بریتانیا و جامعه اقتصادی اروپا

نویسنده: جوزف فرانکل
برگردان: وحید بزرگی

1- مضمون

روابط بریتانیا با اروپای غربی صرف‌نظر از سابقه تاریخی‌اش که به قرون وسطی و حتی عهد باستان می‌رسد، از پایان جنگ جهانی دوم تاکنون پیچیدگی بسیاری داشته است. این روابط بیش از یک ربع قرن ادامه داشته و شامل کلیه ابعاد سیاسی، اقتصادی، استراتژیکی و اجتماعی بوده است. آشفتگی مذاکرات سال 1971 پیرامون پیشنهاد ورود بریتانیا به جامعه اقتصادی اروپا (1)، شاهدی بر دشواری تجزیه و تحلیل و شناخت این روابط است.
از آنجا که نظریه‌ای عمومی در مورد رفتارهای بین‌المللی وجود ندارد سعی نخواهیم کرد تا به طور منسجم بر اساس دیدگاه واحدی به این مطالعه موردی بپردازیم. در واقع، در اینجا برخی از دیدگاهها به طور وسوسه انگیزی عرض اندام می‌کنند، ولی همه‌ی آنها تنها بخشی از مسأله را روشن می‌سازند. بدین ترتیب، برای تجزیه و تحلیل روابط بریتانیا با جامعه اقتصادی اروپا و گرایشاتش نسبت به آن می‌توان با یک نگرش گسترده سیستمی یا نظام‌گرا بدان پرداخت، نگرشی که روی محور جایگاه بریتانیا در نظام جهانی و نظامهای فرعی اروپای غربی و آتلانتیک تکیه کند. همچنین برای تجزیه و تحلیل فرایندهای تصمیم‌گیری در مورد عدم مشارکت در مراحل اولیه همگرایی و یا تقاضای عضویت از سوی بریتانیا، و بویژه برای تحلیل برداشت‌های منافع ملی و ارزش‌های حاکم بر این تصمیمات، از دیدگاه تصمیم‌گیری می‌توان مدد گرفت. روابط بریتانیا، فرانسه، ایالات متحده و آلمان را هم می‌توان بر اساس نظریه‌های کنش متقابل دولت‌ها بررسی کرد.
هدف این کتاب بررسی مطلوبیت کلی نظریه است و نه بررسی مطلوبیت نظریه‌ای واحد. بنابراین به کاربرد مشخص هیچیک از نظریه‌ها نمی‌پردازیم بلکه تنها دریافت‌ها و دیدگاههای ثمربخش نظریه‌های گوناگون را در جوانب مختلف مطالعه موردی حاضر به کار می‌بندیم.
در آغاز، نگاهی سریع به قضیه از زاویه بریتانیا سودمند است. روابط مورد نظر دوره‌های عمده‌ی زیر را دربر می‌گیرد:
50- 1945 بازسازی پس از جنگ
60- 1950 همگرایی اروپای غربی بدون بریتانیا
63- 1960 اولین تقاضای ورود بریتانیا از سوی دولت حزب محافظه کار (مک میلان)
70- 1964 دولت حزب کارگر (ویلسون) و دومین تقاضای ورود
72- 1970 سومین تقاضای ورود از جانب دولت حزب محافظه کار (هیث)
به دنبال جنگ جهانی دوم، بریتانیا به طور بی‌سابقه‌ای درگیر اروپای غربی شد. این کشور به لحاظ استراتژیکی، با حفظ نیروهای قابل ملاحظه‌اش می‌خواست در اشغال آلمان شرکت و تهدید ادراکی از جانب روسیه را نیز دفع کند؛ به لحاظ سیاسی، بی‌اندازه نگران احتمال گسترش کمونیسم در آلمان، فرانسه، و ایتالیا بود و پس از آن هم درگیر مسأله ترمیم آلمان غربی گردید؛ و بالاخره به لحاظ اقتصادی هم با مسائل مبرم بازسازی دست به گریبان بود. در همه‌ی این زمینه‌ها، مسائل بریتانیا با مسائل همسایگان اروپای غربی و ایالات متحده مشترک بود. بریتانیا در موقعیتی بین آن دو قرار داشت: این کشور به عنوان یکی از کشورهای پیروز جنگ و با تجربه یکی از «سه رهبر بزرگ» (2) خود را به ایالات متحده نزدیک‌تر از همسایگان اروپایی خویش احساس می‌کرد؛ بعلاوه، ایالات متحده ضامن اصلی امنیت و بازسازی بود، حال آنکه اروپاییان در جنگ کاملاً موقعیت و ثبات خویش را از دست داده بودند. از این گذشته، دولت جدید حزب کارگر با مسائل ایجاد دولت رفاهی، مسأله پرجنجال ملّی کردن مؤسسات در داخل و نیز فروپاشی امپراتوری بریتانیا در خارج درگیر بود. بر این اساس، کم توجهی بریتانیا، همسایگان اروپای غربی و ایالات متحده نسبت به طرحهای پیشنهادی همسایگان کوچکتر اروپایی برای همگرایی اروپای غربی و یا نسبت به جلب حمایت عمومی در قاره اروپا کاملاً طبیعی بود. بریتانیا در این زمینه نگرش منفی‌تری داشت: این نگرش بر همکاری دولت‌ها در درجه اول در زمینه مسائل اقتصادی در قالب سازمان همکاری اقتصادی اروپا (3) و سپس در زمینه مسائل دفاعی در چارچوب پیمانهای دانکرک و بروکسل و سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) تکیه داشت.
هنگامی که فرانسه- عمدتاً به علت ضرورت کنترل دوره بهبود اقتصادی و مهار نمودن احتمال احیای مجدد تهدید آلمان- بیشتر به سمت همگرایی روی آورد، بریتانیا همچنان نگرش منفی خود را حفظ کرد. بریتانیا در کنگره اروپا در لاهه شرکت نمود، امّا به جای ایجاد اتحادیه گمرکی و اقتصادی پیشنهادی فرانسه، به تأسیس یک شورای اروپای سست و ضعیف کمک کرد. در مه 1950 که «ام. شومن» (4)، وزیر خارجه فرانسه، اعلامیه تأسیس جامعه ذغال و فولاد اروپا (5) را صادر کرد، بریتانیا باز هم پاسخی منفی به آن داده، پس از تأسیس این جامعه نیز بدان نپیوست.
یکی از دلایل عمده عدم شرکت بریتانیا در این جامعه این بود که «شومن» این جامعه را اوّلین گام به سوی تشکیل فدراسیون اروپا اعلام می‌کرد. مخالفت بریتانیا نه جنبه اقتصادی که جنبه‌ای سیاسی داشت و در واقع، پیمان الحاق بین بریتانیا و جامعه ذغال و فولاد اروپا که جنبه‌ای صرفاً اقتصادی داشت، کاملاً موفقیت‌آمیز بود. این کشور در کوشش‌های بعدی اروپا در راه ایجاد جوامع یا اتحادیه‌های دیگر نیز شرکت نکرد، کوشش‌هایی مثل جامعه دفاع اروپا (6)، جامعه سیاسی، و جامعه کشاورزی. امّا باز هنگامی که طرح جامعه دفاع اروپا شکست خورد، بریتانیا به ابتکاری متشبث گردید که تحت ترتیبات اتحادیه اروپای غربی (7)، تسلیح مجدد آلمان را در چارچوب آزادتر ناتو مجاز می‌ساخت. بریتانیا به دلایل مشابهی از پیوستن به تلاش‌های مجدد اروپاییان جهت همگرایی در سال 1957 و نیز از پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا و «اوراتم» (8) که حاصل آن تلاش‌ها بودند، استنکاف ورزید و درباره انجمن تجارت آزاد را پیشنهاد کرد که این بار پیشنهادش مورد اجابت قرار نگرفت. فرانسه که اکنون ثبات و اعتماد به نفس خود را بازیافته و از آلمان و سایر اعضای جامعه اقتصادی اروپا امتیازات وسیعی گرفته بود، تحت رهبری دوگل مخالف گسترش انجمن تجارت آزاد و در نتیجه تضعیف جامعه اقتصادی اروپا بود. واکنش بریتانیا در مقابل این امر، تأسیس انجمن تجارت آزاد اروپا (افتا) بود که هیچیک از اعضای هفت‌گانه آن عضو جامعه اقتصادی اروپا نبودند.
تحولات اواخر دهه پنجاه و همچنین سال 1960 با انتظارات بریتانیا در تضاد بود: جامعه اقتصادی اروپا رونق گرفت، حال آنکه اقتصاد بریتانیا عقب افتاد؛ «افتا» هرچند موفق، امّا بسیار کوچکتر از آن بود که تأثیر تعیین کننده‌ای داشته باشد. از آنجا که روابط جامعه کشورهای مشترک‌المنافع به دنبال آزادی شمار بیشتری از مستعمرات آفریقا و عدم عضویت آفریقای جنوبی سست شد، بریتانیا دیگر نمی‌توانست نقش جهانی مستقلی ایفا کند، گو اینکه «روابط ویژه» با ایالات متحده پس از قطع آن در بحران 1956 سوئز دوباره برقرار شد. قبلاً در سال 1960 دولتمردان به طور رسمی اشاراتی به فرصت‌های از دست رفته در اروپا داشتند. در اوت 1961 نخست وزیر «هارولد مک میلان» (9) درصدد تقاضای ورود به جامعه اقتصادی اروپا برآمد. سه موضوع اصلی مذاکرات، جامعه کشورهای مشترک‌المنافع، افتا، و کشاورزی بریتانیا بود. مذاکرات کاملاً موفقیت آمیز بود، امّا نهایتاً با شکست روبرو شد. علت شکست این بود که فرانسه به طور موجهی معتقد بود بریتانیا همچنان در پی حفظ الگوهای تجاری سنّتی و مستعمراتی خویش و نیز پیوندهای سیاسی و استراتژیکی خود با ایالات متحده است.
دولت حزب کارگر در اکتبر سال 1964 در انتخابات پیروز شد و با تأکید شدیدی بر توسعه اقتصاد بریتانیا بر اساس برنامه‌ریزی ملّی و روابط با امریکا کار خود را شروع کرد. شکست اقتصادی بریتانیا که به کاهش فاجعه‌آمیزی در موازنه پرداخت‌ها انجامید، در سال 1967 به سه تصمیم کاملاً بهم پیوسته منجر شد: عقب نشینی از شرق سوئز، تقاضای مجدد برای ورود به جامعه اقتصادی اروپا، و کاهش ارزش پوند. تقاضای جدید بریتانیا برای ورود به جامعه اقتصادی اروپا، حتی مورد مذاکره هم قرار نگرفت، زیرا از سوی دوگل به این عنوان که نگرش بریتانیا هنوز کاملاً اروپایی نشده است، وتو شد.
دولت حزب محافظه کار در اوت 1970 روی کار آمد و تصمیم پیشینیان آن مبنی بر عدم عقب نشینی از تقاضای ورود و لزوم پرداختن به این مسأله، ورود به جامعه اقتصادی اروپا را برای دولت جدید تسهیل نمود. نخست وزیر که یک اروپایی قانعی بود، در این زمینه تلاش بسیاری از خود نشان داد و این در حالی بود که با کناره‌گیری رئیس جمهور دوگل و افزایش مشکلات فرانسه در حفظ رهبری جامعه اقتصادی اروپا در مقابل افزایش قدرت اقتصادی و قدرت نمایی سیاسی آلمان، وتوی فرانسه برداشته شد. پس از مذاکرات مختصری در هفت ماه اول سال 1971 که عمدتا درباره‌ی شرایط انتقالی بود، توافقنامه‌ای حاصل شد و به رغم تصمیم قاطع حزب کارگر مبنی بر مخالفت با ورود بریتانیا تحت شرایط مذکور، مجلس عوام این توافقنامه را پذیرفت. بریتانیا در اول ژانویه 1973 به عضویت جامعه اقتصادی اروپا درآمد.

2- دیدگاههای سیستمی یا نظام گرا

پادشاهی بریتانیا به لحاظ جهانی یکی از حدود 150 (10) واحد نظام بین الملل جهانی و عضو چندین نظام فرعی است. این نظامهای فرعی را می‌توان به دو گروه منطقه‌ای و کارکردی تقسیم کرد. بر این اساس، پادشاهی بریتانیا به طور کلّی به مناطق آتلانتیک و اروپای غربی و نظام فرعی و غیرمجاور جامعه کشورهای مشترک المنافع تعلق دارد. این کشور به لحاظ استراتژیکی، عضو ناتو و گروه اروپایی آن و سازمانهای پیرامونی‌تر سیتو و سنتو است؛ و به لحاظ اقتصادی، در سازمانهای گوناگونی از قبیل «افتا» در اروپای غربی، جامعه کشورهای مشترک المنافع، موافقت نامه‌های عمومی تعرفه و تجارت (گات)، و یک رشته مؤسسات اقتصادی وابسته به سازمان ملل متحد شرکت دارد. نظامهای فرعی سیاسی که بریتانیا به آنها تعلق دارد، تقریباً همان نظامهای مذکور به علاوه‌ی سازمان ملل متحد و شورای اروپا را شامل می‌شوند. بی تردید هرگونه طبقه بندی در این زمینه نامنظم و اگر از جهتی مفید باشد، از جهات دیگر نارساست.
اگر به جامعه اقتصادی اروپا در این بافت وسیع بنگریم، در ابتدا این سؤال مطرح می‌گردد که: این جامعه در رابطه با سایر نظامهای فرعی و نظام جهانی از چه جایگاهی برخوردار است؟ روشن نمودن متغیرهای مستقل مربوطه، تحلیل منظم این موضوع را میسر می سازد. بازیگران اصلی این بافت دولت‌های ملّی- شامل دولتهای بریتانیا و فرانسه در درجه اول، به علاوه سایر دولت‌های عضو جامعه- می‌باشند. ایالات متحده نیز به عنوان دولتی خارجی که مستقیماً در امنیت و اقتصاد اروپای غربی دخیل است، نقش مهمی را ایفا می‌کند، گو اینکه مستقیماً در مذاکرات این جامعه شرکت ندارد؛ اتحاد شوروی هم به عنوان تهدید ادراکی اصلی برای اروپای غربی حائز اهمیت است.
ساختارها (روابط مشخصه بازیگران) در این بافت عبارتند از: 1- ترتیبات قانونی جامعه که می‌تواند طیفی بین همکاری ضعیف کشورهایی برخوردار از حاکمیتی مستقل از یک طرف و آرمان پیشرفت به سوی نوعی وحدت رسمی از طرف دیگر را دربرگیرد؛ 2- برداشت‌های متحول بریتانیا از الحاق به جامعه و سپس عضویت کامل در آن؛ 3- روابط با نظامهای فرعی دیگری که بریتانیا در آنها عضویت دارد و یا احتمال عضویتش در آنها می‌رود مثل ناتو، جامعه کشورهای مشترک المنافع، و یا یک نظام امنیتی کاملاً اروپایی.
فرایندهای این بافت بر اساس کثرت و گستره ابزارها مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرند (از تجارت و کشاورزی گرفته تا سیاست‌های مشترک مالی و اقتصادی، گسترش احتمالی به مسائل دفاعی و تکنولوژیکی، و غیره). در این رابطه، اشکال متناوب عمده عبارتند از: روابط دو جانبه میان بریتانیا و یکایک اعضای جامعه اقتصادی اروپا، بویژه فرانسه و روابط چند جانبه، تغییر شرایط در سال 1970، و غیره. عناصر عمده این بافت را می‌توان بر اساس دو نظام فرعی و وسیع‌تر طبقه‌بندی کرد: نظام سیاسی آتلانتیک و روابط شرق و غرب.
مسلماً متغیرهای وابسته و یا به عبارت ساده‌تر مسائلی که در طی بسط مقولات خویش باید به آنها پاسخ دهیم، بیشمارند. برای پرداختن به این مسأله حائز اهمیت که چرا بریتانیا زودتر به جنبش همگرایی نپیوست، باید موارد زیر را مورد بررسی قرار دهیم: اوّل- رابطه بریتانیا با بازیگران ملّی و اصلی جامعه اقتصادی اروپا و بویژه فرانسه؛ دوّم- امتناع بریتانیا از پذیرش ساختارهای پیشنهادی جامعه اقتصادی اروپا که با مقاومت دوگل در سال 1965 سست‌تر شده بودند؛ سوّم- تشدید و تقویت فرایندها و بهبود آهنگ کلّی آنها؛ و چهارم- بافت بین‌المللی به طور فزاینده مساعدتری که در آن صف‌بندی بریتانیا با ایالات متحده و جامعه کشورهای مشترک‌المنافع در حال سست شدن بود و عقب نشینی استراتژیکی محدود ایالات متحده از اروپا نیز در آینده نزدیکی شدّت می‌یافت.
دیدگاه پیوند متضمن مفاهیم مفید چندی است و مقولاتی تحلیلی برای مطالعه مسائل مهم زیر ارائه می‌دهد: نخست اینکه، چگونه نخبگان بریتانیا خطرات ناشی از تبدیل بریتانیا به نظامی «تحت نفوذ» را دریافتند، نظامی که ایالات متحده به طور بالقوه در پاره‌ای از زمینه‌های اقتصادی، سیاسی و استراتژیکی آن مستقیماً نفوذ می‌یافت؛ و دوم آنکه، چگونه تخصیص منابع کمیاب به هزینه‌های فزاینده دفاعی ابتدا نخبگان و نهایتاً بخشی از مردم را نسبت به هزینه‌های اجتماعی حفظ یک نقش جهانی حساس نمود. مفهوم رفتار «انطباقی» هم مقوله ثمربخشی برای تحقیقات تجربی دربر ندارد، امّا برای بررسی چرخش سیاست خارجی بریتانیا- از تلاش برای اعمال نفوذ بر محیط سرکش بین المللی به سوی جهت گیری اساساً منطقه‌ای و کوششی جهت انطباق ساختارهای داخلی در چارچوب حدودی مقبول- جالب توجه است. این مفهوم برای پرداختن به مسائل «حاکمیت» که ظاهراً نقش برجسته‌ای در انگیزه‌های مخالفین افراطی بازار مشترک دارد، سودمند است.
تز کارکردگرایی و نظریه همگرایی متضمن دریافت‌های متفاوتی می‌باشند. این واقعیتی تاریخی است که غالب نخبگان سیاسی بریتانیا به مشارکت بریتانیا در اروپای غربی مگر در چارچوبهای سنّتی همکاری دولت‌ها اشتیاقی نداشتند. دامنه فزاینده‌ی مبادلات فراملی بریتانیا با جامعه اقتصادی اروپا نه تنها تجارت بلکه غالب زمینه‌ها از مسائل محوری استراتژی مشترک گرفته تا مسائل فرعی نظیر توریسم را در برمی‌گیرد. به طور موجهی می‌توان استدلال نمود که این مبادلات عملاً از قبل جامعه‌ای سیاسی را به وجود آورده‌اند که با پیوستن بریتانیا به جامعه اقتصادی اروپا صرفاً شکلی رسمی به خود می‌گیرد. در حالی که چنین تحلیلی از فرایندهای همگرایی تبیین معقول گذشته را میسّر می‌سازد، تحلیل دقیق‌تر «همگرایی» به عنوان محصول نهایی این فرایند، برای تأمل درباره‌ی آینده جامعه اقتصادی اروپا، ابزارهایی مفهومی را در اختیار ما قرار می‌دهد: مثلاً، در مورد ارتباط سیاست «عالی» و «عادی» و یا روابط جامعه اقتصادی اروپا با کشورهای غیرعضو. به جای تکیه بر دو شق ساده و تقریباً غیرممکن اروپایی سست و متشکل از ملّت‌های متعدد (11) از یک سو و اروپایی فدرال و کاملاً همگرا از سوی دیگر، می‌توانیم حالت‌های پیچیده‌تر و در عین حال امکان پذیرتری را مورد توجه قرار دهیم. اگر فرض بگیریم که از واحدهای تشکیل دهنده اقتدار بیشتری سلب خواهد شد، طبق تحلیل «هاس»، لزومی ندارد که این اقتدار سلب شده، به یک دولت جدید منطقه‌ای سپرده شده، در نتیجه نوعی ناسیونالیسم منطقه‌ای به وجود آید. بلکه این اقتدار می‌تواند به هیچ کانون واحد جدیدی منتقل نشده، سازمانی نو یعنی «شورایی منطقه‌ای» به وجود آید؛ همچنین، این اقتدار از طریق «تداخل نامتقارن» می‌تواند بین چندین مرکز جدید توزیع شود. نظریه همگرایی برای درک فرایند پیچیده همگرایی و نیز برای انجام تلاش‌هایی سیاسی جهت ارضای هرچه بیشتر منافع ملّی درگیر، احتمالاً ابزارهای بی نظیری در اختیار ما می‌گذارد.

3- کنش دولت‌ها

در صورت نگریستن به مسأله از زاویه بریتانیا می‌توانیم مدل‌های «عقلانی»، «سازمانی»، و «بوروکراتیک» پوفسور «اَلیسون» را به کار بریم، گو اینکه طبق توصیه وی هر یک از این مدل‌ها کاربردهای محدودی دارد و برای فهم کلّی مطلب احتمالاً همه این مدل‌ها ضروری‌اند. این طبقه بندی با مدل تصمیم گیری قابل مقایسه است: مدل سازمانی با «حوزه‌های صلاحیّت» و تا حدودی با «ارتباطات و اطلاعات» همخوانی دارد؛ «مدل سیاست بوروکراتیک» تا حدودی در مورد «ارتباطات و اطلاعات» و تا حدودی نیز در مورد «انگیزش» قابل اعمال است؛ و مدل «عقلانی» هم به ارزش‌ها و برداشت‌های ناظر بر «منافع ملّی» می‌پردازد که مشمول مقوله «انگیزش» می‌گردند.
از مدل «سازمانی» شروع کنیم. پیچیدگی‌های اساسی دستگاه سیاست گذاری خارجی بریتانیا تقریباً کمتر از پیچیدگی‌های این دستگاه در ایالات متحده است، گو اینکه اکثر تحلیل‌های نظری با بررسی نظام ایالات متحده شروع شده‌اند. با اینحال، در مورد روابط بریتانیا با اروپا، این وضعیت از پیچیدگی بی نظیری برخوردار است، زیرا صرف نظر از دفاتر هیأت دولت و وزارت امور خارجه، وزیر امور خارجه، نخست وزیر و کلّ هیأت دولت، ادارات دیگری هم با رؤسای سیاسی آنها دخیل هستند، بویژه خزانه‌داری که اساساً تا سال 1961 عهده دار روابط بریتانیا با جامعه اقتصادی اروپا بود. در صورت برخورداری از اطلاعاتی کامل مطالعه چرخش ادارات مختلف- بویژه خزانه‌داری- از موضع مخالفت با شرکت در جامعه اقتصادی اروپا به موضع حمایت از آن، کار ثمربخشی خواهد بود. صرف نظر از «قانون اسرار رسمی» (12)، ما با محدودیت‌های حافظه نهادی روبرو هستیم، زیرا پرونده‌های بایگانی احتمالاً نمی‌تواند تحولات ذهنی ظریف اشخاص با نفوذ را به طور کامل نشان دهد و بسیاری از اشخاص برجسته نیز اکنون سالخورده شده و یا درگذشته‌اند. این محدودیت‌های اطلاعاتی حداقل به همین اندازه مانع از مطالعه مقولات فرعی «ارتباطات و اطلاعات» و «انگیزش» می‌شوند، گو اینکه در اینجا غالباً مدل‌های «عقلانی» و «سیاست بوروکراتیک» مفیدترند.
با بررسی اجزای اطلاعاتی تصمیمات اتخاذ شده می‌توان به شواهدی تجربی در مورد دامنه و اهمیت دروندادهای عمده دست یافت: این دروندادها یا به محیط بین‌المللی مربوط می‌شوند و یا به محیط داخلی؛ در محیط بین‌المللی، به دلایل بهم پیوسته سیاسی، اقتصادی و استراتژیکی، توان بریتانیا در حمایت از منافع خویش و بویژه ایفای یک نقش مهم جهانی بسرعت در حال تنزّل بود؛ در محیط داخلی نیز تقاضای مسائل رفاهی و مصرفی در حال افزایش بود و به این اعتقاد جان می‌داد که پیوستن به اروپای غربی نوید بخش‌ترین و احتمالاً تنها راه برآوردن این تقاضاهاست. تفاوتهای زمانی چرخش اشخاص با نفوذ و کلّ ادارات نیز حائز اهمیت است و حداقل تا حدودی می‌توان آن را مشخص ساخت. همچنین «تصور استراتژیک» و یا تا حدودی «تصورات استراتژیک» عمده مجموعه نخبگان سیاسی و نیز بخش‌ها و افراد برجسته آن را احتمالاً می‌توان بازسازی کرد. با تشخیص روشن عناصر این تصورات احتمالاً می‌توان اهمیت نسبی آنها را در چرخش به سوی اروپا- که ممکن است از شخصی به شخص دیگر و از نهادی به نهاد دیگر تغییر کند- دریافت. بدین ترتیب، عملکرد نامطلوب اقتصاد داخلی را باید به همراه مسائل زیر مورد بررسی قرار داد: تقاضاهای فزاینده داخلی، مشکلات مربوط به استرلینگ و موازنه پرداخت‌ها، ناتوانی در حفظ یک نقش استراتژیک گسترده، تحول در «روابط ویژه» با ایالات متحده و در روابط جامعه کشورهای مشترک المنافع.
تجزیه و تحلیل نقش عناصر مثبت و منفی در اتخاذ تصمیم مذکور، می‌تواند به روشن شدن مطلب کمک کند: درک و بهادادن به نظرات اروپاییان نمونه‌ای از عناصر مثبت، و پیش بینی‌های غلط و انتظارات باطل درباره‌ی سایر جهانیان نمونه‌هایی از عناصر منفی‌اند. تشخیص میزان شناخت مسأله مورد مطالعه از طریق طبقه‌بندی آن بر اساس محور شناخت زیاد/ کم و نیز بررسی آن در رابطه با تصمیمات عمده‌ی دیگر هم می‌تواند به تحلیل کنونی ما یاری رساند. «نظریه‌های سازگاری» نیز می‌توانند سودمند باشند. هرچند بروشنی نباید توقع داشت که بازسازیهای ما کامل باشند، ولی تلاش در دو زمینه ثمربخش به نظر می‌رسد: یکی فرایندهای ناسازگاری میان عضویت و آرمانهای «سه محفل»- که برای دوگل کاملاً آشکار بود- برای نخبگان بریتانیا به لحاظ روانی غیرقابل تحمل گردید، و دیگر آنکه دریابیم مخالفت راسخ دوگل با ورود بریتانیا به جامعه اقتصادی اروپا مشخصاً چه تأثیری بر این فرایندها داشت.
روش‌های مطالعاتی جدید و همه پرسی تنها از فایده محدودی برخوردارند. اگر این ابزارها بدرستی به کار گرفته شوند، شاخصهای معقولی برای گرایشات گذشته می‌باشند ولی با اینحال این ابزارها نه دوام و پایداری احتمالی گرایشات بلکه حداکثر می‌توانند میزان قوّت آنها را نشان دهند. با این دو ابزار هرگز نمی‌توان گرایشات احتمالی و تأثیر احتمالی وقایع آینده را پیش‌بینی کرد. در طی دوره مه- سپتامبر 1971 چندین روزنامه، «بی. بی. سی» (13)، و نشریه «اینکانتر» (14) به مجموعه‌ای از مطالعات و همه پرسی پیرامون گرایشات بریتانیا نسبت به جامعه اقتصادی اروپا دست زدند. این بررسی‌ها نشان داد که در رابطه با ورود بریتانیا، بیشتر مردم مخالف، گروه کوچکتری موافق، و بسیاری نیز مرددند. با این وجود، اکثراً پیش‌بینی می‌کردند که بریتانیا به این جامعه بپیوندد، زیرا این امر تنها به تصویب پارلمان بستگی داشت. همه پرسی انجام شده روی افراد نامبرده در «فرهنگ اشخاص نامی» (15) و نیز 67 مقاله پراکنده «اینکانتر» نشان می‌دادند که گرایشات نخبگان سیاسی بسیار مساعدتر بوده است. بدین سان اختلاف نخبگان سیاسی و افکار عمومی کاملاً مشخص شده است. هرچند مقالات ارسال شده به «اینکانتر» بسیار کمتر از آنند که بتوان بر اساس آنها به تعمیمی دست زد، امّا با تکیه بر آنها حداقل می توان فرضیه‌هایی در مورد رابطه همبستگی میان خصوصیات اجتماعی و استدلالهای ویژه‌ی مثبت و منفی ارائه نمود.
سرانجام، از آنجا که چرخش بریتانیا به سوی اروپا تحولی بنیادی و مستلزم بازنگری در اهداف سیاست خارجی است، تجزیه و تحلیل برداشت‌های متحول ناظر بر «منافع ملّی» درگیر، می‌تواند ثمربخش باشد.
در ابتدا باید گفت برای درک بهتر اظهارات آشفته سیاسی می‌توان با تجزیه و تحلیلی منظم به آنها ارتباطی معنی‌دار با «سطوح آرمانی» و «سطح اجرایی» مفهوم «منافع ملّی» بخشید («سطوح آرمانی» مشخصاً از سوی «اپوزیسیون» (16) و «کنفرانس‌های حزبی» (17) مطرح شده است و «سطح اجرایی» نیز با دولت و محیط‌هایی که روح عمل گرایی بر آنها حاکم است، ارتباط بیشتری دارد).
استدلالهای مربوط به پیوستن بریتانیا به جامعه اقتصادی اروپا را با اندکی مسامحه می‌توان به دو بخش اقتصادی و سیاسی تقسیم نمود. اقتصاددانان با ارزشیابی هزینه‌های کوتاه مدت دوره انتقالی شدیداً مخالف پیوستن بریتانیا هستند. برآورد آنها از این هزینه‌ها بین 70 تا 880 و برآورد «کتاب سفید دولت» (18) نیز 442 میلیون پوند است. به همین نحو، برآوردهای بلندمدت هم بین دو قطب در نوسان است: یکی پیش‌بینی فرصت‌هایی بزرگ در بازاری بزرگ و تحت تأثیر انگیزه‌های روانی جدید، و دیگری پیش‌بینی‌های مبهمی مبنی بر ابتلای بریتانیا به مشکلات حل نشدنی موازنه پرداخت‌ها و تبدیل آن به سرزمینی حاشیه‌ای در اروپای غربی که دارای اقتصادی عقب افتاده است.
در زمینه سیاسی، استدلالهای اصلی حول دو محور می‌گردد: یکی محدود شدن حاکمیت بریتانیا و بویژه اختیارات پارلمان (با اشاره به خطرات از دست دادن هویت ملّی)، و دیگری افزایش نفوذ بریتانیا از طریق شرکت در تصمیمات جامعه اقتصادی اروپا. در مورد تأثیر ورود بریتانیا بر روابط آن با جامعه کشورهای مشترک المنافع و سایر کشورهای جهان، مخالفت‌های شدیدی به عمل آمده است.
در مذاکرات رسمی مربوط به جامعه اقتصادی اروپا در نیمه اول 1971 تمام این استدلالها به اشکال مختلف مطرح شدند. در مورد هیچیک از این استدلالها اتفاق نظری حاصل نشد، امّا با تجزیه و تحلیلی واقع‌بینانه احتمالاً می‌توان گفت که از محاسبات اقتصادی نمی‌توان نتیجه‌ای گرفت، حال آنکه محاسبات سیاسی ورود بریتانیا را تأیید می‌کند. هرچند بسیاری از منتقدین نسبت به محدودیت‌های حاکمیت بریتانیا و جوانب نامطلوب رویه‌های بوروکراتیک جامعه اقتصادی اروپا و سیاست کشاورزی آن بدبین هستند، ولی اکثر نخبگان سیاسی- و نه عامه مردم به طور کلّی- معتقدند که در مقام مقایسه، عضویت بریتانیا نفوذ بین‌المللی آن را افزایش خواهد داد.
برای درک ارتباط آن دسته از برداشت‌های «منافع ملّی» که در اظهارات سیاسی و بیانیه‌های رسمی ابراز می‌گردند و آن دسته از برداشت‌هایی که بر آرمانهای ملّی و پیشهادات مربوط به سیاست خارجی اجرایی حاکمند، با استفاده از مقولات تحلیلی سطوح «آرمانی» و «اجرایی» می‌توان به تفکر سیاسی خویش نظم کارسازی بخشید. در ابتدا جا دارد تأکید کنیم که از نظر اکثریت قاطع شرکت کنندگان حاضر در مذاکرات مذکور، پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا به خودی خود ارزشی نداشته، بلکه به عنوان ابزاری برای افزایش نفوذ بریتانیا در جهان و حل مسائل اقتصادی‌اش سودمند است.
می‌توان گفت که اختلاف نامشهود ولی بنیادی موافقین و مخالفین بازار مشترک از آنجا ریشه می‌گیرد که هر گروه تحت تأثیر پیشینه‌ی تاریخی بریتانیا و سنت ملّی آن از زاویه‌ای متفاوت به منافع بلندمدت بریتانیا می‌نگرد. هرچند می‌توان پذیرفت که هر دو گروه آرزوی بریتانیایی پیشرفته و با نفوذ را در سر دارند، امّا برداشت‌های آنها از آینده به طور بنیادی با یکدیگر اختلاف دارد. از نظر طرفداران بازار مشترک، در محیط بین‌المللی آینده توان اقتصادی و سیاسی یک قدرت متوسط محکوم به افول است؛ به اعتقاد این گروه ظاهراً تنها راه جلوگیری از این افول، شرکت در واحد بزرگتری است که از اهمیتی جهانی برخوردار بوده، بریتانیا نیز بتواند نفوذ قابل ملاحظه‌ای در آن داشته باشد. در مقابل، مخالفین بازار مشترک با نظر به گذشته و با ردّ اندیشه تضعیف هویّت مستقل بریتانیا، این اندیشه را مغایر پیشینه ملّی افتخارآمیز بریتانیا و باعث تضعیف پیوندهای سنّتی و محکم‌تر آن با ملل انگلیسی زبان می‌دانند. به نظر آنها بازگشت به گذشته‌ای اصلاح شده ولی اساساً مشابه غیرممکن به نظر نمی‌رسد. بظاهر موضع مردم نهایتاً از این گرایشات اساسی مایه می‌گیرد و ملاحظات گوناگونی که پیرامون منافع ملّی در مذاکرات مذکور ابراز شد، بیشتر نوعی دلیل تراشی بود تا استدلال عقلی.
پاره‌ای از مفاهیم به کار رفته در تحلیل «منافع ملّی»، سودمند می‌باشد. بر اساس این مفاهیم می‌توان به این مسأله پرداخت که چرا در محیط بین‌المللی که اساساً تغییر یافته بود، بریتانیا همچنان سیاست خارجی سنّتی خود را دنبال می‌کرد؛ علت این امر علاوه بر پاره‌ای عناصر گول زننده (مانند تلقی کردن جامعه کشورهای مشترک المنافع به عنوان تداوم امپراتوری بریتانیا، حمایت اقتصادی و استراتژیکی ایالات متحده، و انباشت دیون و بدهی‌ها)، این بود که بریتانیا آنچنان درگیر مسائلی مبرم بود که دیگر فرصت بازنگری کلّی سیاست خارجی خویش را نداشت. تنها از اواخر دهه پنجاه بود که عواقب افول امپراتوری بریتانیا، درگیری نظامی دائمی در اروپا، بی ثباتی جامعه کشورهای مشترک‌المنافع و موقعیت تبعی و نامطلوب بریتانیا در روابطش با ایالات متحده کاملاً مورد توجه تصمیم گیران قرار گرفت؛ و تنها به عنوان ثمره دیررس کاهش ارزش استرلینگ، تصمیم عقب نشینی از شرق سوئز در سال 1967، و وعده جدید ورود به جامعه اقتصادی اروپا بود که دولت «هیث»- که در سال 1970 روی کار آمده بود- بازنگری در ماهیّت و ملزومات «منافع ملّی» بریتانیا و کاربرد آن منافع به عنوان معیار ارزشیابی سیاست‌های سنّتی را آغاز کرد.
تداوم تصورات برخاسته از محیط‌های تاریخی متفاوت مثلاً در مورد مفهوم حاکمیّت، به مسائلی منجر می‌شود که تجزیه و تحلیل «منافع ملّی» متضمن روش‌های جالبی برای بررسی آنهاست. بریتانیا پس از خاتمه جنگ جهانی نتوانست از فرصت‌های خود در جهت کسب رهبری اروپای غربی استفاده کند؛ یکی از عوامل عمده مساعد ولی نسبتاً ناشناخته این امر را می‌توان در مسائل بسیار برجسته‌تر زیر جستجو کرد: درگیری بیش از حدّ در امور داخلی (از قبیل ایجاد دولت رفاهی و ملّی کردن مؤسسات) و مسائل داخلی- خارجی امپراتوری. بدین ترتیب، هرچند رهبران بریتانیا خواهان گسترش الگوهای سنّتی همکاری بین دولتی بودند، امّا در عین حال فرصت، توان و یا تمایلی برای توجه بیشتر به پیشنهادات اساسی اروپاییان در مورد توسعه همگرایی نداشتند.
تجزیه و تحلیل ناهماهنگی فزاینده توانایی‌ها و تعهدات بریتانیا می‌تواند به تعیین مجدد و تدریجی «گستره» سیاست خارجی آن کمک کند. بریتانیا برخلاف ژاپن و آلمان گستره سیاست خارجی خود را کاهش داد. از این گذشته، به عنوان روشی برای مطالعه سیاست اولیه بریتانیا مبنی بر «سه محفل هم مرکز» و تصمیم تدریجی‌اش مبنی بر تکیه روی اروپای غربی به منزله‌ی مهم‌ترین محفل، می‌توان به تجزیه و تحلیل بُعد مکانی (19) سیاست خارجی پرداخت. تشویش کنونی پیرامون ماهیت منافع ملّی بریتانیا را می‌توان بر اساس «تقارن زمانی امورِ به لحاظ زمانی نامتقارن» (20) و تداوم دو دسته مفاهیم و سیاست‌های سنّتی گذشته نگر و آینده نگر مورد تجزیه و تحلیل قرار داد. سرانجام، از میان معضلات گذشته و گزینش‌های آینده، اهمیت چرخش از جانب اولویت‌های سیاسی و استراتژیکی به سمت اولویت‌های اقتصادی شایسته تأکید است؛ این چرخش نشانگر پذیرش تدریجی وضعیتی است که در آن یک قدرت متوسط به تنهایی قادر به حفظ خویشتن نیست و باید به همکاری بین‌المللی متوسط شود، که این امر در نظریه به جایگزینی «اهداف محیطی» به جای «اهداف مالکانه» تعبیر شده است. در انتها باید گفت که احتمالاً مشکل‌ترین و اساسی‌ترین گزینش عبارت است از چشم پوشیدن از استقلالی که به طور فزاینده کارآیی خود را از دست می‌دهد و در مقابل روی آوردن به وابستگی متقابلی که هرچند حاکمیت را محدود ولی نفوذ را تقویت می‌کند.

4- تعامل یا کنش متقابل دولت‌ها

تحقیقات مربوط به منازعات و نظریه بازیها ابزارهای نظری کارسازی برای مفهوم سازی در مورد روابط بریتانیا با فرانسه در اختیار ما می‌گذارد، روابطی که مهم‌ترین عنصر مذاکرات اروپا بود، گو اینکه گرایشات مربوط به آلمان احتمالاً عامل زمینه‌ای نیرومندتری بود. شاید بتوان گفت که با گذار از وضعیتی اساساً منازعه‌آمیز به وضعیت همکاری فزاینده تدریجی و یا وضعیت نزدیکی تدریجی برداشت‌های هر دو طرف از «منافع ملّی»، این دو ملّت می‌توانند از تعارض از ارزشیابی‌های خود در مورد مطلوبیت‌ها بکاهند. هنگامی که بریتانیا بتدریج از توجه خود به حفظ پیوندهای انحصاری با امریکا کاست، فرانسه به طور فزاینده‌ای نسبت به ورود بریتانیا به جامعه اقتصادی اروپا علاقه‌مند گردید چرا که می‌خواست بدین وسیله در مقابل گسترش روزافزون نفوذ آلمان توازنی برقرار کند. با ورود بریتانیا منافع بیشتری نصیب بریتانیا و فرانسه می‌گردد، گو اینکه این منافع غالباً متفاوتند؛ بدین ترتیب، بازی «با حاصل جمع صفر» که در آن سود هر کشور به مثابه زیان طرف مقابل است، به بازی «با حاصل جمع غیرصفر» تبدیل می‌شود که در آن بازده یا منافع حاصل از بازی بسیار افزایش می‌یابد و تنها کاری که باید کرد، توافق بر سر تسهیم عادلانه این منافع است. این امر به نظریه چانه‌زنی و بویژه به تجزیه و تحلیل آن در مورد کاربرد تهدیدات مربوط می‌گردد. هم اکنون نزد هر دو دولت بریتانیا و فرانسه اعتبار و مطلوبیت نگرشی کاملاً منفی نسبت به یکدیگر بسیار کاهش یافته است. بسیار بعید به نظر می‌رسد که در جامعه اقتصادی اروپا فرانسه مخالفتی جدّی با منافع بریتانیا نشان دهد، چه این امر می‌تواند بریتانیا را به سوی آلمان جلب کند؛ به همین نحو بعید است که بریتانیا نیز چنین مخالفتی نسبت به فرانسه ابراز دارد و حتی بعیدتر از آن، به تجدید «روابط ویژه» خویش با ایالات متحده بکوشد.

پی‌نوشت‌ها:

1. E. E. c.
2. Big Three.
منظور چرچیل، روزولت و استالین است- م.
3. O. E. E. c.
4. M. schuman.
5. E. C. S. C.
6. E. D. C.
7. W. E. U.
8. EURATOM.
9. Harold Macmillan.
10. در حال حاضر 166 واحد سیاسی عضو سازمان ملل متحد هستند و تعدادی واحد مستقل سیاسی هم وجود دارند که به دلایلی عضو این سازمان نیستند. توجه داشته باشید که کتاب در سال 1972 نوشته شده است- م.
11. a loose Europe des patries.
12. the official secrets Act.
13. B. B. C.
14. Encounter.
15. who's who.
16. opposition.
17. party conferences.
18. the Government white paper.
19. spatial.
20. contemporaneity of the non- contemporaneous.