بر اساس آموزههایی که در عصر روشنگری و توسط فلاسفه سیاسی همانند هابس و لاک و دیگران ارائه شد، دولت ضرورتی بود که افراد بشر به دلیل برخی از مسائل از جمله کسب امنیت، به قبول آن تن میدهند. نتیجه مستقیم و بلافصل چنین مبنایی فقدان صلاحیت ذاتی برای دولت در انجام اموری بود که قبل از تشکیل (فرضی) دولت توسط یکایک افراد انجام میشد. به این ترتیب دولت در کلیت خود باید از مشروعیت و صلاحیت در انجام کارها و حل مسائل برخوردار باشد.
از طرف دیگر در بین خود قوا هم به دلیل اصل تفکیک قوا، لزوما باید به انفکاک صلاحیتها قائل باشیم. تداخل قوا به عنوان بدیهیترین ناقض حقوق شهروندی به مفهوم خلط صلاحیتهایی بود که در گذشته توسط فلاسفه عصر روشنگری پیشنهاد تفکیک و جداسازی آنها از هم ارائه شده بود. صلاحیتهایی که اگر در دست یک دستگاه یا یک نهاد دولتی جمع میشدند، به احتمال زیاد موجب فساد آن و در نتیجه تجاوز به حریم حقوق افراد میشد.
به این ترتیب میتوان معیارها و استانداردهایی را که مقامات صالح در ابراز نظر خود درباره اعمال دولت مدنظر قرار میدهند، بر اساس اصل تفکیک قوا بررسی کرد. براساس اصل تفکیک قوا، قوه مجریه به اجرای قوانینی میپردازد که توسط مقننه وضع شدهاند. بنابراین قوه مجریه صلاحیت اجرایی خود را باید در چارچوبی بداند که قبلا توسط قوه مقننه اندیشیده شده است. نهادهای صالح نظارت بر اعمال دولت، آنچه را که مدنظر قرار میدهند، همین انطباق اعمال دولتی با قوانین مجلس است. ولی صرف مسئله انطباق تا حدی کلی است که نمیتوان بر اساس آن نظامی را پدید آورد که بتوان در آن به انواع پیچیده اعمال دولت نظارت کرد. به همین دلیل ترسیم معیارهایی لازم است که به صورت جزیی تر و منقح تر توانایی هدایت قضات اداری را در مسیر تصمیم گیری بر سر اینکه آیا فلان تصمیم اداری بر خلاف قانون و فاقد مشروعیت است یا خیر؟ داشته باشد.
اما منشأ صلاحیت چیست؟ عصر روشنگری را باید آغازگاه شکل گیری اندیشه صلاحیت دانست. به وجود آمدن مفهوم صلاحیت را نمیتوان بدون در نظر گرفتن چگونگی رشد و استقرار مفهوم شهروندی تفسیر کرد. در طول دوره ای که در آن به تدریج منشأ حاکمیت از ماورای طبیعت به دست مردمان میرسید، مفهوم صلاحیت در حال نضج بود. زیرا وقتی که رعیت تبدیل به موجودی دارای حق و تکلیف شد (شهروند)، حق حاکمیت از آن وی بود که بنا بر ضرورت به دست دولت سپرده بود.
پس به عنوان اولین معیار، میتوان از صلاحیت نام برد. با توجه به مقدمه مذکور خروج ازصلاحیت عبارت است از: الف) انجام عمل و یا اتخاذ تصمیمی که قانون صلاحیت آن را به نهاد مزبور نداده است و ب) عدم انجام دستوری که در قانون مقرر شده است.
ضعف معیار بالا به علت کلیت و عدم جامعیت، سبب شد تا مراجع نظارتی به دنبال معیاری فراگیرتر باشند. معیاری که بر اساس آن بتوانند دعاوی شهروندان علیه دولت را سازماندهی کنند. معیاری که از نظر تاریخی پس از مفهوم صلاحیت و خروج از آن به وجود آمد، معیار قانونیت و یا مشروعیت بود. این معیار تا حدی وسیع است که میتوان توسط محکهای موجود در آن، اداره را تا حدود بسیار زیادی تحت بررسی و کنترل در آورد. بر اساس این معیار، قاضی اداری بررسی میکند که آیا اداره در انجام عملی معین از قوانین موضوعه تبعیت کرده است یا خیر.
با رشد مفاهیم شهروندگرایانه در دهههای اخیر، ضعف بسیاری از مفاهیمی که تحت عنوان صلاحیت و قانونیت به عنوان معیار به کار میرفت، آشکار شد. حرکت از مفهوم صوری حاکمیت قانون به مفهوم ماهوی آن را میتوان یک انقلاب در حقوق عمومی به شمار آورد که توانست مجموعه ای از اصول و معیارهای جدید را در مبحث نظارت بر اعمال دولت تزریق کند. این معیارهای جدید را میتوان با عنوان کلی معیارهای عقلانی بودن عمل اداری مورد توجه قرار داد. بر این اساس حاکمیت شکلی قانون بر اداره، نمیتواند به عنوان حربه ای علیه حقوق شهروندان به کار رود. نحوه تفسیر و اجرای قانون باید به گونه ای باشد که معیار عقلایی بودن را خدشه دار نکند. بر این اساس میتوان معیارهای نظارت بر اعمال دولت را بر اساس معیار قانونیت و معیار عقلانیت بررسی کرد.
معیار قانونیت
برتری صلاحیت مقنن - در حیطه مقرر شده در حقوق اساسی و قانون اساسی یک کشور - در موارد معین به این معنا است که دولت ( مجریه ) نتواند اعمالی را انجام دهد که مخالف مصوبات مجلس باشد. از این اصل میتوان تحت عنوان لزوم قانونی بودن عمل اداری، یاد کرد. اصل مزبور یکی از مبناها و معیارهای اصلی نظارت قضایی در بررسی اعمال اداره است. که میتوان به جزییات بیشتری تقسیم کرد. با تدقیق در معیار قانونی بودن عمل اداره ریز معیارها یا محکهای زیر را میتوان شناسایی کرد:محک صلاحیت
برای تجزیه مفهوم صلاحیت، عدم صلاحیت و خروج از صلاحیت، بهتر است نخست، مفهوم دوگانه آن توجه کنیم. صلاحیت به عنوان مفهوم ابتدایی در حقوق عمومی ماهیتی دوگانه دارد: ۱- از یک طرف به صلاحیت دولت در برابر شهروندان مربوط میشود و ۲- از طرف دیگر به صلاحیت قوا در مقابل همدیگر. در حالی که سیاق اول معنای صلاحیت، بیشتر در حقوق اساسی و در مباحث پیرامون حقوق ملت مورد نظر و توجه است، در حقوق اداری معنای صلاحیت بیشتر در سیاق دوم و در مباحث مربوط به نظارت بر اعمال دولت به کار برده میشود. در این قسمت به بیان هر یک میپردازیممنبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسیزاده، صص167-164، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
