تحلیل تاریخی مدیریت شهری در ایران

 

مقدمه

در این مقاله، به بررسی تاریخ تحول مدیریت شهری در ایران معاصر، با اشاره‌ی ویژه به تکوین نظام اداره‌ی شهری در تهران، پرداخته شده است. (2) ساختار این مقاله براساس سه دوره‌ی مشخص تاریخی، در ارتباط با دو انقلاب، شکل گرفته است. پس از گفتاری کوتاه درباره‌ی مدیریت شهری پیش از انقلاب مشروطه، نظام اداری شهری در بین دو انقلاب مرور شده و سپس خلاصه‌ای از مدیریت شهری در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی ارائه شده است. در ادامه نیز چالش‌هایی که مدیریت شهری در ایران با آن روبه‌رو بوده است، تحلیل شده است. این سیر تحول به خوبی نمایانگر پیچیدگی روابط قدرت و تنش‌های دائمی بین سطوح و نهادهای مختلف در اداره‌ی شهرهای کشور است، و این که چگونه برای بیش از یک قرن، مسئله‌ی استقرار یک مدیریت شهری کارآمد و مردمی، یکی از دغدغه‌های اصلی مردم این شهرها بوده است.
«حاکمی لایق‌تر و باکفایت‌تر بود که مردم از او حساب برده، جلادت و قساوت فزون‌تر ابراز داشته، اعمال و رفتار عجیب و غریب‌تر به ظهور رسانده، و مردم را بیشتر در اطاعات و سکوت و وحشت، و اضطراب [نگه] داشته باشد. چوب و فلک و شلاق و وسایل داغ و درفش، از جمله اسبابی بود که در رکاب حاکم در محله و بازار و کوچه حرکت می‌نمود».

مدیریت شهری پیش از انقلاب مشروطه

تا پایان قرن نوزدهم میلادی، در ایران و سایر نقاط خاورمیانه، مسئولیت اداره‌ی شهر را امیری، یا سرداری که از جانب او به عنوان حاکم شهر برگزیده شده بود، با مسئولیت‌ها و قدرت‌هایی وسیع که فقط شامل قضاوت در محکمه‌ی شرع نمی‌شد، برعهده داشت. در عمل، مسئولیت اکثر امور اجرایی شهر، نظیر مناصبی چون قاضی و محتسب که از طرف حاکم انتخاب می‌شدند، را دستیاران حاکم بر دوش داشتند (فون گرونباوم، 1981: 151). در طول زمان، مقام منشی حقوقی حاکم به منصب قاضی ارتقا یافت که از نظر اصولی مستقل قلمداد می‌شد، و یکی از قوی‌ترین نهادهای جوامع اسلامی محسوب می‌شد. با این وصف، قاضی، مسئولیت اجرای حقوق کیفری، برقراری نظم، و تأمین مالیات را برعهده نداشت (شاخت، 1970). قاضی، مورد اعتماد بنیادهای مذهبی بود که به اداره و نگهداری از مساجد، مدارس دینی و خدمات عمومی متنوعی همچون آب انبار و بیمارستان می‌پرداخت؛ وی ممکن بود حتی عملاً به عنوان حاکم شهر نیز منصوب شود. (فون گرونباوم، 1981: 151)
یکی از مسئولین شهر، بر امور داد و ستد و تجارت محلی نظارت می‌کرد و مراقب بود امانت در صنعت و تجارت رعایت شود و مردم از تقلب، و صنعتگران از رقابت، محافظت شوند. وی ابتدا به عنوان امیر سوق یا بازار، شناخته می‌شد، ولی بعدها، عنوان مذهبی محتسب را کسب کرد، مقامی که وظیفه‌ی امر به معروف و نهی از منکر را برعهده داشت، و لذا بر همه‌ی امور اخلاقی عمومی شهر، رفتار زنان و غیرمسلمانان، رعایت وظایف مذهبی، و مقررات اخلاقی حرفه‌ای، دخالت و نظارت داشت (کاهن، 1970: 529)؛ بنابراین مقام محتسب، دو حیطه را در هم می‌آمیخت: نقش علمای دینی در امور اخلاقی، و نقش دولت در امور مالی (لاپیدوس، 1967: 98). برخی از اختیارات قضایی حاکم نیز به محتسب واگذار می‌شد. وی مهم‌ترین مهره در اداره‌ی امور شهر بود، اجازه داشت که متخلفین را بی‌درنگ، مجازات کند، ولی نمی‌توانست وارد اجرای مجازات مقرر در شریعت شود. حوزه‌ی وظایف او، شامل کنترل ساخت و ساز شهر می‌شد. مواردی چون رسیدگی به شکایت درباره‌ی تجاوز به ملک همسایه، بیرون زدن تیرها از دیوار خارجی، تأمین منابع آب، و مرمت دیوار شهر (نیآوردی در فون گرونباوم، 1981: 153). محتسب از هر صنف یا حرفه‌ای، دستیارانی به عنوان ناظر بر می‌گزید تا عمال دولت در اخذ مالیات باشند. اینان، مشاوران محتسب درباره‌ی اوضاع داد و ستد و بازار بودند و همچنین مسئولیت نظارت بر پیشه‌وران در اجرای وظایفی همچون تدارک برای انجام خدمت سربازی و اجرای مراسم آیینی، که از جانب دولت ابلاغ می‌شد را برعهده داشت. قدرت محتسب در ایران تا قرن هفدهم تغییر نکرد، زمانی که بخشی از عملکردهایش به داروغه منتقل شد. در قرن نوزدهم، در بعضی از شهرها، دیگر مقام محتسب وجود نداشت. (لمبتون، 1980: 13 تا 14)
از قرون شانزدهم و هفدهم میلادی به بعد، یعنی از دوران صفویان که سازمان اداره‌ی کشور دوباره متمرکز و عصر جدیدی در تاریخ ایران آغاز شد، اداره‌ی امور شهر در ایران با کلانتر و کدخدا بود. کلانتر را حاکم انتخاب می‌کرد و سرپرستی کدخدایان و امور اصناف و پیشه‌وران را برعهده داشت. کدخدا را کلانتر انتخاب می‌کرد و با تکیه بر حمایت مردم محله، نقش واسطه‌ای بین حکومت و مردم شهر داشت. در دوران قاجار در قرن نوزدهم، پاره‌ای از وظایف کلانتر به داروغه منتقل شد و منصب کلانتر، کمابیش از میان رفت. داروغه و زیردستانش، فراش و گزمه (خدمتکار و پاسبان)، اداره‌ی نظم در شهر را برعهده داشتند و به ویژه، به حل اختلافات در بازار، رسیدگی می‌کردند (لمبتون، 1980: 10 تا15). این ترتیب اداره‌ی شهر که در آن حاکم و دستیاران قضایی و اداری وی بر شهر حکومت می‌کردند تا میانه‌ی قرن سیزدهم هجری برقرار بود. در سال 1247 هجری شمسی، نوسازی شهر تهران در ابعاد گسترده‌ای آغاز شد و تا دوازده سال، ادامه داشت که در آن، دیوارهای قدیمی شهر را فرو ریختند، خندق‌ها را پر کردند، و دیوارها و دروازه‌های جدیدی ساختند (زکاء،1349). به موازات این اولین مرحله از دگردیسی تهران در دوران معاصر، یک نهاد اداره امور شهری به نام احتسابیه تأسیس شد که متشکل از دو اداره به نام‌های احتساب و تنظیف بود. اولی به امور انتظامات و دومی به دفع زباله و توزیع آب می‌پرداخت (شهرداری تهران، 1364). در سال 1253 هجری شمسی، در اقدامی برای ایجاد یک مدیریت شهری هماهنگ، شوراهایی مرکب از مقامات حکومتی و شهروندان صاحب‌نام تشکیل شد؛ ولی یک سال بعد، این شوراها برچیده شد و این نخستن گام در تغییر ساختاری قدرت در شهر محسوب می‌شد که عقیم ماند. (کلارک، 1981)
در تهران، بنای خاصی برای حاکم شهر وجود نداشت و هر حاکم در بیرون ساختمان خانه‌اش، مقر حکمرانی خود را برپا می‌کرد (شهری، 1376: 124). روش حکومت او هم غالباً بر پایه‌ی شقاوت و ارعاب شهروندان استوار بود. جعفر شهری، تصویری دهشتناک از طرز حکومت تهران قدیم ارائه می‌کند:
«حاکمی لایق‌تر و باکفایت‌تر بود که مردم از او حساب برده، جلادت و قساوت فزون‌تر ابراز داشته، اعمال و رفتار عجیب و غریب‌تر به ظهور رسانده، و مردم را بیشتر در اطاعات و سکوت و وحشت، و اضطراب [نگه] داشته باشد. چوب و فلک و شلاق و وسایل داغ و درفش، از جمله اسبابی بود که در رکاب حاکم در محله و بازار و کوچه حرکت می‌نمود». (همان: 126)
به جای حکومت قانون، حکومت فردی برقرار بود که بر جان و مال شهروندان بی‌پناه، مسلط بود و با کمترین خطایی، در دم، آنان را به سخت‌ترین وجهی مجازات می‌کرد:
«علاوه بر مأمورین حکومتی، همیشه مشتی اراذل و اوباش هم با حاکم حرکت می‌نمود[ند] که هر آینه، حکم غارت دکان و تجارت خانه‌ای را بدهد چپو نمایند... این رسم نیز تا این اواخر برقرار بود که بلدیه‌چی‌ها به بهانه‌ی کم فروشی و گران‌فروشی، به دکاکین کسبه ریخته، اموال و امتعه‌شان را غارت می‌کردند». (همان: 127)

مدیریت شهری بین دو انقلاب (انقلاب‌های 1285 تا 1357)

انقلابیون مشروطه‌طلب، خواستار استقرار حکومت قانون در کشور بودند. به همین سبب، در سال 1286، اولین مجلس بعد از انقلاب، قانون بلدیه را برای تأسیس نظام مدیریت شهری نوین تأسیس کرد. به موجب این قانون، شهرها را می‌بایست یک بلدیه تحت نظارت شورای نمایندگان منتخب مردم، اداره می‌کرد (مزینی، 1974؛ وزارت مسکن، 1356). اعضای شورا برای یک دوره‌ی چهارساله انتخاب می‌شدند و ریاست شورا که با عنوان سنتی کلانتر نامیده می‌شد و معادل شهردار امروزی بود، عهده‌دار مسئولیت بلدیه نیز محسوب می‌شد. کلانتر و سه نفر دیگر که از جانب شورا منصوب می‌شدند، اعضای اصلی سازمان بلدیه بودند. هدف مجلس از تأسیس بلدیه‌ها، «حفظ منافع شهرها و پاسخ‌گویی به نیازهای شهروندان» بود (بولتن شماره‌ی 19، دی 1372: 26). وظایف بلدیه‌ها، طیف وسیعی داشت و شامل این موارد می‌شد: اداره‌ی اموال شهر، نظارت بر توزیع آب و غذا، تأسیس بیمارستان و داروخانه، نظافت معابر، شهرسازی، آتش نشانی، تشویق فعالیت‌های فرهنگی از طریق ساخت کتابخانه و موزه، حفظ و مرمت ابنیه‌ی تاریخی، و توسعه‌ی بازرگانی از طریق توسعه‌ی بازار و نمایشگاه‌ها. اما تنها درآمد بلدیه، محدود به عوارضی بود که در دروازه‌های شهر، از ورود گاری‌ها و حیوانات بارکش، گرفته می‌شد (شهرداری تهران، 1364). تصمیمات شوراهای شهر می‌بایست به تصویب حاکم شهر می‌رسید. در صورت بروز اختلاف داوری برعهده‌ی وزیر امور داخله یا مجلس بود. به این ترتیب، قرار بود که بلدیه‌ی تهران به صورت سازمانی نسبتاً خودگردان تأسیس شود (همشهری، 5 بهمن 1374: 2 تا4). اولین بلدیه‌ی تهران در سال 1289، تحت ریاست دکتر خلیل خان اعظم الدوله (ثقفی) تأسیس شد؛ اما این بلدیه براساس قانون مجلس ایجاد نشد، چرا که هنوز هیچ شورای شهری تشکیل نشده بود (بولتن شماره‌ی 19، دی 1372: 26 تا 31). خودگردانی شهرداری‌ها، همچون سایر آمال مردم‌سالارانه‌ی انقلابیون مجلس، نخست رنگ باخت و سپس یک سره از میان رفت؛ بنابراین نخستین اقدام برای ایجاد یک حکومت خودمختار شهری، به صورتی ناقص به اجرا درآمد.
پس از به سلطنت رسیدن رضاشاه که آزادی‌های سیاسی را سرکوب کرد و حکومت مرکزی قدرتمندی بنا نهاد، قانون شهرداری جدیدی تدوین شد. در سال 1309، قانون بلدیه جای خود را به قانون دیگری داد که خودمختاری نسبی شهرداری‌ها را زایل ساخته و آنها را به عمال محلی دولت مرکزی تبدیل می‌کرد (همشهری، 5 بهمن 1372: 2تا4). اینک شهرداری نهادی کاملاً وابسته به دولت مرکزی بود. شهرداران از سوی وزارت کشور منصوب می‌شدند و شوراهای شهر، نقش گروه‌های مشورتی را ایفا می‌کردند که تصمیم‌های اصلی آن‌ها می‌بایست به تصویب وزارت‌خانه می‌رسید (وزارت مسکن، 1356: 44). اهالی شهر می‌توانستند پنج برابر تعداد نمایندگان لازم را انتخاب کنند و دولت از میان آن‌ها، اعضای شورا را انتخاب و منصوب می‌کرد. از همین مراحل اولیه، وزارت کشور، بازیگر اصلی در تأسیس شهرداری‌ها، انتصاب مدیران و اداره‌ی امور آنها شد. وضعیتی که پس از آن، کم و بیش برای ده‌ها سال ادامه یافت. با این روش در سال 1309، شهر تهران برای نخستین بار دارای شورای شهر شد. رئیس شورا یا همان شهردار منصوب وزارت کشور، سرلشکر کریم آقاخان بوذرجمهری بود (بولتن شماره‌ی19، دی 1372: 26 تا31). در این دوره، شهر تهران دست‌خوش دگرگونی‌های بنیادی شد. دروازه‌ها و دیوارهای ناصری ساخته شده در نیم قرن پیش را تخریب کردند، با احداث خیابان‌های وسیعی، دل بافت قدیمی شهر را شکافتند، و حدود شهر روبه‌رو شد را وسعت قابل ملاحظه‌ای دادند. محوطه‌ی ارگ سلطنتی سابق را تبدیل به ساختمان‌های دولتی جدید کردند و شهر تهران را مقر نهادهای نوین ارتشی و دیوانی کردند. به این ترتیب، با نفی ساختار تاریخی، حتی به قیمت تخریب آثار باستانی و میراث فرهنگی، چهارچوب فضایی جدیدی برای رشد شهر در آینده ایجاد کردند. این‌گونه اقدامات در بیشتر شهرهای ایران تکرار شد.
انضمام شهرداری‌ها به دولت مرکزی، بخشی از حرکت رضاشاه در جهت تمرکز قدرت سیاسی بود. پس از عزل او در جنگ جهانی دوم که به احیای دوباره‌ی نیروهای مردمی انجامید، شهرداری‌ها بار دیگر مورد توجه قرار گرفتند. سومین قانون شهرداری‌ها در سال 1328 به تصویب رسید که خودمختاری قانونی را تا اندازه‌ای به شهرداری‌ها بازگرداند. در این قانون «شهرداری» که واژه‌ای فارسی است، جایگزین «بلدیه» که لغتی عربی است، شد. هدف اصلی شهرداری‌ها، تأمین نیازها و امکانات رفاهی اهالی شهر بود (همان: 26 تا 31). قرار بود شورای شهر برای یک دوره‌ی چهار ساله توسط شهروندان انتخاب شوند و دارای اختیارات وسیعی در اداره‌ی امور شهر باشند. شهردار را وزارت کشور از میان سه نامزدی انتخاب می‌کرد که شورای شهر معرفی کرده بود (وزارت مسکن، 1356؛ بولتن شماره‌ی 19، دی 1372: 26 تا 31). شوراها حق قانونگذاری، وضع مالیات‌های محلی، و اداره‌ی محدود امور شهری را داشتند و می‌توانستند تا اندازه‌ای از وزارت کشور مستقل باشند. سه سال بعد، در دوران نخست‌وزیری دکتر مصدق، این قانون اصلاح شد تا استقلال بیشتری برای شهرداری‌ها تأمین شود و رابطه‌ی آنها با وزارت کشور محدود شود. اعضای شورای شهر که در تهران، 30 نفر بودند، از نواحی مختلف شهر انتخاب می‌شدند تا ارتباط مستقیم بیشتری با حوزه‌های انتخابیه‌ی خود داشته باشند، اعضای شورا، اختیار عزل و نصب شهردار را داشتند و مجاز به اعمال نظارت بر امور مالی و اداری شهرداری‌ها بودند. وظایف شهرداری‌ها به طور عمده، همان وظایفی بود که قانون مصوب 1328 مقرر می‌داشت (بولتن شماره‌ی 19، دی 1372: 26تا31). با این تغییرات، قانون مصوب 1331 و اصلاحیه‌های بعدی آن در سال‌های 1333، 1345 و 1355، مبنای رویه‌های جاری شهرداری را تشکیل می‌دهد. قانون فعلی شهرداری‌ها در واقع براساس چهارچوب‌های تعیین شده در سال 1331 و مفاد اصلاحیه‌ی 1355، بنا شده است. (همشهری، 5 بهمن 1374: 2 تا4).
پس از کودتای 1332 که محمدرضا شاه را به قدرت بازگرداند، شکل رقیق‌شده‌ای از قانون 1331 به عنوان قانون شهرداری مورد تأیید قرار گرفت (وزارت مسکن، 1356). قدرت بیشتری در انتخاب شهردار به شوراهای شهر تفویض شد، اما نفوذ دولت مرکزی در امور محلی، مورد تأکید مجدد قرار گرفت و از طریق کنترل‌های مالی و اداری، گسترش یافت. علاوه بر این، اعضای شورای شهر، دیگر براساس نمایندگی نواحی شهر انتخاب نمی‌شدند. این قانون با اصلاحاتی عمده در سال 1345، همچنان تا بعد از انقلاب 1357 نیز مبنای قانونی شهرداری‌های ماند. به موجب اصلاحیه‌های مصوب 1347، اعضای شورا نمی‌توانند شهردار شوند. از سوی دیگر، این اصلاحیه‌ها حق دولت در انحلال شوراها را مشروط به تصویب کمیته‌ی مشترکی از قوای مقننه و مجریه می‌کردند. ناتوانی شورای شهر در انتخاب شهردار ممکن بود به انحلال شورا منجر شود (همشهری، 5 بهمن 1372: 2 تا4). به رغم پیش‌بینی‌های مقرر در قانون، بخش قابل ملاحظه‌ای از خودمختاری شهری هرگز تحقق نیافت. در عمل، شوراهای شهر به ندرت تشکیل می‌شدند، و اگر تشکیل می‌شدند، به ندرت از اقتدار واقعی برخوردار بودند. طبق قانون 1345، شهردار تهران می‌بایست مورد تأیید ملوکانه قرار می‌گرفت. مفهوم ضمنی این قانون، آن بود که هیچ یک از سی عضو شورای شهر تهران نمی‌توانست بر شهردار، که منصوب وزارت کشور و مورد حمایت شاه بود، نظارت و کنترل مؤثری داشته باشد. آخرین انتخابات شورای شهر تهران در پیش از انقلاب، در سال 1355 برگزار شد که با سقوط سلطنت و انحلال قانون اساسی آن در سال 1357، این شورا نیز از بین رفت.
در سال 1347، مصوبه‌ی مهمی تحت عنوان «قانون عمران و نوسازی شهری» به شهرداری تهران اجاره داد که طرح جامع آن را اجرا کند. در این سال‌ها، فشار روزافزون توسعه‌ی بی‌سامان شهری، مسئولان کشوری را وادار کرد که به دنبال تدوین طرح‌های جامع شهری باشند، که از آن پس، مهندسان مشاور ایرانی و شرکای بین‌المللی آن‌ها تهیه می‌کردند. طرح‌های جامع، ابزاری قوی در اداره‌ی شهری در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌دادند، البته اگر این طرح‌ها واقعاً قابل اجرا می‌بودند و یا شهرداری‌ها، امکان عملی اجرای این طرح‌ها را می‌داشتند. طرح جامع تهران که سرانجام در سال 1349 به تصویب شورای شهر و شورای عالی شهرسازی و معماری رسید و محدوده را برای تهران تعریف می‌کرد که عبارت بود از یک محدوده‌ی موجود و یک محدوده‌ی توسعه‌ی 25 ساله. از آنجا که ساختار و توانایی‌های شهرداری برای ارائه خدمات شهری توسعه یافته بود، شهرداری موظف به اجرای طرح جامع در محدوده‌ی موجود شد. سازمان جدیدی نیز برای نظارت بر گسترش شهر تهران در محدوده‌ی توسعه‌ی 25 ساله ایجاد شد. ریاست این شورا با نخست وزیر بود و اعضای آن تعدادی از وزرا بودند که در توسعه‌ی مناطق پیرامون تهران دخیل بودند. وظیفه‌ی این شورا، سیاست‌گذاری در امور مربوط به عمران شهری و تأمین تأسیسات زیربنایی و خدمات شهری بود. قانون نظارت بر گسترش شهر تهران، که در سال 1352 به تصویب رسید، هرگونه ساخت و ساز و تأمین خدمات عمومی را در فاصله‌ی بین دو محدوده‌ی تحت نظارت این شورا قرار می‌داد. شهرداری به نوبه‌ی خود، مسئول اجرای سیاست‌های توسعه از جمله تخریب ساخت و سازهای غیرقانونی برای پیشگیری از رشد بی‌رویه‌ی حاشیه‌های شهر بود.
شهرداری تهران به لحاظ مالی، کماکان وابسته به دولت بود. سیاست‌های شهری را سازمان‌های بالادست وضع می‌کردند و طرح‌های توسعه‌ی شهری را مشاوران بخش خصوصی که ارتباط موقتی با شهر داشتند، تهیه می‌کردند. نقش شهرداری، گویا فقط اجرای سیاست‌های دیگران بود، ولی در هر حال، شهر به طور مشترک از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری، و شورای نظارتی عمران تهران و نیز چند سازمان دولتی دیگر اداره می‌شد، هرچند در نهایت، تمام دستگاه‌های اجرایی، از اداره‌ی غولی چون تهران عاجز بودند و نمی‌توانستند رشد آن را تحت نظارت و کنترل مؤثری قرار دهند؛ با این حال چندین تحول به تقویت شهرداری کمک کرد: شهردار به سمت دبیر شورای نظارتی انتخاب شد و به این ترتیب، نقش عمده‌ای فراتر از مرزهای موجود شهرداری در سیاست‌گذاری یافت. نمودار سازمانی شهرداری در سال‌های دهه‌ی 1350، نشان دهنده‌ی یک ساختار پیچیده‌ی دیوان‌سالارانه با اداره‌های متعدد، شامل امور مالی و اداری، امور شهری، امور اجتماعی، برنامه‌‎ریزی و امور فنی است.
در تمام مراحل تغییر و تحولات قانونی یاد شده، تلاش برای استقرار یک حکومت محلی از طریق انتخابات دمکراتیک که متمایز از قدرت مرکزی باشد، به روشنی مشهود است. بحث‌ها همچنین حول رابطه‌ی بین شورای شهر، شهردار و شهرداری، به عنوان اجزای متشکله‌ی حکومت شهری متمرکز بوده است. آنچه از حوزه‌ی بحث، همچنان بیرون مانده، محدودیت دامنه‌ی مسائلی است که یک حکومت شهری باید به آن‌ها بپردازد. در همه‌ی این مصوبات، وظایف حکومت محلی به طور عمده به توسعه‌ی کالبدی و تأمین امکانات و خدمات شهری محدود می‌شود. (همشهری، 5 بهمن 1372: 2تا4)
به طورکلی، ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری در تهران را در بین دو انقلاب می‌توان به ترتیب زیر خلاصه کرد:
* افزایش پیچیدگی سازمانی که از رهگذر آن، شهرداری رشد کرده و به یک تشکیلات بزرگ دیوان‌سالاری بدل شده است؛
* رشد توانمندی‌های فنی؛
* نبود پاسخ‌گویی دمکراتیک، به استثنای انتخابات شورای شهر که نامرتب و گاهی بحث‌برانگیز بوده که محصول قبضه‌ی قدرت از جانب دولت مرکزی بوده است؛
* نبود خودمختاری مالی، چرا که بودجه‌ی شهرداری را دولت مرکزی تنظیم می‌کرد؛
* فقدان خودمختاری اداری، حتی با وجود پیش‌بینی‌های قانونی؛
* محدود بودن دامنه‌ی فعالیت به تأمین خدمات اساسی شهری و تأسیسات زیربنایی، چرا که برنامه‌ریزی‌ها صرفاً حول توسعه‌ی کالبدی انجام می‌شد و به مسائل اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی نمی‌پرداخت؛
* فقدان مدیریت متمرکز و هماهنگ امور شهری، به این معنا که شهرداری بدون پرداختن به منطقه‌ی شهری یا مناطقی جمعیتی وابسته به شهر، تمام توجه خود را مصروف خود شهر می‌کرد.
به عبارت دیگر، در طول این سال‌ها، شهرداری نقش کارگزار دولت مرکزی را در خدمات‌رسانی به مناطق خاص شهری ایفا می‌کرد؛ گرچه با گذشت زمان، بر پیچیدگی و توانایی فنی آن در خدمات‌رسانی افزوده شد، اما شهرداری در مسیر تکامل و تبدیل به سازمانی مردم‌سالار برای مدیریت شهری حرکت نکرد، چرا که فاقد مشروعیت مردمی و اختیارات مدیریتی لازم به منظور ایفای چنین وظیفه‌ای بود. این‌ها عمده‌ترین کمبودهایی است که در شهرداری، حتی پس از انقلابی با داعیه‌های گسترده‌ی مردم‌سالاری و مشارکت مردمی، می‌توان سراغ گرفت.

مدیریت شهری پس از انقلاب اسلامی 1357

انقلاب اسلامی که نتیجه‌ی اعتراض‌ها و بسیج توده‌ای بود، مطالبه‌ی حاکمیت مردمی را در سطح گسترده‌ای مطرح کرد؛ اما کشمکش و نزاع اصلی، همچون گذشته پیرامون سیاست‌های ملی، آن‌گونه که در پایتخت و شهرهای بزرگ دیگر اعمال می‌شد، صورت گرفت. موضوع حکومت شهری، به خودی خود، کمتر در مطالبات مردمی یا در سخنان مقامات جدید مورد تأکید قرار می‌گرفت. مدیریت شهری را کماکان به همان دیده‌ی خدمات‌رسانی می‌نگریستند؛ با این حال کمبود روزافزون منابع باعث می‌شد مقامات، ضرورت مشارکت مردم و توسعه‌ی حاکمیتی دمکراتیک‌تر را بیشتر احساس کنند. پس از وقوع انقلاب اسلامی در سال 1357، اشکال تازه‌ای از مدیریت شهرداری متشکل از شوراهای مدیریت امور مالی و اداری، رفاه، خدمات شهری، واحدهای تحقیقی، ترافیک و برنامه‌ریزی و مناطق شهری بود. مجموعه‌ی شهر به مناطق شهری تقسیم شد و هر منطقه دارای شهردار و شهرداری خاص خود شد. محدوده‌ی شهر گسترش یافت و تعداد شهرداری‌های مناطق شهری از 12 عدد به 20 شهرداری افزایش یافت.
در اصل هفتم قانون اساسی جدید انقلاب، تشکیل شوراهای اسلامی شهر، پیش‌بینی شد و اولین قانون شوراهای اسلامی را، مجلس در سال 1361 تصویب کرد، ولی تا دو دهه بعد از انقلاب، تشکیل شوراهای شهر تحقق نیافت. در عوض، شورای موقت شهر، متشکل از اعضایی از شهرداری و وزارت کشور تشکیل شد. انقلاب، وارث یک نظام اداری اساساً متمرکز بود. با گسترش شهر، سازمان شهرداری تهران نیز گسترش یافت. اینک شهرداری تهران از یک شهرداری مرکزی و 20 شهردار، که هر یک مسئول یکی از مناطق بیست‌گانه‌ی شهر بودند، تشکیل می‌شد. منابع اصلی درآمد 29.1 میلیارد ریالی شهرداری در سا ل1364 عبارت بودند از: عوارض املاک، جرائم ساخت و سازهای غیرقانونی، عوارض خودرو، جرائم راهنمایی و رانندگی و عوارض ورودی شهرها (شهرداری تهران، 1364). در طول سال‌های دهه‌ی 1360، سه معاونت اصلی شهرداری، مسئول رسیدگی به امور توسعه‌ی شهری بودند. معاونت خدمات شهرداری شامل اداره‌های برنامه‌ریزی، خدمات شهری، توسعه و فضای سبز در سراسر مناطق بیست‌گانه‌ی شورای عالی اسکان مجدد گودنشینان، رفع سد معبر و تعدادی ادارات دیگر را شامل می‌شد. معاونت عمرانی و فنی شامل مجموعه‌ای از ادارات توسعه و بازسازی معابر می‌شد. معاونت حمل و نقل شهری نیز دربرگیرنده‌ی اداره‌های ترافیک، پایانه‌ها، مترو، اتوبوسرانی و تاکسیرانی بود (شهرداری تهران، 1364). در سال 1367، شهرداری به هفت معاونت تقسیم شد: مالی و اداری، فنی و عمرانی، شهرسازی و معماری، هماهنگی و برنامه‌ریزی، خدمات شهری و امور مناطق.

بیشتر بخوانید: گفتمان شهر مدرن در ایران

ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری در این دوره، اساساً مشابه دوران قبل از انقلاب، در دهه‌ی سالهای 1350 بود. در طول این دوره، کماکان پیچیدگی تشکیلاتی دیوانی و توانایی‌های فنی شهرداری افزایش یافت. وابستگی مالی و نبود مشارکت مردمی، همچنان دست نخورده باقی ماند. حیطه‌ی عمل شهرداری به وظایفی عین در گستره‌ای مشخص، محدود می‌شد و از این‌رو، به مسائل مدیریت شهری در سراسر منطقه‌ی شهری و در سطح کلان شهری نمی‌پرداخت (همشهری، 5 بهمن 1372: 2تا4). در مقایسه بین مدیریت شهری قبل و بعد از انقلاب اسلامی، با شگفتی، می‌توان استمرار چشمگیر روندهای قانونی و اداری را مشاهده کرد. انقلاب مشروطه، یک رشته نظرات نو و رادیکال به ارمغان آورد. هرچند که به طور کامل به اجرا درنیامد، مبنای مدیریت شهری را در قرن بیستم بنیان نهاد؛ اما این بار مبنای حکومت شهری به طور عمده در سالهای پیش از انقلاب ایجاد شده بود و رویه‌های مدیریت شهری آن که به مبانی دمکراسی محلی بها نمی‌داد و به شوراهای شهری بی‌اعتنا بود، حتی پس از انقلاب، ادامه یافت.
پایان جنگ تحمیلی، استقرار دولت جدید و شروع دوره‌ی اصلاحات، تغییراتی ساختاری را در مدیریت شهری به همراه داشت. انتخاب شهردار جدید در سال 1369، نقطه عطفی در اداره‌ی شهر تهران بود که این تغییرات را به مدیریت شهری در پایتخت، تسری می‌داد. سیاست راهبردی شهردار جدید، حرکت به سوی استقلال مالی و اداری شهرداری بود. این حرکت، ضمن ایجاد حمایت، به دلیل بهره‌گیری از شیوه‌های بحث‌برانگیز در دستیابی به نوعی خوداتکایی، انتقاداتی را نیز برانگیخت. بعد از انتخاب دولت جدید در خرداد 1376، این انتقادات به بازداشت موقت چند شهردار مناطق و شخص شهردار به اتهام اختلاس بیت‌المال منجر شد. کشمکش‌ها، ادامه یافت و طرفداران شهردار استدلال می‌کردند که این بازداشت‌ها و اتهامات را محافظه‌کاران با انگیزه‌های سیاسی مطرح کرده‌اند که از این طریق، دولت جدید اصلاح‌طلب را تضعیف کنند.
ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری را در این دوره به طور خلاصه می‌توان چنین برشمرد:
* برنامه‌ی خصوصی‌سازی بعضی از خدمات شهری آغاز شد که شامل این خدمات می‌شد: خدمات سازمان‎های مسئول بازیافت، آمار اطلاعات و خدمات رایانه‌ای، گورستان، آتش‌نشانی، میدان‌های میوه و تره‌بار، خدمات موتوری، بهسازی محیط زیست، پارک‌ها، نظارت بر تاکسیرانی، حمل و نقل و کنترل ترافیک، کشتارگاه‌ها، سردخانه‌ها و پایانه‌ها.
* موج جدیدی از طرح‌های عمده‌ی توسعه‌ی شهری از جمله احداث راه‌ها و بوستان‌ها به اجرا درآمد.
* مسائل پایداری، کیفیت محیط زیست و قابلیت دسترسی مطرح شد.
* شهرداری بیش از پیش در مسائل اجتماعی و فرهنگی درگیر شده، و معاونت جدیدی به منظور رسیدگی به امر تأسیس فرهنگسراها، کتاب‌خانه‌های عمومی، مراکز ورزشی و تأسیسات تفریحی و گردشگری ایجاد کرد.
* بر ضرورت برنامه‌ریزی بلندمدت به منظور پرداختن به مسائل شهری تأکید شد.
* شهرداری تهران در مدت زمان کوتاهی به استقلال مالی رسید.
* شهردار تهران، حضوری قدرتمندتر در عرصه‌ی سیاسی یافت، تا جایی که از آن پس به عنوان ناظر در جلسات هیئت دولت حضور یافت.
* شهرداری تهران به تأسیس واحدهای تجاری جدیدی نظیر فروشگاه‌های زنجیره‌ای و میدان‌های تره‌بار اقدام کرد. (همشهری، 5 بهمن 1372: 2تا4)
شهردای تهران، سرگرم جمع‌آوری اطلاعات و تهیه‌ی یک برنامه‌ی شهری برای دوره‌ی 1375 تا 1380 بود (شهرداری تهران، 1375). این برنامه، نقاط اصلی قوت و ضعف شهرداری را مشخص کرده و جهت برنامه‌ریزی راهبردی برای تهران را تا سال 1380 تعیین می‌ساخت که قرار بود به سوی ایجاد شهری با شش کیفیت مشخص حرکت کند: شهر پاک که مشکلات زیست محیطی آن برطرف شده؛ شهر روان که مشکلات ترافیکی آن مورد توجه قرار گرفته؛ شهر سبز که با درختان و پارک‌ها به محیطی زیبا بدل شده؛ شهر با فرهنگ غنی که تأسیسات فرهنگی متعددی دارد؛ شهر پویا که عملیات آن به روانی انجام می‌شود و شهر با بافت سنتی و مدرن. دو منطقه‌ی جدید در غرب شهر افزوده شد و تعداد شهرداری‌های مناطق به 22 منطقه افزایش یافت. در عمل، طرح جامع سال 1349، بنای اصلی تغییرات ساختاری شهر همچون احداث بزرگ‌راه‌ها شد، ولی با توجه به آن که دوره‌ی طرح به پایان رسیده بود و تمام فرضیات آن بر پایه‌ی اوضاعی دیگر بود. طرح‌های جدیدی برای تهران تهیه شد که ابزاری در مدیریت شهری باشد: طرح ساماندهی (جامع) تهران در سال 1370، طرح مجموعه‌ی شهری تهران در سال 1381، و سرانجام طرح جامع جدید تهران در سال 1385.
در دهه‌ی 1370، در مدیریت شهری تهران، خصوصی‌سازی با تمرکززدایی ادغام شد تا هم کارایی افزایش یابد و هم استقلال مالی حاصل شود. در تمرکززدایی، شهرداران مناطق اجازه یافتند در مسائل بیشتری تصمیم‌گیری کنند و به روال سابق، بر تصمیمات شهرداری مرکزی و روندهای کند دیوان‌سالارانه متکی نباشند. هم خصوصی‌سازی و هم تمرکززدایی، به مباحث وسیعی دامن زد، ولی از همه پرمناقشه‌تر، حرکت به سوی استقلال مالی بود که از طریق نوعی مالیات بر توسعه اخذ می‌شد که در افواه «تراکم فروشی» نام گرفت. تراکم‌فروشی در تهران و سایر شهرها از طرفی، منابع سرشاری برای شهرداری‌ها به ارمغان آورد، ولی در عین حال، ملاحظات و قوانین موجود شهرسازی را زیر پا گذاشت و چهره‌ی شهرها را کاملاً دگرگون کرد.
در سال 1377، شوراهای اسلامی شهر که در قانون اساسی جمهوری اسلامی پیش‌بینی شده بود سرانجام به اجرا درآمدند. در این سال، انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا در 4000 حوزه‌ی انتخاباتی، منجر به انتخاب 200 هزار نماینده‌ی منتخب مردم در این شوراها در سراسر کشور شد. در سال 1378، این شوراها شروع به کار کردند و انتخابات این شوراها، از آن پس، تقریباً هر چهار سال یک بار تکرار شده است. استقرار شوراهای شهر، نقطه‌ی عطف نوینی در مدیریت شهری در ایران بود. پس از بیش از یک قرن تلاش برای ایجاد نظامی مردمی برای اداره‌ی شهرها که باعث دو انقلاب و تلاش‌های بی‌شمار دیگری در کشور شده بود، سرانجام تشکیل شورا به صورتی نهادی به اجرا گذاشته شد. وظایف شورای پانزده نفره شهر، شامل انتخاب شهردار و نظارت بر اداره‌ی امور شهر توسط شهرداری است. از آنجا که تقسیم کار بین شورای شهر و شهردار، تا اندازه‌ای شبیه تقسیم وظایف بین قوای مقننه و مجریه است، تنش دائمی بین دو سوی این معادله، به نظر اجتناب‌ناپذیر است. در عین حال، تشکیل شورا، مشکلات شهری و چگونگی اداره‌ی شهر را به بحث و مشاورت علنی می‌کشاند و بدون تردید، گامی مثبت در راه مدیریت مردمی شهر است. در کنار شورای شهر و وابسته به آن، شورایاری‌ها به عنوان نهادهای نظارتی مردمی در سطح محلات تهران و با هدف توسعه‌ی مشارکت مردم در ساماندهی امور شهری ایجاد شدند که بتوانند مشکلات محلات کلان شهر را در سطح خرد، شناسایی کرده و در رفع آن به مسئولان کمک کنند.
جدول شماره‌‎ی 1. ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری در ایران در دوره‌های مختلف تاریخی

چالش‌های مدیریت شهری

ایران یکی از کشورهایی است که رشد شتابان شهرنشینی را در طول سده‌ی گذشته تجربه کرده است. مهاجرت و رشد طبیعی جمعیت، شهرهای کشور را گسترش داده‌اند. تا جایی که نیمه‌ی دوم قرن بیستم، تعداد شهرهای ایران، پنج برابر، و نرخ شهرنشینی، دو برابر شده است. اکنون بیش از دو سوم مردم ایران در 1000 شهر کشور زندگی می‌کنند، حال آنکه در شصت سال پیش، فقط یک سوم مردم کشور در 200 شهر آن ساکن بودند. رشد مطلق و نسبی جمعیت شهری، با خود رشد بی‌سابقه‌ی فضای شهری را به همراه داشته است که عمدتاً بدون هدایت و مدیریت کافی انجام گرفته و با مشکلات متعددی برای ساکنان شهرها همراه بوده است. در فاصله‌ی بین انقلاب مشروطه در سال 1285 تا سال 1373، 570 شهرداری در ایران تأسیس شده است که نمایانگر رشد اساسی شهرنشینی و نیاز به ساختارهای نوین مدیریت شهری است (بولتن شماره‌ی 35، 5 خرداد 1374: 19 تا 21). در طول این زمان، و در آینده قابل پیش‌بینی، دو چالش اساسی را در پیش روی مدیریت شهری می‌توان عنوان کرد: چالش رابطه بین کارایی و مردم‌سالاری در ساختار درونی مدیریت شهری؛ و چالش توزیع قدرت در میان دست‌اندرکاران در حاکمیت شهری که در زیر به توضیح آن‌ها پرداخته می‌شود:

1. تعادل بین کارایی و مردم‌سالاری

یکی از خطوط تداوم را در بیش از یک قرن تحول مدیریت شهری در تهران، باید جست‌وجویی پایان‌ناپذیر برای کارایی و مردم‌سالاری دانست. نیروهای بسیاری صرف آن شده که شهر، مدیریتی داشته باشد که بتواند از عهده‌ی وظایف خود به خوبی برآید و در عین حال، منتخب و پاسخ‌گوی مردم باشد؛ اما این دو، به صورتی مساوی از توجه دست‌اندرکاران بهره نبرده‌اند و در برخی موارد، در رویارویی با هم قرار گرفته‌اند. در حالی که سازمان‌های اداری و فناوری‌های مورد استفاده، رشد چشمگیری کرده‌اند، مردم‌سالاری در افت و خیز بوده و به ازای یک گام به جلو، بعضاً چندین گام به عقب رفته است. از طرفی، سازمان مدیریت شهری، پیچیدگی هرچه بیشتری یافته و از طریق به کار گرفتن دانش فنی روزآمد به پیشرفت‌های چشمگیری در ساماندهی امور شهر نائل آمده است. هرچند که دو انقلاب و دوره‌ی آزادی‌های سیاسی بعد از جنگ دوم جهانی، حیاتی تازه در ایجاد شرایط مردم‌سالارانه دمیدند، ولی ساختار متمرکز قدرت و تمایل نداشتن دست‌اندکاران به مشارکت همگانی، موانع متعددی در سر راه مردمی ساختن مدیریت شهری ایجاد می‌کرد. رسیدن به یک نظام جا افتاده‌ی مردمی، نیاز به سال‌های بدون وقفه، تمرین جمعی و حمایت نهادینه دارد.
اکنون که تعهد به حضور و مشارکت مردمی از طریق شوراها و شورایاری‌ها نهادینه شده، چالش عمده آن است که چگونه این حضور، در معادله‌ی بین کارایی و مردم‌سالاری تقویت و توجیه شود. در نزد برخی از دست‌اندرکاران، مردم‌سالاری باعث کند شدن و کارا نبودن در تصمیم‌گیری است. حتی روندهای مردم‌سالارانه را با محک کارایی می‌سنجند و به دنبال آن هستند که شوراها براساس فن‌سالاری شکل گیرند. ایجاد تعادلی معقول بین دیوان‌سالاری، فن سالاری و مردم‌سالاری، چالش عمده‌ای است که در مقابل شهروندان و مدیران شهری قرار دارد. به جرئت می‌توان گفت که با ورود به این بحث، فرایند فرهنگ سیاسی شهری از نظر ماهوی پا به مرحله‌ای نوین گذاشته است. رابطه‌ی پرتنش بین شورای منتخب مردم و ساختار فنی و دیوانی شهرداری، به روشنی جلوه‌گر نیاز به ایجاد این تعادل است.
بنابر تعریف سازمان ملل، حاکمیت شهری، یا به عبارتی دیگر شیوه‌ی اداره‌ی شهر، عبارت است از «جمیع تمام راه‌هایی که افراد و سازمان‌ها، چه دولتی و چه خصوصی، امور مشترک شهر را برنامه‌ریزی و اداره می‌کنند». (سازمان ملل، 2015). یکی از جلوه‌های مهم دیگر این معادله را می‌توان در نحوه‌ی استقلال شهرداری‌ها بررسی کرد: از طرفی، منابع مالی جدید، باعث کارایی بیشتر شهرداری در ارائه‌ی خدمات اساسی خواهد شد و از طرف دیگر، تأکید بر معادلات مالی ممکن است به نظرات شهروندان و تأثیر این تغییرات بر زندگی آنان بی‌اعتنا باشد. در طول سال‌های دهه‌ی 1370، شهرداری تهران به استقلال مالی دست یافت و درآمد آن بین سال‌های 1371 و 1374، با میزان متوسط سالانه 32 درصد رشد کرد (شهرداری تهران، 1375: 39). تا جایی که در طول دو سال، بودجه‌ی شهرداری پنج برابر شد (روزنامه اطلاعات، 12 مهر1371: 5و10). تحقق این امر، به روند طولانی اتکای شهرداری به دولت مرکزی از نظر تأمین منابع مالی خاتمه بخشید؛ با این حال حرکت در جهت خوداتکایی مالی، که به طور عمده از طریق ایجاد و وصول عواید بیشتر از منابع گوناگون فراهم آمد، فرایندی مناقشه‌انگیز بود. شهرداری تهران در امر ارائه کالا و خدمات، رویکردهای کارآفرینی را در پیش گرفت که موجب افزایش درآمدهای شهرداری شد. از یک سو فشار برای پرداخت عوارض بیشتر و اتخاذ روش‌های کارآفرینی در مدیریت شهری به انتقاد عمومی از شهرداری دامن زد. از سوی دیگر، افزایش چشمگیر فعالیت‌های شهرداری، به ویژه در زمینه‌ی توسعه‌ی تأسیسات زیربنایی و بهبود وضعیت زیست محیطی شهر موجب جلب حمایت شهروندان شد. در این راستا، شهرداری به درجه‌ای از تمرکززدایی قدرت از سطح ملی به سطح محلی دست می‌یابد، ولی این تغییراتی از سطوح بالا انجام می‌گیرند و الزاماً تقویت مردم‌سالاری را به همراه ندارند.
رشد جمعیت، گردش درآمدهای نفتی در خرید و فروش اراضی شهری و فشار توسعه، موجب افزایش قیمت زمین، و به تبع آن، افزایش تراکم در تهران و شهرهای بزرگ می‌شود. در عین حال، مقررات شهرسازی در تهران، از دیرباز اقدام به کنترل تراکم کرده و رعایت مقدار معینی فضای باز را در ساخت و سازهای جدید مقرر می‌دارد. چشم‌انداز افزایش ارزش مستغلات، چنان جاذبه‌ای داشته است که همواره فشار برای ساخت و ساز بیش از تراکم و ارتفاع مجاز وجود دارد. در پاسخ به این فشار، و نیز در پاسخ به نیاز به افزایش تعداد مسکن شهری، شهرداری تهران تصمیم به صدور مجوز اضافه بنا در قبال اخذ وجه گرفت. در واقع این نوعی مالیات بر ساخت و ساز بود که به قوانین شهرسازی اعتنایی نداشت: به ساختمان‌های کم تراکم، اجازه‌ی اضافه بنای قابل ملاحظه‌ای می‌داد و به سازندگان ساختمان‌های بلندمرتبه و آپارتمان‌های لوکس، حق بلندمرتبه‌سازی را می‌فروخت. در مواردی، شهرداری، خود با سازندگان بخش خصوصی مشارکت می‌کرد و از محل فروش این آپارتمان‌های لوکس، کسب درآمد می‌کرد. در نتیجه، در مدت کوتاهی، ارتفاع ساختمان‌های شهر به سرعت بالا رفت. ولی تأثیر این افزایش تراکم بر روی زیرساخت‌های شهری و بر رفاه همسایگان به ندرت در نظر گرفته می‌شد. در این مسیر، قوانین شهرسازی در شهر تضعیف شد، تراکم محلات بدون بهبود تأسیسات زیربنایی و امکانات لازم برای عبور و مرور و توقف خودروها افزایش یافت، فضای سبز و باغ‌ها به شدت کاسته شد و فضاهای باز جدیدی در محلات ایجاد نشد، و مشرفیت ساختمان‌ها در برابر همسایگان رعایت نشد. در عین‌حال، اتکای بیش از حد منابع مالی شهرداری بر ساخت و ساز املاک شهرداری را در مقابل تغییرات بازار املاک، آسیب‌پذیر ساخت.

2. توزیع قدرت در حاکمیت شهری

بین دو مفهوم مدیریت شهری و حاکمیت شهری، باید تفاوت قائل شد. البته بین این دو مفهوم، هم‌پوشی وجود دارد، ولی در عمل، این‌ها قابل تشخیص از یکدیگرند و لذا از لحاظ تحلیلی، بهتر است جداگانه بررسی شوند. در مدیریت شهری، چگونگی اداره‌ی شهر مطرح می‌شود، حال آنکه مسئله‌ی اصلی در حاکمیت شهری، ساختار قدرت است. مدیریت شهری عمدتاً به نقش شهرداری در اداره‌ی شهر به نحوی کارآمد و پاسخ‌گو، به نیازهای شهر می‌پردازد؛ اما حاکمیت شهری، یا به عبارتی شیوه‌ی اداره شهر، به ساختار و روابط بین افراد و سازمان‌هایی که به نحوی در اداره‌ی شهر نقشی دارند، از جمله شهرداری اشاره دارد. در مدیریت شهری به ساختار و کارکرد یک سازمان توجه می‌شود و در حاکمیت شهری به تعداد و ارتباط بین مراکز قدرت. در اداره‌ی شهر، نحوه‌ی اعمال قدرت، مطرح است و در شیوه‌ی اداره شهر، توزیع قدرت.
بنابر تعریف سازمان ملل، حاکمیت شهری، یا به عبارتی دیگر شیوه‌ی اداره‌ی شهر، عبارت است از «جمیع تمام راه‌هایی که افراد و سازمان‌ها، چه دولتی و چه خصوصی، امور مشترک شهر را برنامه‌ریزی و اداره می‌کنند». (سازمان ملل، 2015). این یک فرایند دائمی است که از طریق آن، جا برای منافع متنوع یا متضاد باز می‌شود، و یک عمل مشترک، مقدور می‌شود. این فرایند هم سازمان‌های رسمی را در برمی‌گیرد و هم همکاری‌های غیررسمی و سرمایه‌های اجتماعی شهروندان را؛ بنابراین مبحث حاکمیت شهر، طیف نسبتاً وسیعی از عوامل را در برمی‌گیرد که در تعیین اوضاع یک محل مؤثرند، و می‌پذیرد که مردم، سازمان‌های خیریه و تعاونی، بخش خصوصی، و حکومت محلی، همه در شرایط یک مکان نقش دارند (مدنی‌پور، هال و هیلی، 2001). این موضوع، به طور ضمنی، اشاره به آن دارد که مشارکت عوامل غیردولتی در تبیین، تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های عمومی تأثیر دارد (آنتالوفسکی، دانگشات و پارکینسون، 2005).
به طورکلی، مشکلات حاکمیت شهری ایران را می‌توان تحت سه عنوان دسته‌بندی کرد:
* تعداد مراکز بالادست قدرت؛
* تکثر حوزه‌های جغرافیایی قدرت؛
* نقش روزافزون بخش غیردولتی؛
در طول تاریخ معاصر و همچنین در حال حاضر، این مشکلات تأثیر مستقیمی بر مدیریت شهری گذاشته‌اند. در ایران، همانند سایر کشورها، اداره‌ی امور کشور براساس مدیریت بخشی پایه‌ریزی شده است؛ از این‌رو شاخه‌‎های وزارت‌خانه‌های مختلف، در امر توسعه و خدمات‌رسانی، و رسیدگی به مسائل عمده‌ی شهری و ملی در حوزه‌ی خاص خود عمل می‌کنند. این مداخله‌ی عمودی در عمران و مدیریت شهری، غالباً در تقابل با مسئولیت‌ شهرداری در مدیریت شهر در سطح افقی است. برای یک سازمان محلی نظیر شهرداری عبور از مرزهای بین این نهادهای مختلف دولتی بسیار دشوار است. هم‌پوشی مسائل و منافع بین نهادهای دولتی در هر محل و شهرداری آن محل، غالباً به سردرگمی و تداخل مسئولیت‌ها و به ویژه تضعیف نقش شهرداری منجر می‌‎شود (شهرداری تهران: 1375: 47). در تهران، این مسائل ابعاد ویژه‌ای می‌یابد. تهران، مقر حکومت در کشور است، که تمام رده‌های بالای قوای قضاییه، مقننه و مجریه، شامل کلیه‌ی وزارت‌خانه‌ها و اداره‌های دولتی را در برمی‌گیرد. این امر از دیرباز موجب تمرکز شدید نخبگان، دیوان‌سالاران و توانگران در تهران شده است. یعنی چهره‌هایی قدرتمند که در امور شهر، صاحب علاقه و نفوذند. دولت و اداره‌ها‌ی تابعه‌ی آن در تهران از طریق مجاری رسمی و غیررسمی موجود در اداره‌ی شهر مداخله می‌کنند. حضور دستگاه دولت در تهران موجب شده است تقریباً نیمی از شاغلان تهران در استخدام بخش دولتی باشند. تمرکز کارمندان بخش دولتی در این شهر، پیوندی تنگاتنگ میان زندگی اجتماعی و اقتصادی شهر، و تغییر و تحولات مدیریت و بودجه‌ی بخش دولتی ایجاد کرده است؛ بنابراین یکی از چالش‌های اساسی مدیریت شهری، ایجاد ارتباط‌هایی افقی بین این ساختار عمودی و متعدد مراکز بالادست صاحب قدرت است.
مشکل تکثر جغرافیایی در بیشتر کلان شهرهای دنیا آن است که حدود منطقه‌ی عملکردی شهری آن‌ها به مراتب، فراتر از حدود اختیارات اداری و قانونی آن‌هاست. بنابراین مشکلات راهبردی از قبیل راه و ترابری، حمل و نقل عمومی، مسکن، محیط زیست و ... که نیاز به تصمیم‌گیری در سطح کلان شهر دارد، به اجبار در سطوح پایین‌تر واحدهای اداری بررسی می‌شود. در جریان تغییرات جهانی شدن که در طول یک نسل گذشته، در بسیاری از کشورهای جهان اتفاق افتاده است، واحدهای بزرگ اداری شهری را حتی به واحدهای کوچک‌تر تقسیم کرده‌اند و از این‌رو، قدرت رویارویی با مشکلات راهبردی را تضعیف کرده‌اند. در بعضی شهرها، به ویژه در کشورهایی چون امریکا که فاصله‌ی بین فقیر و غنی زیاد است، توانگران تمایلی به ادغام محله‌ها و شهرک‌ها در یک نظام راهبردی ندارند، چرا که آن را باعث ایجاد یک دولت محلی بزرگ، افزایش مالیات، و اتلاف در صرف بودجه‌های عمومی می‌دانند. در عوض، در کشورهایی که فشار زیادی برای حل مشکلات اجتماعی و زیست محیطی وجود دارد، تمایل به ایجاد مدیریت راهبردی در سطح کلان شهر بیشتر است.
شهرهای ایران نیز از این قاعده مستثنی نیستند. در بیشتر شهرهای بزرگ ایران، رشته اصلی کلان شهر در خارج از مرزهای اداری شهرداری مادرشهر صورت می‌گیرد. این حاشیه‌ها مشکلاتی بیشتر و پیچیده‌تر، و توانایی‌هایی کمتر برای حل این مشکلات دارند. تعداد جمعیت حوزه‌ی شهری اطراف تهران به حدود پنج میلیون نفر می‌رسد؛ مردمی که ممکن است هر روز برای کار و خدمات به تهران بیایند، ولی نه آنها و نه ساکنان داخل حدود اداری تهران، از مدیریت راهبردی کلان شهری منسجم که بتواند مشکلاتشان را در سطح حوزه‌ی مجموعه‌ی شهری پاسخ گوید، بی‌بهره‌اند. فشارهایی که در سال‌های اخیر برای جداسازی شهر ری و تجریش از تهران اتفاق افتاده است، در واقع، برخلاف این روند حرکت می‌‎کند و از توانایی‌های مدیریت کلان‌شهری می‌کاهد. ولی در عین حال، اداره راهبردی کلان شهرها، که ممکن است به ایجاد سازمان‌های عظیم دیوان‌سالارانه بینجامد، مشکلات حکومت مردم‌سالارانه را افزایش خواهد داد؛ چرا که فاصله‌ی بین مدیران و شهروندان را بیشتر می‌کند و امکان مشارکت مردمی را در اداره‌ی یک حوزه‌ی شهری بسیار بزرگ، کمتر می‌سازد.
مشکل سوم درباره‌ی نقش بخش غیردولتی در حاکمیت شهری است. بخش غیردولتی را می‌توان به دو گروه انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم کرد. مشکل حضور روزافزون بخش خصوصی انتفاعی در عمران شهر آن است که از طرفی، منابع مالی مورد نیازی به اقتصاد شهری تزریق می‌شود و از طرف دیگر، چالشی که این کار پدید می‌آورد، آن است که چگونه می‌توان منافع عامه را در این میان، حفظ کرد. گروه غیردولتی غیرانتفاعی، شامل طیف وسیعی از گروه‌های مردمی می‌شود که به دلایل مختلفی نقش کوچک یا بزرگی در امور شهری بازی می‌کنند. مشکل مشارکت این گروه‌ها آن است که بتوانند دست‌اندرکاران را قانع کنند که از مشروعیت لازم برای شرکت در مسائل ذینفع برخوردارند و رقیبی ناخوانده برای مسئولان به شمار نمی‌آیند. در بسیاری از کشورهای جهان، وجود و کثرت این گروه‌ها را شاخص سلامتی یک نظام مردم‌سالارانه به شمار می‌آورند.
صاحب‌نظران، درباره‌ی گذار از «اداره‌ی شهر» به «شیوه‌ی اداره‌ی شهر» صحبت می‌کنند یا به تعبیری از حکومت شهری به حاکمیت شهری. مقصود، گذار از وضعیتی است که در آن، تقریباً همه چیز توسط دولت، اداره یا انجام می‌شود، به وضعیتی که سایر سازمان‌ها و مردم هم در این امور دخیل‌اند. در کشورهای غربی، ریشه‌ی این گذار به دهه‌ی 1980 برمی‌گردد، زمانی که خصوصی‌سازی در ابعاد وسیع، از حجم دولت کاست. در دوران بعد از جنگ جهانی دوم، تأثیر این در شهرها، آن بود که شهرداری‌ها طرح جامع تهیه می‌کردند و براساس آن، جاده‌کشی‌های کلان و خانه‌سازی‌های گسترده انجام می‌دادند، و بیشتر خدمات شهری در حیطه‌ی عمل دولت درآمده بود؛ اما در اثر مشکلات اقتصادی دهه‌ی 1970، دولت چه در سطح محلی و چه در سطح ملی، دیگر نمی‌توانست یا نمی‌خواست بودجه‌ی این برنامه‌های بلندپروازانه را تأمین کند؛ به همین دلیل از طریق یک گذار پرمناقشه‌ی عقیدتی و اجرایی، بسیاری از این فعالیت‌ها را خصوصی کردند که باعث تزریق حیات جدیدی به اوضاع اقتصادی شد و به اقتصاد بازار، قدرت‌های جدیدی داد، حجم فعالیت‌های دولت را کم کرد و در نتیجه خرج‌های آن را هم کاهش داد و بار مالیاتی را پایین آورد. این گذار از حکومت به حاکمیت، نشانه‌ی تغییر عمده‌ای در رابطه‌ی بین دولت و اقتصاد بود و در عین حال، باعث رشد فاصله‌ی بین اقشار فقیر و غنی می‌شد. بحران اقتصادی جهانی اخیر، این روند را در واقع، تشدید کرده است.
نشانه‌های گذار از حکومت به حاکمیت، در تغییر ماهیت اقتصاد هم جلوه‌گر بود. اقتصادی که براساس صنایع بود، جای خود را به اقتصادی داد که بر پایه‌ی خدمات، استوار بود. هزینه‌های بالا و کارایی پایین، باعث فرسایش و افول صنایع شدند که دیگر نمی‌توانستند در بازارهای جهانی رقابت کنند. از طریق خصوصی‌سازی و جهانی شدن، تولید صنعتی را به کشورهای دیگر منتقل کردند که در آن‌ها مخارج، پایین بود و مقررات کمتری در کار بود. این اقتصاد جدید خدماتی که آن را اقتصاد اطلاعاتی یا دانشی هم نامیده‌اند، دیگر نمی‌توانست به همان طریق قدیم، اداره شود، و یک شیوه‌ی اداره‌ی بازتر و فراگیرتر لازم داشت. در نتیجه، فشار از همه طرف روی دولت بود تا قدرتش را با بقیه تقسیم کند؛ اما باید در نظر داشت که در نهایت این خود دولت بود که مهم‌ترین عامل این تغییر ساختار اقتصادی، و کاهش اندازه و هزینه‌های دولت بود. این تغییرات در شهرها کاملاً چشمگیرند، چون بیشتر مردم در شهرها زندگی می‌کنند و در اقتصاد نوین جهانی شده، شهرها نقش خیلی مهمی بازی می‌کنند. در شهرها، افراد و سازمان‌های متعددی در ارائه‌ی خدمات عمومی دست دارند، و تصمیماتشان در اوضاع زندگی مردم شهرها مؤثر است. صاحبان و مدیران صنایع و خدمات خصوصی شده (مثل شرکت‌های راه‌آهن، آب، برق، تلفن و ...)، قادرند تصمیم‌هایی بگیرند که بر کیفیت زندگی در شهر تأثیر جدی بگذارد؛ در عین‌حال فشارهای دائمی برای مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری‌ها وجود دارد. بعضی از این مشارکت‌ها از طریق ساز و کار بازار انجام می‌شود: یعنی مردم از شرکتی خرید می‌کنند که خدمات بهتری ارائه می‌دهد، و در نتیجه، شرکت‌ها مجبورند کیفیت خدماتشان را بهتر کنند؛ اما در بعضی موارد، امکان رقابت آزاد وجود ندارد.
اما خطرهای واضحی در این شیوه‌ی نوین اداره‌ی شهر وجود دارد که شامل سردرگمی، از هم گسیختگی، محرومیت و قطبی شدن اجتماعی، عدم کارایی و فساد مالی می‌شود. عوامل دست‌اندرکار ممکن است ارتباطی با هم نداشته باشند و حتی علیه همدیگر کار کنند، و نتیجه یک شیوه‌ی اداره‌ی شهری، فاقد کارایی و انسجام باشد. برخلاف این حالت، این دست‌اندرکاران می‌توانند با هم به خوبی همکاری کنند و تمام انرژی و منابعشان را برای بهبود اوضاع شهرشان به کار گیرند، و همه از نتایج آن سود ببرند؛ بنابراین نوع رابطه بین افراد و سازمان‌های مختلف دست‌اندرکار، عامل مؤثری در موفقیت یا شکست اداره‌ی یک شهر خواهد بود. به همین دلیل است که سازمان ملل، به تلاشی جهانی برای بهبود شیوه‌ی اداره‌ی شهرها در اطراف دنیا دست زده است. از سوی دیگر، منتقدان این گذار از حکومت به حاکمیت شهری، آن را نوعی عبور از مردم‌سالاری به بازارسالاری و فن‌سالاری می‌دانند که در آن، ابعاد اقتصادی و فنی بر ملاحظات اجتماعی غلبه می‌کنند.

نتیجه‌گیری

تاریخ مدیریت شهری در ایران، آن‌گونه که در شهر تهران و سایر شهرهای بزرگ می‌بینیم، تلاشی مداوم را برای ایجاد مدیریتی کارآمد و مردمی نشان می‌دهد. در حالی که تعداد و جمعیت شهرهای کشور، رشد بی‌سابقه‌ای در طول بیش از یک قرن داشته‌اند، نیازها و چالش‌های اداره‌ی شهرها، به نحوی روزافزون پیچیده‌تر شده است. از احتسابیه که نخستین گام در نوسازی ساختار اداره‌ی شهر بود تا بلدیه و شهرداری، اداره‌ی شهر رفته‌رفته، پا به عصری نوین نهاد. در این مسیر، دو انقلاب و تلاش‌های بی‌شمار دیگری، مدیریت شهری را به سوی مردم سالاری سوق داده‌اند، هرچند که در چهارچوب نظام‌های تمرکزگرا، این مسیری پر از افت وخیز بوده است. پیش از انقلاب مشروطه، شهرها را حاکمی مستبد با دستیارانش، قاضی و محتسب، کلانتر و کدخدا، و داروغه و گزمه، به روشی اداره می‌کردند که عمدتاً بر استفاده از روز آشکار، استوار بود. انقلاب مشروطه، اندیشه‌ی نظام جدید اداره‌ی شهری را که براساس حکومت قانون و همیاری مردم باشد به میدان آورد؛ هرچند که در این کار موفقیت کافی به دست نیاورد. انقلاب اسلامی، تقاضا برای حکومت شهری قانونمند و مردمی را تشدید کرد و در نهایت، به تشکیل شوراها و شورایاری‌های شهری منجر شد. از سوی دیگر، توانایی‌های فنی و دیوانی مدیریت شهری، تحول چشمگیری داشته است، تا جایی که شهرداری‌های به سازمان‌های بزرگ و پیچیده‌ای با عملکردهای متعدد تبدیل شده‌اند. گام بعدی در تلاش برای ایجاد مدیریتی کارآمد و مردمی، ایجاد تعادل بین کارایی و مردم‌سالاری است که تغییری ماهوی در مباحث شهری ایجاد کرده و تبدیل به یکی از چالش‌های اساسی مدیریت شهری شده است. ایجاد تعادل بین کارایی که به سوی سرعت عمل، دیوان‌سالاری و فن‌سالاری متمایل است، و مردم‌سالاری که رأی و مشارکت مردم را سر فرصت می‌طلبد، بر روابط درونی قدرت در اداره‌ی شهر و ارتباط آن با شهروندان تأکید می‌کند. چالشی ثانوی که با این چالش اولی هم‌پوش است، به ارتباط بین مدیریت شهری و سایر دست‌اندرکاران اداره‌ی شهر می‌پردازد. چالش‌های عمده‌ی دیگر، در زمینه‌ی تعدد مراکز بالادست قدرت، تکثر حوزه‌های جغرافیایی قدرت، و نقش روزافزون بخش غیردولتی در عمران و مدیریت شهری مطرح می‌شود. هدف، ایجاد نوعی از حاکمیت شهری است که در توزیع هرچه پیچیده‌تر قدرت در شهر، بتواند هماهنگی لازم را برای ایفای نقشی مؤثر و مردمی در راستای نیازها و آرزوهای شهروندان به دست آورد، بدون آنکه معادلات اقتصادی، دیوانی و فنی، نقش مردم را در مدیریت شهری مخدوش کنند.

پی‌نوشت‌ها:

1- عضو هیئت علمی دانشگاه نیوکاسل انگلستان
2- این مقاله براساس فصل چهارم کتاب نگارنده، «تهران ظهور یک کلان شهر» تهیه شده است که فهرست کامل‌تری از منابع در اختیار می‌گذارد. در این مقاله از متن فارسی ترجمه‌ی دکتر حمید زرآزوند استفاده شده، ولی متن حاضر همچنین شامل تغییرات و اضافات متعددی، به ویژه در بخش‌های پایانی مقاله، است.

نمایش منبع ها:
زکاء، یحیی (1349)، تاریخچه ساختمان‌های ارگ سلطنتی تهران؛ تهران: سازمان میراث ملی.
شهرداری تهران (1364)، نشریه آماری؛ تهران: شهرداری تهران.
شهرداری تهران (1375)، برنامه اول شهرداری تهران؛ تهران 80، 1375-1380، کتاب برنامه، تهران، مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی، شهرداری تهران.
شهری، جعفر (1376)، طهران قدیم؛ جلد اول، تهران: انتشارات معین.
مدنی‌پور، علی (1381)، تهران: ظهور یک کلان شهر؛ مترجم: حمید زرآزوند، تهران: انتشارات پردازش و برنامه‌ریزی شهری.
وزارت مسکن و شهرسازی (1356)، بررسی قوانین و مقررات و روش‌های مورد عمل در امور شهری، شهرسازی، زمین، ساختمان و مسکن؛ دو جلد، تهران: وزارت مسکن و شهرسازی.
Cahen, C. (1970), Economy, Society, Institutions' in The Cambridge History of Islam. Vol. 2B Islamic Society and Civilization. Cambridge University Press. Cambridge. pp. 511-538
Clark,B. (1981), Urban Planning in Iran. in J. I. Clarke & H. Bowen-Jones, eds. Change and Development in the Middle East . Methuen, London. pp. 280-88
Eugen Antalovsky, Jens S. Dangschat & Michael Parkinson (2005), Introduction, in Eugen Antalovsky, Jens S. Dangschat * Michael Parkinson, eds., European Metropolitan Governance: Cities in Europe-Europe in the Cities. Node, Vienna. p.3
Lambton, A. (1980), Islamic Society in Persia' in A. Lambton. Theory and Practice in Medieval Persian Government. Variorum Reprints. London. pp. 3-32
Lapidus, I (1967), Muslim Cities in the Later Middle Ages. Harvard University Press. Cambridge. Massachusetts.
Madanipour, A., A. Hull and P. Healey (2001), eds, Govermance of Place. Ashgate. Aldershot.
Mozayeni, M. (1974), City Planning in Iran: Evolution and Problems. Ekistics. Vol. 38, No. 227, pp.264-67.
Schacht, J. (1970), Law and Justice;. in Hott, P.M., A. K. S. Lambton, & B Lewis, eds. The Cambridge History of Islam. Vol 2B. Islamic Society and Civilization. Cambridge University Press. Cambridge. pp.539-568
UN Habitat (2015), Governance. http://unhabital.org/urban-themes/governance/
Von Grunebaum, G. E. (1981), Islam, Essays in the Nature and Growth of a Cultural Tradition. Greenwood Press. Westport. Connecticut

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.