نویسنده: مارتین گریفیتس
مترجم: علیرضا طیب
مترجم: علیرضا طیب
موافت نامه ای که در 1997 به امضای 160 کشور رسیده و دولت های صنعتی را به کاهش انتشار گازهای گلخانه ای به ویژه دی اکسید کربن در حدود 5/2 درصد کم تر از سطوح سال 1990 طی یک دوره پنج ساله (2012-2008) متعهد ساخته است. پذیرش و اصلاحیه های بعدی این پروتکل نتیجه گفت و گوها و مباحثات بین المللی چشمگیری بوده که محرک اصلی آن ابهام علمی درباره پیوندهای موجود میان انتشار گازهای گلخانه ای و گرم شدن هوای زمین بوده است. پرسش های مطرح درباره مقرون به صرفه بودن اجرای این پروتکل همچنان بی پاسخ مانده و همین، بهانه اصلی کشورهای بزرگ تر منتشر کننده گازهای گلخانه ای به ویژه ایالات متحده، فدراسیون سوریه و استرالیا برای عدم تصویب آن شده است. عدم مشارکت این دولت ها، موفقیت چارچوب موجود سیاست گذاری را به خطر می اندازد و اتخاذ رویکردهای تازه ای برای رفع مشکلی را ایجاب می کند که بی تردید تا امروز بزرگ ترین چالش زیست محیطی فرارروی سیاست گذاران بین المللی بوده است.
بحث بین المللی درباره موضوع گرم شدن هوای زمین به شکل جدی در 1992 در نشست سران درباره زمین آغاز شد که از سوی سازمان ملل متحد در واکنش به شواهد علمی موجود که هیئت بین دولتی تغییرات آب و هوایی در مورد تشدید بالقوه روند گرم شدن هوای زمین بر اثر انتشارگازهای گلخانه ای توسط انسان ارائه کرده بود و در ریودوژانیرو برگزار شد. نتیجه نشست سران درباره زمین؛ تنظیم مقاوله نامه مبنای ملل متحد درباره تغییرات آب و هوایی بود: یکی موافقت نامه راهنمای غیرالزامی که هدفش تثبیت میزان انتشاز گازهای گلخانه ای توسط کشورهای صنعتی (که نام شان در پیوست 1 مقاوله نامه آمده بود) در سطوح سال 1990 تا سال 2000 بود.
موافقت نامه یادشده برای دستیابی به این هدف، از کشورهای امضاکننده می خواست تا «برای تخفیف تغییرات آب و هوایی، سیاست هایی ملی اتخاذ کنند و تدابیری متناظر با آن به اجرا گذارند». موافقت نامه مبنا به امضای 186 کشور از جمله ایالات متحده رسید و در 1992 به اجرا گذاشته شد ولی به عنوان ابزاری برای تخفیف تغییرات آب و هوایی شکست خورد. سیاست های انگشت شماری به اجرا درآمد و تا سال 2000 انتشار گازهای گلخانه ای به جای کاهش افزایش یافت. با این حال موافقت نامه مبنای ملل متحد دربار هتغییرات آب و هوایی سازو کاری برای تداوم مذاکره درباره سیاست تغییرات آب و هوایی موسوم به نشست های «کنفرانس اعضاء» را پایه گذاری کرد.
در نخستین کنفرانس اعضا که در 1995 در برلین برگزار شد به این حقیقت اعتراف شد که تعهدات مشخص شده در موافقت نامه مبنا برای کامیاب شدن مقاوله نامه کافی نیست. «اختیارنامه برلین» که در نتیجه این کنفرانس صادر شد نوعی روند بازبینی برای «تعیین محدوده های کمی انتشار و مقادیر هدف برای کاهش» را در مورد اعضای پیوست 1 مقرر داشت. از این گذشته، با بازشناسی این واقعیت که کشورهای در حال توسعه کم ترین سهم را در انباشت گازهای گلخانه ای در جو داشته اند و تحمیل محدودیت انتشار گازهای یاد شده به این کشورها تأثیری منفی بر نیازهای اجتماعی و توسعه ای آن ها خواهد گذاشت (-توسعه) تصمیم گرفته شد مذاکرات هیچ تعهد تازه ای برای کشورهایی که نام شان در پیوست 1 نیامده است ایجاد نکند. در دومین کنفرانس اعضا که در 1996 در ژنو برگزار شد این نیاز تازه مطرح گردید که باید برای دستیابی به ارقام کاهش انتشار گازهای گلخانه ای چارچوب های زمانی معینی مشخص می شود.
سومین کنفرانس اعضا در دسامبر 1997 در کیوتو برگزار شد. حاصل این نشست پس از 72 ساعت گفت و گو، پروتکل کیوتو بود: پیمان الزام آوری که ارقام روشنی را برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای به همراه چارچوب های زمانی مربوط برای سی و نه کشور برشمرده شده در پیوست 1 تعیین کرده است. به طور میانگین، ارقام کاهش برابر 5/2 درصد کم تر از سطوح سال 1990 بود. تک تک اعضا برای منظور داشتن شرایط متفاوت می خودشان ارقام کاهش مشخصی را برای کشور خودشان به مذاکره گذاشتند. برای نمونه، ایالات متحده متعهد به کاهشی 7 درصدی شد حال آن که رقم کاهش ژاپن با توجه به کاهش هایی که پیش از سال 1990 در نتیجه به کارگیری فناوری های صرفه جویی کننده انرژی انجام داده بود 6 درصد بود. استرالیا با این استدلال که وابستگی شدیدش به سوخت زغال سنگ کاهش انتشار گازهای گلخانه ای را برایش دشوار می سازد افزایش انتشار این گونه گازها توسط خودش را در 8 درصد مهار کرد. این ارقام متفاوت کاهش باید ظرف «دوره تعهد» یعنی در فاصله 2012-2008 برآورد می شد. پروتکل کیوتو انتشار چهارگاز را تحت پوشش خود داشت: دی اکسیدکربن (CO2)، متان (CH4)، اکسید نیتروژن(N2o ، هگزافلورید گوگر (SF6) و دو دسته ترکیب های هالوژن دار کربن: هیدروفلوروکربن ها (HFC ها) و پرفلوروکربن ها (PHC ها). ارقام تعیین شده برای کاهش انتشار این گازها را می شد از طریق ترکیبی از کاهش انتشار معادل کربنی این ترکیبات برآورده ساخت.
طرح اولیه پروتکل ازحیث سازوکارهای بالقوه رعایت آن عمداً انعطاف پذیر بود. در سطح ملی راهبردهایی که برای کاهش انتشار گازها در پیش گرفته می شد کاملاً به تشخیص و صوابدید تک تک کشورها بستگی داشت و شامل امکان جبران انتشار گازها از طریق ایجاد «منابع مکنده ای» می شد که انباشت دی اکسید کربن در جو را به کمک ایجاد تغییرات مثبت در کاربری زمین و فعالیت های جنگل داری کاهش می داد. در سطح بین المللی سه سازوکار بدیع تکوین یافت. دو سازو کار نخست بازارنگر هستند (خرید و فروش مجوزهای انتشار و اجرای مشترک) و به کشورهای برشمرده شده در پیوست 1 اجازه می دهند تا مجوزهای انتشار و مقادیر کاهش یافته در گازهای گلخانه ای را خرید و فروش و مبادله کنند. راهبرد سوم موسوم به ساز و کار توسعه پاک به اعضای پیوست 1 اجازه می دهد به جبران انتشار گازهای گلخانه ای در کشور خودشان، اسناد اعتبارگذاری در پروژه های کاهش انتشار کربن در کشورهای (در حال توسعه) بیرون از پیوست 1 را ارائه کنند. هدف سازو کار توسعه پاک، یاری رساندن به کشورهای در حال توسعه برای دستیابی آن ها به توسعه پایدار از طریق ترویج انتقال دانش فناوری و سرمایه گذاری های دوستدار محیط زیست توسط حکومت ها و بخش های خصوصی کشورهای صنعتی است. شاید این سازو کارها کلید موفقیت پروتکل باشد ولی نگرانی هایی هم از بابت انداختن مسئولیت های داخلی به دوش بازار بین المللی و بهره کشی بالقوه از کشورهای در حال توسعه شریک در طرح های ساز و کار توسعه پاک وجود دارد.
کنفرانس های بعدی اعضا حول لزوم مشخص سازی جزئیات عملیات پروتکلی که در مذاکرات سال 1997 مورد بحث قرار نگرفت متمرکز بوده ست. این جزئیات مشخصاً ناظر بر مسائل مطرح پیرامون یکسان سازی فنون اندازه گیری انتشار گازها، نظارت بر رعایت پروتکل، جریمه های عدم رعایت، و نقش کشورهای در حال توسعه در طرح های ساز و کار توسعه پاک است. وقتی جورج بوش پسر، رئیس جمهور ایالات متحده در مارس 2001 خروج کشورش از پروتکل را به دلیل لطمه ای که رعایت آن به اقتصاد داخلی ایالات متحده می زد اعلام کرد روند گفت و گوها کُند شد. پس از مدتی درنگ، مذاکرات از سر گرفته شد و سرانجام کشورهای عضو در نوامبر 2001 در هفتمین کنفرانس اعضا در مراکش در مورد «قانون نامه کیوتو» به توافق رسیدند. اثربخشی این تدابیر هنوز به آزمایش گذاشته نشده است.
خروج ایالات متحده از پروتکل، آینده آن را به شدت به خطر انداخته است. هرچه باشد این کشور مسئول انتشار 36 درصد از گازهای گلخانه ای این جهان است. دلایل ایالات متحده برای عدم تصویب پروتکل، دلایل صرفاً اقتصادی است. این کشور به ویژه نگران مزیت اقتصادی بالقوه ای است که نصیب کشورهای پیوست 2 به ویژه چین خواهد شد. از این گذشته، ابهامات موجود درباره دانش گرم شدن هوای زمین بدان معنی است که برخلاف هزینه های رعایت پروتکل نمی توان منافع انسانی حاصل از رعایت آن را اندازه گیری کرد. بنابراین اجرای سیاست های ناظر بر تغییرات آب و هوایی مستلزم آنهاست که به جای سرمایه گذاری روی واقعیت های موجود روی احتمالاً آینده سرمایه گذاری کنیم که این خود تصمیم گیری سیاست گذارانه دشواری برای رئیس هر دولتی است.
گرچه کاستی های پروتکل به راحتی قابل تشخیص است باید تصدیق کرد که حتی بدون تصویب آن هم مذاکرات جاری درباره پروتکل کیوتو توانسته است سیاست تغییرات آب و هوایی را وارد دستور کار جهانی سازد. این موجب افزایش مشارکت افراد، سازمان های غیردولتی و بخش خصوصی در فعالیت هایی شده است که برای کاهش انتشار گازها صورت می گیرد. بنابراین شاید راه برونْ رفت از بن بستی که آشکارا بروز کرده است این باشد که به دنبال سازو کارهای بدیلی بگردیم که مشارکت بخش خصوصی و سازمان های غیردولتی را در سازو کار توسعه پاک و فعالیت های نوآوری فناوری جلب کند. وانگهی«اصل پیشگیر»ی که در 1997 در مقاوله نامه مبنای ملل متحد درباره تغییرات آب و هوایی گنجانده شد و ایجاد می کند به جای سازگار شدن با شرایط متحول، روی جلوگیری از تغییر آب و هوا تکیه شود شاید دیگر واقع بینانه نباشد.
ـــ زوال لایه اوزون؛ کلروفلوروکربن ها؛ گرم شدن هوای زمین
-1999 Grubb,M.Vrolijk,C.and Brack D.(eds) The kyoto protocol:A Guide and Assessment,London:Earthscan.
-2002 Mckibbin,W.J.and Wilcoxen,p.J.Climate change policy after kyoto,Washington,DC:Brookings.
-2001 Victor,D.G.The Collapse of the kyoto protocol and the struggle to slow Global Warming,Princeton,NJ: princeton University Press.
ریچل واترز
منبع مقاله: گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390.
بحث بین المللی درباره موضوع گرم شدن هوای زمین به شکل جدی در 1992 در نشست سران درباره زمین آغاز شد که از سوی سازمان ملل متحد در واکنش به شواهد علمی موجود که هیئت بین دولتی تغییرات آب و هوایی در مورد تشدید بالقوه روند گرم شدن هوای زمین بر اثر انتشارگازهای گلخانه ای توسط انسان ارائه کرده بود و در ریودوژانیرو برگزار شد. نتیجه نشست سران درباره زمین؛ تنظیم مقاوله نامه مبنای ملل متحد درباره تغییرات آب و هوایی بود: یکی موافقت نامه راهنمای غیرالزامی که هدفش تثبیت میزان انتشاز گازهای گلخانه ای توسط کشورهای صنعتی (که نام شان در پیوست 1 مقاوله نامه آمده بود) در سطوح سال 1990 تا سال 2000 بود.
موافقت نامه یادشده برای دستیابی به این هدف، از کشورهای امضاکننده می خواست تا «برای تخفیف تغییرات آب و هوایی، سیاست هایی ملی اتخاذ کنند و تدابیری متناظر با آن به اجرا گذارند». موافقت نامه مبنا به امضای 186 کشور از جمله ایالات متحده رسید و در 1992 به اجرا گذاشته شد ولی به عنوان ابزاری برای تخفیف تغییرات آب و هوایی شکست خورد. سیاست های انگشت شماری به اجرا درآمد و تا سال 2000 انتشار گازهای گلخانه ای به جای کاهش افزایش یافت. با این حال موافقت نامه مبنای ملل متحد دربار هتغییرات آب و هوایی سازو کاری برای تداوم مذاکره درباره سیاست تغییرات آب و هوایی موسوم به نشست های «کنفرانس اعضاء» را پایه گذاری کرد.
در نخستین کنفرانس اعضا که در 1995 در برلین برگزار شد به این حقیقت اعتراف شد که تعهدات مشخص شده در موافقت نامه مبنا برای کامیاب شدن مقاوله نامه کافی نیست. «اختیارنامه برلین» که در نتیجه این کنفرانس صادر شد نوعی روند بازبینی برای «تعیین محدوده های کمی انتشار و مقادیر هدف برای کاهش» را در مورد اعضای پیوست 1 مقرر داشت. از این گذشته، با بازشناسی این واقعیت که کشورهای در حال توسعه کم ترین سهم را در انباشت گازهای گلخانه ای در جو داشته اند و تحمیل محدودیت انتشار گازهای یاد شده به این کشورها تأثیری منفی بر نیازهای اجتماعی و توسعه ای آن ها خواهد گذاشت (-توسعه) تصمیم گرفته شد مذاکرات هیچ تعهد تازه ای برای کشورهایی که نام شان در پیوست 1 نیامده است ایجاد نکند. در دومین کنفرانس اعضا که در 1996 در ژنو برگزار شد این نیاز تازه مطرح گردید که باید برای دستیابی به ارقام کاهش انتشار گازهای گلخانه ای چارچوب های زمانی معینی مشخص می شود.
سومین کنفرانس اعضا در دسامبر 1997 در کیوتو برگزار شد. حاصل این نشست پس از 72 ساعت گفت و گو، پروتکل کیوتو بود: پیمان الزام آوری که ارقام روشنی را برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای به همراه چارچوب های زمانی مربوط برای سی و نه کشور برشمرده شده در پیوست 1 تعیین کرده است. به طور میانگین، ارقام کاهش برابر 5/2 درصد کم تر از سطوح سال 1990 بود. تک تک اعضا برای منظور داشتن شرایط متفاوت می خودشان ارقام کاهش مشخصی را برای کشور خودشان به مذاکره گذاشتند. برای نمونه، ایالات متحده متعهد به کاهشی 7 درصدی شد حال آن که رقم کاهش ژاپن با توجه به کاهش هایی که پیش از سال 1990 در نتیجه به کارگیری فناوری های صرفه جویی کننده انرژی انجام داده بود 6 درصد بود. استرالیا با این استدلال که وابستگی شدیدش به سوخت زغال سنگ کاهش انتشار گازهای گلخانه ای را برایش دشوار می سازد افزایش انتشار این گونه گازها توسط خودش را در 8 درصد مهار کرد. این ارقام متفاوت کاهش باید ظرف «دوره تعهد» یعنی در فاصله 2012-2008 برآورد می شد. پروتکل کیوتو انتشار چهارگاز را تحت پوشش خود داشت: دی اکسیدکربن (CO2)، متان (CH4)، اکسید نیتروژن(N2o ، هگزافلورید گوگر (SF6) و دو دسته ترکیب های هالوژن دار کربن: هیدروفلوروکربن ها (HFC ها) و پرفلوروکربن ها (PHC ها). ارقام تعیین شده برای کاهش انتشار این گازها را می شد از طریق ترکیبی از کاهش انتشار معادل کربنی این ترکیبات برآورده ساخت.
طرح اولیه پروتکل ازحیث سازوکارهای بالقوه رعایت آن عمداً انعطاف پذیر بود. در سطح ملی راهبردهایی که برای کاهش انتشار گازها در پیش گرفته می شد کاملاً به تشخیص و صوابدید تک تک کشورها بستگی داشت و شامل امکان جبران انتشار گازها از طریق ایجاد «منابع مکنده ای» می شد که انباشت دی اکسید کربن در جو را به کمک ایجاد تغییرات مثبت در کاربری زمین و فعالیت های جنگل داری کاهش می داد. در سطح بین المللی سه سازوکار بدیع تکوین یافت. دو سازو کار نخست بازارنگر هستند (خرید و فروش مجوزهای انتشار و اجرای مشترک) و به کشورهای برشمرده شده در پیوست 1 اجازه می دهند تا مجوزهای انتشار و مقادیر کاهش یافته در گازهای گلخانه ای را خرید و فروش و مبادله کنند. راهبرد سوم موسوم به ساز و کار توسعه پاک به اعضای پیوست 1 اجازه می دهد به جبران انتشار گازهای گلخانه ای در کشور خودشان، اسناد اعتبارگذاری در پروژه های کاهش انتشار کربن در کشورهای (در حال توسعه) بیرون از پیوست 1 را ارائه کنند. هدف سازو کار توسعه پاک، یاری رساندن به کشورهای در حال توسعه برای دستیابی آن ها به توسعه پایدار از طریق ترویج انتقال دانش فناوری و سرمایه گذاری های دوستدار محیط زیست توسط حکومت ها و بخش های خصوصی کشورهای صنعتی است. شاید این سازو کارها کلید موفقیت پروتکل باشد ولی نگرانی هایی هم از بابت انداختن مسئولیت های داخلی به دوش بازار بین المللی و بهره کشی بالقوه از کشورهای در حال توسعه شریک در طرح های ساز و کار توسعه پاک وجود دارد.
کنفرانس های بعدی اعضا حول لزوم مشخص سازی جزئیات عملیات پروتکلی که در مذاکرات سال 1997 مورد بحث قرار نگرفت متمرکز بوده ست. این جزئیات مشخصاً ناظر بر مسائل مطرح پیرامون یکسان سازی فنون اندازه گیری انتشار گازها، نظارت بر رعایت پروتکل، جریمه های عدم رعایت، و نقش کشورهای در حال توسعه در طرح های ساز و کار توسعه پاک است. وقتی جورج بوش پسر، رئیس جمهور ایالات متحده در مارس 2001 خروج کشورش از پروتکل را به دلیل لطمه ای که رعایت آن به اقتصاد داخلی ایالات متحده می زد اعلام کرد روند گفت و گوها کُند شد. پس از مدتی درنگ، مذاکرات از سر گرفته شد و سرانجام کشورهای عضو در نوامبر 2001 در هفتمین کنفرانس اعضا در مراکش در مورد «قانون نامه کیوتو» به توافق رسیدند. اثربخشی این تدابیر هنوز به آزمایش گذاشته نشده است.
خروج ایالات متحده از پروتکل، آینده آن را به شدت به خطر انداخته است. هرچه باشد این کشور مسئول انتشار 36 درصد از گازهای گلخانه ای این جهان است. دلایل ایالات متحده برای عدم تصویب پروتکل، دلایل صرفاً اقتصادی است. این کشور به ویژه نگران مزیت اقتصادی بالقوه ای است که نصیب کشورهای پیوست 2 به ویژه چین خواهد شد. از این گذشته، ابهامات موجود درباره دانش گرم شدن هوای زمین بدان معنی است که برخلاف هزینه های رعایت پروتکل نمی توان منافع انسانی حاصل از رعایت آن را اندازه گیری کرد. بنابراین اجرای سیاست های ناظر بر تغییرات آب و هوایی مستلزم آنهاست که به جای سرمایه گذاری روی واقعیت های موجود روی احتمالاً آینده سرمایه گذاری کنیم که این خود تصمیم گیری سیاست گذارانه دشواری برای رئیس هر دولتی است.
گرچه کاستی های پروتکل به راحتی قابل تشخیص است باید تصدیق کرد که حتی بدون تصویب آن هم مذاکرات جاری درباره پروتکل کیوتو توانسته است سیاست تغییرات آب و هوایی را وارد دستور کار جهانی سازد. این موجب افزایش مشارکت افراد، سازمان های غیردولتی و بخش خصوصی در فعالیت هایی شده است که برای کاهش انتشار گازها صورت می گیرد. بنابراین شاید راه برونْ رفت از بن بستی که آشکارا بروز کرده است این باشد که به دنبال سازو کارهای بدیلی بگردیم که مشارکت بخش خصوصی و سازمان های غیردولتی را در سازو کار توسعه پاک و فعالیت های نوآوری فناوری جلب کند. وانگهی«اصل پیشگیر»ی که در 1997 در مقاوله نامه مبنای ملل متحد درباره تغییرات آب و هوایی گنجانده شد و ایجاد می کند به جای سازگار شدن با شرایط متحول، روی جلوگیری از تغییر آب و هوا تکیه شود شاید دیگر واقع بینانه نباشد.
ـــ زوال لایه اوزون؛ کلروفلوروکربن ها؛ گرم شدن هوای زمین
خواندنی های پیشنهادی
-2002 Boehmer-Christiansen,S.and kellow,A.International Environmental policy:Interests and the Failure of the kyoto process.Cheltenham:Edward Elgar.-1999 Grubb,M.Vrolijk,C.and Brack D.(eds) The kyoto protocol:A Guide and Assessment,London:Earthscan.
-2002 Mckibbin,W.J.and Wilcoxen,p.J.Climate change policy after kyoto,Washington,DC:Brookings.
-2001 Victor,D.G.The Collapse of the kyoto protocol and the struggle to slow Global Warming,Princeton,NJ: princeton University Press.
ریچل واترز
منبع مقاله: گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390.
/م
