوع ابا دارند احزاب مخالف به ویژه احزاب فوق العاده راست گرا آن را به شکل ناخوشایندی مطرح می سازند. برخی از حکومت های دولت های عضو اتحادیه خودشان بر سر دو موضوع همگرایی و حاکمیت به شدت دچار چند دستگی شده اند. دولت ها و حاکمیت دولت به موضوع مناقشه ای مردمی تبدیل شده اند - که هنوز نتیجه آن روشن نیست.
پی‌نوشت‌ها:
1. Gary Marks
2. Liesbet Hooghe
3. kermit Blank
4. state-centric model
5. multi-level governance model
$ یادداشت ها:
[1]. .Financial Times, 14-15. 1 1995.
از: Journal of common Market studies, vo1.4, no.3 (1996) , pp. 341-78.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.
/ج
