صلح باني peacekeeping

صلح باني كمكي است كه سازمان ملل متحد-به صورت طيفي از عمليات ميداني-بر پايه اين فرض كه تهديدي براي صلح و امنيت بين المللي وجود دارد در اختيار دولت هاي عضو اين سازمان قرار مي دهد. سازمان ملل عمليات صلح باني خود را يا به درخواست يك دولت يا به شكل درخواست نشده، به طرف هاي منازعه عرضه مي دارد. هدف از صلح باني، تسهيل اجراي راه حل هاي سياسي در مورد منازعات ميان يا درون دولت هاست تا بدين وسيله آرامش محلي و/منطقه اي تثبيت و اعاده شود. اين مفهوم كه در منشور ملل متحد نشاني از آن نيست در دوران جنگ سرد هنگامي مطرح مي شود كه سازمان ملل نتوانست ترتيبات اجراي امنيت دستجمعي مصرّح در منشور را عملي سازد.
مجوز فرماندهي و كنترل عمليات صلح باني ملل متحد برخاسته از قطعنامه هايي است كه شوراي امنيت به تصويب مي رساند. اجراي اين قطعنامه ها به دبير كل سازمان ملل واگذار شده است كه (از طريق دفتر عمليات صلح باني) مسئوليت وظايف اجرايي مربوط به تشكيل و اداره اين عمليات را برعهده دارد. از آن جا كه سازمان ملل فاقد ارتش دائمي است عمليات صلح باني بستگي به تمايل و توانايي دولت هاي عضو براي در اختيارنهادن نفرات و تجهيزات نظامي و غيرنظامي دارد. اين در حالي است كه در تأمين بودجه اين عمليات همه دولت هاي عضو سهيم اند.
عمليات صلح باني دوگونه مجزا دارد: نوع سنتي مربوط به دوران جنگ سرد، و نوع چند بُعدي مربوط به پس از دوران جنگ سرد. صلح باني سنتي دو ركن دارد:

1. هيئت هاي نظارت-ناظران نظامي غيرمسلحي كه بر توافقات آتش بس و ترك مخاصمه و غيره نظارت دارند-كه نخستين نمونه آن در 1948 براي نظارت بر توافقات آتش بس اعراب و اسرائيل تشكيل شد و هنوز هم در سال 2003 به فعاليت خود ادامه مي دهد.
2. نيروهاي نظامي-داراي اسلحه ي سبك (براي دفاع از خود/دفاع از هيئت صلح باني) با وظايفي شبيه هيئت هاي نظارت كه در عين حال نقش حائل را ميان طرف هاي مخاصمه بازي مي كنند.

انديشه تشكيل چنين نيرويي را لِستر پيرسون كانادايي مطرح ساخت (و براي آن در سال 1957 جايزه صلح نوبل را دريافت كرد) ولي ريشه تكوين اين مفهوم به داگ هامرشولد، دبيركل پيشين سازمان ملل، باز مي گردد. هامرشولد بر پايه آموزه حاكميت دولت كه در منشور مطرح شده است اصول راهنماي صلح باني سنتي را چنين مقرر داشت: رضايت طرف هاي منازعه، بي طرفي در قبال طرف هاي درگيري، بي طرفي در قبال درگيري، عدم به كارگيري زور، و قرارگرفتن سازمان ملل در ميان طرف هاي درگير پس از آتش بس و پيش از حل و فصل كامل منازعه.
در نيروهاي صلح بان كه نبايد توازن نظامي موجود در درگيري و بنابراين توازن سياسي مؤثر بر تلاش هاي ديپلماتيك صورت گرفته براي حل اختلاف را تحت تأثير قرار دهند نيروهاي اعضاي دائمي شوراي امنيت و نير هر دولتي كه نفعي در درگيري داشته باشد حضور ندارند. موفقيت نخستين عمليات صلح باني ملل متحد كه در سال 1956 با نام نخستين نيروي اضطراري ملل متحد براي تسهيل عقب نشيني صلح آميز انگليس-فرانسه-اسرائيل از خاك مصر تشكيل شد و رويكرد بديع آن داير به كارگيري نفرات نظامي براي ايفاي نقشي غيراجرايي، معياري براي عمليات بعدي صلح باني شد.
در عمليات صلح باني دوران جنگ سرد-كه شامل سيزده عمليات در ساله اي 1945 تا 1988 مي شد-مگر در عمليات كنگو (1964 -1960) آموزه ي هامرشولد رعايت شد. ولي در كنگو نيروهاي سازمان ملل با درگير شدن در جنگ داخلي از اصل عدم به كارگيري زور منحرف شدند. گرچه عمليات كنگو در نهايت به موفقيت انجاميد ولي تا سال ها تعدادي از دولت ها را نسبت به عمليات صلح باني بيمناك ساخت. با وجود نمونه كنگو، عمليات صلح باني به عنوان سازو كاري براي تسهيل حل و فصل مسالمت آميز درگيري هاي بين المللي و ابزار غيرقهري مفيدي براي جلوگيري از درگير شدن ابرقدرت ها به طرفداري از دولت هاي مورد حمايت شان و كاهش خطر بي ثباتي بين المللي، يك موفقيت به شمار مي آمد (و به همين دليل نيروهاي «كلاه آبي» صلح بان ملل متحد در 1988 جايزه صلح نوبل را دريافت كردند).
با پايان يافتن جنگ سرد، خطر درگيري ميان قدرت هاي بزرگ كاهش يافت ولي در عين حال محدوديت هايي كه جلوي برخي درگيري ها را مي گرفت برداشته شد و با كاسته شدن از كنترل و نظم بر شمار درگيري هاي منطقه اي و درون دولت ها افزوده شد. اين شرايط در تلفيق با موفقيت ملموس عمليات صلح باني در دوران جنگ سرد، موجب افزايش تقاضا براي عمليات صلح باني و اتكاي بيش تر به اين عمليات براي حفظ صلح و امنيت بين المللي شد؛ از همين رو در فاصله 2003-1988 چهل و چهار عمليات صلح باني اجرا شد. در نتيجه، صلح باني تبديل به عملياتي چند بعدي شد كه با فراتر رفتن از نقش سنتي صلح باني، عمليات پشتيباني از صلح (صلح باني، صلح سازي، صلح پروري و تنفيذ صلح) را متشكل از نيروهاي نظامي، ناظران، و كاركنان غيرنظامي كه دولت هاي عضو سازمان ملل از جمله پنج عضو دائمي شوراي امنيت در اختيار مي گذارند در بر مي گيرد.
اين گسترش سريع، نتايج متفاوتي به بار مي آورد. عمليات اوليه-ناميبيا (1989)، ايران-عراق (1991-1988) و افغانستان (1989 -1988)-موفقيت آميز بود. اما ديگر عمليات به شكست انجاميد و عواقب وخيمي از جمله كشتار هزاران غيرنظامي و از دست رفتن اعتبار عمليات صلح باني سازمان ملل در رواندا (1994) و بوسني هرزگوين (1995) را به بار آورد.
اين شكست ها (كه منحصر به تجربه رواندا و بوسني هرزگوين نمي شود) دلايل پيچيده اي دارد. براي نمونه، افزايش تقاضا براي عمليات صلح باني، به لحاظ كيفي و كمّي (تجهيزات، نفرات، اعتبارات) از مرز منابع سازمان ملل فراتر رفت و موجب شد تا تعداد فوق العاده اندكي صلح بان، خيلي دير و گاه نيز با اختيارات بيش از حد ناچيز اعزام شوند. تشكيل و اداره عمليات صلح باني نسبتاً ساده سنتي تا اندازه اي ارزان تمام مي شد. برعكس، عمليات صلح باني چند بُعدي متضمن گسيل صدها يا حتي هزاران نفر سرباز و انواع كارشناسان نظامي و غيرنظامي است و از همين رو فوق العاده پرهزينه تمام مي شود. سازمان دهي و تشكيل چنين عمليات فرايندي طولاني است و مديريت ميداني عمليات هم نيازمند مهارت هاي ويژه اي است. وانگهي افزايش تقاضا براي صلح باني با كوچك شدن ارتش ها در بسياري از دولت هاي غربي مقارن بود. در نتيجه بيش تر نيروهاي صلح بان سازمان ملل از كشورهاي در حال توسعه هستند كه گاه ممكن است از آموزش ها، تجهيزات و انضباطي كه پيچيدگي موقعيت هاي صلح باني ايجاب مي كند برخوردار نباشند.
بيش تر عمليات سنتي صلح باني در چارچوب منازعات ميان دولت ها صورت مي گرفت و صلح بانان نقش يك حائل غيرقهري و بي طرف را ميان طرف هاي درگير بازي مي كردند. از سوي ديگر، بيش تر عمليات چند بُعدي صلح باني در چارچوب منازعات درون دولت ها صورت مي گيرد كه در آن ها صلحي وجود ندارد كه اين نيروها حافظ آن باشند و برخي با هيچ يكاز اصول صلح باني سنتي را نمي توان به اجرا گذاشت. گرچه موفقيت صلح باني تا حدودي بستگي به تمايل طرف هاي درگيري به برقراري صلح دارد ولي روشن بودن اختياراتي كه شوراي امنيت به نيروهاي صلح بان واگذار كرده است و عدم ابهام مفهومي همراه با اراده سياسي و پشتيباني مالي جامعه بين الملل نيز اهميت اساسي دارد.
در عمليات ناكام صلح باني بيش تر پيش نيازهاي بالا وجود نداشت. آتش بسي قرار نشده بود، صلح بانان با هرج و مرج و بي نظمي روبه رو بودند و رضايت طرف هاي درگير قابل حصول يا تضمين نبود. از اين گذشته، در منازعه بوسني هرزگوين قطعنامه هاي پي در پي شوراي امنيت كه در آن ها صلح باني با تنفيذ صلح درآميخته شده و در نتيجه اهداف ضد و نقيضي براي نيروهاي صلح بان تعريف گرديده بود موجب سردرگمي عملياتي و مفهومي شد. نتيجه آن كه در بوسني هرزگوين صلح بانان متهم شدند كه با در پيش گرفتن «بي طرفي نسنجيده» به صرب هاي بوسني اجازه تهاجم به «مناطق امن» تعيين شده از سوي سازمان ملل و در نهايت كشتار هزاران مرد مسلمان را داده اند. در همين حال، در رواندا گسترش بيش از حد مسئوليت هاي دفتر عمليات صلح باني سازمان ملل كه باعث شد اين دفتر هشدارهايي را كه درباره خطر قريب الوقوع يك فاجع مطرح مي شد ناديده بگيرد همراه با عدم اراده/بي علاقگي سياسي جامعه بين المللي سبب گرديد تا نيروهاي صلح بان سنتي و فاقد منابع كافي كه صرفاً اجازه داشتند براي دفاع از خود به زور متوسل شوند تنها به نظاره نسل كشي مردم توتسي رواندا به دست هوتوها بنشينند.
نتيجه اين روند، از دست رفتن اعتماد به عمليات صلح باني و بروز بحراني بود كه از ميانه تا پايان دهه 1990 ادامه يافت. با در ترديد قرار گرفتن كارايي و واقع بينانه بودن عمليات صلح، ارزيابي جامعي درباره محدوديت ها و توانايي هاي اين عمليات صورت گرفت كه به صورت گزارش براهيمي (2000) منتشر شد. در اين گزارش چهار توصيه مهم مطرح شده است:

1. دولت هاي ثروتمند غربي بايد پول و آموزش هاي لازم براي عمليات صلح باني را در اختيار گذارند؛
2. اختيارات نيروهاي صلح بان بايد به شكلي روشن و محكم تعريف شود؛
3. بايد بي طرفي اين نيروها را از نو تعريف كرد و از بي طرفي در قبال درگيري به بي طرفي در اعمال اختيارات خودشان تغيير داد؛
4. در مواردي كه صلح بانان با مقاومت و تمرد مسلحانه روبه رو شوند بايد مجاز به استفاده از زور باشند.

گرچه گزارش براهيمي ناظر بر تقسيم كار نظري يا عملي ميان صلح باني و تنفيذ صلح نيست پس از اين گزارش، در عمل نظامي دو گونه ايجاد شده است: عمليات «كلاه آبي ها» كه تحت هدايت و اداره سازمان ملل صورت مي گيرد و عمليات چند مليتي تنفيذ صلح كه با اجازه سازمان ملل و عمدتاً دوشادوش عمليات صلح باني اين سازمان انجام مي شود و هدايت و اداره آن به دست يك دولت يا گروهي از دولت هاست.

خواندني هاي پيشنهادي

-1998 Bierman,W.and Vadset,M.UN peacekeeping in Trouble:Lessons from the Former Yugoslavia,Aldershot:Ashgate.
-2002 Goulding,M.peacemonger,London:John Murray.
-1995 Warner,d.(ed) New Dimensions of peacekeeping Geneva,Graduate Institute of International Studies.
آن هيوز
منبع مقاله: گريفيتس، مارتين؛ (1388)، دانشنامه روابط بين الملل و سياست جهان، ترجمه ي عليرضا طيب، تهران: نشر ني، چاپ دوم1390.