الگوهاي توسعه شهري در غرب بعد از جنگ جهاني دوم

نويسنده: آنتوني گيدنز
مترجم: منوچهر صبوري

تحقيقاتي که درباره ي فرايندهاي شهري انجام شده است در آمريکا به مراتب بيشتر از بريتانياست، اما به طور کلي الگوي توسعه ي شهري در انگلستان در دوره ي پس از جنگ بازتاب الگوهايي است که در آمريکا اندکي زودتر پديد آمده اند. بنابراين پيش از آنکه مسائل و موضوعات شهري در انگلستان را مورد بحث قرار دهيم به تجربه ي آمريکا نظر مي افکنيم.

شهرنشيني در آمريکا

حومه نشيني

يکي از آشکارترين تحولات در شهرهاي آمريکا بعد از جنگ جهاني دوم گسترش حومه نشيني (1) بوده است. واژه " حومه " (2)، در اصل از اصطلاح لاتيني sub urbe، به معناي " زير نظارت شهر " گرفته شده است. در بخش اعظم تاريخ شهرنشيني، اين معناي اصطلاح درست بود. حومه ها مجموعه هاي کوچک سکونتگاههايي بودند که براي وسايل آسايش و معيشت خود به مراکز شهري وابسته بودند. در دوران کنوني اين واژه براي اشاره به هر ناحيه ساخته شده مجاور يک شهر بزرگ به کار برده شده است.
در ايالات متحده آمريکا فرايند حومه نشيني در دهه هاي 1950 و 1960 به اوج خود رسيد. شهرهاي مرکزي در طي آن دهه ها داراي نرخ رشد 10 درصد بودند، در حالي که نرخ رشد نواحي حومه 48 درصد بود. حرکت به سوي حومه ها به طور عمده مربوط به خانواده هاي سفيدپوست بود. اجراي برنامه آميختگي نژادي اجباري در مدارس به کوچيدن سفيدپوستان از نواحي درون- شهري کمک کرد که بسياري از آنها مي خواستند کودکانشان را به مدارس تمام سفيدپوست بفرستند. بديهي است، دلايل ديگري نيز وجود داشت. مردم براي گريز از آلودگي، تراکم و نرخهاي بالاي جرم و جنايت در نواحي مرکزي شهر مهاجرت مي کردند، آنها همچنين به خاطر پرداخت ماليات کمتر املاک و مستغلات و امکان بهره مندي از خانه هاي بزرگتر، يا داشتن خانه برخوردار از باغچه به جاي آپارتمان، به سوي حومه شهرها جلب مي شدند. در عين حال برنامه وسيع راه سازي، دسترسي نواحي قبلاً پرت و دورافتاده را به محلهاي کار آسانتر ساخت و به ايجاد صنايع و خدمات در خود نواحي شهري منجر گرديد. بسياري از نواحي حومه ي شهري به صورت شهرهاي اساساً جداگانه در آمدند که از طريق بزرگراهها به شهرهاي ديگر پيرامون خود متصل شده بودند. از دهه ي 1960 به بعد نسبت کساني که بين حومه ها رفت و آمد مي کردند سريع تر از افرادي که به شهرها رفت و آمد داشتند افزايش يافت. ( الگويي که امروز در انگلستان ديده مي شود ).

زوال مناطق درون شهري

زوال مناطق درون شهري که طي چند دهه ي گذشته در همه ي شهرهاي بزرگ آمريکا مشهود بوده است نتيجه ي مستقيم رشد حومه هاست. ( چنين پديده اي در بريتانيا نيز آشکارا در حال ظهور است ). حرکت گروههاي پردرآمد به بيرون از شهرها به معناي از دست رفتن درآمدهاي مالياتي محلي است. چون بسياري از کساني که باقي مي مانند يا جانشين آنها مي شوند از جمله ي گروههاي زيادي هستند که در فقر زندگي مي کنند و امکان جانشين کردن آن درآمد از دست رفته وجود ندارد. اگر نرخ مالياتها و عوارض محلي در مناطق مرکزي شهر افزايش يابد گروههاي ثروتمندتر و مؤسسات تجاري معمولاً بيشتر به سمت بيرون کوچ مي کنند.
واقعيتي که اين وضعيت را بدتر مي کند اين است که ساختمانها در نواحي مرکزي شهر بيشتر از حومه فرسوده مي شوند، ميزان جرم و جنايت افزايش مي يابد و بيکاري گسترده تر است. بنابراين مي بايد منابع بيشتري براي خدمات رفاهي، مدارس، نگهداري ساختمانها، خدمات پليس و آتش نشاني صرف شود. يک دور فرسودگي و زوال به وجود مي آيد که در آن هرچه حومه بيشتر گسترش مي يابد، مسائل و مشکلات مراکز شهر زيادتر مي شود. در بسياري از نواحي شهري آمريکا اين تأثير وحشتناک بوده است- به ويژه در شهرهاي قديمي تر، مانند نيويورک، بوستون يا واشينگتن دي سي. در برخي نواحي اين شهرها، زوال ساختمانها و مستغلات احتمالاً بدتر از نواحي بزرگ شهري در هر جاي ديگري از جهان صنعتي است. املاک استيجاري در حال زوال، ساختمانهاي سوخته و ساختمانهايي که راههاي ورودي آن با تخته بسته شده به تناوب در کنار زمينهاي خالي پوشيده از توده هاي نخاله و آشغال به چشم مي خورند.

بحرانهاي مالي

در دهه ي 1970 و اوايل دهه ي 1980 چندين شهر در آمريکا به ورشکستگي نزديک شدند و عملاً همگي مجبور شدند بسياري از خدمات خود را کاهش دهند. شهر کليولند در سال 1979 بدهيهاي خود را نکول کرد، و نتوانست قروضي معادل تقريباً يک پنجم بودجه ي سالانه ي خود را بپردازد، و شيکاگو و سان فرانسيسکو نيز با کسر بودجه اي برابر با ميليونها دلار روبه رو گرديدند که توانايي پرداخت آن را نداشتند. اما معروف ترين بحران اخير گريبانگير نيويورک گرديد.
همراه با اکثر شهرهاي صنعتي قديمي تر، نيويورک از جنگ جهاني دوم به بعد با کاهش عمده اي در مشاغل صنعتي روبه رو گرديده است که گسترش مؤسسات مالي و بيمه براي جبران آن کافي نبوده است. نتيجه ي اين همه، کاهش مستمر درآمد شهر بوده است. از دهه ي 1950 به بعد، نيويورک نيز تعداد زيادي از سياهپوستان، پورتوريکوييها و گروههاي کم درآمد ديگر را به خود جلب کرد. بين سالهاي 1950 و 1970، که ميزان فقر در آمريکا به طور کلي رو به کاهش مي رفت تعداد افرادي که در نيويورک زير خط فقر زندگي مي کردند از يک سوم به نصف جمعيت شهر افزايش يافت. در سال 1974 شهر بدهيهايي بالغ بر 1/2 ميليارد دلار روي هم انباشته بود. در سالهاي 1974 و 1975 شهر شاهد يک رکود عمومي اقتصادي بود و بانکها از تمديد وامهاي خود به شهر خودداري کردند و در عين حال کنگره و دستگاه قانونگذاري ايالتي نيز کمک خود را کاهش دادند.
شهر نيويورک تنها زماني از ورشکستگي نجات يافت که حکومت شهر هزينه هاي خود را به طور عمده کاهش داد. در حدود 50.000 شغل عمومي حذف گرديد و از تعداد حقوق بگيران شهرداري تقريباً 20 درصد کاسته شد. مدارس، خدمات بهداشتي، پليس و ادارات آتش نشاني همه به شدت از اين کاهش هزينه ها لطمه ديدند. بعضي از برنامه هاي رفاهي کم و بيش به طور کامل کنار گذاشته شد. از سوي ديگر، مزاياي مالياتي جديدي به مؤسسات تجاري داده شد. سياستهايي که از سال 1975 به بعد دنبال گرديد توسط بعضي منتقدان "داستان دو شهر" ناميده شده است. ناحيه ي منهتن از نظر ساختمان ادارات و هتلها يک دوره ي رونق و ترقي سريع را تجربه کرده و سرمايه گذاريهاي کلان جديدي را جلب کرده است. از سوي ديگر، اکثريت جمعيت شهري از ساکنان کم درآمد تشکيل شده که نيازهاي آنها تا اندازه ي زيادي توسط سياستگذاران ناديده گرفته شده است. ( Tabb, 1982 )
نيويورک امروز جمعيت عظيمي از افراد بي خانمان دارد. آنها را حتي مسافري که بر حسب اتفاق از شهر مي گذرد به چشم مي بيند که نه تنها نيمکتهاي پارکها را در شب اشغال کرده اند، بلکه از ايستگاههاي اتوبوس و قطار و حتي فرودگاهها براي سرپناه استفاده مي کنند. در محلات مختلف پناهگاههاي رسمي تأسيس شده اند، اما بسياري از بي خانمانها به خاطر اين که اين پناهگاهها به شيوه اي مستبدانه مانند زندان اداره مي شوند حاضر نيستند از آنها استفاده کنند. دادگاه عالي ايالت نيويورک در سال 1987 حکم کرد که هزاران فرد بي خانمان در شهر حق دارند از مراقبت پزشکي و کمکهاي رفاهي- که قبلاً از آنها محروم بودند- استفاده کنند. اين کمکها برخي از نيازهاي اساسي را که اکثر افراد بي خانمان قادر به تأمين آنها نبوده اند، برآورده مي سازد اما در عين حال فشار زيادي بر منابع در دسترس براي تأمين ساير خدمات رفاهي ايجاد کرده است.

شهرنشيني در انگلستان

حومه نشيني و زوال مناطق درون شهري

بيشتر الگوهاي اصلي دگرگوني شهري که بعد از جنگ در آمريکا ديده شد در انگلستان نيز ظاهر گرديد. در طول سي سال گذشته جمعيت همه ي نواحي عمده ي مرکز شهر در انگلستان، تا اندازه ي زيادي به علت نقل مکان به حومه هاي پيراموني و شهرکهاي خوابگاهي (3) ( شهرکهاي بيرون از محدوده شهري که اساساً افرادي که در شهر به کار اشتغال دارند در آنجا زندگي مي کنند ) يا روستاها، کاهش يافته است. جمعيت لندن بزرگ در طي دوره 85-1970 يکباره در حدود نيم ميليون نفر کاهش يافت، در حالي که جمعيت بسياري از شهرهاي بزرگ و کوچک در همين مدت افزايش يافته است- براي مثال، کمبريج (4)، ايپسويچ (5)، نورويچ (6)، آکسفورد (7) يا لستر (8). صنايع توليدي به سرعت از مناطق درون شهري به ويژه در شمال، برچيده شده اند.
با در نظر گرفتن برخي استثنائات، "کوچ به حومه ي شهرها" مانند آمريکا محسوس نبوده، و در نتيجه زوال مناطق مرکزي شهر کمتر آشکار بوده است. با وجود اين، برخي نواحي درون شهري- براي مثال، در ليورپول- درست مانند بسياري محلات در شهرهاي آمريکايي مخروبه گرديده اند. گزارش کليساي انگلستان در سال 1985 تحت عنوان « ايمان در شهر » (9) نواحي درون شهري را با عبارات ملالت انگيزي توصيف مي کند: " ديوارهاي تيره، خيابانهاي کثيف، پنجره هاي تخته بندي شده، خطوط زشت و بدنما بر روي ديوارها، ويراني و آثار به جا مانده از خرابيها ويژگيهاي يکنواخت و دلگيرکننده ي نواحي و بخشهايي است که ما با آنها سر و کار داريم... مساکن نواحي مرکزي شهري کهنه تر از هر جاي ديگري هستند. تقريباً يک چهارم خانه هاي انگلستان قبل از سال 1919 ساخته شده اند، اما اين نسبت در نواحي درون شهري در سال 1977 بين 40 تا 60 درصد بود. " ( Church of England, 1985, p.18 )
مانند آمريکا، صنايع جديد عمدتاً دور از نواحي درون شهري يا در اطراف حاشيه ي بيروني شهرها و يا در شهرهاي کوچکتر تأسيس گرديده اند. اين فرايند تا اندازه اي با ايجاد شهرکهاي جديد برنامه ريزي شده، مانند ميلتون کينز (10) در باکينگهامشير (11) مخصوصاً تقويت گرديده است. يک سلسله برنامه هاي ملي به منظور کوشش براي احياي رونق مناطق درون شهري به مرحله ي اجرا در آمده است- براي مثال کمکهاي مالي براي تعمير و نوسازي خانه ها توسط صاحبانشان يا انگيزه هاي مالياتي براي جلب مؤسسات تجاري. اما اکثراً اين برنامه ها با چندان موفقيتي روبه رو نگرديده اند. گزارش اسکارمن (12) در سال 1982 که نتيجه ي يک تحقيق رسمي در مورد آشوبهاي بريکستون در لندن در سال پيش از آن بود يادآور گرديد که هيچ گونه رويکرد هماهنگ در مورد مسائل مناطق درون شهري وجود نداشته است. ( Scarman, 1982 ) شورش و اغتشاش در چندين ناحيه بار ديگر در 1985 رخ داد ( از جمله يک بار ديگر در بريکستون، و در برودواتر فارم (13) در تاتنهام (14)، که يک مأمور پليس در آن به قتل رسيد ). در واکنش نسبت به اين رويداد، دولت يک نيروي کار درون شهري (15) را منصوب کرد که در سال 1986 برنامه هايي را براي صرف يک ميليون پوند در هر يک از هشت ناحيه ي محروم درون شهري، در لندن، ليذر، منچستر و جاهاي ديگر تنظيم کرد. اما منتقدان خاطرنشان ساختند که اين منابع پولي از نظر ارزش واقعي کمتر از هزينه هاي مصرفي براي نواحي درون شهري در پانزده سال پيش تر از آن است.

بحرانهاي مالي در شهرهاي انگلستان

رابطه ي نظام ماليات ستاني مرکزي و محلي در انگلستان با آمريکا فرق مي کند، بنابراين هيچ شهري در انگلستان ورشکسته نشده است. اما شکلهاي مشابهي از بحران مالي بسياري از نواحي درون شهري را در انگلستان تحت تأثير قرار داده است. بر اساس قانون حکومت محلي 1972 (16)، شش "بخش مادر شهر" (17)- مرزي سايد (18)، منچستر بزرگ (19)، ساوت يورکشير (20)، وست ميدلندز (21)، وست يورکشير (22) و تاين اندور (23)- ايجاد شد. به شوراهاي شهرستان اين نواحي مسئوليت برنامه ريزي کلي مناطق شهري داده شد و شوراهاي نواحي کوچکتر مسئوليت آموزش و پرورش، بعضي از خدمات اجتماعي، مسکن و ساير وسايل رفاهي را بر عهده داشتند. لندن داراي سيستم متفاوتي بود. براي مدت بيست و يک سال توسط شوراي لندن بزرگ که در سال 1965 به وجود آمد اداره گرديد. در حدود نيمي از درآمدي که بخشهاي مادر شهر و همچنين شوراي لندن بزرگ قبل از الغاءِ آن در سال 1985، به آن وابسته اند از منابع حکومت مرکزي تأمين مي شود.
از اواسط دهه ي 1970 به بعد فشار بسيار زيادي بر حکومتهاي محلي وارد گرديد که بودجه هاي خود را محدود کنند و خدمات محلي را حتي در نواحي درون شهري که بيش از همه در معرض زوال و ويراني بودند، کاهش دهند. بر اساس لايحه اي که در سال 1980 از تصويب پارلمان گذشت براي آن دسته از حکومتهاي محلي که از ميزان هزينه هاي تعيين شده توسط حکومت ملي تجاوز مي کنند جريمه هايي برقرار شد. بعضي از شوراهايي که محروم ترين نواحي درون شهري را اداره مي کردند نتوانستند سطح بودجه ي تعيين شده را رعايت کنند و اين امر به اختلاف شديد ميان حکومت و تعدادي از شوراهاي مادر شهرها منجر گرديد، به ويژه شوراهايي که توسط حزب کارگر کنترل مي شدند- مانند شوراهاي ليورپول يا شفيلد. بعضي از آنها از ابتدا از پذيرش حدود تعيين شده در وايت هال سرباز زدند، هشتاد عضو شوراهاي محلي در ليورپول و لامبت (24) در ماه مارس 1986 به خاطر عدم همکاري جريمه شدند.
يک نشريه ي رسمي دولتي، به نام کوچک و کارآمد کردن شهرها (25) که توسط حکومت محافظه کار در همان سال منتشر گرديد پيشنهاد انحلال اين شش شوراي مادر شهر را مطرح کرد. وظايف آنها مي بايد، همان گونه که در لندن انجام شده بود، ميان شوراهاي ناحيه اي کوچکتر مجدداً توزيع شود.

بهبود يا "بازيافت شهري"

باز هم به پيروي از مدلي که در برخي شهرهاي آمريکايي به کار برده مي شود، در حال حاضر استفاده از انگيزه هاي مالي براي تشويق مؤسسات خصوصي به توسعه ي مجدد مناطق درون شهري مورد تأکيد قرار مي گيرد. بازيافت شهري- تعمير و اصلاح ساختمانهاي قديمي به منظور استفاده هاي جديد از آنها- در شهرهاي بزرگ نسبتاً معمول شده است. گاهي اين کار به عنوان بخشي از فعاليتهاي برنامه ريزي انجام گرفته است، اما اغلب نتيجه ي نوسازي ساختمانها در محلات مخروبه ي شهري به علاوه ي تهيه ي وسايل رفاهي، مانند فروشگاهها و رستورانها براي استفاده ي افرادي است که به گروههاي پردرآمدتر تعلق دارند. بهترين مسائل نوسازي ناحيه ي داکلندز (26) در لندن است. بازيافت شهري از آنجا که منابع را مجدداً به نواحي مرکزي شهر سرازير مي کند بسيار مورد استقبال واقع گرديده است. اما طرح داکلندز تقريباً منحصراً به سود گروههاي مرفه بوده، قيمت خانه ها را کاملاً فراتر از توانايي کساني که در اين ناحيه زندگي مي کردند بالا مي برد.

پي نوشت ها :

1. suburbia
2. suburb
3. dormitory towns
4. Cambridge
5. Ipswich
6. Norwich
7. Oxford
8. Leicester
9. Faith in the City
10. Milton Keynes
11. Buckinghamshire
12. The Scarman Report
13. Broadwater Farm
14. Tottenham
15. innercity tosk force
16. Local Government Act of 1972
17. metropolitan counties
18. Merseyside
19. Greater Manchester
20. South Yorkshire
21. West Midlands
22. West Yorkshire
23. Tyne and Wear
24. Lambeth
25. Streamlining the Cities
26. Docklands