نویسنده: جان آیکنبری (1)
مترجم: علیرضا طیّب
مترجم: علیرضا طیّب
اشاره: آیکنبری قصد تبیین جان سختی مناسبات همکارانه، پایدار و به هم وابسته موجود میان ایالات متحد و همپیمانان اصلی اش را، به ویژه پس از پایان جنگ سرد، دارد و این کار را با نگاه دوباره به نظم غربی، که پس از 1945 شکل گرفت، انجام می دهد. وی برخلاف تبیین های نو واقع گرایانه ای که بر توزیع قدرت پایه می گیرند بر این تأکید دارد که چگونه بنیان های نهادی نظم سیاسی غرب به نوعی «منطق نظم» و مجموعه ای از «ویژگی های قانونی اساسی» راه می برد که مناسبات پایدار میان دولت مسلط و همپیمانانش را احاطه کرده است. وی بدین ترتیب تعدیل مهمی در اندیشه هایی ایجاد می کند که درباره روابط رقابت آمیز میان دولت ها در سیاست جهان مطرح شده است.
[آیکنبری مقاله خود را با بحث درباره شالوده های نظم غرب پس از سال 1945 آغاز می کند و سپس به بحث درباره سرشت نظم به شکل کلی تری می پردازد.]
نظریه توازن قدرت (2)، نظم - و قواعد و نهادهای برخاسته از آن - را نتیجه برقراری توازن برای مقابله با قدرت خارجی یا چیرگی طلب می داند. نظم، محصول روند بی پایان برقراری توازن و سازگاری جویی میان دولت هایی است که در شرایط اقتدارگریزی به سر می برند. برقراری توازن هم از داخل می تواند صورت گیرد و هم از خارج - از طریق بسیج و تجهیز داخلی یا از طریق تشکیل اتحادهای موقت میان دولت های در معرض تهدید، برای مقاومت و ایجاد وزنه تعادلی در برابر کانون قدرتی که از دور نمایان می شود یا دیگران را تهدید می کند. در شرایط اقتدارگریزی، اتحادها به عنوان اقتضائات گذرا تشکیل می شوند و از بین می روند، دولت ها از استقلال عمل خود دفاع می کنند، و در برابر نهادهای دست و پا گیر مقاومت به عمل می آید.
دومین نظریه نو واقع گرا یعنی نظریه ثبات مبتنی بر چیرگی (3) می گوید نظم را یک دولت چیره ایجاد و حفظ می کند که از توانایی های قدرت خود برای سازمان دادن مناسبات میان دولت ها استفاده می کند. برتری قدرت یک دولت به آن این امکان را می دهد که با عرضه داشتن مشوق های مثبت و منفی به دیگر دولت ها آن ها را به پذیرش مشارکت در نظم مبتنی بر چیرگی خودش وا دارد. به اعتقاد رابرت گیلپین نظم بین المللی در هر برهه خاص از تاریخ، بازتاب توزیع اساسی قدرت میان دولت های درون نظام است. [1] در گذر زمان این توزیع قدرت تغییر می کند و منجر به بروز درگیری ها و گسیختگی هایی در نظام، جنگ چیرگی طلبانه، و تجدید سازمان نهایی نظم به ترتیبی می شود که بازتاب توزیع جدید توانایی های قدرت باشد. دولت چیره یا گروه چیره ای از دولت ها، که جایگاه قدرتش با جنگ تقویت شده است، شرایط صلح پس از جنگ - و سرشت نظم جدید - را تعیین می کند.
استمرار و ثبات نظم غرب پس از جنگ جهانی دوم، برای هر دو نوعِ نو واقع گرایی معماست. با پایان یافتن جنگ سرد، نظریه توازن قدرت انتظار دارد که غرب، و به ویژه سازمان های امنیتی مانند، سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) و اتحاد ایالات متحد و ژاپن، تضعیف و در نهایت بار دیگر به الگوی رقابت راهبردی مبدل شود. موقعیت امنیتی «نیمه حاکمه» آلمان و ژاپن پایان خواهد یافت و این کشورها در نهایت بار دیگر به صورت قدرت های بزرگ سنّتی درخواهند آمد. تهدید شوروی هم مانع از بروز تعارض اقتصادی در غرب می شد و آن را مهار می کرد - و پس از جنگ سرد انتظار می رود رقابت و تعارض اقتصادی میان جوامع صنعتی پیشرفته بالا گیرد. نظریه های نو واقع گرایانه چیرگی هم انتظار دارند افت تدریجی قدرت آمریکا - که جنگ سرد موجب تقویت آن شده بود - به بالاگرفتن درگیری و بی نظمی نهادی منجر شود. تازه تر از این ها برخی از واقع گرایان گفته اند این عملاً برتری مفرط قدرت آمریکا و نه اُفت آن است که موجب واکنش های متحدان آسیایی و اروپایی آن برای برقراری توازن قدرت در برابر آمریکا خواهد شد.
حرف اصلی و اساسی این نظریه های نو واقع گرا آن است که مناسبات میان دولت های غربی، پس از جنگ سرد، از نو دچار مشکلات اقتدارگریزی خواهد شد: رقابت اقتصادی، معماهای امنیت، زوال نهادها، و تشکیل اتحادهای توازن بخش. این واقعیت که روابط میان کشورهای صنعتی غرب پس از جنگ سرد پایدار و بازمانده و وابستگی متقابل اقتصادی و همکاری نهادینه عملاً در برخی زمینه ها افزایش یافته است معمایی است که نو واقع گرایی برای تبیین آن به شدت زیر فشار قرار دارد. به رغم تغییرات بارزی که توزیع قدرت در غرب پیدا کرده نظم سیاسی میان مردم سالاری های صنعتی کاملاً با ثبات مانده است. مناسبات شدیداً نامتقارنی که میان ایالات متحد و سایر کشورهای صنعتی پیشرفته در دهه 1940 وجود داشت و امروزه هم وجود دارد یا افت این عدم تقارن ها - در دهه 1980 - ثبات و انسجام اساسی مناسبات میان این کشورها را تغییر نداده است.
نظریه های لیبرال برای تبیین ویژگی های نظم غرب در دوران پس از جنگ جهانی دوم برخی اشارات نویدبخش دارند، ولی آن ها هم دچار نقصند. بسیاری از این نظریه ها هم نظم و ثبات را در غرب پیش بینی می کنند - ولی استدلال های علت و معلولی آن ها نیز محدود و کوته بینانه است. تکیه اصلی نظریه نهادی لیبرال روی این است که چگونه نهادها با ارائه اطلاعات به دولت ها از انگیزه های نیرنگ بازی می کاهند، ولی این سخن به معنی نادیده گرفتن ویژگی بنیادی نظم موجود میان کشورهای صنعتی پیشرفته است: در حال حاضر ساختارهای مناسبات چنان ریشه دار و فراگیر است که آن نوع نیرنگ بازی که این نظریه ها نگرانش هستند، یا امکان وقوع ندارد یا اگر وقوع یابد به راستی اهمیتی ندارد، زیرا همکاری و نهادها شکننده نیستند، بلکه بسیار پربنیه اند. مشکل اساسی آن است که این نظریه های نهادگرا، ویژگی های ساختاری نظم غرب را در تبیین های خودشان منظور نمی کنند. به ویژه به مشکلات نظم که به عدم تقارن بزرگ قدرت میان دولت های غربی، وابسته به مسیر بودن نهادهای پس از جنگ، و اهمیت باز و در دسترس نبودن چیرگی آمریکا باز می گردد توجهی ندارند.
به طور کلی، نظریه های لیبرال برای نهادها کارویژه ها و تأثیرات بین المللی گوناگونی قائلند - به انحای مختلف همکاری را تسهیل می کنند و شیوه ای را که دولت ها منافعشان را مطابق آن شناسایی و تعقیب می کنند تغییر می دهند. از این گذشته، نظریه های لیبرال اهمیت نهادهای موجود میان دولت ها را که نقش توافقات بنیادی یا پیمان های قانونی اساسی را بازی می کنند - همان که اوران یانگ «مجموعه ای از حقوق و قواعدی که انتظار می رود بر تعاملات بعدی شان حاکم باشد» [2] می خواند - می شناسند و مورد تأکید قرار می دهند. نظریه های نهادی لیبرال به تبیین این مسئله کمک می کنند که چرا نهادهای مشخصی در غرب - حتی پس از آن که قدرت و منافع به وجود آورنده شان تغییر کرده است - می توانند دوام بیاورند. ولی آن ها توجه کمتری به این دارند که چگونه می توان از نهادها همچون راهبردهایی برای کاستن از شدت معمای امنیت و فایق آمدن بر انگیزه های موجود برای برقراری توازن استفاده کرد. نظریه های لیبرال می دانند که چگونه نهادها می توانند اقدامات دولت ها را هدایت و محدود کنند، ولی به بررسی این نگرش دامنه دارتر نمی پردازند که دولت های پیشتاز از نهادهای بین دولتی برای محدود ساختن کاربرد خودسرانه قدرت و فرونشاندن هراس هایی استفاده می کنند که درباره سلطه و وانهادگی وجود دارد.
رویکرد پیشنهادی من برای بررسی نهادها را می توان با دو نظریه بدیل - نظریه باورانه (یا «تثبیت ناشده») نهادها و نظریه برسازانه (و یا «از قالب آزادشده») نهادها - مقایسه کرد. نظریه عقل باورانه، نهادها را به چشم توافقات یا قراردادهایی میان بازیگران می بیند که کارشان کاستن از ابهام و بلاتکلیفی، پایین آوردن هزینه های تعاملات، و حل مشکلات اقدام جمعی است. نهادها تأمین کننده اطلاعات، سازوکارهای اجرا و تنفیذ، و دیگر تمهیداتی هستند که به دولت ها امکان تحقق بخشیدن به منافع مشترک را می بخشد. نهادها برحسب مشکلاتی که حل می کنند تبیین می شوند - ساخته هایی هستند که می توان ریشه شان را به اقدامات افراد یا گروه هایی رساند که دنبال نفع خودشان هستند. نظریه برسازی، نهاد را جهان نگرش هایی پرطول و تفصیل ساخته و پرداخته جامعه می داند که رفتار راهبردی افراد و دولت ها را چارچوب بندی می کنند و شکل می دهند. نهادها الگوهای فراگیری از روابط هستند که منافع و اقدامات افراد و گروه ها را تعیین و بازتولید می کنند. نهادها نقشه هایی هنجاری و شناختی برای تفسیر و عمل به دست می دهند و در نهایت بر هویت و مقاصد اجتماعی بازیگران تأثیر می گذارند. بر اساس سومین موضع گیری ارائه شده در این جا، نهادها هم ساخته و پرداخته هستند و هم محدودیت. نهادها همان سازمان ها، قواعد، عادات و رویّه های رسمی و غیررسمی هستند که در نظم سیاسی گسترده تر جاگیر شده اند و «چشم انداز» فعالیت بازیگران را تعریف می کنند. در این مقام، ساختارهای نهادی بر نحوه توزیع قدرت میان افراد و گروه های یک نظام سیاسی تأثیر می گذارند - مزیت ها و منابعی را در اختیار برخی می گذارند و گزینه های دیگران را محدود می سازند.
این رویکرد در قبال نهادها توجه ما را به این مسئله جلب می کند که چگونه نهادها توزیع قدرت در داخل یک نظم سیاسی را تغییر می دهند یا تثبیت می کنند. این رویکرد، در مقایسه با شرح خردباورانه نظریه «تثبیت شده» تری درباره نهادها پیش می نهد، ولی برخلاف مکتب برسازی، در تعامل عملی میان بازیگران و سازمان ها، قواعد و رویّه های رسمی و غیررسمی نوعی تثبیت شدگی نهادی پیداست. به خاطر تعاملِ سببیِ پیچیده ای که میان بازیگران و نهادها وجود دارد برای درک چگونگی اهمیت کنشگری و ساختار باید به زمان بندی و توالی تاریخی توجه داشت.
بحث بر سر نظم پس از جنگ سرد وابسته به ادعاهایی است که درباره سرشت مناسبات میان مردم سالاری های صنعتی بزرگ مطرح می شود. نظریه های نو واقع گرا ریشه نظم را به عملکرد توازن قدرت یا چیرگی می رسانند و بالا گرفتن تعارض و رقابت راهبردی در غرب را پیش بینی می کنند. نظریه های لیبرال، ولو آن که تهدیدها از بین برود و موازنه های قدرت به شدت تغییر کند، بیشتر تمایل دارند در نهادها و مناسبات نظم پس از جنگ جهانی دوم استمرار و لَختی را ببینند. وجه تمایز نظریه های واقع گرا و نهادی لیبرال، به گفته رابرت پاول، نگرش به شدت متفاوتی است که درباره «تثبیت شدگی» نهادی دارند. [3] استدلالی که در این جا مطرح می سازیم این است که نهادها به طور بالقوه حتی «تثبیت شده تر» از آنی هستند که نظریه های لیبرال می گویند و در شرایط مشخصی قادرند دولت ها را پای بند روابط با ثبات و مستمری سازند که اعمال قدرت دولت را تا اندازه ی محدود کند و از این طریق ناامنی هایی را که نوواقع گرایی اشی از اقتدارگریزی و موازنه های متغیر قدرت می داند کمتر سازد.
[آیکنبری در ادامه به بررسی سرشت «توافق قانونی اساسی» که پس از 1945 بین قدرت های غربی حاصل شد می پردازد و بر اهمیتی که «خویشتن داری راهبردی» ایالات متحد در ایجاد و حفظ آن دارد تأکید می ورزد. او سپس تحقیق می کند که چرا چنین روندهایی توانست رخ دهد.]
این انگیزه سرمایه گذاری برای آینده بر چند فرض پایه می گیرد. دولت چیره باید متقاعد شده باشد که جایگاه قدرتش در نهایت دچار اُفت خواهد شد - یعنی در حال حاضر برتری باد آورده و گذرایی از نظر توانایی های نسبی قدرت نصیبش شده است. اگر موقعیت راهبردی این دولت چنین باشد قطعاً از برتری موقعیت خودش برای دستیابی به خواسته هایش استفاده خواهد کرد. از سوی دیگر، اگر دولتی که به تازگی به چیرگی دست یافته است حساب کند که برتری قدرتش تا آینده قابل پیش بینی برقرار خواهد ماند دیگر انگیزه ای برای صرفه جویی در قدرتش نخواهد داشت. از این گذشته، دولت چیره باید اعتقاد یابد که نهادهایی که به وجود می آورد پس از برطرف شدن برتری قدرتش نیز دوام خواهند آورد - یعنی باید به این نتیجه برسد که این نهادها دارای نوعی توانایی مستقل نظم بخشی هستند. اگر نهادها صرفاً بازتاب توزیع قدرت باشند، روشن است که راه حل نهادی جذابیت خود را تا اندازه ای از دست خواهد داد؛ ولی اگر نهادها بالقوه «تثبیت شده» باشند، دولت های قدرتمندی که آن اندازه آینده نگر باشند که افت نسبی موقعیت خودشان را پیش بینی کنند می توانند تلاش کنند تا الگوهای مطلوب همکاری با دیگر دولت ها، که حتی پس از تغییر توازن قدرت نیز پابرجا بماند، نهادینه شود.
دومین دلیل این که چرا یک قدرت چیره باید خواهان رسیدن به توافق درباره نهادهای اساسی باشد، ولو آن که این به معنی دست شستن از بخشی از استقلال عمل و برتری کوتاه مدتش باشد، این است که دولت یاد شده بدین ترتیب می تواند از «هزینه های اجرایی» حفظ نظم بکاهد. کاربرد مستمر توانایی های قدرت برای مجازات کردن و پاداش دادن به دولت های درجه دو و حل تعارضات، پرهزینه است. شیوه به مراتب مؤثرتر برای بلندمدت این است که به جای آن که از طریق اجبار و وادارساختن، مستقیماً به اقدامات دیگر دولت ها شکل بخشد به منافع و سمت گیری هایشان شکل بخشند. یک توافق قانونی اساسی، ضرورت هزینه کرد منابع گران بها توسط دولت پیشتاز برای چانه زنی، زیر نظر داشتن دیگران و تحمیل انضباط را کاهش می دهد.
می ماند این مسئله که چرا دولت های ضعیف تر در برابر هرگونه مصالحه نهادی پس از جنگ مقاومت نمی کنند و منتظر نمی شوند تا وقتی نیرومندتر شدند بتوانند درباره مصالحه مطلوب تری به مذاکره بپردازند. عوامل چندی می تواند از جذابیت این گزینه بکاهد. نخست، بدون وجود توافقی نهادی، دولت های ضعیف تر زیان سنگین تری را در مقایسه با شرایط توافق یاد شده متحمل خواهند شد، زیرا دولت چیره در آن توافق می پذیرد که در ازای مشارکت مشتاقانه دولت های درجه دو، از بخشی از دستاوردهای فوری خود چشم پوشی کند. بدون وجود توافق نهادی، چانه زنی ها صرفاً با تکیه بر توانایی های قدرت صورت خواهد گرفت و دولت چیره برتری آشکاری خواهد داشت. برای دولتی که در تقلّای بازسازی پس از جنگ است گزینه تحمل زیانِ سنگین ترِ فعلی برای دست یافتن به سود بیشتر بعدی جذابیتی ندارد. چنین دولتی در انتخاب هایش کسب دستاوردهای امروز را به دستاوردهای فردا ترجیح می دهد. از سوی دیگر، دولت چیره تمایل بیشتری دارد که دستاوردهای امروزش را با دستاوردهای فردا معاوضه کند. تفاوت دو افق زمانی برای درک علت امکان پذیر بودن یک توافق قانونی اساسی اهمیت قاطع دارد.
دومین دلیل این که چرا دولت های ضعیف تر توافق نهادی را می پذیرند این است که - اگر دولت چیره بتواند به شکل باورپذیری خویشتن داری راهبردی خود را ثابت کند - توافق یاد شده تا حدودی آن ها را از خطر فرودستی یا وانهادگی حفظ می کند. همان گونه که نظریه واقع گرایی می گوید یکی از نگرانی های دولت های ضعیف یا درجه دو این است که آیا مقهور دولت قدرتمندتری خواهند شد یا نه. در نظمی بین المللی، که قدرت به شکل قابل اعتمادی مهار شده باشد، امکان سلطه گری کور و بی رحمانه کاهش می یابد. آنچه به همین اندازه اهمیت دارد این است که امکان وانهادگی هم کم می شود. اگر دولت چیره قابل پیش بینی تر شود دولت های درجه دو نیازی نخواهند داشت که این همه منابع را صرف «آماده بودن برای مواقع خطر» کنند حال آن که، در غیر این صورت، چنین هزینه هایی برای جلوگیری از فرودستی یا وانهادگی لازم می شود. در چنان شرایطی، عدم تقارن برای دولت های ضعیف تر قابل تحمل تر می شود.
نکته مهم این که توافق نهادی به این دلیل امکان پذیر می شود که دولت چیره و دولت های درجه دو برای محاسبه منافع خود افق های زمانی متفاوتی را مد نظر دارند. دولت پیشتاز می پذیرد که از بخشی از دستاوردهایی که در صورت بهره گیری کامل از برتری قدرتش می توانست کسب کند چشم بپوشد تا منابع قدرت خود را حفظ و آن ها را برای دستاوردهای آینده سرمایه گذاری کند. دولت های ضعیف تر در کوتاه مدت نسبت به قدرتشان دستاوردهای بیشتری کسب می کنند، ولی با پذیرش پای بندی به نهادهای پس از جنگ فرصت بهره گیری بالقوه کامل از توانایی های نسبی و رو به رشد قدرتشان در آینده چشم می پوشند. این محاسبات متفاوت را در شکل های 1 و 2 نشان داده ایم. دولت پیشتاز از دستاوردهای کوتاه مدت برای کسب دستاوردهای بلندمدت صرف نظر می کند و فرصت برپا کردن مجموعه ای از نهادها را که نظم مطلوبی را در آینده تضمین می کنند مغتنم می شمرد. دستاوردهای آینده بیش از آن چیزی است که این دولت می تواند تنها به اتکای توانایی های قدرت خودش و بدون وجود توافق نهادی به دست آورد. دولت های ضعیف و درجه دو هم با چشم پوشی از برخی فرصت های بعدی که برای کسب دستاوردهای مطلوب تر با تکیه بر قدرت نسبی رو به رشدشان وجود دارد در عوض، در مراحل اولیه دوران پس از جنگ به توافق مطلوب تری دست پیدا می کنند. برای دولت ضعیفی که در تقلای بازسازی پس از جنگ است گزینه تحمل زیان فعلی بیشتر به امید کسب سود آینده بیشتر گزینه جذابی نیست. ولی جدای از این، دولت های ضعیف تر به توافقی نهادی دست می یابند که آن ها را تا حدودی از خطر فرودستی یا وانهادگی حفظ می کند - مشروط بر این که دولت پیشتاز بتواند به شکلی باورپذیر خویشتن داری راهبردی خود را به نمایش گذارد.
در مجموع، نظمی که غرب در دوران پس از جنگ دارد متضمن نوعی معامله است: دولت پیشتاز به نظمی پیش بینی پذیر و بادوام مبتنی بر قواعد و نهادهای مورد توافق دست می یابد - سکوت توأم با رضایت دولت های ضعیف تر را در مورد این نظم تضمین می کند که به نوبه خود امکان صرفه جویی در قدرتش را به او می بخشد. در عوض، دولت پیشتاز محدودیت هایی را برای اقداماتش می پذیرد - قبول می کند که بر اساس همان قواعد و نهادهای موجود برای دولت های کوچک تر عمل کند - و به روندی سیاسی تن می دهد که بر اساس آن دولت های ضعیف تر می توانند منافع خودشان را به شکلی فعال به دولت قدرتمندتر تحمیل کنند. دولت چیره یا پیشتاز می پذیرد که در ازای دست یافتن به قواعد و نهادهایی که به او امکان کسب دستاوردهای پایدار بعدی را می دهد از بخشی از دستاوردهای اوایل دوران پس از جنگ چشم بپوشد و این در حالی است که دولت های ضعیف تر به دستاوردهای فعلی مطلوب تر و محدودیت هایی برای اعمال قدرت دست پیدا می کنند.
دولت چیره در ایجاد اعتماد به نظم پس از جنگ نقش بسیار زیادی دارد: این دولت بیشترین توانایی را برای زیر پا گذاشتن تعهدات خود و بهره برداری از موقعیتش در جهت تحت سلطه درآوردن یا وانهادن دولت های ضعیف تر و درجه دو دارد. در نتیجه، دولت پیشتاز در تلاش هایی که برای جلب سایر دولت ها به نظم پس از جنگ به عمل می آورد انگیزه هایی قوی خواهد داشت تا راه هایی برای اطمینان بخشی به سایر دولت ها بیابد، نشان دهد که از قدرتش به شکلی مسئولانه و قابل پیش بینی استفاده می کند، و برای اعمال قدرت دست کم تا حد قابل قبولی محدودیت قائل است. دولت پیشتاز برای دستیابی به این هدف می تواند راهبردهایی در پیش گیرد که متضمن تضمین سپاری، ایجاد پیوند، و نهادینه ساختن فرصت های اظهارنظر باشد.
تضمین سپاری (4) یعنی ضمانت کردن قدرت دولت: آشکار و پیش بینی پذیر ساختن آن. یک دولت پیشتازِ قدرتمند که دارای روند تصمیم گیری حکومتی - و کلاً نظام سیاسی - باز و شفاهی باشد و بر اساس قواعد و رویّه های نهادی پیش بینی پذیری عمل کند می تواند دولت های ضعیف تر و درجه دو را مطمئن سازد که اعمال قدرت به شکل خودسرانه یا استثمارگرانه صورت نخواهد گرفت.
[...] وقتی دولتی در برابر دولت های دیگر باز و شفاف باشد، غافلگیری کمتر می شود و دیگر دولت ها اجازه می یابند تصمیم گیری های داخلی آن را که با اعمال قدرت همراه است، زیر نظر بگیرند. نتیجه تلویحی این گفته آن است که دولت های مردم سالار برای تضمین سپاری از موقعیت بهتری برخوردارند. دولت های مردم سالار ظرفیت حاضر و آماده تری برای تحمل هزینه های تضمین سپاری دارند، زیرا این هزینه ها برای آن ها نسبتاً کمتر است. دولت های مردم سالار پیشاپیش دارای نهادهای نامتمرکز و نفوذپذیر هستند که به دولت های درجه دو اطلاعات، امکان دسترسی، و اطمینان نهایی می بخشند.
دولت پیشتاز می تواند از حد شفافیت داخلی فراتر رود و با برقراری پیوندهای نهادی رسمی با دیگر دولت ها از استقلال عمل خود بکاهد و به سایر دولت ها اجازه دهد در تصمیم گیری های خودش «فرصت اظهارنظر» نهادی داشته باشند.
[...] نهادینه سازی مناسبات میان دولت های ضعیف و قوی اگر به دولت های ضعیف تر فرصت اظهارنظر ببخشد می تواند راه حلی برای دولت های ضعیف تری باشد که خواهان همکاری با دولت های قوی ترند، ولی نمی خواهند تحت سلطه آن ها قرار گیرند.
دیودنی [...] هم پویش ایجاد پیوند (5) را تشریح می کند ولی بر ویژگی دیگر آن تأکید دارد: این روشی برای برقراری پیوندهای نهادی میان واحدهاست که استقلال عمل آن ها را در برابر هم کاهش می دهد. [4] دولت ها با پذیرش پیوندهای نهادی، متقابلاً یکدیگر را محدود می سازند و بدین ترتیب شدت معضل اقتدارگریزی را، که به معماهای امنیت و برقراری توازن قدرت می انجامد، کمتر می کنند. به گفته دیودنی، روش ایجاد پیوند به ویژه در دسترس و مطلوب جوامع سیاسی مردم سالار است که خواهان مقاومت در برابر قدرت گیری دولت و پیامدهای تمرکززای نظم های مبتنی بر توازن قدرت هستند. ایجاد پیوند، دامنه آزادی دولت ها - اعم از ضعیف و قوی - را محدود می سازد و زمانی که دولت ها با یکدیگر پیوند داشته باشند مشترکاً از نقش و نتایج قدرت در مناسباتشان می کاهند.
تک تک این راهبردها متضمن نهادینه شدن قدرت دولت هستند. عدم تقارن دولت از بین نمی رود بلکه نهادها - نهادهای مردم سالار و نهادهای بین دولت ها - نحوه اعمال قدرت دولت را تعیین و محدود می سازند. نهادها تا اندازه معینی اعمال قدرت را پیش بینی پذیرتر و کمتر خودسرانه و کور می سازند. وقتی دولتی که به تازگی به چیرگی دست یافته است، برای حفظ و گسترش دستاوردهای قدرتش به آینده، درصدد ایجاد نظمی بر می آید که برای همه طرف ها قابل قبول باشد نهادها می توانند ابزار جالب توجهی باشند: آن ها سایر دولت ها را پای بند نظم می سازند و به دولت پیشتاز امکان می دهند تا با محدود ساختن دستاوردهای قدرت، دیگر دولت ها را مطمئن و با خود همراه سازد.
[آیکنبری در ادامه به بررسی مشروح چگونگی تشکیل و حفظ نهادهای غربی پس از 1945 و نیز این مسئله می پردازد که چگونه این نهادها «دستاوردهای قدرت» را در نظام غربی محدود ساختند. وی سپس چنین نتیجه می گیرد.]
حتی با پایان یافتن جنگ سرد و تغییر توزیع جهانی قدرت هم مناسبات میان ایالات متحد و سایر کشورهای صنعتی اروپا و آسیا همچنان تا حد قابل ملاحظه ای با ثبات و مبتنی بر همکاری است. مقاله حاضر برای دوام چیرگی امریکا و این که چرا به جای آن که موجب برقراری توازن قدرت و جدایی شود همکاری و همگرایی میان کشورهای صنعتی بزرگ را تسهیل کرده است دو دلیل پیشنهاد می کند. هر دوی این دلایل، اهمیت ویژگی های لیبرالی چیرگی امریکا و بنیان های نهادی نظم سیاسی غرب را برجسته می سازد.
نخست، پس از جنگ جهانی دوم ایالات متحد به سرعت کوشید تضمین کند که مناسبات میان مردم سالارهای لیبرال در چارچوب نوعی روند سیاسی نهادینه صورت خواهد گرفت. در عمل، ایالات متحد به سایر کشورها معامله ای را پیشنهاد کرد: اگر ایالات متحد بپذیرد که در چارچوب نهادهای مقبول همه طرف ها فعالیت کند و بدین ترتیب از اهمیت نتایج عدم تقارن قدرت بکاهد، سایر کشورها هم باید بپذیرند که مشتاقانه در این نهادها مشارکت جویند. ایالات متحد رضایت سایر دولت های غربی را جلب کرد و آن ها نیز به نوبه خود تضمین ایالات متحد را برای آن که نه تحت سلطه شان قرار دهد و نه آن ها را وانهد به دست آوردند.
ثبات و پایداری این معامله ناشی از منطق اساسی آن است: نظم مبتنی بر چیرگی پس از جنگ آکنده از نهادها و رویّه هایی است که دستاوردهای قدرت را کاهش می دهند. این بدان معنی است که نتایج حاصل از برد و باخت به حداقل رسیده و مهار شده است. یک دولت می تواند در روابط غربیان با هم «بازنده» شود و در عین حال نگران آن نباشد که برنده از بُرد خود برای برقراری سلطه همیشگی بر او استفاده کند. این یکی از ویژگی های محوری نظم های قانونی اساسی لیبرال در داخل کشورهاست. احزاب پیروز در انتخابات باید در چارچوب محدودیت های روشنی عمل کنند. آن ها نمی توانند از اختیاراتی که با آمدن بر سر کار به دست می آورند برای تضعیف یا از بین بردن حزب یا احزاب رقیب استفاده کنند. آن ها تنها در چارچوب قانون می توانند از برتری های ناشی از به قدرت رسیدن استفاده کنند. خود این، حزب بازنده را مطمئن می سازد؛ این حزب می تواند باخت خود را بپذیرد و مهیّای انتخابات بعدی شود. ویژگی های نظم پس از جنگ - و مهم تر از همه باز و نفوذپذیربودن خود جامعه سیاسی امریکا - سازو کارهایی را امکان پذیر می سازد که همین نوع تضمین ها را به شرکای اروپایی و آسیایی امریکا می دهد.
دوم، نهادهای چیرگی امریکا به دلیل پدیده دستاوردهای فزاینده هم ماندگارند. نظام کل - که حول اصول باز بودن، عمل به مثل، و چند جانبه گرایی سازمان یافته است - هرچه بیشتر با نهادهای گسترده تر و عمیق تر سیاست و جامعه در جهان صنعتی پیشرفته جوش خورده است. با تثبیت شدن هرچه بیشتر این نهادها، دولت های رقیب بالقوه هرچه دشوارتر می توانند مجموعه ای از اصول و نهادهای رقیب را مطرح سازند. چیرگی امریکا به شدت نهادینه و وابسته به مسیر شده است. جدای از یک جنگ بزرگ یا بحران اقتصادی جهانی، ظاهراً نظم مبتنی بر چیرگی امریکا در برابر چالشگران بالقوه ایمن است. حتی اگر ائتلاف بزرگی از دولت ها منافعی داشت که با نوع دیگری از نظم دمساز بود برای موجه جلوه کردن تغییر باید مزایای حاصل از دگرگونی به مراتب بیشتر از مزایای حاصل از تداوم نظام حاضر می بود؛ ولی در حال حاضر هیچ دولت چیره بالقوه (یا ائتلافی از دولت ها) وجود ندارد و هیچ مجموعه ای از اصول و سازمان های رقیب حتی در افق نمایان نیست. جهان دهه 1940 نظام ها، ایدئولوژی ها و منافع رقیب به مراتب بیشتری از جهان دهه 1990 را در دل خود داشت. پدیده دستاوردهای فزاینده به راستی گونه ای چرخه بازخوران مثبت است. اگر نهادهای اولیه با موفقیت استقرار یافته اند و ایالات متحد و شرکایش به شایستگی و کارایی آن ها اعتماد دارند همین به دولت های یاد شده امکان انتخاب هایی را می دهد که ویژگی پیوند دهنده بودن این نهادها را تقویت می کند.
نظم غرب در دوران پس از جنگ جهانی دوم با این منطق همخوانی دارد. باز و نامتمرکز بودن این نظم، دیگران را به مشارکت می خواند و تضمین هایی درباره پای بندی همیشگی به آن به دیگران می دهد. از این گذشته، سرشت نهادینه اش سازو کارهایی برای حل و فصل تعارضات در اختیار می نهد و تضمین هایی برای تداوم آن به دست می دهد. وانگهی، مانند یک ازدواج، پیوندهای متقابل و نهادهای مشارکت گسترش و تعمیق یافته است. در دل این نظم باز و نهادینه، همچنان ستاره بخت دولت های خاصی طلوع و غروب خواهند کرد. خود ایالات متحد با این که مرکز این نظم باقی می ماند، همچنان برد و باخت هایی را تجربه می کند؛ ولی مجموعه بردها و باخت ها به شکلی چنان گسترده در نظام توزیع می شود که علاقه و نفع دولت های خاص به کنار زدن آن را کاهش می دهد. در نظمی که قدرت دستاوردهای کمی دارد و دستاوردهای نهادها زیاد است ثبات و پایداری یک ویژگی حتمی خواهد بود.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.
[آیکنبری مقاله خود را با بحث درباره شالوده های نظم غرب پس از سال 1945 آغاز می کند و سپس به بحث درباره سرشت نظم به شکل کلی تری می پردازد.]
بحث بر سر نظم
بحث بر سر راهبرد آمریکا پس از جنگ سرد بستگی به فرض هایی دارد که درباره سرچشمه ها و سرشت نظم غرب مبنا قرار می دهیم. نو واقع گرایی به این پرسش اساسی که چگونه نظم میان دولت ها به وجود می آید دو پاسخ روشن می دهد: توازن قدرت و چیرگی. هر دوی این پاسخ ها در نهایت نگاه بدبینانه ای به ثبات و انسجام آینده مناسبات اقتصادی و امنیتی موجود میان ایالات متحد، اروپا و ژاپن دارند.نظریه توازن قدرت (2)، نظم - و قواعد و نهادهای برخاسته از آن - را نتیجه برقراری توازن برای مقابله با قدرت خارجی یا چیرگی طلب می داند. نظم، محصول روند بی پایان برقراری توازن و سازگاری جویی میان دولت هایی است که در شرایط اقتدارگریزی به سر می برند. برقراری توازن هم از داخل می تواند صورت گیرد و هم از خارج - از طریق بسیج و تجهیز داخلی یا از طریق تشکیل اتحادهای موقت میان دولت های در معرض تهدید، برای مقاومت و ایجاد وزنه تعادلی در برابر کانون قدرتی که از دور نمایان می شود یا دیگران را تهدید می کند. در شرایط اقتدارگریزی، اتحادها به عنوان اقتضائات گذرا تشکیل می شوند و از بین می روند، دولت ها از استقلال عمل خود دفاع می کنند، و در برابر نهادهای دست و پا گیر مقاومت به عمل می آید.
دومین نظریه نو واقع گرا یعنی نظریه ثبات مبتنی بر چیرگی (3) می گوید نظم را یک دولت چیره ایجاد و حفظ می کند که از توانایی های قدرت خود برای سازمان دادن مناسبات میان دولت ها استفاده می کند. برتری قدرت یک دولت به آن این امکان را می دهد که با عرضه داشتن مشوق های مثبت و منفی به دیگر دولت ها آن ها را به پذیرش مشارکت در نظم مبتنی بر چیرگی خودش وا دارد. به اعتقاد رابرت گیلپین نظم بین المللی در هر برهه خاص از تاریخ، بازتاب توزیع اساسی قدرت میان دولت های درون نظام است. [1] در گذر زمان این توزیع قدرت تغییر می کند و منجر به بروز درگیری ها و گسیختگی هایی در نظام، جنگ چیرگی طلبانه، و تجدید سازمان نهایی نظم به ترتیبی می شود که بازتاب توزیع جدید توانایی های قدرت باشد. دولت چیره یا گروه چیره ای از دولت ها، که جایگاه قدرتش با جنگ تقویت شده است، شرایط صلح پس از جنگ - و سرشت نظم جدید - را تعیین می کند.
استمرار و ثبات نظم غرب پس از جنگ جهانی دوم، برای هر دو نوعِ نو واقع گرایی معماست. با پایان یافتن جنگ سرد، نظریه توازن قدرت انتظار دارد که غرب، و به ویژه سازمان های امنیتی مانند، سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) و اتحاد ایالات متحد و ژاپن، تضعیف و در نهایت بار دیگر به الگوی رقابت راهبردی مبدل شود. موقعیت امنیتی «نیمه حاکمه» آلمان و ژاپن پایان خواهد یافت و این کشورها در نهایت بار دیگر به صورت قدرت های بزرگ سنّتی درخواهند آمد. تهدید شوروی هم مانع از بروز تعارض اقتصادی در غرب می شد و آن را مهار می کرد - و پس از جنگ سرد انتظار می رود رقابت و تعارض اقتصادی میان جوامع صنعتی پیشرفته بالا گیرد. نظریه های نو واقع گرایانه چیرگی هم انتظار دارند افت تدریجی قدرت آمریکا - که جنگ سرد موجب تقویت آن شده بود - به بالاگرفتن درگیری و بی نظمی نهادی منجر شود. تازه تر از این ها برخی از واقع گرایان گفته اند این عملاً برتری مفرط قدرت آمریکا و نه اُفت آن است که موجب واکنش های متحدان آسیایی و اروپایی آن برای برقراری توازن قدرت در برابر آمریکا خواهد شد.
نظریه های لیبرال برای تبیین ویژگی های نظم غرب در دوران پس از جنگ جهانی دوم برخی اشارات نویدبخش دارند، ولی آن ها هم دچار نقصند. بسیاری از این نظریه ها هم نظم و ثبات را در غرب پیش بینی می کنند - ولی استدلال های علت و معلولی آن ها نیز محدود و کوته بینانه است. تکیه اصلی نظریه نهادی لیبرال روی این است که چگونه نهادها با ارائه اطلاعات به دولت ها از انگیزه های نیرنگ بازی می کاهند، ولی این سخن به معنی نادیده گرفتن ویژگی بنیادی نظم موجود میان کشورهای صنعتی پیشرفته است: در حال حاضر ساختارهای مناسبات چنان ریشه دار و فراگیر است که آن نوع نیرنگ بازی که این نظریه ها نگرانش هستند، یا امکان وقوع ندارد یا اگر وقوع یابد به راستی اهمیتی ندارد، زیرا همکاری و نهادها شکننده نیستند، بلکه بسیار پربنیه اند. مشکل اساسی آن است که این نظریه های نهادگرا، ویژگی های ساختاری نظم غرب را در تبیین های خودشان منظور نمی کنند. به ویژه به مشکلات نظم که به عدم تقارن بزرگ قدرت میان دولت های غربی، وابسته به مسیر بودن نهادهای پس از جنگ، و اهمیت باز و در دسترس نبودن چیرگی آمریکا باز می گردد توجهی ندارند.
به طور کلی، نظریه های لیبرال برای نهادها کارویژه ها و تأثیرات بین المللی گوناگونی قائلند - به انحای مختلف همکاری را تسهیل می کنند و شیوه ای را که دولت ها منافعشان را مطابق آن شناسایی و تعقیب می کنند تغییر می دهند. از این گذشته، نظریه های لیبرال اهمیت نهادهای موجود میان دولت ها را که نقش توافقات بنیادی یا پیمان های قانونی اساسی را بازی می کنند - همان که اوران یانگ «مجموعه ای از حقوق و قواعدی که انتظار می رود بر تعاملات بعدی شان حاکم باشد» [2] می خواند - می شناسند و مورد تأکید قرار می دهند. نظریه های نهادی لیبرال به تبیین این مسئله کمک می کنند که چرا نهادهای مشخصی در غرب - حتی پس از آن که قدرت و منافع به وجود آورنده شان تغییر کرده است - می توانند دوام بیاورند. ولی آن ها توجه کمتری به این دارند که چگونه می توان از نهادها همچون راهبردهایی برای کاستن از شدت معمای امنیت و فایق آمدن بر انگیزه های موجود برای برقراری توازن استفاده کرد. نظریه های لیبرال می دانند که چگونه نهادها می توانند اقدامات دولت ها را هدایت و محدود کنند، ولی به بررسی این نگرش دامنه دارتر نمی پردازند که دولت های پیشتاز از نهادهای بین دولتی برای محدود ساختن کاربرد خودسرانه قدرت و فرونشاندن هراس هایی استفاده می کنند که درباره سلطه و وانهادگی وجود دارد.
رویکرد پیشنهادی من برای بررسی نهادها را می توان با دو نظریه بدیل - نظریه باورانه (یا «تثبیت ناشده») نهادها و نظریه برسازانه (و یا «از قالب آزادشده») نهادها - مقایسه کرد. نظریه عقل باورانه، نهادها را به چشم توافقات یا قراردادهایی میان بازیگران می بیند که کارشان کاستن از ابهام و بلاتکلیفی، پایین آوردن هزینه های تعاملات، و حل مشکلات اقدام جمعی است. نهادها تأمین کننده اطلاعات، سازوکارهای اجرا و تنفیذ، و دیگر تمهیداتی هستند که به دولت ها امکان تحقق بخشیدن به منافع مشترک را می بخشد. نهادها برحسب مشکلاتی که حل می کنند تبیین می شوند - ساخته هایی هستند که می توان ریشه شان را به اقدامات افراد یا گروه هایی رساند که دنبال نفع خودشان هستند. نظریه برسازی، نهاد را جهان نگرش هایی پرطول و تفصیل ساخته و پرداخته جامعه می داند که رفتار راهبردی افراد و دولت ها را چارچوب بندی می کنند و شکل می دهند. نهادها الگوهای فراگیری از روابط هستند که منافع و اقدامات افراد و گروه ها را تعیین و بازتولید می کنند. نهادها نقشه هایی هنجاری و شناختی برای تفسیر و عمل به دست می دهند و در نهایت بر هویت و مقاصد اجتماعی بازیگران تأثیر می گذارند. بر اساس سومین موضع گیری ارائه شده در این جا، نهادها هم ساخته و پرداخته هستند و هم محدودیت. نهادها همان سازمان ها، قواعد، عادات و رویّه های رسمی و غیررسمی هستند که در نظم سیاسی گسترده تر جاگیر شده اند و «چشم انداز» فعالیت بازیگران را تعریف می کنند. در این مقام، ساختارهای نهادی بر نحوه توزیع قدرت میان افراد و گروه های یک نظام سیاسی تأثیر می گذارند - مزیت ها و منابعی را در اختیار برخی می گذارند و گزینه های دیگران را محدود می سازند.
این رویکرد در قبال نهادها توجه ما را به این مسئله جلب می کند که چگونه نهادها توزیع قدرت در داخل یک نظم سیاسی را تغییر می دهند یا تثبیت می کنند. این رویکرد، در مقایسه با شرح خردباورانه نظریه «تثبیت شده» تری درباره نهادها پیش می نهد، ولی برخلاف مکتب برسازی، در تعامل عملی میان بازیگران و سازمان ها، قواعد و رویّه های رسمی و غیررسمی نوعی تثبیت شدگی نهادی پیداست. به خاطر تعاملِ سببیِ پیچیده ای که میان بازیگران و نهادها وجود دارد برای درک چگونگی اهمیت کنشگری و ساختار باید به زمان بندی و توالی تاریخی توجه داشت.
بحث بر سر نظم پس از جنگ سرد وابسته به ادعاهایی است که درباره سرشت مناسبات میان مردم سالاری های صنعتی بزرگ مطرح می شود. نظریه های نو واقع گرا ریشه نظم را به عملکرد توازن قدرت یا چیرگی می رسانند و بالا گرفتن تعارض و رقابت راهبردی در غرب را پیش بینی می کنند. نظریه های لیبرال، ولو آن که تهدیدها از بین برود و موازنه های قدرت به شدت تغییر کند، بیشتر تمایل دارند در نهادها و مناسبات نظم پس از جنگ جهانی دوم استمرار و لَختی را ببینند. وجه تمایز نظریه های واقع گرا و نهادی لیبرال، به گفته رابرت پاول، نگرش به شدت متفاوتی است که درباره «تثبیت شدگی» نهادی دارند. [3] استدلالی که در این جا مطرح می سازیم این است که نهادها به طور بالقوه حتی «تثبیت شده تر» از آنی هستند که نظریه های لیبرال می گویند و در شرایط مشخصی قادرند دولت ها را پای بند روابط با ثبات و مستمری سازند که اعمال قدرت دولت را تا اندازه ی محدود کند و از این طریق ناامنی هایی را که نوواقع گرایی اشی از اقتدارگریزی و موازنه های متغیر قدرت می داند کمتر سازد.
[آیکنبری در ادامه به بررسی سرشت «توافق قانونی اساسی» که پس از 1945 بین قدرت های غربی حاصل شد می پردازد و بر اهمیتی که «خویشتن داری راهبردی» ایالات متحد در ایجاد و حفظ آن دارد تأکید می ورزد. او سپس تحقیق می کند که چرا چنین روندهایی توانست رخ دهد.]
خویشتن داری راهبردی و صرفه جویی در اعمال قدرت
چرا باید دولتی که به تازگی به چیرگی دست یافته است بخواهد با پذیرش محدودیت هایی برای کاربرد قدرت چیره خودش خویشتن داری پیشه کند؟ پاسخ اساسی این است که یک توافق قانونی اساسی به دو دلیل قدرت چیره آن دولت را حفظ می کند. نخست، اگر دولت چیره محاسبه کند که برتری قدرت کوبنده ای که پس از جنگ به دست آورده است تنها به طور موقت وجود دارد ممکن است یک نظم نهادینه، ترتیبات مطلوبی را «تثبیت کند» که پس از دوران اوج قدرت او نیز ادامه یابد. در عمل، تشکیل نهادهای اساسی فراهم کننده نظم، نوعی سرمایه گذاری دولت چیره برای آینده است. این دولت تا حدودی از آزادی به کارگیری قدرت خودش چشم می پوشد تا در ازای آن نظمی بادوام و قابل پیش بینی به دست آورد که از منافع آن در آینده پاسداری کند.این انگیزه سرمایه گذاری برای آینده بر چند فرض پایه می گیرد. دولت چیره باید متقاعد شده باشد که جایگاه قدرتش در نهایت دچار اُفت خواهد شد - یعنی در حال حاضر برتری باد آورده و گذرایی از نظر توانایی های نسبی قدرت نصیبش شده است. اگر موقعیت راهبردی این دولت چنین باشد قطعاً از برتری موقعیت خودش برای دستیابی به خواسته هایش استفاده خواهد کرد. از سوی دیگر، اگر دولتی که به تازگی به چیرگی دست یافته است حساب کند که برتری قدرتش تا آینده قابل پیش بینی برقرار خواهد ماند دیگر انگیزه ای برای صرفه جویی در قدرتش نخواهد داشت. از این گذشته، دولت چیره باید اعتقاد یابد که نهادهایی که به وجود می آورد پس از برطرف شدن برتری قدرتش نیز دوام خواهند آورد - یعنی باید به این نتیجه برسد که این نهادها دارای نوعی توانایی مستقل نظم بخشی هستند. اگر نهادها صرفاً بازتاب توزیع قدرت باشند، روشن است که راه حل نهادی جذابیت خود را تا اندازه ای از دست خواهد داد؛ ولی اگر نهادها بالقوه «تثبیت شده» باشند، دولت های قدرتمندی که آن اندازه آینده نگر باشند که افت نسبی موقعیت خودشان را پیش بینی کنند می توانند تلاش کنند تا الگوهای مطلوب همکاری با دیگر دولت ها، که حتی پس از تغییر توازن قدرت نیز پابرجا بماند، نهادینه شود.
دومین دلیل این که چرا یک قدرت چیره باید خواهان رسیدن به توافق درباره نهادهای اساسی باشد، ولو آن که این به معنی دست شستن از بخشی از استقلال عمل و برتری کوتاه مدتش باشد، این است که دولت یاد شده بدین ترتیب می تواند از «هزینه های اجرایی» حفظ نظم بکاهد. کاربرد مستمر توانایی های قدرت برای مجازات کردن و پاداش دادن به دولت های درجه دو و حل تعارضات، پرهزینه است. شیوه به مراتب مؤثرتر برای بلندمدت این است که به جای آن که از طریق اجبار و وادارساختن، مستقیماً به اقدامات دیگر دولت ها شکل بخشد به منافع و سمت گیری هایشان شکل بخشند. یک توافق قانونی اساسی، ضرورت هزینه کرد منابع گران بها توسط دولت پیشتاز برای چانه زنی، زیر نظر داشتن دیگران و تحمیل انضباط را کاهش می دهد.
می ماند این مسئله که چرا دولت های ضعیف تر در برابر هرگونه مصالحه نهادی پس از جنگ مقاومت نمی کنند و منتظر نمی شوند تا وقتی نیرومندتر شدند بتوانند درباره مصالحه مطلوب تری به مذاکره بپردازند. عوامل چندی می تواند از جذابیت این گزینه بکاهد. نخست، بدون وجود توافقی نهادی، دولت های ضعیف تر زیان سنگین تری را در مقایسه با شرایط توافق یاد شده متحمل خواهند شد، زیرا دولت چیره در آن توافق می پذیرد که در ازای مشارکت مشتاقانه دولت های درجه دو، از بخشی از دستاوردهای فوری خود چشم پوشی کند. بدون وجود توافق نهادی، چانه زنی ها صرفاً با تکیه بر توانایی های قدرت صورت خواهد گرفت و دولت چیره برتری آشکاری خواهد داشت. برای دولتی که در تقلّای بازسازی پس از جنگ است گزینه تحمل زیانِ سنگین ترِ فعلی برای دست یافتن به سود بیشتر بعدی جذابیتی ندارد. چنین دولتی در انتخاب هایش کسب دستاوردهای امروز را به دستاوردهای فردا ترجیح می دهد. از سوی دیگر، دولت چیره تمایل بیشتری دارد که دستاوردهای امروزش را با دستاوردهای فردا معاوضه کند. تفاوت دو افق زمانی برای درک علت امکان پذیر بودن یک توافق قانونی اساسی اهمیت قاطع دارد.
دومین دلیل این که چرا دولت های ضعیف تر توافق نهادی را می پذیرند این است که - اگر دولت چیره بتواند به شکل باورپذیری خویشتن داری راهبردی خود را ثابت کند - توافق یاد شده تا حدودی آن ها را از خطر فرودستی یا وانهادگی حفظ می کند. همان گونه که نظریه واقع گرایی می گوید یکی از نگرانی های دولت های ضعیف یا درجه دو این است که آیا مقهور دولت قدرتمندتری خواهند شد یا نه. در نظمی بین المللی، که قدرت به شکل قابل اعتمادی مهار شده باشد، امکان سلطه گری کور و بی رحمانه کاهش می یابد. آنچه به همین اندازه اهمیت دارد این است که امکان وانهادگی هم کم می شود. اگر دولت چیره قابل پیش بینی تر شود دولت های درجه دو نیازی نخواهند داشت که این همه منابع را صرف «آماده بودن برای مواقع خطر» کنند حال آن که، در غیر این صورت، چنین هزینه هایی برای جلوگیری از فرودستی یا وانهادگی لازم می شود. در چنان شرایطی، عدم تقارن برای دولت های ضعیف تر قابل تحمل تر می شود.
نکته مهم این که توافق نهادی به این دلیل امکان پذیر می شود که دولت چیره و دولت های درجه دو برای محاسبه منافع خود افق های زمانی متفاوتی را مد نظر دارند. دولت پیشتاز می پذیرد که از بخشی از دستاوردهایی که در صورت بهره گیری کامل از برتری قدرتش می توانست کسب کند چشم بپوشد تا منابع قدرت خود را حفظ و آن ها را برای دستاوردهای آینده سرمایه گذاری کند. دولت های ضعیف تر در کوتاه مدت نسبت به قدرتشان دستاوردهای بیشتری کسب می کنند، ولی با پذیرش پای بندی به نهادهای پس از جنگ فرصت بهره گیری بالقوه کامل از توانایی های نسبی و رو به رشد قدرتشان در آینده چشم می پوشند. این محاسبات متفاوت را در شکل های 1 و 2 نشان داده ایم. دولت پیشتاز از دستاوردهای کوتاه مدت برای کسب دستاوردهای بلندمدت صرف نظر می کند و فرصت برپا کردن مجموعه ای از نهادها را که نظم مطلوبی را در آینده تضمین می کنند مغتنم می شمرد. دستاوردهای آینده بیش از آن چیزی است که این دولت می تواند تنها به اتکای توانایی های قدرت خودش و بدون وجود توافق نهادی به دست آورد. دولت های ضعیف و درجه دو هم با چشم پوشی از برخی فرصت های بعدی که برای کسب دستاوردهای مطلوب تر با تکیه بر قدرت نسبی رو به رشدشان وجود دارد در عوض، در مراحل اولیه دوران پس از جنگ به توافق مطلوب تری دست پیدا می کنند. برای دولت ضعیفی که در تقلای بازسازی پس از جنگ است گزینه تحمل زیان فعلی بیشتر به امید کسب سود آینده بیشتر گزینه جذابی نیست. ولی جدای از این، دولت های ضعیف تر به توافقی نهادی دست می یابند که آن ها را تا حدودی از خطر فرودستی یا وانهادگی حفظ می کند - مشروط بر این که دولت پیشتاز بتواند به شکلی باورپذیر خویشتن داری راهبردی خود را به نمایش گذارد.
در مجموع، نظمی که غرب در دوران پس از جنگ دارد متضمن نوعی معامله است: دولت پیشتاز به نظمی پیش بینی پذیر و بادوام مبتنی بر قواعد و نهادهای مورد توافق دست می یابد - سکوت توأم با رضایت دولت های ضعیف تر را در مورد این نظم تضمین می کند که به نوبه خود امکان صرفه جویی در قدرتش را به او می بخشد. در عوض، دولت پیشتاز محدودیت هایی را برای اقداماتش می پذیرد - قبول می کند که بر اساس همان قواعد و نهادهای موجود برای دولت های کوچک تر عمل کند - و به روندی سیاسی تن می دهد که بر اساس آن دولت های ضعیف تر می توانند منافع خودشان را به شکلی فعال به دولت قدرتمندتر تحمیل کنند. دولت چیره یا پیشتاز می پذیرد که در ازای دست یافتن به قواعد و نهادهایی که به او امکان کسب دستاوردهای پایدار بعدی را می دهد از بخشی از دستاوردهای اوایل دوران پس از جنگ چشم بپوشد و این در حالی است که دولت های ضعیف تر به دستاوردهای فعلی مطلوب تر و محدودیت هایی برای اعمال قدرت دست پیدا می کنند.
راهبردهای خویشتن داری: تضمین سپاری، ایجاد پیوند، و فرصت های اظهارنظر
نظم مبتنی بر چیرگی آمریکا در دوران پس از جنگ از آن رو توانست ویژگی های یک قانون اساسی را پیدا کند، که نهادهای تشکیل و اداره شده توسط دولت های مردم سالار موجب تسهیل خویشتن داری راهبردی شدند. نهادها می توانند قدرت قابل به کارگیری در نظام را شکل بخشند و محدود سازند و از این طریق، مناسبات نامتقارن قدرت در دوران پس از جنگ را بالقوه کم تر از استثمارگرانه و تعهدات را قطعی تر سازند. دستاوردهای قدرت کاهش می یابد. وقتی نهادها برای قدرت محدودیت هایی به وجود آورند دولت های ضعیف تر و درجه دو ترس کمتری از وانهاده شدن خواهند داشت و سلطه گری کاهش می یابد. از این گذشته، نهادها می توانند جلوی تأثیرات معمای امنیت را بگیرند و انگیزه های دولت های ضعیف تر و درجه دو را برای برقراری توازن قدرت در برابر دولتی که به تازگی قدرتمند شده است کاهش دهند. نهادها با ایجاد محیطی که برای همه طرف ها محدودیت آفرین است به دولت ها امکان می دهند یکدیگر را مطمئن سازند و پویش های اقتدارگریزی را ضعیف تر کنند.دولت چیره در ایجاد اعتماد به نظم پس از جنگ نقش بسیار زیادی دارد: این دولت بیشترین توانایی را برای زیر پا گذاشتن تعهدات خود و بهره برداری از موقعیتش در جهت تحت سلطه درآوردن یا وانهادن دولت های ضعیف تر و درجه دو دارد. در نتیجه، دولت پیشتاز در تلاش هایی که برای جلب سایر دولت ها به نظم پس از جنگ به عمل می آورد انگیزه هایی قوی خواهد داشت تا راه هایی برای اطمینان بخشی به سایر دولت ها بیابد، نشان دهد که از قدرتش به شکلی مسئولانه و قابل پیش بینی استفاده می کند، و برای اعمال قدرت دست کم تا حد قابل قبولی محدودیت قائل است. دولت پیشتاز برای دستیابی به این هدف می تواند راهبردهایی در پیش گیرد که متضمن تضمین سپاری، ایجاد پیوند، و نهادینه ساختن فرصت های اظهارنظر باشد.
تضمین سپاری (4) یعنی ضمانت کردن قدرت دولت: آشکار و پیش بینی پذیر ساختن آن. یک دولت پیشتازِ قدرتمند که دارای روند تصمیم گیری حکومتی - و کلاً نظام سیاسی - باز و شفاهی باشد و بر اساس قواعد و رویّه های نهادی پیش بینی پذیری عمل کند می تواند دولت های ضعیف تر و درجه دو را مطمئن سازد که اعمال قدرت به شکل خودسرانه یا استثمارگرانه صورت نخواهد گرفت.
[...] وقتی دولتی در برابر دولت های دیگر باز و شفاف باشد، غافلگیری کمتر می شود و دیگر دولت ها اجازه می یابند تصمیم گیری های داخلی آن را که با اعمال قدرت همراه است، زیر نظر بگیرند. نتیجه تلویحی این گفته آن است که دولت های مردم سالار برای تضمین سپاری از موقعیت بهتری برخوردارند. دولت های مردم سالار ظرفیت حاضر و آماده تری برای تحمل هزینه های تضمین سپاری دارند، زیرا این هزینه ها برای آن ها نسبتاً کمتر است. دولت های مردم سالار پیشاپیش دارای نهادهای نامتمرکز و نفوذپذیر هستند که به دولت های درجه دو اطلاعات، امکان دسترسی، و اطمینان نهایی می بخشند.
دولت پیشتاز می تواند از حد شفافیت داخلی فراتر رود و با برقراری پیوندهای نهادی رسمی با دیگر دولت ها از استقلال عمل خود بکاهد و به سایر دولت ها اجازه دهد در تصمیم گیری های خودش «فرصت اظهارنظر» نهادی داشته باشند.
[...] نهادینه سازی مناسبات میان دولت های ضعیف و قوی اگر به دولت های ضعیف تر فرصت اظهارنظر ببخشد می تواند راه حلی برای دولت های ضعیف تری باشد که خواهان همکاری با دولت های قوی ترند، ولی نمی خواهند تحت سلطه آن ها قرار گیرند.
دیودنی [...] هم پویش ایجاد پیوند (5) را تشریح می کند ولی بر ویژگی دیگر آن تأکید دارد: این روشی برای برقراری پیوندهای نهادی میان واحدهاست که استقلال عمل آن ها را در برابر هم کاهش می دهد. [4] دولت ها با پذیرش پیوندهای نهادی، متقابلاً یکدیگر را محدود می سازند و بدین ترتیب شدت معضل اقتدارگریزی را، که به معماهای امنیت و برقراری توازن قدرت می انجامد، کمتر می کنند. به گفته دیودنی، روش ایجاد پیوند به ویژه در دسترس و مطلوب جوامع سیاسی مردم سالار است که خواهان مقاومت در برابر قدرت گیری دولت و پیامدهای تمرکززای نظم های مبتنی بر توازن قدرت هستند. ایجاد پیوند، دامنه آزادی دولت ها - اعم از ضعیف و قوی - را محدود می سازد و زمانی که دولت ها با یکدیگر پیوند داشته باشند مشترکاً از نقش و نتایج قدرت در مناسباتشان می کاهند.
تک تک این راهبردها متضمن نهادینه شدن قدرت دولت هستند. عدم تقارن دولت از بین نمی رود بلکه نهادها - نهادهای مردم سالار و نهادهای بین دولت ها - نحوه اعمال قدرت دولت را تعیین و محدود می سازند. نهادها تا اندازه معینی اعمال قدرت را پیش بینی پذیرتر و کمتر خودسرانه و کور می سازند. وقتی دولتی که به تازگی به چیرگی دست یافته است، برای حفظ و گسترش دستاوردهای قدرتش به آینده، درصدد ایجاد نظمی بر می آید که برای همه طرف ها قابل قبول باشد نهادها می توانند ابزار جالب توجهی باشند: آن ها سایر دولت ها را پای بند نظم می سازند و به دولت پیشتاز امکان می دهند تا با محدود ساختن دستاوردهای قدرت، دیگر دولت ها را مطمئن و با خود همراه سازد.
[آیکنبری در ادامه به بررسی مشروح چگونگی تشکیل و حفظ نهادهای غربی پس از 1945 و نیز این مسئله می پردازد که چگونه این نهادها «دستاوردهای قدرت» را در نظام غربی محدود ساختند. وی سپس چنین نتیجه می گیرد.]
نتیجه گیری
شاید سده بیستم رو به پایان باشد ولی سده امریکا در اوج خود است. سرشت قدرت امریکا همچون واقعیت موجودیت آن جالب توجه و چشمگیر است. سلطه یا چیرگی امریکا بسیار نامعمول و نظم سیاسی بزرگ تری که در غرب آن را احاطه کرده است بی همتاست. اساساً چیرگی امریکا از روی بی میلی، باز و بسیار نهادینه - یا در یک کلمه، لیبرالی - است. همین ویژگی است که آن را برای دیگر کشورهایی قابل قبول می سازد که اگر جز این بود در برابر قدرت چیره آن توازن برقرار می کردند و به دلیل همین ویژگی است که این چیرگی بسیار باثبات و گسترده است.حتی با پایان یافتن جنگ سرد و تغییر توزیع جهانی قدرت هم مناسبات میان ایالات متحد و سایر کشورهای صنعتی اروپا و آسیا همچنان تا حد قابل ملاحظه ای با ثبات و مبتنی بر همکاری است. مقاله حاضر برای دوام چیرگی امریکا و این که چرا به جای آن که موجب برقراری توازن قدرت و جدایی شود همکاری و همگرایی میان کشورهای صنعتی بزرگ را تسهیل کرده است دو دلیل پیشنهاد می کند. هر دوی این دلایل، اهمیت ویژگی های لیبرالی چیرگی امریکا و بنیان های نهادی نظم سیاسی غرب را برجسته می سازد.
نخست، پس از جنگ جهانی دوم ایالات متحد به سرعت کوشید تضمین کند که مناسبات میان مردم سالارهای لیبرال در چارچوب نوعی روند سیاسی نهادینه صورت خواهد گرفت. در عمل، ایالات متحد به سایر کشورها معامله ای را پیشنهاد کرد: اگر ایالات متحد بپذیرد که در چارچوب نهادهای مقبول همه طرف ها فعالیت کند و بدین ترتیب از اهمیت نتایج عدم تقارن قدرت بکاهد، سایر کشورها هم باید بپذیرند که مشتاقانه در این نهادها مشارکت جویند. ایالات متحد رضایت سایر دولت های غربی را جلب کرد و آن ها نیز به نوبه خود تضمین ایالات متحد را برای آن که نه تحت سلطه شان قرار دهد و نه آن ها را وانهد به دست آوردند.
ثبات و پایداری این معامله ناشی از منطق اساسی آن است: نظم مبتنی بر چیرگی پس از جنگ آکنده از نهادها و رویّه هایی است که دستاوردهای قدرت را کاهش می دهند. این بدان معنی است که نتایج حاصل از برد و باخت به حداقل رسیده و مهار شده است. یک دولت می تواند در روابط غربیان با هم «بازنده» شود و در عین حال نگران آن نباشد که برنده از بُرد خود برای برقراری سلطه همیشگی بر او استفاده کند. این یکی از ویژگی های محوری نظم های قانونی اساسی لیبرال در داخل کشورهاست. احزاب پیروز در انتخابات باید در چارچوب محدودیت های روشنی عمل کنند. آن ها نمی توانند از اختیاراتی که با آمدن بر سر کار به دست می آورند برای تضعیف یا از بین بردن حزب یا احزاب رقیب استفاده کنند. آن ها تنها در چارچوب قانون می توانند از برتری های ناشی از به قدرت رسیدن استفاده کنند. خود این، حزب بازنده را مطمئن می سازد؛ این حزب می تواند باخت خود را بپذیرد و مهیّای انتخابات بعدی شود. ویژگی های نظم پس از جنگ - و مهم تر از همه باز و نفوذپذیربودن خود جامعه سیاسی امریکا - سازو کارهایی را امکان پذیر می سازد که همین نوع تضمین ها را به شرکای اروپایی و آسیایی امریکا می دهد.
دوم، نهادهای چیرگی امریکا به دلیل پدیده دستاوردهای فزاینده هم ماندگارند. نظام کل - که حول اصول باز بودن، عمل به مثل، و چند جانبه گرایی سازمان یافته است - هرچه بیشتر با نهادهای گسترده تر و عمیق تر سیاست و جامعه در جهان صنعتی پیشرفته جوش خورده است. با تثبیت شدن هرچه بیشتر این نهادها، دولت های رقیب بالقوه هرچه دشوارتر می توانند مجموعه ای از اصول و نهادهای رقیب را مطرح سازند. چیرگی امریکا به شدت نهادینه و وابسته به مسیر شده است. جدای از یک جنگ بزرگ یا بحران اقتصادی جهانی، ظاهراً نظم مبتنی بر چیرگی امریکا در برابر چالشگران بالقوه ایمن است. حتی اگر ائتلاف بزرگی از دولت ها منافعی داشت که با نوع دیگری از نظم دمساز بود برای موجه جلوه کردن تغییر باید مزایای حاصل از دگرگونی به مراتب بیشتر از مزایای حاصل از تداوم نظام حاضر می بود؛ ولی در حال حاضر هیچ دولت چیره بالقوه (یا ائتلافی از دولت ها) وجود ندارد و هیچ مجموعه ای از اصول و سازمان های رقیب حتی در افق نمایان نیست. جهان دهه 1940 نظام ها، ایدئولوژی ها و منافع رقیب به مراتب بیشتری از جهان دهه 1990 را در دل خود داشت. پدیده دستاوردهای فزاینده به راستی گونه ای چرخه بازخوران مثبت است. اگر نهادهای اولیه با موفقیت استقرار یافته اند و ایالات متحد و شرکایش به شایستگی و کارایی آن ها اعتماد دارند همین به دولت های یاد شده امکان انتخاب هایی را می دهد که ویژگی پیوند دهنده بودن این نهادها را تقویت می کند.
نظم غرب در دوران پس از جنگ جهانی دوم با این منطق همخوانی دارد. باز و نامتمرکز بودن این نظم، دیگران را به مشارکت می خواند و تضمین هایی درباره پای بندی همیشگی به آن به دیگران می دهد. از این گذشته، سرشت نهادینه اش سازو کارهایی برای حل و فصل تعارضات در اختیار می نهد و تضمین هایی برای تداوم آن به دست می دهد. وانگهی، مانند یک ازدواج، پیوندهای متقابل و نهادهای مشارکت گسترش و تعمیق یافته است. در دل این نظم باز و نهادینه، همچنان ستاره بخت دولت های خاصی طلوع و غروب خواهند کرد. خود ایالات متحد با این که مرکز این نظم باقی می ماند، همچنان برد و باخت هایی را تجربه می کند؛ ولی مجموعه بردها و باخت ها به شکلی چنان گسترده در نظام توزیع می شود که علاقه و نفع دولت های خاص به کنار زدن آن را کاهش می دهد. در نظمی که قدرت دستاوردهای کمی دارد و دستاوردهای نهادها زیاد است ثبات و پایداری یک ویژگی حتمی خواهد بود.
پی‌نوشت‌ها:
1. G.John Ikenberry
2. balance of power
3. hegemonic stability
4. bonding
5. binding
یادداشت ها:
[1]. R.Gilipin, war and change in world politics (cambridge university press, cambridg, 1981)
[2]. o. Young, political Leadership and Regime Formation: on the Development of Institutions in International society, International organization 45 (3), 1991, p. 282.
[3]. R.powell, Anarchy in International Relations Theory: The Neorealist and Neoliberal Debat, Internationl organization 48(2), 1994, pp.313-44.
[4]. Daniel Deudney, The philadelphian system:sovereign Arms control, and Balance of Insitutions in Internationl organization, 49(2), 1995, pp.191-228, and Deudney, "Binding sovereigns: Authorities, structures, and Geopolitics in philadelphian systems in Thomas Biersteker and cynthia weber (eds)."state sovereignty as social construct (cambridge university press, cambridge, 1996), esp. pp.213-16.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.
/ج
