اصلاحات ارضی؛ چرا و چگونه؟

خدیجه داداشی؛ با پایان جنگ جهانی دوم شرایط جهانی به لحاظ سیاسی، اقتصادی و فکری با تغییرات عمیق و گسترده‌ای مواجه شد و مبادلات قدرت را بر هم زد. پیروزی شوروی در جنگ و گسترش اندیشه‌ی کمونیسم، که با هدف و شعار حمایت از ملل محروم و قشرهای آسیب‌پذیر اجتماعی به سرعت در حال پیشروی به سمت کشورهای دیگر در شرق و غرب جهان بود، آمریکا را با تهدید ناگهانی منافع کشورش در سایر جوامع مواجه کرد و فکر مقابله و رویارویی با این اندیشه را از مهم‌ترین برنامه‌های سردمداران آمریکایی قرار داد.
از مهم‌ترین طرح‌هایی که در این زمینه مطرح و به اجر گذاشته شد دکترین ترومن بود که در آن، ضمن تشریح اوضاع جهانی و ابراز نگرانی از منافع آمریکا در کشورهای دیگر، در مقابل خطر رشد کمونیسم، خواستار اختصاص منابع مالی هنگفتی برای کمک به دول تحت نفوذ این کشور به منظور رفع مشکلات اقتصادی بود. از اساسی‌ترین مواد این دکترین، ماده‌ی چهار آن بود که به همین موضوع پرداخته و و خواستار اختصاص منابع مالی هنگفتی در حمایت از طرح‌های قابل اجرا در کشورهایی شده است که بیش از بقیه در معرض خطر نفوذ اندیشه‌ی کمونیسم قرار داشتند. در این قاعده‌ی کلی، کشورهای خاورمیانه و به خصوص ایران در مرکز توجه قرار گرفتند. در این میان، همسایگی و نزدیکی به شوروی و موقعیت خاص و استراتژیک کشورمان باعث توجه بیشتر به آن شد. این موضوع بر ضرورت اجرای هر چه سریع‌تر طرح‌های مورد نظر توسط آمریکا می‌افزود؛ به خصوص اینکه با سقوط رضاشاه و باز شدن فضای آرام و امن سیاسی، گروه‌های مختلف با هر نوع ایدئولوژی و منشی امکان تبلیغ و فعالیت پیدا کرده بودند و در این بین، حزب توده و هر گروهی که به نوعی مروج افکار کمونیستی بود، موفق‌تر از بقیه عمل می‌کرد.
این مسئله نیز به دلیل ارائه‌ی شعارهایی بود که توجه اقشار محروم و طبقات اجتماعی پایین را به خود جلب می‌کرد. به خصوص اینکه در دوران حکومت رضاشاه و همچنین جنگ جهانی، بر شدت فقر و سختی آن‌ها افزوده شده بود. این اوضاع و احوال ضرورت ارائه‌ی هر چه سریع‌تر طرح‌های اقتصادی به منظور بالا بردن سطح مالی و رفاه مردم را تشدید می‌کرد. در این راستا، مقاله‌ی حاضر در صدد است تا علل، اهداف، مراحل و نتایج اصلاحات ارضی را به اختصار مورد بررسی قرار دهد.

بررسی علل اجرای اصلاحات ارضی در ایران

الف) علل داخلی

یکی از عوامل مهم داخلی در ایجاد اصلاحات ارضی تحولاتی است که از زمان حکومت رضاخان به بعد در روابط اقتصادی جامعه ایجاد شده بود. در جریان تحولات اقتصادی و اداری دوره‌ی رضاشاه، مالکان بزرگ ارضی از جهت مالی و سیاسی توان و اعتبار خود را از دست دادند و دچار ورشکستگی شدند، زیرا رضاشاه و پس از وی، پسرش تمایل زیادی به کسب زمین داشتند و به هر ترفندی در جهت تحقق این خواسته‌ی خود تلاش می‌نمودند.
کاهش توان مالی مالکان موجب تنزل سطح کشت، به ویژه در کالاهای اساسی همچون گندم، جو و برنج شد. این وضعیت تا اوایل دهه‌ی 30 ادامه داشت. در این زمان، به دلیل کمک‌های مالی کشورهای اروپایی و آمریکا در راستای سیاست‌های کلی این کشور که در بخش مقدمه به آن اشاره شد و همچنین افزایش درآمدهای نفتی، علاوه بر بخش‌های خدماتی و صنعتی در شهرها، در بخش روستایی نیز رونقی حاصل شد. رونق کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری در شهر بر وضعیت روستاها نیز تأثیر گذاشت، به این صورت که:
الف) صاحبان سرمایه‌ی شهری برای به‌کارگیری مازاد سرمایه به دنبال مراکز جدیدی بودند و در این راستا، متوجه روستاها شدند. با توجه به اینکه اقتصاد کشاورزی و روابط اجتماعی حاکم بر روستاها هنوز ظرفیت و آمادگی لازم برای پیوستن به فعالیت‌های سرمایه‌ای و صنعتی را نداشت، اصلاحات ارضی می‌توانست آمادگی لازم را در این زمینه ایجاد کند.
ب) افزایش مستمر درآمد مقاطعه‌کاران، بانک‌داران و تجار، تعادل سرمایه‌ی حاصله از املاک اربابی را به هم زده بود. به عبارت دیگر، ثروت مالکان بزرگ، که منبع درآمدشان تنها زمین‌داری بود، نسبت به افزایش ثروت عمومی در حال کاهش بود. مالکان به دلیل از دست دادن موقعیت اجتماعی، به دنبال فروش زمین و انتقال سرمایه‌ی خود به عرصه‌ی بازرگانی و صنعت بودند.[1]

ب) علل خارجی

فشارهایی که از سوی کشورهای غربی وارد می‌شد نقش تعیین‌کننده‌ای در اجرای قانون اصلاحات ارضی داشت.
1. کشورهای غربی، به ویژه آمریکا، با توجه به حوادثی که در جنوب شرق آسیا و آمریکای لاتین رخ داده بود و نقشی که دهقانان در جنگ‌های رهایی‌بخش در دهه‌ی 30 داشتند، از جمله جنگ‌های ویتنام، چین، الجزایر و کوبا، که مسئله‌ی زمین و دهقان اهرم اصلی آن‌ها بود، به این نتیجه رسیده بودند که با اجرای اصلاحات از بالا، می‌توان از بروز جنبش‌های ضداستبدادی جلوگیری کرد. این کشورها همچنین نگران بودند که ساختار کهنه‌ی کشاورزی و روابط اجتماعی سنتی در روستاهای کشور، قدرت ایران را در برابر رخنه‌ی کمونیست‌ها و نفوذ سیاسی شوروی و در نتیجه احتمال بروز یک انقلاب افزایش دهد.
2. مازاد سرمایه و انباشت کالاهای مصرفی حاصل از تولید انبوه در جوامع سرمایه‌داری و لزوم دسترسی به بازار مصرف کشورهای پرجمعیت جهان سوم عامل دیگر در ضرورت انجام اصلاحات ارضی بود. کشورهای غربی برای تأمین این خواسته‌ی خودشان، نیاز به امنیت برای تضمین سرمایه‌ی خود و تأمین بازار مورد نظرشان داشتند که انجام اصلاحات ارضی، این هدف را محقق می‌کرد. در واقع سوق دادن تدریجی نظام ارباب‌ـ‌رعیتی به نظام سرمایه‌داری اولین گامی بود که برای کسب خواسته‌ی آن‌ها بایستی انجام می‌شد.[2]
این مجموعه علل را می‌توان از اصلی‌ترین علل انجام اصلاحات ارضی در ایران محسوب کرد؛ هرچند دولت پهلوی اعلام کرد که انگیزه‌ی اصلی این اصلاحات ایجاد برابری اجتماعی، سیاسی و اقتصادی در روستاهاست. از نظر شاه، انجام این اصلاحات نه تنها می‌توانست موجب تقویت پایه‌های قدرتش شود، بلکه با این کار، حمایت‌های داخلی و خارجی را نیز برای دولت خود می‌توانست کسب کند.

اهداف اصلاحات ارضی

به‌ طور کلی اصلاحات ارضی در ایران با هدف‌های زیر طراحی گردید:
1. کاهش قدرت مالکان و اربابان در روستاها.
2. جلوگیری از مخالفت‌های روستایی نسبت به دولت.
3. نشان دادن محمدرضاشاه به عنوان رهبری که در پی کسب رفاه برای مردم است.
4. جلب رضایت حامیان خارجی و به خصوص آمریکا در ایران.

وضعیت روستاها پیش از اصلاحات

با توجه به اینکه کشور ایران از نظر جغرافیایی در نقطه‌ی کم‌باران جهان قرار گرفته است، کشاورزی و نحوه‌ی تولید در کشور به شدت تحت تأثیر این مسئله، یعنی میزان بارش، قرار دارد. بخش وسیعی از سرزمین ایران خشک و بیابانی است، اما با وجود این، تنوع آب‌و‌هوایی در ایران امکان کشت و تولید محصولات متنوعی را فراهم کرده است. نقش زیاد آب‌وهوا در میزان محصول به‌دست‌آمده مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده‌ی نظام مالکیت زمین در ایران است.
مزارعه یا نظام سهم‌بری بر اساس میزان دخالت در تولید محصول در روستاهای ایران حاکم بوده است و از آنجا که کشاورزان سهم زیادی در عوامل لازم در تولید نداشتند و بیشتر، توان و نیروی کاری خود را ارائه می‌کردند، سهم زیادی نیز از محصول نداشتند و سود بیشتر نصیب مالکان می‌شد. علاوه بر این، زمین‌های کشاورزی نیز از وسعت چندانی برای تولید انبوه و ارائه به بازارهای داخلی و جهانی برخوردار نبودند و این مسئله خود به عنوان محدودیتی برای رونق اقتصاد کشاورزی محسوب می‌شد. مسئله‌ی دیگر شیوه‌ها و ابزارهای تولید بود که بسیار ابتدایی و متکی به نیروی یدی و انسانی بودند و ماشین‌آلات صنعتی نیز هنوز جای خود را در تولید کشاورزی ایران باز نکرده بود.

قوانین و مراحل اصلاحات ارضی

اصلاحات ارضی در سه مرحله طراحی و اجرا شد. مرحله‌ی اول آن در اسفند 1340 به اجرا درآمد، ولی قانون آن در دولت و کابینه‌ی علی امینی تصویب شده بود. هدف مرحله‌ی اول تقسیم اراضی بزرگ مالکان غایب از ده و محدود کردن مالکیت به میزان یک ده بود. تحت این قانون مالکیت، زمین به طور دسته‌جمعی به زارعان به نسبت میزان نسق آن‌ها، یعنی سهمی که در تولید داشتند، واگذار گردید. از این‌ رو، واگذاری حق مالکیت به زارعان هیچ گونه حقی برای زارع نسبت به قطعه زمین مشخصی ایجاد نمی‌کرد؛ بلکه فقط سهمی از کل اراضی ده را دریافت می‌کرد. این شیوه سبب شد که زارعان از اراضی خوب و متوسط و نامرغوب ده سهم معینی داشته باشند.[3] قوانینی که برای این مرحله از اصلاحات در نظر گرفته شده بود به این صورت بود:
1. هر مالکی فقط یک ده شش‌دانگ از مستغلاتش را می‌توانست برای خود نگه دارد و مازاد آن را باید با قیمت معین به دولت می‌فروخت.
2. زمین‌هایی که دولت می‌خرید باید به کشاورزانی که در آن کشت می‌کردند، بر مبنای تقسیم‌بندی موجود، فروخته می‌شد.
3. این کشاورزان هنگامی می‌توانستند زمین دریافت کنند که عضو تعاونی زراعی باشند.
4. باغات میوه، کشتزارهای چای، بیشه‌زارها، مزارع مکانیزه و زمین‌های وقفی از این قانون مستثنا بودند.[4]
در این مرحله تعداد کمی از روستاها مشمول اجرا شدند و دولت تنها موفق شد بخشی از قدرت مالکان را تقسیم کند؛ اگرچه مالکان نیز بیشتر در شهرها سکونت داشتند و در صدد فعالیت در بخش‌های صنعتی و خدماتی جدید بودند و قدرت آن‌ها به عنوان فعالان اقتصادی تغییر چندانی نکرد.
مرحله‌ی دوم اصلاحات ارضی در سال 1343 به اجرا درآمد. در این مرحله تکلیف املاکی که مشمول مقررات مرحله اول نشده بود تعیین شد و برای مالکانی که دهات خود را در مرحله‌ی اول مستثنا کرده بودند مقررات جدیدی گذاشته شد. با این قوانین، منازعات میان مالکان و کشاورزان حل می‌شد و نارضایتی کشاورزان تخفیف می‌یافت. طبق مواد و الحاقات این دوره و اصلاحیه‌هایی که در نظر گرفته شده بود، مالکان می‌بایست یکی از این راه‌ها را اتخاذ می‌کردند:
1. زمین خود را برای 30 سال به کشاورزان سهم‌بر اجاره دهند.
2. زمین را به کشاورزان مشغول کار بفروشند.
3. زمین را بین خود و کشاورزان سهم‌بر تقسیم کنند.
4. به همراه کشاورزان یک واحد زراعی تشکیل دهند.
5. حقوق کشت کشاورزان را خریداری کنند.
مزارع مکانیزه از این قوانین مستثنا بودند. باغات میوه و کشتزارها نیز شامل اصلاحات ارضی شدند و این املاک یا باید به کشاورزان فروخته می‌شدند یا آنکه مالک آن را می‌خرید یا بین دو طرف، طبق سهم سنتی، تقسیم می‌شد. زمین‌های وقفی در این مرحله مستثنا نشدند.[5]
توجه به قوانین مطرح‌شده، تلاش دولت برای تقسیم و محدود کردن قدرت مالکان را آشکار می‌کند. اگرچه با این اوضاع چیز زیادی نصیب کشاورزان نمی‌شد و دولت جای مالکان را می‌گرفت. علاوه بر اینکه اوضاع کشاورزان، به دلیل مسائلی از قبیل فاصله‌ی ده تا بازار فروش محصول، فقدان تسهیلات حمل‌ونقل، اجبار در فروش محصول به قیمت نازل به منظور پرداخت اجاره و احتمالات ناشی از کمی بارندگی و تأثیر آن در میزان محصول، باعث شد که تغییری در شرایط روستاییان ایجاد نشود. نکته‌ی دیگر اینکه زمینی که بین دهقانان تقسیم می‌شد، به دلیل محدودیت مساحتی آن، نه تنها نیاز مازاد بر مصرف تولید نمی‌کرد، بلکه زندگی خود کشاورزان را نیز به زحمت تأمین می‌نمود و این مسئله نه تنها موجب افزایش تولیدات کشاورزی نشد، بلکه نارضایتی روستاییان را نیز در پی داشت.
مرحله‌ی سوم اصلاحات با نیت رفع نقص‌های دو مرحله‌ی اول، در سال 48 اجرا شد. در این مرحله سعی بر این بود که مناسبات ارباب‌ـ‌رعیتی به کلی برداشته شود و برای این کار دو راه‌حل در نظر گرفته شد:
1. یا زمین زراعی بین مالک و اجاره‌داران به نسبت بهره‌ی مالکانه متداول تقسیم شود.
2. زمین زراعی به زارعان بر اساس نرخی که دولت تعیین می‌کرد فروخته شود.
مسئله‌ی دیگری که در این مرحله به آن توجه شد توسعه‌ی تولید بود و در این راستا، ایجاد مؤسساتی از جمله شرکت تعاون روستایی، واحدهای کشت و صنعت، شرکت سهامی زراعی و بانک تعاون کشاورزی که دهقانان می‌بایستی در این تعاونی‌ها عضویت پیدا می‌کردند و از امکانات و خدمات آن‌ها بهره می‌گرفتند[6] در دستور کار دولت قرار گرفت. با وجود تدابیری که در این مرحله اتخاذ گردید، نتیجه‌ی مورد نظر حاصل نشد. از آنجا که دولت مداخله‌ای در تعیین قیمت زمین به عمل نیاورد، بسیاری از مالکان، زمین را به قیمتی بالاتر از آنچه قانون معین کرده بود به فروش رساندند. در تقسیم زمین بر اساس بهره‌ی مالکانه نیز بسیاری از مالکان بانفوذ، اراضی مرغوب را برای خود نگه داشتند و اراضی نامرغوب را در اختیار زارعان قرار دادند.[7]

نتایج اصلاحات ارضی

اصلاحات ارضی در ایران با چند هدف آغاز شد که مهم‌ترین آن اهداف سیاسی بود. حکومت پهلوی در صدد بود تا با انجام این اصلاحات نفوذ خود را در مناطق روستایی گسترش دهد و قدرت مالکان را از بین ببرد. انجام اصلاحات و مراحل آن، با تقسیم اراضی بزرگ مالکان در بین کشاورزان، تا حد زیادی موافق خواست و نظر دولت بود و دولت نیز توانست با ایجاد شرکت‌های زراعی در روستاها، نفوذ خود را گسترش دهد و در مقابل قدرت مالکان مانع ایجاد کند.
علاوه بر اهداف سیاسی، اصلاحات ارضی نتایج اجتماعی و اقتصادی نیز به دنبال داشت. نظام بهره‌برداری از زمین، پیش از انجام اصلاحات، بر اساس نظام ارباب‌رعیتی بود و اگرچه روستاییان تا حدی از محصولات بهره‌مند می‌شدند، اما زمین در واقع متعلق به اربابان بود و آنان بر اساس میل و اراده‌ی خود و قدرتی که داشتند قدرت انحصاری زمین را تصاحب کرده بودند. با اجرای اصلاحات ارضی این ساختار قدرت تغییر یافت و بخش زیادی از روستاییان، فارغ از نتایج منفی این نحوه‌ی تقسیم‌بندی، زمین‌دار شدند. بدین ترتیب، قدرت انحصاری اربابان و مالکان شکسته شد و آن‌ها سرمایه‌های خود را به سمت مراکز صنعتی و خدماتی جدیدی که عمدتاً دولتی بودند هدایت کردند.
با این وجود، یکی از مهم‌ترین نتایج اقتصادی اصلاحات ارضی ضربه به اقتصاد تولید کشاورزی و خودکفایی کشور در تولید محصولات غذایی بود و به دلیل اجرای نادرست اصلاحات، نه تنها تولیدات کشاورزی و زندگی روستاییان بهبود نیافت، بلکه بخش زیادی از کشاورزان که به دلیل خرد شدن زمین‌های زراعی یا به دلیل کارگر فصلی بودن و تعلق نگرفتن زمین به آن‌ها بیکار شده بودند، روستاها را رها کردند و راهی شهرها شدند. این امر موجب جابه‌جایی و مهاجرت بخش عظیمی از نیروی کار از روستاها به شهرها شد.
از آنجا که در نواحی روستایی، غیر از مزارع فرصت شغلی دیگری وجود نداشت، با تبدیل شدن مزارع بزرگ به قطعات کوچک زمین، احتیاجی به نیروی کار اضافی نبود. این مزارع حتی برای خانواده‌ای که روی آن کار می‌کردند نیز به سختی شغل ایجاد کرده بود. در مقابل نیز افزایش قیمت نفت در اوایل دهه‌ی 50 تقاضای گسترده‌ای را برای نیروی کار، به خصوص نیروی کار غیرماهر، به وجود آورده بود.
در کنار این مسئله، اختلاف زیاد قیمت دستمزد در مناطق روستایی و شهری، توجه روستاییان بیکار را به شهرها متوجه کرد که نتیجه‌ی این روند، کاهش تولیدات کشاورزی و خالی شدن روستاها از نیروی کار جوان و توانمند بود. نیروهای جوان روستا با مهاجرت به شهرها توان کاری روستا را کاهش دادند که آثار سوء این شرایط متوجه کل اقتصاد کشور می‌شد. با وجود اینکه مدرنیزاسیون تا حدی وارد روستاها شده و استفاده از نهاده‌های جدید و ابزارهایی چون تراکتور گسترش یافته بود، اما این گسترش در همه‌ی مناطق یکسان نبود و نتوانست در تولیدات کشاورزی، در نسبت با افزایش جمعیت، تأثیر مثبتی داشته باشد. بعد از اصلاحات، تغییراتی نیز در نوع محصولات کشتی ایجاد شد و روستاییان از تولید مواد غذایی مهمی چون گندم به سمت محصولات فرعی‌تر همچون دانه‌های روغنی رفتند. با وجود اینکه اکثر کشاورزان پس از اصلاحات به تولید محصولات غذایی مشغول شدند، اما به ندرت توانستند مازاد بر نیاز خود را به فروش برسانند، زیرا محصولات آن‌ها تنها در حد نیاز خانواده بود که این وضع نیز از متراژ محدود زمین‌های کشاورزی ناشی می‌شد.

نتیجه‌گیری

اصلاحات ارضی در ایران با اهداف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی انجام شد که اهداف سیاسی در آن برجستگی داشت و پررنگ‌تر بود. بی‌توجهی حکومت نسبت به شرایط روستایی ایران باعث شد تا این برنامه بدون در نظر گرفتن جوانب طرح و نتایج احتمالی اجرا شود. با توجه به تلاش محمدرضاشاه برای گسترش دامنه‌ی نفوذ و قدرت خود، به خصوص پس از کودتای 28 مرداد سال 1332، به نظر می‌رسد اهداف سیاسی اصلاحات ارضی بیش از سایر اهداف آن مد نظر حکومت پهلوی بوده است. این مسئله به خصوص با افزایش دامنه‌ی نفوذ و حمایت‌های آمریکا از حکومت پهلوی و تلاش شاه برای جلب توجه و مساعدت آن‌ها، بر قوت سیاسی بودن هدف اصلاحات ارضی می‌افزاید.
این برنامه‌ی اصلاحی نتوانست تأثیرات مثبت و بلندمدتی در توسعه‌ی روستایی و کشاورزی در ایران داشته باشد. اگرچه پس از انجام اصلاحات، از نظر بهره‌گیری از بازارهای جدید ‌ـ‌هرچند در سطح محدود‌ـ تحولاتی ایجاد شده بود، ولی خارج شدن نیروی کار و از بین رفتن فرصت‌های شغلی در روستاها موجبات نابودی بخش کشاورزی را فراهم کرد. از طرف دیگر، ورود این نیروهای غیرماهر به شهرها و سکونت آن‌ها در حواشی شهرها نیز باعث بروز مشکلاتی شد که تبعات اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی آن قابل تأمل است.
در کل اصلاحات ارضی ایران با این نتایج به کار خود پایان داد:
1. فروپاشی نظام ارباب‌رعیتی حاکم در روستاها و جایگزینی دولت به جای آن‌ها.
2. کاهش حضور و نفوذ مالکان در پایگاه‌های قدرت در کشور.
3. شکل‌گیری شکل جدیدی از بهره‌برداری زراعی مانند بهره‌برداری از طریق واحدهای بزرگ کشاورزی، شرکت‌های سهامی زراعی، کشت و صنعت.
4. بهره‌گیری از ابزارهای مکانیزه در کشاورزی با ایجاد شرکت‌های کشت و صنعت و مهاجرت تعداد زیادی از دهقانان به دلیل رقابت برای کار در روستاها.
5. خالی شدن روستاها از نیروی کار و مهاجرت به شهرها و ایجاد مسائل اجتماعی در شهرها.

پی‌نوشت‌ها:

[1]علیرضا ازغندی، تاریخ تحولات سیاسی‌اجتماعی ایران، 1320-1357، تهران، سمت، چاپ سوم، 1384.
[2]همان، ص 178.
[3]مصطفی ازکیا، جامعه‌شناسی توسعه و توسعه‌نیافتگی روستایی ایران، تهران، اطلاعات، چاپ چهارم، 1374، ص 110.
[4]محمد جوادعمید؛ کشاورزی، فقر و اصلاحات ارضی در ایران؛ تهران؛ نی؛ چاپ اول؛ 1381؛ ص 109.
[5]همان، صص 111 و 112.
[6]ازغندی، تحولات سیاسی‌‌اجتماعی ایران، ص 188.
[7]جامعه‌شناسی توسعه و توسعه‌نیافتگی روستایی ایران، ص 116.
*خدیجه داداشی؛ پژوهشگر تاریخ معاصر/انتهای متن/

منبع:برهان