سياست مشترك كشاورزي CAP

 Common Agricultural polity
سياست اتحاديه اروپا مبني بر حفاظت و پشتيباني از توليد كشاورزي با تنظيم قيمت ها، حفظ قيمت ها در بالاي سطوح بازار از طريق خريداري مازاد توليد، بستن عوارض گمركي بر واردات و پرداخت يارانه به صادرات. سياست مشترك كشاورزي رسماً دربرگيرنده ي راهبردي جامع براي هماهنگ سازي توسعه كشاورزي است كه حمايت از قيمت ها منطقاً تنها يكي از مؤلفه هاي آن است. ولي در عمل، سياست مشترك كشاورزي چيزي بيش از حمايت قيمت ها نبوده است. اتحاديه ي اروپا كوشيده است از معاش كشاورزان حمايت و سطوح بالاي توليد کشاورزي را تضمين كند. اين تلاش، پرهزينه بوده است و در يك سال نوعي حدود نيمي از كل بودجه ي اتحاديه اروپا را مي بلعد.
سياست مشترك كشاورزي صرفاً منابع مالي اتحاديه ي اروپا را نمي بلعد بلكه در عين حال يكي از ويژگي هاي محوري و ظاهراً تناقض آميز كل پروژه ي همگرايي اروپا بوده است. سياست مشترك كشاورزي هم يكي از نخستين موارد موفقيت هماهنگ سازي گسترده سياست ها در جامعه اقتصادي اروپا بود و هم مصداق بارز بدكاركردي و ناتواني آن از تكامل يابي به شمار مي رفت. هدف هاي گسترده اي كه در پيمان رُم براي سياست گذاري ها تعيين شد منجر به گفت و گوهاي سختي در دهه هاي 1960 و برقراري ترتيباتي شد كه مناسب حال قدرتمندترين دو عضو جامعه اقتصادي اروپا يعني فرانسه و آلمان غربي بود. حاصل كار، پيدايش نوعي نظام حمايت از توليدكنندگان بود كه توجه چنداني به توسعه صنعتي يا حمايت از مصرف كنندگان نداشت. سه دهه تلاش براي اصلاح اين نظام تا دهه 1990 چندان تأثيري بر سياست ها به جا نگذاشت. طي دهه گذشته، گسترش برنامه ريزي شده اتحاديه اروپا به سمت شرق و هراس هايي كه همراه با آن در مورد بالا گرفتن باز هم بيش تر هزينه ها به ميان آمد همراه با فشارهاي خارجي از جانب سازمان جهاني بازرگاني انگيزه اي براي اصلاح سياست مشترك كشاورزي شده است.
شكست سياست مشترك كشاورزي نمايان گر ويژگي هاي يكتاي كشاورزي در مقام يك فعاليت از جمله نقش كشاورزان به عنوان يك گروه نفوذ است ولي از آن گذشته محدوديت هاي هرگونه تبيين كلي براي همگرايي منطقه اي را هم نشان مي دهد. تفسير نظري غالبي كه در نخستين سال هاي پس از جنگ جهاني دوم براي همگرايي اروپا مي شد به نو كاركردگرايي معروف بود. شارح اصلي اين ديدگاه، ارنست هاس (Hass 1958) مي گفت هماهنگ سازي سياست ها در زمينه هاي موضوعي/حوزه هاي كاركردي مشخص معمولاً باعث «سرايت» نهادين مي شود. اين سرايت نهادين دامنه اين گونه هماهنگ سازي سياست ها را گسترش مي دهد و موجب همگرايي سياسي راستيني مي شود كه مرزهاي ملي را در هم مي نوردد.
اين نگرش، منطقي دووجهي داشت. نخست، حوزه ها يا بخش ها ذاتاً يعني به شكل كاركردي همگرايي پيدا مي كنند. تلاش براي هماهنگ سازي سياست ها در يك بخش، منطقاً تلاش هاي مشابهي را در ديگر بخش ها برمي انگيزد زيرا براي تحقق هدف اوليه، هماهنگ شدن سياست ها در بخش هاي ديگر ضروري است. براي نمونه، ايجاد منطقه تجارت آزاد با برچيدن موانع مستقيمي چون عوارض گمركي آغاز مي شود ولي خيلي زود پاي ديگر حوزه هاي مرتبط سياست گذاري را هم كه در كار تجارت ايجاد اشكال مي كنند و موانع غيرمستقيم تري به شمار مي آيند به ميان مي آورد. به نظر مي رسيد خود سياست مشترك كشاورزي نمايان گر اين منطق است. با تثبيت قيمت مواد غذايي، اتحاديه اروپا يكي از فشارهاي تعيين كننده اي را كه بر دستمزدها وارد مي شد از ميان برداشت و بدين وسيله اين احتمال را ضعيف تر كرد كه دستمزدهاي نسبتاً پايين و بنابراين هزينه هاي توليد در يك كشور عملاً مانع واردات از ديگر كشورها شود.
دوم، معمولاً هماهنگ سازي سياست ها موجب به وجود آمدن جماعتي از سياست گذاران و گروه هاي نفوذ مربوطي مي شود كه احتمالاً نقش آن ها در گرو تداوم و گسترش ابتكار اوليه است. به نظر مي رسد اين به ويژه همان نقطه خاصي است كه منطق نوكاركردي در مورد سياست مشترك كشاورزي جواب نمي دهد. اتحادي از گروه هاي نفوذ، قالبي را كه در دهه 1960 براي هماهنگ سازي سياست ها شكل گرفت تحكيم بخشيدند ولي در عين حال همچون سدي در برابر توسعه يا گسترش باز هم بيش تر اين سياست ايستادند. در نتيجه، به نظر مي رسد تجربه سياست مشترك كشاورزي در انكار گسترده ي نوكاركردگرايي-به ويژه توسط خود هاس-و رواج فزاينده ي مدل هايي از همگرايي (و واگرايي بالقوه) سهم داشته است كه روند همگرايي را نتيجه آميزه اي از چانه زني هاي ميان دولت ها و درون كشورها مي دانند.
براي شناخت درخور تاريخچه سياست مشترك كشاورزي بايد به خاص بودن كشاورزي نه تنها به منزله ي يك فعاليت كشاورزي بلكه همچنين به عنوان بخشي از زندگي اجتماعي، فرهنگي و سياسي توجه كنيم. تنها در اين صورت است كه مي توانيم بفهميم چگونه و چرا منافع كشاورزي به مواضع سياست گذارانه دولت هاي مهم اتحاديه اروپا شكل بخشيدند و جلوي روند اصلاح را گرفتند. نخست، كشاورزي در مقام يك صنعت با چالش هاي يكتايي روبه روست. از همه مهم تر، عرضه كشاورزي آسيب پذيري خاصي در برابر افت هاي غيرمنتظره دارد كه علت اصلي آن وابستگي همه محصولات به بي نظمي ها و نوسانات آب و هوايي است ولي تقاضاي كل براي مواد غذايي نسبتاً ثابت است. اين بدان معني است كه هرگونه تغييري در عرضه كه ناشي از برداشت پربركت يا ضعيف باشد موجب نوسانات شديد قيمت ها خواهد شد تا اين كه يا خريداران بي ميل به خريد واداشته شوند يا تقاضاي پايدار اشباع گردد. آن چه اين مشكل را پيچيده تر مي سازد لختي ذاتي و سازگاري پذيري محدود توليد كشاورزي است كه (با همه ي بلاتكليفي هايي كه وجود دارد) بايد گاه يك سال زودتر براي آن برنامه ريزي كرد. در نتيجه درآمد كشاورزان فوق العاده بي ثبات است. وانگهي، ثبات بلندمدت تقاضاي مواد خوراكي به اين معني است كه احتمالاً درآمد كشاورزان به طور نسبي اُفت پيدا خواهد كرد زيرا بهره وري كلي و سطوح فراواني رو به افزايش دارد. با توجه به نوآوري هاي مستمري كه در چارچوب تقاضاي ثابت در فناوري هاي توليد به وجود مي آيد احتمالاً درآمد مطلق كشاورزان هم افت پيدا خواهد كرد. اين چالش هاي اقتصادي خاص كشاورزي، سرمايه گذاران را با بلاتكليفي عظيمي روبه رو مي سازد و به طور كلي افراد را در انتخاب كشاورزي به عنوان راه گذران زندگي دلسرد مي كند.
از اين گذشته، توليد مواد غذايي و محيط روستايي آن در بيش تر جوامع بخشي از ميراث ملي و پاره اي از كالبد اجتماعي و فرهنگي به شمار مي آيد كه بايد حفظ شود. وانگهي، توليد مواد غذايي ذاتاً با حساسيت هاي سياسي همراه است. به ويژه تجربه جنگ جهاني دوم نشان داد كه عدم خودكفايي در برآورده ساختن اين حياتي ترين نياز بشر مي تواند عواقب بسيار وخيمي به بار آورد. اين جنگ، كشاورزي اروپا را از بين برد و وابستگي به واردات مواد غذايي را به ميزان بارزي افزايش داد. از همين رو پس از جنگ در اين مورد اتفاق نظر گسترده اي وجود داشت كه بايد به توليد كشاورزي دست كم در كوتاه مدت رونقي اساسي بخشيد. بنابراين چندان مايه شگفتي نيست كه اين اتفاق نظر در سيماي سياست مشترك كشاورزي جلوه گر شد. آن چه شگفت آورتر است دوام آوردن سياست مشترك كشاورزي اساساً بي هيچ تغييري مدت ها پس از بر باد رفتن اعتبار آن به عنوان يك سياست خردمندانه و قابل تحمل است. اين امر را بيش از همه مي توان نتيجه مستقيم وابستگي احزاب سياسي اصلي (يعني احزاب راست ميانه فرانسه و دموكرات هاي مسيحي آلمان) به حوزه هاي كوچك و روستايي رأي دهندگان در قدرتمندترين دو عضو اتحاديه اروپا دانست.
نظام حمايت از قيمت ها اساساً به شيوه ي ذيل عمل مي كند. نخست، شوراي وزيران براي هر كالاي كشاورزي بهاي هدفي را معين مي سازد كه كشاورزان اتحاديه اروپا به پيروي از آن ترغيب مي شوند. در صورت لزوم براي جلويگري از آن كه توليدكنندگان خارج از اتحاديه اروپا فرآورده هاي خود را زير اين قيمت عرضه كنند بر واردات محصولات كشاورزي تعرفه گمركي بسته مي شود. براي حفظ قيمت هاي هدف، اين تمهيدات كفايت مي كند مگر آن كه توليدكنندگان عضو اتحاديه اروپا بيش از قدرت جذب بازار توليد كنند. در نتيجه، اگر قيمت ها به كم تر از حاشيه اي كه از پيش براي قيمت هدف تعيين شده است فرو افتد ممكن است كارگزاري هاي اتحاديه اروپا كل موجودي بازار را با اين «قيمت دخالتي» خريداري كنند. اگر توليد مازاد طي چندين دوره ادامه يابد اين راهبرد منجر به گردآمدن ذخاير عظيمي از فرآورده هاي كشاورزي نزد كارگزاري هاي ياد شده خواهد گرديد كه ماجراي «كو هاي كره» و «درياچه هاي شير» در بازار مشترك اروپا نمونه آن است. در بسياري موارد اين گونه ذخاير مازاد به قيمت بسيار پاييني براي صادرات به فروش مي رسند كه موجب طرح اتهام «دامپينگ يا ارزان فروشي براي تسخير بازار» از سوي توليدكنندگان خارجي مي شود.
گرچه سياست مشترك كشاورزي اساساً همچنان بدون تغيير باقي مانده است، در دهه 1990 پيشرفت هاي مهمي در جهت جدا ساختن حمايت از كشاورزان از حمايت از توليد مثلاً از طريق اختصاص يارانه به مناطق واجد زمين هاي قابل كشت صورت گرفته است. مذاكرات براي اصلاح اين نظام در چارچوب فشارهايي كه سازمان جهاني بازرگاني براي كاهش يارانه ها هم در ايالات متحده و هم در اتحاديه اروپا وارد مي سازد همچنان ادامه دارد. روش هاي زراعي همساز با محيط زيست نيز در ميان سياست گذاران و به ويژه عموم مردم همچون ملاكي شناخته شده است كه يارانه ها منطقاً بايد با توجه به آن ها اختصاص يابد. در كل، آن چه روند اصلاح را پيش مي برد هراس از افزايش هزينه ها به واسطه گسترش اتحاديه اروپا، فشارهاي سازمان جهاني بازرگاني براي آزادسازي تجارت اقلام كشاورزي، و نگراني هاي فزاينده ي زيست محيطي و بهداشتي در مورد نظامي است كه ظاهراً براي بهره وري ارزشي بيش از ساير ملاحظات قائل مي شود.
ـــ اتحاديه اروپا؛ سازمان جهاني بازرگاني

خواندني هاي پيشنهادي

-2000 Acrill,R.The Common Agricultural Policy,Sheffield:sheffield Academic Press.
-1997 Grant,W.The Common Agricultural policy,New York:St.Martin's Press.
-1958 Haas,E.B.The Uniting of Europe:Political Social and Economical Forces 1950-1957.,London:Stevens.
-1993 Moravcsik,A.preferences and power in the European Community:A Liberal Intergovernmentalist Approach,Journal of Common Market Studies 31:473-524.
-2002 Moyer,W.Agricultural Policy Reform,Aldershot:Ashgate.
استوارت رابينسون
منبع مقاله: گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390.