نویسنده: مارتین گریفیتس
مترجم: علیرضا طیب
مترجم: علیرضا طیب
فردی که برای ترس از تعقیب و آزار یا در خطر بودن جانش ناگزیر از ترک میهن خود شده باشد. این اصطلاح نخستین بار برای اشاره به چندین هزار پروتستان فرانسوی سکه زده شد که با ابطال فرمان نانت در 1685 به بیرون از خاک فرانسه کاتولیک رانده شدند. قوانینی که مشخصاً ناظر بر پناهندگان باشد از سده هفدهم دوشادوش حوزه روبه رشد قوانین تابعیت به اجرا گذاشته شد. در پایان سده نوزدهم در نتیجه دگرگونی های سیاسی و اجتماعی که بر کل نظام بین الملل تأثیر گذاشت جابه جایی های انبوه انسان ها در سراسر اروپا آغاز شد. آشوبی که در ذات رویدادهای چون تجزیه امپراتوری ها به دولت های جدید، جنگ جهانی اول، جنگ های بالکان و قتل عام های روسیه وجود داشت سیل عظیم پناهندگان را به راه انداخت. برای برخورد با این مشکل روبه رشد کمیسیاریای عالی پناهندگان جامعه ملل تشکیل شد که نشانه آغاز اقدامات بین المللی دولتی در حوزه پناهندگان بود. با این انحلال این کمیساریای عالی در 1930، سازمان های مختلفی یکی پس از دیگری جای آن را گرفتند تا این که در نهایت، کمیسیاریای عالی پناهندگان ملل متحد در 1950 پایه گذاری شد. این استمرار سازمان های بین المللی دولتی در حوزه پناهندگان امکان آن را فراهم ساخته است تا مفهوم پناهنده در نظام دولت محور، چونان استثنایی بی ریشه و متحرک و نقطه مقابل شهروند «عادی» و ساکن قلمداد شود. بدین ترتیب، به دلیل نحوه سازمان یافتن جامعه بین الملل به صورت جامعه دولت های سرزمینی و برخوردار از حاکمیت جداگانه، پناهندگان از همان آغاز همچون «مشکلی» ساخته و پرداخته شدند که باید حل و برطرف می شد.
امروزه نیز کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد همچنان اصلی ترین سازمان فعال در این حوزه است. البته ترجیحات و اولویت های راهبردی دولت های مبدأ و میزبان پناهندگان دست و بال آن را بسته است. ولی نفس واقعیت وابسته بودن این نظام به ترجیحات راهبردی و نفع شخصی تک تک حکومت ها به دولت ها اجازه می دهد تا برداشت های مختلفی از مفهوم پناهنده داشته باشند. در واقع، جان سختی فعلی «مشکل پناهندگان» در سیاست بین الملل و نیز تلاش های ناموفقی را که پی در پی برای حل آن صورت گرفته است تنها تا حدودی می توان به مسائل سیاسی یا مسئله منابع نسبت داد. در زمان حاضر در زبان روزمره، آن قدر واژه های مختلف برای اشاره به پناهندگان وجود دارد که هرگونه بحث درباره این موضوعات را دشوار می سازد. از پناهندگان در چارچوب ها و بسترهای مختلف تحت عنوان مهاجران اقتصادی، مهاجران غیرقانونی، پناه جویان، آوارگان، پناهندگان سیاسی، و افراد بی دولت یاد می شود.
تلاش هایی که برای تعریف پناهنده صورت گرفته است بهنخستین روزهای سخت گیری نسبت به پناهندگان بازمی گردد یعنی زمانی که در فاصله دو جنگ جهانی ترتیبات و ابزارهای حقوقی مختلفی برای طبقه بندی گروه های مشخصی پناهندگان به کار گرفته شد. این تلاش ها در نهایت به تنظیم مقاوله نامه موقعیت پناهندگان در 1951 منجر شد که «پناهنده» را هر فردی اعلام می کند که «به سبب هراس موجه از این که به دلیل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا داشتن عقیده ای سیاسی در مورد تعقیب و آزار قرار گیرد در خارج از کشور متبوع خود قرار دارد و قادر یا به دلیل چنین ترسی مایل به قرارداشتن تحت حمایت آن کشور نیست». نکته مهم این است که مقاوله نامه یادشده موقعیت حقوقی بین المللی شناخته شده ای را همراه با برخی حقوق ملازم با آن به فرد پناهنده می بخشد. شاید تعیین کننده ترین این حقوق در ماده 33 مقاوله نامه آمده باشد-اصل عدم استرداد یا ممنوعیت بازگرداندن فرد به کشوری که در آن جانش به خطر خواهد افتاد. اما خود تعریف بالا برای تأکید بر تعقیب و آزار فرد به منزله معیار اصلی تشخیص موقعیت پناهنده، تا اندازه ای محدودکننده است. مقاوله نامه مورد بحث در جو جنگ سرد تنظیم شد یعنی زمانی که چنین معیاری در داخل اروپا صادق بود. ولی از دهه 1960 به این سو جابه جایی توده های انسانی برای نمونه در آفریقا به جای افراد به کل جوامع محلی لطمه زده است. پروتکل 1967 محدوده جغرافیایی مقاوله نامه را به بیرون از اروپا گسترش داد ولی پذیرش «تعقیب و آزار فرد» به مثابه عامل تعریف کننده موقعیت پناهنده همچنان نامناسب است. بر این اساس، در اسناد منطقه ای کوشش شده است تا تعریف پناهنده فراخ تر شود. برای نمونه، مقاوله نامه 1969 سازمان وحدت افریقا معیار «آوارگی به سبب تجاوز، خارجی، اشغال، سلطه بیگانگان یا رویدادهایی که نظم عمومی را در بخشی از کشور یا سراسر آن به شکل جدی مختل سازند» به رسمیت می شناسد.
مقاوله نامه 1951 از این جهت نیز محدودکننده است که می گوید برای آن که فردی از موقعیت حقوقی پناهنده برخوردار شود باید مرزی بین المللی را پشت سر گذارد. «مشکل پناهندگان» در دوران معاصر در برگیرنده میلیون ها تن از افرادی است که از نظر کیفی همان وضعیت پناهندگان را دارند ولی در داخل مرزهای دولت شان باقی مانده اند-و به همین سبب «آوارگان داخلی» خوانده می شوند. عبور از مرزهای بین المللی همیشه برای آوارگان ممکن نیست؛ بسیاری از آنان بی اغراق در داخل مرزهای دولت به دام می افتند و به کمک و حمایت بین المللی دسترسی ندارند.
کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد طی دهه ها فعالیت، از طریق «مساعی جمیله» به نفع آنان که در تعریف مقاوله نامه از پناهنده نمی گنجند بر دامنه اختیارات خود افزوده است. افراد یادشده شامل این ها هستند: افرادی که به موجب مقاوله نامه سازمان وحدت آفریقا و اعلامیه کارتاژنا پناهنده شناخته می شوند، افراد گریزان از خشونت عام یا «پناهندگان تحت قیمومیت»، آوارگان داخلی، کسانی که به دلایل بشردوستانه اجازه اقامت در کشور میزبان می یابند، و آن ها که به صورت گروهی تحت حمایت موقت قرار می گیرند. در پایان سال 2003 کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد 12/1 میلیون نفر را در سراسر جهان به عنوان افراد «مورد توجه» خود طبقه بندی کرد که شامل 9/7 میلیون پناهنده، 4/3 میلیون آواره داخلی، وتقریباً 1 میلیون پناه جو می شدند.
کمسیاریای عالی پناهندگان ملل متحد برای حل مشکل پناهندگان از سه راه حل ماندگار هواداری می کنند-بازگشت پناهنده به وطن خود، اسکان (مجدد) محلی، و اسکان بین المللی. هر سه این راه حل ها را می توان به دیده تلاش هایی نگریست که برای «سرزمین دار کردن» پناهنده یعنی بازگرداندن فرد به رابطه «عادی» دولت و شهروند که مبتنی بر سرزمین باشد صور می گیرد. اما چنین تلاشی از این غافل است که در چارچوب نظام بین المللی مبتنی بر دولت های سرزمینی برخوردار از حاکمیت هرگونه راه حلی تنها می تواند موقتی و تا پیش از به راه افتادن سیل بعدی پناهندگان گره گشا باشد. در واقع، وجود پناهنده اگر نگوییم نتیجه پیش بینی نشده دست کم پیامد گریزناپذیر کشیده شدن مرزها میان دولت های سرزمینی برخوردار از حاکمیت جداگانه از جمله دولت هایی است که از حمایت تمامی افرادی که در مقام شهروند، تحت صلاحیت شان قرار دارند کوتاهی می کنند. پناهندگان به اجبار از رابطه «عادی» دولت-شهروند خارج شده و به درون شکاف های موجود میان دولت ها افتاده اند. از جمله فرض های اساسی جامعه بین الملل این است که دولت ها به درد شهروندان شان می خورند ولی وظایف حاکمیت همیشه ایفا نمی شود. وقتی بین حاکمیت ایجابی یک دولت و حاکمیت سلبی جامعه بین الملل شکافی پدید اید و دولت یاد شده در این شکاف قرار گیرد، این مغایرت موجب نوعی کاستی در هر دو سطح داخلی و بین المللی می شود که به پیدایش پناهندگان راه می برد. به دیگر سخن، پناهندگان زمانی پدیدار می شوند که نظریه و عمل نظام بین المللی دولت ها و مفهوم حاکمیت که شالوده آن را تشکیل می دهد بر هم انطباق نمی یابند.
به نظر می رسد به تعریف فراخ تری از پناهنده در مقایسه با تعریف مندرج در مقاوله نامه 1951 نیاز دریم که الگوهای معاصر آوارگی را در نظر بگیرد. چنین تعریفی باید به جای تأکید فعلی بر کسانیکه مورد تعقیب و آزار قرار گرفته و قادر بوده اند از یک مرز بین المللی بگذرند روی وضعیت کسانی تکیه داشته باشد که از رابطه دولت-شهروند در درون جامعه سیاسی داخلی به اجبار خارج شده اند و تا زمان مرمت این رابطه قادر به بازگشت و این رابطه نخواهد بود. مرزهای بین المللی نماد حدود و ثغور جامعه سیاسی داخلی هستند ولی عبور از مرز بین المللی شرط لازم تبدیل شدن فرد به یک پناهنده نیست. «پناهندگان» زمانی پدیدار می شوند که هنجارهای حس اداره گری در داخل یک کشور نادیده گرفته شود و افراد به ناگزیر به جست وجوی حمایت در کشوری دیگر برخیزند. ولی رابطه میان دولت و شهروند می تواند بدون عبور فرد از مرز فرو بپاشد و از همین رو تقابل «پناهنده» و «آواره داخلی» تقابل نادرستی است.
ولی شاید مفهوم «پناهنده» در نهایت به قالب تعریفی جهان روا در نیابد. باید پرسید آیا یک اصطلاح عام برای این تعداد چشمگیر از مهاجران اجباری با چنین تاریخچه ها و تجربیات رنگارنگ مناسب است یا نه. چیزی که روشن است این است که موضوع تعریف پناهنده تنها یک مسئله معناشناختی نیست. برای بسیاری افراد این مسئله که چه کسی پناهنده شناخته شود و چه کسی نه، مسئله مرگ و زندگی است.
ـــ پناهندگی؛ جامعه بین المللی؛ جنگ داخلی؛ حاکمیت؛ ستیز قومی؛ نظام بین المللی؛ هویت/تفاوت
-2003 Haddad,E..The Refugee:The Individual Between Sovereigns,Global Society7(3),297-322.
-1991 Hathaway,J.C.The Law of Refugee status,Toronto:Butterworths.
-2004 Jacobsen,k.Refugee Camps:A problem of our Time,Basingstoke:palgrave.
-1995 Shacknove,A.E.who is a Refugee? Ethics 95,374-84.
-1999 Soguk,N.States and Strangers:Refugees and Displacements of Statecraft,Minneapolis,MN:University of Minnesota Press.
اِما حدّاد
منبع مقاله :
گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390
امروزه نیز کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد همچنان اصلی ترین سازمان فعال در این حوزه است. البته ترجیحات و اولویت های راهبردی دولت های مبدأ و میزبان پناهندگان دست و بال آن را بسته است. ولی نفس واقعیت وابسته بودن این نظام به ترجیحات راهبردی و نفع شخصی تک تک حکومت ها به دولت ها اجازه می دهد تا برداشت های مختلفی از مفهوم پناهنده داشته باشند. در واقع، جان سختی فعلی «مشکل پناهندگان» در سیاست بین الملل و نیز تلاش های ناموفقی را که پی در پی برای حل آن صورت گرفته است تنها تا حدودی می توان به مسائل سیاسی یا مسئله منابع نسبت داد. در زمان حاضر در زبان روزمره، آن قدر واژه های مختلف برای اشاره به پناهندگان وجود دارد که هرگونه بحث درباره این موضوعات را دشوار می سازد. از پناهندگان در چارچوب ها و بسترهای مختلف تحت عنوان مهاجران اقتصادی، مهاجران غیرقانونی، پناه جویان، آوارگان، پناهندگان سیاسی، و افراد بی دولت یاد می شود.
تلاش هایی که برای تعریف پناهنده صورت گرفته است بهنخستین روزهای سخت گیری نسبت به پناهندگان بازمی گردد یعنی زمانی که در فاصله دو جنگ جهانی ترتیبات و ابزارهای حقوقی مختلفی برای طبقه بندی گروه های مشخصی پناهندگان به کار گرفته شد. این تلاش ها در نهایت به تنظیم مقاوله نامه موقعیت پناهندگان در 1951 منجر شد که «پناهنده» را هر فردی اعلام می کند که «به سبب هراس موجه از این که به دلیل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا داشتن عقیده ای سیاسی در مورد تعقیب و آزار قرار گیرد در خارج از کشور متبوع خود قرار دارد و قادر یا به دلیل چنین ترسی مایل به قرارداشتن تحت حمایت آن کشور نیست». نکته مهم این است که مقاوله نامه یادشده موقعیت حقوقی بین المللی شناخته شده ای را همراه با برخی حقوق ملازم با آن به فرد پناهنده می بخشد. شاید تعیین کننده ترین این حقوق در ماده 33 مقاوله نامه آمده باشد-اصل عدم استرداد یا ممنوعیت بازگرداندن فرد به کشوری که در آن جانش به خطر خواهد افتاد. اما خود تعریف بالا برای تأکید بر تعقیب و آزار فرد به منزله معیار اصلی تشخیص موقعیت پناهنده، تا اندازه ای محدودکننده است. مقاوله نامه مورد بحث در جو جنگ سرد تنظیم شد یعنی زمانی که چنین معیاری در داخل اروپا صادق بود. ولی از دهه 1960 به این سو جابه جایی توده های انسانی برای نمونه در آفریقا به جای افراد به کل جوامع محلی لطمه زده است. پروتکل 1967 محدوده جغرافیایی مقاوله نامه را به بیرون از اروپا گسترش داد ولی پذیرش «تعقیب و آزار فرد» به مثابه عامل تعریف کننده موقعیت پناهنده همچنان نامناسب است. بر این اساس، در اسناد منطقه ای کوشش شده است تا تعریف پناهنده فراخ تر شود. برای نمونه، مقاوله نامه 1969 سازمان وحدت افریقا معیار «آوارگی به سبب تجاوز، خارجی، اشغال، سلطه بیگانگان یا رویدادهایی که نظم عمومی را در بخشی از کشور یا سراسر آن به شکل جدی مختل سازند» به رسمیت می شناسد.
مقاوله نامه 1951 از این جهت نیز محدودکننده است که می گوید برای آن که فردی از موقعیت حقوقی پناهنده برخوردار شود باید مرزی بین المللی را پشت سر گذارد. «مشکل پناهندگان» در دوران معاصر در برگیرنده میلیون ها تن از افرادی است که از نظر کیفی همان وضعیت پناهندگان را دارند ولی در داخل مرزهای دولت شان باقی مانده اند-و به همین سبب «آوارگان داخلی» خوانده می شوند. عبور از مرزهای بین المللی همیشه برای آوارگان ممکن نیست؛ بسیاری از آنان بی اغراق در داخل مرزهای دولت به دام می افتند و به کمک و حمایت بین المللی دسترسی ندارند.
کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد طی دهه ها فعالیت، از طریق «مساعی جمیله» به نفع آنان که در تعریف مقاوله نامه از پناهنده نمی گنجند بر دامنه اختیارات خود افزوده است. افراد یادشده شامل این ها هستند: افرادی که به موجب مقاوله نامه سازمان وحدت آفریقا و اعلامیه کارتاژنا پناهنده شناخته می شوند، افراد گریزان از خشونت عام یا «پناهندگان تحت قیمومیت»، آوارگان داخلی، کسانی که به دلایل بشردوستانه اجازه اقامت در کشور میزبان می یابند، و آن ها که به صورت گروهی تحت حمایت موقت قرار می گیرند. در پایان سال 2003 کمیساریای عالی پناهندگان ملل متحد 12/1 میلیون نفر را در سراسر جهان به عنوان افراد «مورد توجه» خود طبقه بندی کرد که شامل 9/7 میلیون پناهنده، 4/3 میلیون آواره داخلی، وتقریباً 1 میلیون پناه جو می شدند.
کمسیاریای عالی پناهندگان ملل متحد برای حل مشکل پناهندگان از سه راه حل ماندگار هواداری می کنند-بازگشت پناهنده به وطن خود، اسکان (مجدد) محلی، و اسکان بین المللی. هر سه این راه حل ها را می توان به دیده تلاش هایی نگریست که برای «سرزمین دار کردن» پناهنده یعنی بازگرداندن فرد به رابطه «عادی» دولت و شهروند که مبتنی بر سرزمین باشد صور می گیرد. اما چنین تلاشی از این غافل است که در چارچوب نظام بین المللی مبتنی بر دولت های سرزمینی برخوردار از حاکمیت هرگونه راه حلی تنها می تواند موقتی و تا پیش از به راه افتادن سیل بعدی پناهندگان گره گشا باشد. در واقع، وجود پناهنده اگر نگوییم نتیجه پیش بینی نشده دست کم پیامد گریزناپذیر کشیده شدن مرزها میان دولت های سرزمینی برخوردار از حاکمیت جداگانه از جمله دولت هایی است که از حمایت تمامی افرادی که در مقام شهروند، تحت صلاحیت شان قرار دارند کوتاهی می کنند. پناهندگان به اجبار از رابطه «عادی» دولت-شهروند خارج شده و به درون شکاف های موجود میان دولت ها افتاده اند. از جمله فرض های اساسی جامعه بین الملل این است که دولت ها به درد شهروندان شان می خورند ولی وظایف حاکمیت همیشه ایفا نمی شود. وقتی بین حاکمیت ایجابی یک دولت و حاکمیت سلبی جامعه بین الملل شکافی پدید اید و دولت یاد شده در این شکاف قرار گیرد، این مغایرت موجب نوعی کاستی در هر دو سطح داخلی و بین المللی می شود که به پیدایش پناهندگان راه می برد. به دیگر سخن، پناهندگان زمانی پدیدار می شوند که نظریه و عمل نظام بین المللی دولت ها و مفهوم حاکمیت که شالوده آن را تشکیل می دهد بر هم انطباق نمی یابند.
به نظر می رسد به تعریف فراخ تری از پناهنده در مقایسه با تعریف مندرج در مقاوله نامه 1951 نیاز دریم که الگوهای معاصر آوارگی را در نظر بگیرد. چنین تعریفی باید به جای تأکید فعلی بر کسانیکه مورد تعقیب و آزار قرار گرفته و قادر بوده اند از یک مرز بین المللی بگذرند روی وضعیت کسانی تکیه داشته باشد که از رابطه دولت-شهروند در درون جامعه سیاسی داخلی به اجبار خارج شده اند و تا زمان مرمت این رابطه قادر به بازگشت و این رابطه نخواهد بود. مرزهای بین المللی نماد حدود و ثغور جامعه سیاسی داخلی هستند ولی عبور از مرز بین المللی شرط لازم تبدیل شدن فرد به یک پناهنده نیست. «پناهندگان» زمانی پدیدار می شوند که هنجارهای حس اداره گری در داخل یک کشور نادیده گرفته شود و افراد به ناگزیر به جست وجوی حمایت در کشوری دیگر برخیزند. ولی رابطه میان دولت و شهروند می تواند بدون عبور فرد از مرز فرو بپاشد و از همین رو تقابل «پناهنده» و «آواره داخلی» تقابل نادرستی است.
ولی شاید مفهوم «پناهنده» در نهایت به قالب تعریفی جهان روا در نیابد. باید پرسید آیا یک اصطلاح عام برای این تعداد چشمگیر از مهاجران اجباری با چنین تاریخچه ها و تجربیات رنگارنگ مناسب است یا نه. چیزی که روشن است این است که موضوع تعریف پناهنده تنها یک مسئله معناشناختی نیست. برای بسیاری افراد این مسئله که چه کسی پناهنده شناخته شود و چه کسی نه، مسئله مرگ و زندگی است.
ـــ پناهندگی؛ جامعه بین المللی؛ جنگ داخلی؛ حاکمیت؛ ستیز قومی؛ نظام بین المللی؛ هویت/تفاوت
خواندنی های پیشنهادی
-2003 Feller,E,Turk,v.and Nicholson,F.(eds)Refugee protection in International Law,Cambridge:Cambridge University Press.-2003 Haddad,E..The Refugee:The Individual Between Sovereigns,Global Society7(3),297-322.
-1991 Hathaway,J.C.The Law of Refugee status,Toronto:Butterworths.
-2004 Jacobsen,k.Refugee Camps:A problem of our Time,Basingstoke:palgrave.
-1995 Shacknove,A.E.who is a Refugee? Ethics 95,374-84.
-1999 Soguk,N.States and Strangers:Refugees and Displacements of Statecraft,Minneapolis,MN:University of Minnesota Press.
اِما حدّاد
منبع مقاله :
گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390
