دادگاه‌های اداری در نظام سیویل لو و کامن لو، از یک منظر شبیه هم عمل ‌می‌کنند؛ آن‌ها قواعد نظارت را خودشان به وجود ‌می‌آورند. حقوق اداری - به ویژه در حیطه دادرسی اداری - به دلیل ماهیت خاص خود، حقوق قاضی ساخت است. از آرایی که دادگاه‌های اداری طی سالیان دراز صادر کرده‌‌اند، امروزه ‌می‌توان اصول و معیارهایی را استخراج کرد که ‌می‌توان آن‌ها را معیارهای نظارت نامید. شباهت بسیار زیادی را ‌می‌توان در معیارهای به کار گرفته شده در حقوق اداری کشورهای مختلف مشاهده کرد. در این بخش، به بیان این معیارها در حقوق اداری فرانسه ‌می‌پردازیم.

در فرانسه مفهوم معادل اصل تجاوز از حدود صلاحیت (که در حقوق کامن لو بود) مشروعیت است. هدف قاضی اداری در فرانسه بررسی این امر است که آیا اداره در عمل خود تا چه حد از معیارهای مشروعیت پیروی کرده است. این معیارها را زیر دو عنوان بررسی ‌می‌کنیم:

معیارهای بیرونی مشروعیت یا مشروعیت بیرونی

وقتی تصمی‌ ‌اتخاذ و یا عملی انجام ‌می‌شود، فرآیندی از روندهای اداری هم طی ‌می‌شوند. گاه این پروسه‌های اداری از اهمیت چندانی برخوردار نیستند، ولی در برخی موارد هم اهمیت روند اتخاذ تصمیم، ارتباط تنگاتنگی با اهمیت خود تصمیم دارد. در این گونه موارد عدم رعایت این روندها ‌می‌تواند مورد شکایت قرار گرفته و تصمیم ملغی شود. در مشروعیت بیرونی، ما بدون نگاه به محتوای تصمیم، ‌می‌توانیم ارزیابی خود را ارائه دهیم. در این مسیر آنچه توجه قاضی اداری را جلب ‌می‌کند، مسائل زیر است:

عدم صلاحیت

یکی از مهمترین اصول کلی در حقوق اداری، اصل عدم صلاحیت مقامات عمو‌می‌ است. به این ترتیب هر تصمیمی‌ باید یک مبنای قانونی داشته باشد. اگر مقام عمو‌می ‌در اتخاذ تصمیمی، نتواند مبنای قانونی صلاحیت خود را عنوان بکند، آن تصمیم ملغی خواهد شد. این معیار شایع ترین معیاری است که در نظارت بر اعمال اداره بر اساس آن عمل ‌می‌شود. (‌می‌توان آن را همانند اصل فرانسوی «Ultra Vires» در انگلستان دانست).

نقص رویه‌ای

‌می‌توان بین این معیار و معیار «Procedural Impropriety» که در حقوق اداری انگلستان وجود دارد، همانندی برقرار کرد. در اغلب موارد جزییات روندی که براساس آن تصمیم اداری باید اتخاذ شود، در خود قانون مربوطه اشاره شده است. علاوه بر این موارد، اصول رویه ای دیگری هم وجود دارند که با وجود عدم اشاره در قانون مربوطه، باید مورد توجه مقامات عمو‌می ‌قرار بگیرند. در حقیقت، به این اصول یا در قوانین کلی دیگر اشاره شده و یا جزو اصول کلی حقوق اداری در زمینه اتخاذ تصمیم هستند که همیشه به عنوان قیدی بر قواعد رفتاری مصرح در قانون عمل ‌می‌کنند.

در فرانسه هم مانند انگلستان بین دو دسته از اصول رویه ای به تفکیک قائل شده‌‌اند. بر این اساس برخی از امور رویه ای چندان مهم نیستند، ولی برخی دیگر آنچنان مهم هستند که عدم رعایت آن‌ها ‌می‌تواند موجب ابطال تصمیم اداری شود. به این ترتیب باید این اصول را به دو دسته تقسیم کرد: ۱ رویه‌های اساسی و ۲- اصول رویه ای غیراساسی. برای مثال در سال ۱۹۰۰ دستور یکی از مقامات عمو‌می ‌مبنی بر استرداد مجرمین به دلیل اینکه با دیگر مقامات مربوطه مشورتی صورت نگرفته بود، نقض شد. این اصول مختلف را در ساده ترین حالت ‌می‌توان حول دو محور زیر بررسی کرد:

حق بر دفاع

حق بر دفاع در حقوق اداری فرانسه گسترده تر از حق بر دفاع در حقوق اداری انگلستان است. زیرا هم مراحل قبل از اتخاذ تصمیم و هم مراحل بعد از اتخاذ تصمیم را در بر ‌می‌گیرد. در کل ‌می‌توان این حق را به سه دسته از حقوق تقسیم کرد:

1- وظیفة استماع افراد متضرر

شهروندان، جز در موارد استثنایی، باید در روند تصمیم گیری مشارکت داشته باشند. معمول ترین راه در این باره این است که اداره به فرد متأثر از تصمیم هشدارهای لازم را داده و به او مهلت بدهد تا در آن مهلت، وی نظرات انتقادی خود را ارائه دهد. این مسئله در رأی Trompier Gravier 1944 مورد شناسایی شورای دولتی قرار گرفت؛

٢- وظیفه ارائه دلایل تصمیم

تا قبل از سال ۱۹۷۹ اداره ملزم نبود تا دلایل تصمیم خود را ارائه کند. ولی با قانون ۱۱ جولای ۱۹۷۹ در موارد زیر اداره باید دلیل تصمیم خود را اعلام بکند:‌

١- تصمیماتی که آزادی‌های عمو‌می‌ را محدود ‌می‌کنند؛ ۲- تصمیماتی که تحمیل مجازات ‌می‌کنند؛ ٣- تصمیماتی که شرایط و قیودی را بر یک عمل قبلا مجاز تحمیل ‌می‌کنند؛ 4- تصمیماتی که افراد واجد شرایط را از حق انتفاعی که در گذشته به رسمیت شناخته شده است، محروم ‌می‌کنند. این قانون فقط در مورد ادارات دولت مرکزی اعمال ‌می‌شود. ٣- وظیفه شرح حقوق شهروندان در رابطه با تصمیم بر این اساس اداره باید شرایط و مدت اعتراض و یا درخواست نظارت بر تصمیم گرفته شده را در خود آن ارائه کند. ‌

معیارهای درونی مشروعیت یا مشروعیت درونی

در مشروعیت درونی قاضی اداری متوجه محتوای تصمیم است و نه روند اتخاذ آن. در واقع در محتوای تصمیم اداری هم باید مسائلی را رعایت کرد. ولی به هر حال بین مشروعیت درونی و مشروعیت بیرونی، ارتباطاتی هم وجود دارد. برای نمونه در مواردی که مقام اداری دارای صلاحیت اختیاری بوده، دادگاه‌ها کمتر از آن موردی که مقام اداری، دارای صلاحیت تکلیف است، در محتوای تصمیم اتخاذ شده، مداخله ‌می‌کنند. دادگاه‌های اداری از دو جهت به مشروعیت درونی تصمیم رسیدگی ‌می‌کنند:

سوء استفاده از قدرت

سوءاستفاده از قدرت هنگا‌می ‌مطرح ‌می‌شود که مقام اداری قدرت عمو‌می‌ را در جهت منافع شخصی خود و یا منافع خود اداره (نه منافع عمومی) به کار ببرد. برای نمونه در سال ۱۹۲۸ شهردار پس از جلسه ای که با صاحبان بنگاه‌های حمل و نقل محلی داشت، آیین نامه ای در خصوص مقررات ترافیکی شهری. صادر کرد. شورای دولتی این آیین نامه را به دلیل اینکه در راستای منافع صاحبان بنگاه‌های حمل و نقل محلی صادر شده بود و نه به خاطر حل مشکلات ترافیکی، نقض کرد.

این معیار با آنکه در اواخر سده نوزدهم مهمترین معیار به شمار ‌می‌آمد، ولی امروزه کاربرد چندانی ندارد. در مقابل این معیار، بیشتر از معیارهای عینی تر استفاده ‌می‌کنند. در واقع، عینی نبودن این معیار، موجب دشواری‌های زیادی در امر نظارت ‌می‌شود؛ زیرا قاضی اداری را در مقابل کشف دو نیت قرار می‌دهد؛ کاری که به غایت سخت است؛ زیرا بر اساس این مبنا، قاضی اداری برای اینکه بتواند در مورد عمل اداره قضاوت کند، باید هم به نیت مقنن آگاهی داشته باشد و هم به نیت اداره.

تجاوز به قانون

چند دهه اخیر شایع ترین معیار رسیدگی به تصمیمات اداری مسئله تجاوز به قانون است. از دیدگاه تاریخی پیدایی این معیار را به دستور نوامبر سال ۱۸۹۶ منتسب ‌می‌کنند. تجاوز به قانون در واقع شبیه مسئله مشروعیت در حقوق اداری انگلستان بوده و بر سه دسته است: ۱- تفسیر غلط از قانون؛ ۲ اشتباه در موضوع و ۳- تفسیر غلط از موضوعات و وقایع.

منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص181-177، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389