طوفان كاترينا و حقوق بين الملل
مترجم : الهه نوروزي
پناهندگان اشخاصي هستند كه به خارج از كشور خود فرار مي كنند زيرا دولت متبوعشان با آزار و اذيت مداوم آنها و يا عدم حمايت از آنها در برابر خطرات ناشي از اشخاص ثالث، تامين حقوق بشر را در مورد آنها رعايت نمي نمايند. حقوق بين الملل چنين اشخاصي را از طريق كنوانسيون مربوط به وضعيت پناهندگان (۱۹۵۱) و پروتكل آن (۱۹۶۷)۲ و ديگر اسناد منطقه اي مانند كنوانسيون پناهندگي سازمان كشورهاي امريكايي (۱۹۶۹) (OAS) و اعلاميه كارتاگنا (۱۹۸۴) حمايت مي نمايد.
قربانيان طوفان كاترينا كه مجبور به ترك خانه هايشان گشتند، نه ايالات متحده را ترك نمودند و نه حقوق بشر خود را در برابر دولت ايالات متحده از دست دادند. در واقع آنها خانه هاي خود را به طور كاملاً غيرارادي ترك كردند. بنابراين طبق مفاد «اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي (۱۹۹۸)»، قربانيان طوفان كاترينا آوارگان داخلي محسوب مي گردند. اصول راهنماي مزبور چنين اشخاصي را بدين نحو توصيف مي نمايد: «افراد يا گروهي از افراد كه به منظور اجتناب از عواقب و اثرات ناشي از درگيري نظامي، نقض حقوق بشر و يا بلاياي طبيعي يا ساخته دست بشر، مجبور به فرار يا ناگزير از ترك خانه ها و اقامتگاه معمولي خود شده اند. كساني كه از مرز ميان دولتهايي كه به لحاظ بين المللي مورد شناسايي قرار گرفته، عبور ننموده اند.
چارچوب اصولي در پاسخ به نيازهاي خاص آوارگان داخلي
هيچ كنوانسيون (معاهده) بين المللي خاصي در زمينه حمايت از حقوق افرادي كه به علت بلاياي طبيعي يا علل ديگر، در درون مرزهاي ملي خود آواره شده اند، وجود ندارد. با اين وجود، افرادي كه كشور خود را ترك ننموده اند همچون ساير شهروندان از كليه حقوق بشر جاري در آن كشور برخوردارند. چالش اصلي مشخص نمودن تنضيمات و مفاهيمي است كه براي پاسخگوئي به نيازهاي خاص آوارگان داخلي در حقوق بين الملل يافت مي شود.در سال ۱۹۹۲ كميسيون حقوق بشر سازمان ملل متحد، دكتر دنگ (Deng) اهل سودان را به عنوان اولين نماينده دبيركل ملل متحد در ارتباط با آوارگان داخلي انتخاب نمود. چند سال بعد، از او خواسته شد كه چارچوبي اصولي مناسبي۳ را در اين زمينه تهيه نمايد. در اين راستا دكتر دنگ اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي را توسعه داد و در سال ۱۹۹۸ آنها را به كميسيون مزبور تسليم نمود. ۴ سند مزبور در ۳۰ اصل، حقوق بشر عام و تضمينات بشر دوستانه موجود در حقوق بين الملل را با مفهوم خاص راجعبه آوارگان داخلي تشريح كرده است. اصول مزبور هر سه مرحله آوارگي داخلي را تحت پوشش خود قرار مي دهد. يعني مرحله پيش از آوارگي، دوران آوارگي و مرحله بازگشت يا اسكان و استقرار مجدد. همان طور كه دكتر دنگ در آن زمان تاكيد نمود هدف اين اصول پاسخ به نيازهاي خاص آوارگان داخلي در سراسر جهان مي باشد و راه وصول به اين هدف، مشخص نمودن حقوق و تضميناتي است كه به حمايت از آوارگان داخلي مي پردازد و بنابراين اصول راهنمايي مزبور نه تنها در راستاي انجام وظيفه نمايندگي بلكه به منظور راهنمايي دولتها، سازمانهاي دولتي و غيردولتي و سايرين در مواقع رويارويي با پديده آوارگي داخل نيز تهيه شده است.
دكتر دنگ تاكيد مي نمايد كه اصول مزبور «منعكس كننده و مطابق با حقوق بشر بين الملل و حقوق بشر دوستانه بين المللي است» ضمن آن كه اصول مرتبط با آوارگان داخلي و قابل اعمال نسبت به آنها را نيز بيان مي كند. اين اصول در اسناد موجود به صورت پراكنده ذكر شده اند. همچنين دكتر دنگ اضافه مي نمايد كه اصول راهنماي مزبور نه تنها موجب روشن شدن نكات مبهم مي گردد بلكه خلاءهايي را هم كه ممكن است در اين زمينه وجود داشته باشد پر مي سازد. ۵ در واقع آنها برمبناي تجزيه و تركيب كامل هنجارهاي قابل اعمال نسبت به وضعيت آوارگان داخلي شكل گرفته اند. ۶
اصول راهنماي مورد بحث در يك معاهده گردآوري نشده اند. با وجود اين مجمع عمومي ملل متحد در ۲۲ سپتامبر ۲۰۰۳ قطعنامه اي را تحت عنوان «هنجارهاي مربوط به حقوق بشر بين الملل و حقوق بشر دوستانه بين الملل و حقوق پناهندگي بين المللي به تصويب رسانيد. قطعنامه مزبور حفاظت از آوارگان داخلي راكه با شناسايي، تصديق و تثبيت استانداردهاي خاص به منظور حفاظت از آنها و بالاخص از طريق اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي تحكيم شده به رسميت شناخت. ۷
سند نهايي اجلاس سران جهان در ۱۶ سپتامبر ۲۰۰۵ توسط مجمع عمومي ملل متحد در پايان اجلاس كه بيش از ۱۵۰ تن از سران كشورها در آن شركت داشتند به تصويب رسيد و دولتها بيان داشتند كه ما اصول راهنماي مربوط به آوارگان داخلي را به عنوان يك چارچوب بين المللي مهم به منظور حفاظت از آوارگان داخلي به رسميت مي شناسيم. ۸
اين اسناد از طريق وفاق عام يعني با توافق ضمني ايالات متحده امريكا و ديگر كشورهاي شركت كننده در اجلاس به تصويب رسيد. هرچند چنين اسنادي طبق حقوق بين الملل رسماً الزام آور نمي باشند اما آنها گواهاني هستند بر آنچه كه جامعه بين المللي به عنوان هنجارهاي مرتبط به رسميت شناخته است. بنابراين اصول راهنماي مزبور رهنمودهايي را براي تمام مراجعي كه با مسائل مربوط به آوارگي روبرو هستند، فراهم نموده است. از جمله اين مراجع مي توان به مراجع ايالات متحده در تمامي سطوح آن اشاره كرد. همان طور كه تجربه واقعه سونامي در ۲۶ دسامبر ۲۰۰۴ نشان داده است، ارزش عملي اصول مزبور به بلاياي طبيعي نيز تسري يافته است. ۹
در ارتباط با طوفان كاترينا مي توان به دو معاهده چندجانبه اشاره نمود كه توسط ملل متحد به تصويب رسيده است. يكي ميثاق حقوق مدني و سياسي و ديگري كنوانسيون بين المللي رفع كليه اشكال تبعيض نژادي. شهروندان ايالات متحده (در واقعه طوفان كاترينا) برعكس قربانيان حادثه سونامي مستقيماً تحت حمايت مقررات مندرج در ميثاق بين المللي حقوق اقتصادي اجتماعي فرهنگي، كنوانسيون رفع كليه اشكال تبعيض عليه زنان و يا كنوانسيون حقوق كودك قرار نگرفتند زيرا ايالات متحده هنوز كنوانسيونهاي مزبور را به تصويب نرسانده است.
علاوه بر اين هرچند در حادثه طوفان كاترينا گروه هايي جهت اعاده نظم و قانون به مناطق بلا زده فرستاده شدند، اما بايد اذعان نمود كه در حالت عدم وجوه درگيري نظامي، حقوق بشر دوستانه بين المللي از قابليت اجرائي زيادي برخوردار نمي باشند.
سه مرحله درخصوص آوارگي
همان طور كه در بالا اشاره شد، اصول راهنماي مزبور هر سه مرحله آوارگي را كه شامل مرحله حفاظت در برابر آوارگي، حفاظت در دوران آوارگي و مرحله پس از آوارگي مي باشد ، پوشش مي دهد. طبق حقوق بين الملل عمومي، اصول مزبور نيز تاكيد مي كند كه در هر سه مرحله، وظيفه مسئوليت اوليه حفاظت و كمك به آوارگان نه برعهده جامعه بين المللي بلكه برعهده مراجع داخلي است. هرچند اصل ۳ به مراجع و مقامات داخلي باز مي گردد ولي وفق حقوق مسئوليت بين المللي ، اين دولتها هستند كه در سطح بين المللي مسئول رفتار ارگانهاي دولتي يا محلي خود مي باشند. ۱۰هر يك از اصولي كه در ذيل به آن اشاره شده است به نحوي با حادثه ناشي از طوفان كاترينا ارتباط مي يابد.
۱ـ حفاظت در برابر آوارگي
بلاياي طبيعي، تحقق مسئوليت بين المللي را در زمينه حفاظت از افراد در برابر آوارگي با چالش روبرو مي سازد. زيرا جلوگيري از وقوع زلزله، سيل، گردباد، سونامي و ديگر بلاياي طبيعي فراتر از توان و ظرفيت دولتهاست. در «اعلاميه هايكو» (Hyogo) كه در كنفرانس جهاني مربوط به كاهش بلايا، در ژانويه ۲۰۰۵ در كوبه ژاپن، به تصويب رسيد، مورد تاييد قرار گرفته است كه مسئوليت اوليه حفاظت از مردم و اموال در مقابل خطرات برعهده دولتهاست و آنها بايد با توجه به توان و ظرفيتشان و منابعي كه در دسترس دارند، كاهش خطرپذيري بلايا را در سياست ملي خود در اولويت قرار دهند. ۱۱در اين زمينه، حقوق بشر بين الملل بالاخص حق حيات، نقش مهمي را ايفاء مي نمايد. تعهدات دولتها در احترام به حق حيات نه تنها شامل تعهد منفي يعني تعهد به جلوگيري از سلب حيات خودسرانه توسط مامورينشان مي باشد بلكه آنها متعهد به اتخاذ اقدامات مثبتي جهت حفاظت از زندگي اشخاص در برابر تهديدهاي قابل پيشبيني از سوي منابع ديگر مي باشند چه اين تهديدها از طرف اشخاص ثالث صورت گيرد و يا ناشي از بلاياي طبيعي باشد. همين شيوه در مكانيزم هاي جهاني و منطقه اي ناظر بر رعايت حقوق بشر نيز مورد عمل قرار گرفته است. براي مثال در دعوي «انريلديز ـ Oneryildiz» عليه تركيه ۱۲ دادگاه اروپاي حقوق بشر ملاحظه نمود كه انفجار گاز متان باعث رانش زمين شده و در نتيجه ۱۰ خانه مدفون گرديده و ۳۹ نفر كشته شده اند. دولت تركيه را به نقض حق حيات محكوم نمود زيرا مامورين و ارگانهاي دولتي در حد توان خود هيچ اقدامي را جهت حفظ قربانيان از خطرات شناخته شده و بلافصلي كه در معرض آنها قرار گرفته بودند به عمل نياوردند. در سطح جهاني نيز كميته حقوق بشر بيان داشته است كه دولتها موظف به اتخاذ اقدامات مثبتي جهت حفظ حق حيات مي باشند. اين امر در ماده ۶ ميثاق حقوق مدني و سياسي نيز مورد تصريح قرار گرفته است. ۱۳
اصل ۵ از اصول راهنما نيز به همين ترتيب مراجع را جهت جلوگيري و اجتناب از شرايطي كه منجر به آوارگي افراد ميگردد، مورد خطاب قرار ميدهد.
بند (۲) اصل ۶ در مواقع بروز بلايا تخليه اجباري را تا حدي كه سلامتي و امنيت افراد تحت خطر ايجاب مي نمايد، مورد نظر قرار مي دهد. اين امر در راستا و بر مبناي بند ۳ ماده ۱۲ ميثاق حقوق مدني و سياسي قرار دارد. بند مزبور محدوديت بر آزادي تردد را تنها تا حدي به رسميت مي شناسد كه يا به موجب قانون مقرر شده باشد و يا براي حفظ مسائلي چون سلامت عمومي ضروري باشد. اصول ۷ و ۸ از اصول راهنما نيز در اين شرايط قابليت اجرايي دارند. اصول مزبور مقرر مي نمايند كه همه پيشنهادات در زمينه انتقال افراد به محل هاي امن بايد مورد بررسي قرار گيرند و همچنين سازش با مقتضيات محيطي به نحو مناسب و تحت شرايط امنيتي، بهداشتي، تغذيه اي مطلوب صورت پذيرد. ضمن آن كه تخليه اجباري بايد به شيوهاي انجام پذيرد كه احترام به حق حيات، كرامت بشر آزادي و امنيت افراد متاثر، حفظ شود. بند (۱) اصل ۴ بيان ميدارد كه اصول مزبور بدون هيچ گونه تبعيض از حيث نژاد، جنس، منشاء اخلاقي يا اجتماعي، سن و يا ناتواني اعمال خواهند شد.
۲ـ حفاظت در دوران آوارگي:
ميثاق حقوق مدني و سياسي، حقوق بنيادين بشر را از قبيل حق حيات، حق امنيت شخصي و آزادي تردد مورد توجه قرار مي دهد. اصول راهنما، حقوق مزبور را با تعيّن بيشتري شرح داده است. طبق اصل ۱۰، ۱۱ و ۱۲ حق حيات، تمامت جسمي و امنيت شخصي همه افراد آواره حفظ مي شود. اصل ۱۴ و ۱۵ حق آزادي تردد در داخل يا خارج كمپ ها، امكان اقامت و همچنين حق جستجوي محلي امن را در نقطه ديگري از كشور مقرر مينمايد. طبق اصل ۱۸ همه آوارگان داخلي بدون هيچ گونه تبعيضي حق برخورداري از حداقل استانداردهاي مناسب زندگي را كه شامل دسترسي مساوي به غذا، پناهگاه، آب، مسكن، لباس و بهداشت و درمان را دارند. ماده ۲۰ بيان مي دارد كه افراد حق دارند كه شخصيت آنها به لحاظ قانوني به رسميت شناخته شود و در نتيجه مراجع دولتي نيز مجبورند اسناد ضروري شامل آنچه كه در اثنای آوارگي مفقود گشته است را بدون هيچ گونه محدوديت غيرقابل توجيهي تهيه نمايند. اصل ۲۱ در مورد حق مالكيت است. اصل مزبور مقرر مي نمايد كه هيچ شخصي را نمي توان به طور خودسرانه از حق مالكيت محروم ساخت ضمن آن كه داراييهايي هم كه به جا گذاشته مي شود بايد در برابر تخريب، ضبط، تصرف يا استفاده غيرقانوني حفظ شود.۳ـ حفاظت پس از آوارگي
حقوق آوارگي با پايان آوارگي اوليه به يك باره متوقف نمي گردند. ميثاق حقوق مدني و سياسي اصولي را در خصوص بازگشت، اسكان و استقرار مجدد مقرر نموده است. بند (۱) اصل ۱۲ ميثاق حق بنيادين آزادي تردد و آزادي انتخاب اقامتگاه را مقرر مي نمايد. بند (۱) اصل ۲۸ بيان مي دارد كه مراجع دولتي بايد شرايط و امكاناتي را براي آوارگان داخلي فراهم نمايند تا آنها بتواند آزادانه و در سايه امنيت و كرامت به خانه ها و اقامتگاه هاي معمولي خود بازگردند و يا آزادانه در جاي ديگري از كشور اسكان مجدد يابند. نتيجه مهمي كه در بند (۲) اصل ۲۹ بيان شده است اين است كه كمك رساني به آوارگاني كه از اموال و دارايي هاي خود محروم مانده اند و يا آنها را از دست داده اند تا جائي كه امكان دارد توسط مراجع ذي صلاح ادامه خواهد يافت. بند (۲) ماده ۲۸ تاكيد مي نمايد كه براي حصول اطمينان از اينكه همه آوارگان تحت پوشش برنامه ريزي هاي مربوط به بازگشت اسكان و استقرار مجدد قرار گرفته اند، بايد اقدامات ويژهاي صورت گيرد.نتيجه گيري
معاهدات حقوق بشر بين الملل و اصول راهنماي برگرفته از آنها راجع به آوارگان، چارچوب جامعي را تشكيل مي دهند و هدف آنها حمايت و حفاظت مردم از آوارگي و نيز راهنمايي تصميم گيرندگان در دوران آوارگي و پس از آوارگي مي باشد. اين اصول در زمان وقوع بلاياي طبيعي نيز اعمال مي گردند. اقدامات دولتها حول استانداردهاي (مندرج در اين اصول) ادامه مي يابد تا نه تنها حقوق آوارگان حفظ گردد بلكه به تراژديهاي انساني نظير طوفان كاترينا به طور حساسي پاسخ داده شود.* برگرفته از سايت اينترنتي انجمن حقوق بين الملل امريكا (ASIL Insight)
پی نوشتها:
[۱] For example, see CNN’s report of August ۲۹, ۲۰۰۵, Superdome shelters thousands of Katrina Refugees, available at http://www.cnn.com/۲۰۰۵/WEATHER/۰۸/۲۹/superdome.ap/.
[۲] The Convention was adopted on July ۲۸, ۱۹۵۱, by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution ۴۲۹ (V) of December ۱۴, ۱۹۵۰. The Protocol was approved by the Economic and Social Council in resolution ۱۱۸۶ (XLI) of November ۱۸, ۱۹۶۶ and was taken note of by the General Assembly in resolution ۲۱۹۸ (XXI) of December ۱۶, ۱۹۶۶.
[۳] See Commission on Human Rights Resolution ۱۹۹۶/۵۲ (UN Doc. E/CN.۴/RES/۱۹۹۶/۵۲, April ۱۹, ۱۹۹۶) calling “upon the Representative of the Secretary-General to continue, on the basis of his compilation and analysis of legal norms, to develop an appropriate framework in this regard for the protection of internally displaced persons.”
[۴] UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۲. The Principles were developed after Dr. Deng had submitted a Compilation and Analysis of Legal Norms (Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۶/۵۲/Add. ۲) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement (UN Doc. E/CN۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۱). All these documents, together with Annotations of the Guiding Principles are reprinted in Walter Kälin, Guiding Principles on Internal Displacement – Annotations, American Society of International Law, Studies in Transnational Legal Policy No. ۳۲ (Washington D.C., ۲۰۰۰).
[۵] Report of the Representative of the Secretary-General, Mr. Francis M. Deng, submitted pursuant to Commission resolution ۱۹۹۷/۳۹, Addendum, Guiding Principles on Internal Displacement, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۲ (February ۱۱, ۱۹۹۸), Introductory note to the Guiding Principles, paras. ۹ and ۱۰.
[۶] Compilation and Analysis of Legal Norms, Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۶/۵۲/Add. ۲ (۱۹۹۵) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement, UN Doc. E/CN۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۱ (۱۹۹۸).
[۷] UN Doc. A/RES/۵۸/۱۷۷, preambular paragraphs.
[۸] Draft Outcome Document, para. ۱۳۲, available at http://www.un.org/summit۲۰۰۵/Draft_Outcome۱۳۰۹۰۵.pdf.
[۹] See: Protection of Internally Displaced Persons in Situations of Natural Disaster, A Working Visit to Asia by the Representative of the United Nations Secretary-General on the Human Rights of Internally Displaced Persons, Walter Kälin, ۲۷ February to ۵ March ۲۰۰۵, available at www.ohchr.org/english/issues/idp/index.htm.
[۱۰] International Law Commission’s Articles on State Responsibility, art. ۴, UN Doc. A/RES/۵۶/۸۳, Annex (۲۰۰۲). See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries ۹۴-۹۹ (۲۰۰۲).
[۱۱] UN Doc. A/CONF.۲۰۶/۶.
[۱۲] Application No ۴۸۹۳۹/۹۹, judgment of November ۳۰, ۲۰۰۴.
[۱۳] CCPR General Comment No. ۶, para. ۵ (۱۹۸۲), in UN Doc. A/۳۷/۴۰, Annex V (۱۹۸۲
